폐기물처리시설 입지선정 거버넌스의 요인 탐색 및 구조화

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 우리나라의 대표적인 지방공공서비스 중 하나인 폐기물처리시설의 입지선정과 관련한 공동의 문제를 해결하기 위해 이루어지는 의사결정 및 집행과정, 즉 입지선정 거버넌스에서 중요하게 작용하는 거버넌스 요인들을 귀납적으로 탐색하고, 각 요인들 및 세부 요인들로 구성된 범주들 간의 관계를 구조화시킨 거버넌스 모델을 제시함으로써 우리나라의 맥락에서 나타나는 거버넌스 현상을 심층적으로 분석하고 이해하는 것을 목적으로 수행하였다. 이러한 목적을 달성하기 위하여, 먼저 본 연구에서는 우리나라에서 발생한 폐기물처리시설 입지선정 사례들을 광범위하게 수집하고, 각각의 사례에서 공통적으로 발견되는 거버넌스 요인들을 탐색하기 위하여 귀납적 메타분석을 수행하였다. 특히, 메타분석을 수행하는 초기의 과정에서 겪게 된 시행착오를 보완하기 위한 전략으로서 시스템모형에 기반한 준-연역적인 분석틀을 설정하였다. 하지만 다른 한편으로 본 연구는 준-연역적 분석틀에 과도하게 매몰되는 태도를 지양하였다. 즉, Ansell & Gash(2007)가 활용한 메타분석 전략인 연속적 근사법(successive approximation)에 따라 자료와 분석틀을 반복적으로 오고 가는 귀납적 메타분석을 실시함으로써 한국적 맥락에서 두드러지게 나타나는 거버넌스 요인과 요인 간의 관계를 반영한 입지선정 거버넌스의 가설적 모형을 구축하였다.
다음으로, 메타분석을 통해 도출한 가설적 모형을 이차적인 분석틀로 활용하여 심층적인 사례연구를 수행함으로써 폐기물처리시설 입지선정이라는 거버넌스 현상을 분석하고 이해할 수 있는 모형으로서의 적용가능성과 적합성을 확인하고, 메타분석에서 누락되었던 요인 및 요인 간의 관계를 보완하여 수정된 모형을 제시하였다. 청주시 제2매립장 입지선정 사례는 본 연구의 핵심적인 주제인 입지선정 거버넌스를 구성하는 공통적인 요인들을 발견하고, 폐기물처리시설 입지선정이라는 공동의 문제를 해결하기 위해 이루어지는 의사결정 및 집행의 원리와 권한 및 역할의 구조, 구체적인 의사결정 방식과 절차 등 복잡하고 다양한 모습으로 나타나는 실제 현상으로서의 거버넌스를 이해할 수 있는 적합한 사례라 할 수 있다.
귀납적 메타분석과 사례분석을 통해 확인된 우리나라 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스의 주요 요인과 요인 간의 관계 및 구조를 종합적으로 정리하면 다음과 같다. 우리나라 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스의 모형은 거버넌스 맥락, 레짐, 초기조건, 사전적 거버넌스, 거버넌스 과정 및 결과 등의 범주로 구성되며, 각각의 범주 및 범주를 구성하는 요인들은 시간의 흐름과 논리적 순서에 따라 거버넌스 결과에 이르기까지 일련의 메커니즘과 구조를 형성한다. 하지만 실제 현상에서 나타나는 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스는 고정적으로 주어진 단계에 따라 선형적으로 진행되는 것은 아니다. 거버넌스 과정이 진행되는 과정 중에도 관련 법령의 제·개정이나 지방선거와 같은 정치적 사건의 발생, 단체장의 리더십 등과 같은 다른 차원의 요인의 개입으로 인해 거버넌스가 중단되거나 새로운 방향으로 전개되기도 한다. 또한, 의사결정에 대한 주민의 참여와 의견수렴을 보장한 법적 절차를 준수함으로써 거버넌스 참여자 간 합의를 도출하였다고 할지라도 참여가 배제되거나 제한된 특정 이해관계자의 강경한 반발에 따라 입지결정이 지연 또는 수정되거나, 심지어 입지결정 자체가 취소되어 새로운 거버넌스 과정이 진행되기도 한다. 다시 말해, 우리나라의 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스는 폐기물처리시설 입지라는 공공문제 자체의 특성 및 관련 법령과 제도의 특성으로 인해 법적·관료제적 속성과 참여적·합의지향적 속성 및 갈등적·대립적 속성이 혼합된 모습으로 나타난다. 또한, 구체적인 거버넌스의 과정은 상호의존적인 참여자 및 요인들에 의해 복잡하고 역동적인 과정으로 진행되므로, 최종적인 거버넌스 결과가 도출될 때까지 지속적인 시행착오의 과정을 거치는 반복적이고 순환적인 과정으로 이해하는 것이 보다 적절할 것이다.
본 연구에서 제시한 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스 모형은 우리나라의 행정·정책적 맥락과 정책과정의 현실을 최대한 반영하고자 한 노력의 산물이라는 점에서 의의가 있다. 특히, 서구사회로부터 제기된 거버넌스의 개념과 논의들은 한국의 정책현상과 거버넌스 현상에 대해 제한된 설명만 가능할 뿐이라는 문제인식 하에, 우리나라의 실상을 이해하고 설명하는데 유용한 거버넌스의 구성요인을 탐색하고 이를 구조화하였다는 점에서 이론적 함의를 갖는다. 또한, 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스 요인을 탐색하고 모형을 구축하는 과정을 통해 다음과 같은 정책적 함의를 도출하였다. 첫째, 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스의 주요 이해관계자인 지역주민의 참여와 의견수렴을 보장하는 제도적 장치가 본래의 목적과 취지를 달성하기 위해서는 폐촉법 및 관련 제도를 보완하여 의사결정 권한 및 참여의 범위를 조정할 필요가 있다. 둘째, 입지선정 거버넌스 과정에 있어 정보 공유의 부족과 의사소통의 왜곡 문제는 거버넌스에 참여하는 다른 상대방의 불신을 야기하고, 결과적으로 입지선정 실패를 초래할 가능성이 높다. 따라서 거버넌스 참여자들 간의 충분한 정보의 공유와 명확한 의사소통을 보장할 수 있는 제도적 보완장치를 마련할 필요가 있다. 셋째, 우리나라의 행정적·정책적 맥락 상 폐기물처리시설 입지라는 공동의 문제를 해결하는데 있어 지방정부의 의지와 역할이 매우 중요할 것이다. 즉, 사업주체인 정부가 과거와 같이 독점적인 권한을 행사하는 단일한 의사결정자가 아니라, 다양한 이해관계의 조정과 합의를 통한 문제해결이 이루어질 수 있도록 입지선정 거버넌스의 촉진자(facilitator)이자 동등한 참여자로서의 역할을 수행할 때 비로소 성공적인 거버넌스 결과를 달성할 수 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to inductively explore governance factors that are important in decision-making and implementing process to solve common problems related to the selection of sites for waste treatment facilities. Specifically, this study suggests an integrated model that significant governance factors and the relationship between each factor