국제사회의 북한 및 이란 경제제재 실효성 비교 연구 : 핵무장 저지에 미친 영향을 중심으로 = A comparative study on the effectiveness of international economic sanctions in North Korea and Iran : focused on countering nuclear armament

국문 초록 (Abstract)

이 논문의 목적은 국제사회가 북한 및 이란의 핵무장 저지를 위해 2006년부터 2017년까지 실시한 경제제재의 유사점과 차이점 및 양국 경제에 미친 영향을 심층적으로 비교, 분석하여 이란은 저지하는데 성공한 반면 북한은 실패한 주요 원인을 규명하는 것이다. 이를 통해 북한 핵문제 해결을 위한 외교안보정책 수단인 경제제재의 향후 운용방향에 대한 정책적 함의를 제시하고자 한다.
이를 위해 연구자는 크게 세 가지 작업을 수행하였다. 먼저, 경제제재가 외교안보정책 수단으로써 실효성이 있는가를 판단하는 작업이었다. 경제제재의 실효성을 둘러싼 논쟁이 끊임없이 제기되고 있는 현실에 비추어 볼 때 실효성 자체가 부정적이라면 연구의 의미가 없기 때문이다. 그 다음은 국제사회에서 닮은꼴로 알려진 이란 경제제재와 북한 경제제재를 심층적으로 분석하면서, 이란을 협상 테이블로 끌어내 핵무장 중단에 합의하도록 만든 동인을 찾는 작업이었다. 마지막으로 양국에 대한 경제제재의 유사점과 차이점을 비교하여 북한의 핵무장 저지에 실패한 주요 원인을 규명하고, 개선방안을 찾는 작업이었다.
이러한 작업을 통해 도출한 결론은 다음과 같다. 경제제재는 고대 그리스 도시국가인 아테네부터 현재까지 2400여 년간 주요 발동 주체인 강대국과 국제기구들의 수많은 시행착오를 통한 개선 노력에 힘입어 실효성이 갈수록 높아지고 있는 외교안보정책 수단으로 진화하였다는 것이다. 지난 1960-1980년대 국제정치학계에서 지배적인 통념으로 자리 잡았던 ‘경제제재는 결코 성공하지 못 한다’는 주장은 장기간 분쟁이 해결되지 않아 국제적으로 널리 알려진 한 개 또는 소수의 사례를 선정하여 실패 원인을 집중 분석한데 따른 것으로 일종의 사례선정 편향(selection bias)에서 비롯된 오류라고 본다. 1980년대 중반 이후 후프바우워 외(Hufbauer et al. 1990, 2007)와 모건 외(Morgan et al. 2009, 2014) 등이 수백 개 이상의 경제제재 사례를 모아 계량분석 기법을 사용하여 분석한 결과, 부분적 또는 그 이상의 성공을 거둔 사례가 후프바우워 외의 경우 34%에 달하고, 모건 외는 37.5%(성공의 정의를 엄격히 적용: 제재국의 요구를 제재대상국이 전부 또는 상당히 수용)에서 56.3%(성공의 정의를 포괄적으로 적용: 제재국과 제재대상국간의 협상에 의한 타결도 성공으로 간주)에 달한다는 연구결과가 본 연구자의 주장을 뒷받침한다. 또한, 경제제재의 효과는 금방 나타나는 것도 있고, 장기간에 걸쳐 점진적으로 나타나는 것도 있기 때문에 마지막 결정적인 순간까지 성패를 알기 어려운 경우가 많다는 것이다. 따라서 수많은 실패가 계속되어도 마지막에 성공하면 결국 성공한 것이라는 관점에서 ‘긴 호흡을 갖고 접근’하는 것이 합리적이라고 주장한다.
2015년 7월 이란과 세계 6대 강국(P5+1: 미국·중국·러시아·영국·프랑스 등 안보리 5대 상임이사국과 독일)은 이란의 핵개발 중단을 골자로 하는 역사적인 협정을 체결하였는데, 이 과정에서 이란 최고지도부로 하여금 전략적 셈법을 바꾸도록 결정적인 역할을 한 것은 국제사회의 고강도 경제제재와 함께 미국 및 이스라엘의 핵개발 사보타주(sabotage, 방해) 활동이었다. 국제원자력기구(IAEA)가 2011년 11월 이란의 핵개발이 진전되고 있다고 발표하자, 미국 및 유럽연합(EU)은 이란의 최대 외화수입원인 원유 수출을 차단하기 위해 세컨더리 보이콧을 적용하였고, 이란산 원유를 수송하는 유조선에 대한 보험 및 재보험 제공을 중단하였으며, 이란 금융기관들의 국제금융시장 접근을 차단하는 고강도 경제제재를 실시하였다. 미국 및 이스라엘 정보기관들은 ‘스턱스넷’(Stuxnet)으로 불리는 컴퓨터 웜을 투입한 사이버 공격을 전개하여 이란의 우라늄 농축용 원심분리기를 대거 파괴하였으며, 핵시설에 불량부품을 투입하여 고장을 유도하였고, 주요 핵 과학자들을 이란의 수도 테헤란 도심에서 공개적으로 암살하는 등 제거 공작을 펼쳐 핵 개발 진전을 물리적으로 방해하였다. 여기에 이스라엘은 총리와 국방장관 등 주요 지도자들이 계기시마다 이란 핵개발을 최대 국가안보 위협으로 지목하고 선제타격 혹은 예방전쟁 불가피를 주장하는 등 광인전략(狂人戰略, Madman Strategy)을 펼쳐, 이란 최고지도부에 전쟁 공포감을 지속 주입하였다. 이란은 국제사회의 고강도 제재에 따른 경제사정 악화로 민심이 이반되어 2013년 대통령선거에서 당초 여론조사와는 달리 온건 협상파 후보가 보수 강경파 후보를 제치고 당선되는 등 정치지형이 급변하고, 서방 정보기관들의 사보타주로 인해 핵무기 개발이 상당기간 지연되는 등 차질이 발생하자 외교협상을 통한 출구전략 모색으로 선회, 국제사회와 핵 개발 중단에 합의하였다.