are reflected in analyzing and understanding the waste facility siting governance in Korea. Firstly, in order to accomplish this goal, this paper collects a wide range of cases of site selection of waste treatment facilities in Korea, and conducts an inductive meta-analysis to search for common governance factors in each case. In particular, as a strategy to complement errors identified in the initial process of performing meta-analysis, it establishes a quasi-deductive framework based on the system model. On the other hand, this study tries to reject excessive immersion in quasi-deductive analysis framework. Following with the successive approximation strategy utilized by Ansell & Gash(2007), it conducts an inductive meta-analysis that the research process involves repeated examination of collected data and quasi-deductive framework. It constructs, also, a hypothetical model of facility siting governance which reflects the major factors in the context of Korea.
Secondly, it performs in-depth case study using the hypothetical model derived from meta-analysis as a secondary framework to examine the feasibility and suitability of the model. In addition, through the case study, modified model was suggested by complementing the missing parts in the meta-analysis. The site selection case of ‘the 2nd landfill in Cheongju city’ is a typical example of understanding governance as a real phenomenon that appears in complex and diverse forms, and identifying the common factors and the principles of decision-making and implementation to solve the common problems of facility siting governance.
The main results confirmed by inductive meta-analysis and case study are summarized as follows. The governance model of waste facility siting in Korea is composed of the categories of governance context, regime, initial condition, pre-governance, governance process and governance result. The factors of each category form a series of causal mechanisms and structures in accordance with the lapse of time and the logical order. However, the governance of waste facility siting in actual phenomena is not linearly progressed at a given stage. During the course of the governance process, governance may be interrupted or proceeded in a new direction due to the intervention of other factors, such as the enactment or amendment of laws, the occurrence of political events (e.g. local election), and the leadership of the chief of local government. In addition, even if an agreement is reached between the governance participants by observing the legal procedures ensuring the participation of local residents and collecting opinions on the decision-making, the decision can be delayed or even canceled due to the strong opposition of stakeholders with limited authority on participation or decision-making.
In other words, because of the nature of public problem itself and the characteristic of the related laws and institutions, the governance of waste treatment facility siting in Korea has mixed attributes in terms of legal and bureaucratic governance, participatory and consensus-oriented governance, conflictual and confrontational governance. Furthermore, since the process of governance is a complex and dynamic process by the interaction of interdependent participants and factors, it would be more appropriate to understand that governance process is a repetitive and cyclical process until the final governance results are derived.
The governance model of waste facility siting presented in this study is meaningful in that it is a product of efforts to reflect the context of administrative and policy and the reality of policy process in Korea. In particular, this paper explored the factors of governance and its model which are useful for understanding and explaining the reality of Korea, under the recognition of the concept and discussions of governance introduced from Western societies have insufficient explanations for understanding the Korean policy phenomenon and governance phenomenon. Based on the results, the following policy implications were derived.
First, in order to achieve the purpose of the institutional arrangements that guarantee the participation and consensus of diverse stakeholders, it is necessary to supplement the related laws and the institutions to adjust the decision-making power and the range of participation. Second, the lack of information sharing and the distortion of communication in governance process are likely to cause distrust of the other participants and consequently lead to the failure of governance. It is, therefore, necessary to provide institutional supplements to ensure sufficient information sharing and clear communication among the governance participants. Third, the local government’s role and willingness to solve the common problems on waste facility siting are the most significant factors in the context of Korea. In other words, local governments have to conduct their roles as a facilitator and equal participant, rather than being the sole decision-maker who has exclusive rights, to draw decision-making and implementation through coordination and consensus of various interests. When these changes in the role of local governments are supported, successful governance results and outcomes could possibly be achieved.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 2
• 제2절 연구의 범위 및 방법 5
• 제2장 이론적․제도적 배경 9
• 제1절 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스에 관한 논의 9
• 1. 거버넌스의 개념: 광의의 거버넌스 9
• 2. 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스 12
• 제2절 폐기물처리시설 입지선정에 관한 제도적 논의 17
• 1. 폐기물의 개념 17
• 2. 폐기물처리시설 입지선정 관련 법령 체계 20
• 3. 폐기물처리시설 입지선정 관련 예산 체계 30
• 4. 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스의 의의 34
• 제3장 연구방법론 38
• 제1절 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스 모델 구축을 위한 메타분석(meta-analysis) 38
• 1. 연구주제 및 연구문제의 선정 41
• 2. 자료 수집 43
• 3. 분석대상 선정과정 및 기준 46
• 4. 질적 코딩을 활용한 메타분석 수행 50
• 제2절 사례연구 62
• 1. 사례연구 방법 65
• 2. 분석대상 사례의 선정 67
• 3. 자료 수집 70
• 제4장 귀납적 메타분석(meta-analysis) 결과 75
• 제1절 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스의 주요 요인 75
• 1. 거버넌스 맥락(governance context) 요인 77
• 2. 레짐(regime) 요인 94
• 3. 초기조건(initial conditions) 요인 98
• 4. 사전적 거버넌스(pre-governance) 요인 99
• 5. 거버넌스 과정(governance process) 요인 120
• 6. 거버넌스 결과(results) 요인 144
• 제2절 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스의 가설적 모형 148
• 제5장 청주시 제2매립장 입지선정 사례분석 152
• 제1절 사례의 개요 및 전개과정 152
• 제2절 청주시 제2매립장 입지선정 거버넌스 분석 162
• 1. 거버넌스 맥락(governance context) 요인 162
• 2. 레짐(regime) 요인 184
• 3. 초기조건(initial conditions) 요인 190
• 4. 사전적 거버넌스(pre-governance) 요인 200
• 5. 거버넌스 과정(governance process) 요인 213
• 6. 거버넌스 결과(results) 요인 233
• 제3절 소 결 236
• 1. 거버넌스 맥락 요인에 관한 종합적 논의 237
• 2. 레짐 요인에 관한 종합적 논의 242
• 3. 초기조건 요인에 관한 종합적 논의 243
• 4. 사전적 거버넌스 요인에 관한 종합적 논의 247
• 5. 거버넌스 과정 요인에 관한 종합적 논의 250
• 6. 폐기물처리시설 입지선정 거버넌스 수정모형 253
• 제6장 결 론 257
• 제1절 연구결과의 요약 257
• 제2절 연구의 함의 263
• 1. 이론적 함의 263
• 2. 정책적 함의 265
• 제3절 연구의 한계 및 향후 연구 과제 269
• [참고문헌] 271
• [부 록] 300
• [Abstract] 326