국제사회의 북한 경제제재가 성과를 거두지 못한 것은 이란 경제제재와 비교시 여러 면에서 부족한 측면이 많았기 때문이다. 국제사회가 북한과 이란을 상대로 각각 경제제재를 시작한 2006년부터 이란의 핵문제가 외교협상을 통해 타결된 2015년까지 양국에 대한 경제제재의 강도를 비교하면 이란은 고(高)강도였는데 비해 북한은 중(中)강도 수준에 그쳤다. 경제제재 주체별로 좀 더 세분하여 살펴보면 UN 안보리가 북한 및 이란에 각각 부과한 경제제재의 강도는 엇비슷했으나, 미국과 EU가 북한 및 이란에 각각 부과한 경제제재의 강도는 커다란 차이가 있었다. 미국과 EU은 이란에 대해 세컨더리 보이콧 등을 동원하여 사실상 포괄적 경제제재에 버금가는 전방위 압박을 가한 반면, 북한은 표적 제재에 그쳤고, 중국이 민생을 앞세워 북한과 무역을 확대하는 등 경제제재 파괴자(sanction busters) 역할을 하는 것을 방임하였다. 북한과 이란에 대한 제재 강도가 상이한 것은 각종 경제지표를 통해 분명하게 확인할 수 있다. 이란의 경우 고강도 제재가 2011년 말 발동되자 경제성장률이 2011년 3.7%에서 2012년에는 –6.6%로 1년 만에 무려 10% 포인트 이상 급락하였으며, 최대 외화획득원인 원유의 경우 수출이 세컨더리 보이콧의 영향으로 2011년 하루 250만 배럴에서 2013년 110만 배럴까지 60% 가까이 떨어졌다. 대외무역액은 2012년과 2013년의 경우 전년대비 각각 –17%, -18% 감소하였고, 2015년에는 –25%까지 감소하였다. 반면 북한은 경제제재 기간 동안 가장 낮았던 성장률이 2015년 –1.1%에 불과했고, 최대 외화획득원인 석탄에 대한 수출규제는 2006년에서 2015년까지 3차례나 핵실험을 실시했음에도 불구하고 동기간 동안에 전혀 없었다. 오히려 석탄의 수출은 2006년 248만톤에서 2015년 1,960만톤으로 대폭 증가하였다. 대외무역액은 2012년 +7.1%, 2013년 +7.8% 성장하였으나, 2015년에는 –18% 감소하였다. 2015년 이란과 북한의 무역액이 모두 감소한 것은 경제제재 효과도 있었지만, 더 큰 효과는 국제 원유 및 석탄 등 원자재 가격 하락에 따른 수출단가 급감으로 전 세계 무역액이 -12% 감소한 것이 크게 작용하였다.
대외 금융활동 차단도 강도의 차이가 분명하였다. 미국이 애국법 311조를 발동하여 이란 전체를 ‘주요 자금세탁 우려 대상’(Primary Money Laundering Concern)으로 지목하고 조사에 착수한 것은 2011년 11월이었으나, 북한 전체에 대해서는 5년 늦은 2016년 5월에서야 조사에 착수하였다. EU가 이란의 최대 수출품인 원유 및 석유제품의 운송과 관련된 보험 및 재보험 제공을 금지한 것은 2012년 1월이었으나, 북한의 최대 수출품인 석탄 운송을 특정하여 보험 및 재보험 제공을 금지한 적은 없다. 다만, UN 안보리가 2016년 11월 채택된 결의 2321호를 통해 북한이 소유, 운영, 통제하는 선박을 대상으로 보험 및 재보험 제공을 금지하였는데 EU는 동 조치를 2017년 2월에서야 도입하였다. EU 당국의 지시에 따라 벨기에 소재 국제은행간통신협회(SWIFT)가 UN 및 EU 제재대상으로 지정된 이란 은행 및 기업들의 금융메시지 전송서비스 접근 차단을 시작한 것은 2012년 3월이었으나, 북한에 대해서는 2017년 3월에서야 UN 제재대상으로 지정된 은행들을 대상으로 금융메시지 전송서비스 접근을 차단하였다. SWIFT는 외화자금 거래 및 계좌정보 등 금융 메시지를 전송하는 서비스를 제공하는 기구로서 SWIFT망 이용 차단은 국제금융 네트워크에서 축출하는 것을 의미한다. 여기에 북한의 핵무기 개발을 물리적으로 방해하기 위한 사이버 공격이나 불량부품 투입 등 사보타주 활동도 거의 찾아보기 어려웠다. 김정은을 목표로 한 참수작전 추진이나 선제타격 혹은 예방공격설 유포 등 심리적 압박도 2015년까지는 거의 없어 북한이 체제붕괴의 공포감에서 전략적 셈법을 바꾸도록 유도하지도 못했다. 오히려 재래식 전력과 전쟁 수행을 위한 경제력이 현저하게 열세인 북한이 계기시 마다 ‘서울 불바다’ 혹은 ‘백악관 핵미사일 공격’ 등으로 한국과 미국을 위협하며 긴장을 고조시키는 어처구니없는 상황이 반복되었다.