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128. 집단갈등이 정책결정과 집행에 미치는 영향: 서울시 상계동쓰레기소 각장건설사례를 중심으로, 이호준, 대한지방행정공제회, 「도시문제」, 36(397): 114-126, , 2001

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130. 쓰레기 소각장 입지분쟁에 관한 고찰: 일본 무세야시 클린센터와 한 국 군포시 산본 소각장 사례, 지충남, 「한국지방자치학회보」, 12(1): 173-197, , 2000

131. 인간의 비합리성에 대한 고려와 공공정책에의 함의: 원자력에너지정책에 대한 행동경제학의 적용, 김종석 ( Jong Seok Kim ), 강은숙 ( Eun Sook Kang ), 한국정부학회(구 대구경북행정학회), 「한국행정논집」, 26(2): 191-217, , 2014

132. 정책집행과정의 집단갈등분석에 관한 연구: 부산시 신평 산 업폐기물소각장 건설사례를 중심으로, 최낙범, 김석용, 한국지방정부학회, 「지방정부연구」, 5(2): 97-116, , 2001

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135. "청주, 청원 통합을 위한 주민투표에 미친 요인 분석 -통합 찬반투표에 참여한 청원군민 중심으로-", 정진호 ( Jin Ho Jeong ), 장민철 ( Min Cheol Jang ), 박미규 ( Mi Kyu Park ), 황희연 ( Hee Yun Hwang ), 국토지리학회(구 한국지리교육학회), 「국토지리학회지」, 48(3): 391-407, , 2014

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146. 환경갈등에 대한 거버넌스적 접근의 함의와 과제: 시화지역과 굴포 천 유역 지속가능발전협의회의 경험, 정규호, 「동향과 전망」, 71: 114-152, , 2007

147. 폐기물 처리시설 입지선정의 효율화 방안에 관한 연구: 여주군 폐기물 매립지 입지선정 사례를 중심으로, 김기철, 권연정, 구자건, 이무춘, 「환경영향평 가」, 8(1): 71-79, , 1999

148. 비선호시설 입지에 대한 지방정부와 주민 간 갈등관리: 청주 권 광역 쓰레기 매립장 조성사례를 중심으로, 홍양희, 예경희, 「교육과학연구」, 11(3): 179-202, , 1998

149. 비선호시설 갈등에 있어서 지역주민들의 행동 방식 연구- 쓰레기 처리시설 관련 갈등 사례들을 중심으로 -, 전형준, 위기관리 이론과 실천, 「한국위기관리논집」, 13(7): 35-49, , 2017

150. 주민기피시설 입지결정 참여자간의 영향력구조 분석: 봉화군 의 쓰레기 매립장 입지결정 사례를 중심으로, 최외출, 이동수, 「지역사회개발연구」, 24(2): 149-170, , 1999

151. 비선호시설 입지정책의 추진단계별 갈등유발요인에 관한 연구: 쓰 레기처리시설 입지갈등사례를 중심으로, 김도희, 한국행정학회, 「한국행정학회 학술발표논문집」, 599-615, , 2001

152. “위험시설 입지선정 과정에서 정책갈등에 관한 연구: 부안 위 도 군산 방폐장 입지선정사례를 중심으로.”, 김길수, 「정치정보연구」, 10(1): 279-303, , 2007

153. 『공공갈등에서 협력적 거버넌스의 구성과 효과에 관한 연구 : 경기도 이천시 환경기초시설 입지갈등 사례』, 채종헌, 김재근, 한국지방행정연구원, 「지방행정연구」, 23(4): 107-136, , 2009

154. 비선호시설 입지수용성 향상을 위한 지방정부의 역할 탐 색: 제천시 자원관리센터 부지선정 사례를 중심으로, 길종백, 정주용, 한국정책학회, 「한국정책학회보」, 16(2): 255-281, , 2007

155. 비선호시설 입지선정 성공사례에 관한 연구: 제천시 자원관리센터 (소각 및 매립장) 입지선정과정을 중심으로, 박길용, 한독사회과학회, 「한 독 사회과학논총」, 17(3): 147-176, , 2007

156. “근거이론적 방법의 이론화 논리에 대한 이해 : 한국행정학의 비맥락성과 방법론적 편향성 문제를 중심으로”, 권향원, 최도림, 한국행정학회, 「한국행정학보」, 45(1): 275-302, , 2011

157. 지방정부의 비선호시설 입지선정에 대한 갈등조정 과정 분석: 서울 추모공원과 울산 하늘공원 사례를 중심으로, 현승현, 함요상, 고려대학교 정부학연구소, 「정부학연구」, 19(3): 451-492, , 2013

158. “민간위탁에 의한 공공서비스 공급의 효율성 및 효과성 분석 - 서울시 생활폐기물 수거,운반 서비스를 중심으로”, 유미년, 박순애, 탁현우, 「한국정책과학 학회보」, 12(3): 219-244, , 2008

159. 폐기물처리시설의 입지과정에서 나타난 은유(metaphor)의 변화에 대한 고찰: 파주시 소각장 입지갈등 사례를 중심으로, 주경일, 서울대학교 한국행정연구소, 「행정논총」, 42(4): 269-298, , 2004

160. 중소기업협동조합중앙회 한국무역협회 지속가능발전기업협의회 한국자동차공 업협회 한국전자산업진흥회 한국전자산업환경협회, 전경련, 「전기 전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률 입법예고안」에 대한 산업계 의견, , 2006

161. 주민배심원제를 통한 비선호시설 성공적 입지사례의 정책적 함의 - ‘북구 음식물자원화시설’ 유치사업의 실증적 분석을 중심으로 -, 김도희, 한국정책학회, 「한국정책학 회보」, 14(3): 261-285, , 2005

162. 청주 제2쓰레기매립장 주민감사청구인 서명 조기 달 성: 청주시는 제2쓰레기매립장 문제해결을 위한 대화에 나서라(보도자료). 2017.7.20., 청주충북환경운동연합, 청주 제2쓰레기매립장 주민감사청구인 서명 조기 달 성: 청주시는 제2쓰레기매립장 문제해결을 위한 대화에 나서라(보도자료). 2017.7.20, , 2017

163. 환경 갈등의 해결을 위한 환경 가버넌스 형성과 숙의 민주주의의 시도: 울산 북구 음식물 자원화 시설 입지를 둘러싼 시민 배심원 제도 도입 의 사례, 한상진, 「환경사회학연구 ECO」, 8: 139-164, , 2005