국제사회의 북한 경제제재 실효성이 이란에 비해 낮아 핵무장 고도화를 막는데 실패한 주요 원인으로는 △UN의 고강도 제재 미실시와 이행강제력 부족 △미국의 전략적 인내 정책 추진 △중국의 북한붕괴 불원 △북한의 강력한 핵보유 의지 △북한과 이란의 정치, 경제시스템 상이 등이 상호 복합적으로 작용한데 따른 것으로 판단한다. 이 가운데 가장 큰 요인은 △미국의 전략적 인내 정책 추진 △중국의 북한붕괴 불원 등 2가지이다. 이는 중국의 부상에 따른 미·중간 전략적 경쟁을 배경으로 하고 있다. 2000년대 들어 중국은 급신장한 경제력과 군사력을 배경으로 ‘중국몽’과 ‘신형대국관계’를 표방하며 전통적인 세력권인 동아시아 지역으로 힘을 투사하기 시작했다. 이에 대응하여 글로벌 패권국인 미국은 기존 주도권 유지 차원에서 대중 봉쇄전략을 추진하였다. 그 결과 동아시아 안보정세의 유동상이 높아지면서 북한문제가 미국과 중국 간의 동아시아 주도권 경쟁의 하위개념으로 밀려났다. 미·중의 경쟁은 남·북한에 대한 전략적 가치를 상이하게 만들어 북핵문제 해결을 위한 양국의 적극적인 관심과 협력을 근원적으로 불가능하게 만들었다.
대북 제재의 실효성을 제고하기 위해서는 △미국의 진정성 있는 협력 유도 △중국의 건설적 기여 견인 △북한 제재 루프홀 차단 △채찍과 당근 정책 병행에 의한 북한의 전략적 셈법 전환 등이 필요하다. 북핵문제는 남북한에 국한된 문제가 아니라 이미 오래전에 국제적 문제로 비화된 상황이라는 점과 현재 정치, 경제, 군사적으로 세계를 주도하는 것은 중국이 아닌 미국이란 점에서, 북핵문제 해결과 한반도 통일을 이룰 때까지 패권국인 미국이 갖고 있는 힘과 영향력을 최대한 활용하는 것이 지혜로운 접근방법이라고 판단한다. 중국의 건설적 기여를 이끌어 내는 것 역시 중요하다. 시진핑 등 중국 지도부의 결단을 이끌어 내기 위해서는 무엇보다도 다양한 채널을 통해 소통을 확대하여 한·중간 우호협력 분위기를 제고하고, 이를 통해 중국내 ‘한국 자산론, 북한 부채론’을 널리 확산시켜 나가야 한다. 중국을 움직이기 위해서는 적절한 수준의 압박도 구사해야 하는데 한국의 핵무장 옵션과 함께 북한의 핵·미사일 능력 고도화는 미·중간에 원하지 않은 전쟁을 유발시켜 세계 평화를 위협하는 ‘투키디데스의 함정’(Thucydides Trap)으로 작용할 가능성이 높다는 우려를 확산시킬 필요가 있다. 한편, 북한이 2016-2017년간 3차례(4-6차)에 걸친 추가 핵실험 및 미국 본토를 타격할 수 있는 ICBM급 탄도미사일 발사 실험을 연거푸 강행하자, 미국이 이에 대응하여 과거 2011-2015년간 이란에 부과했던 고강도 제재와 유사한 제재조치를 UN 안보리의 제재 결의 형식과 대통령 행정명령 등을 통해 새로이 부과하고, 중국기업 등 제3국 기업을 상대로 세컨더리 보이콧 적용을 점차 확대해 나가고 있어 주목된다. 대표적인 사례를 들면 UN 안보리에서 북한의 최대 외화수입원인 석탄을 비롯하여 철광석 등 주요 지하자원과 수산물, 의류, 노동력 등의 수출을 전면 금지하는 한편, 전쟁수행에 꼭 필요한 원유 및 정제유의 대북공급을 대폭 축소하는 조치를 결의하도록 이끈 것이다. 2017년 11월에는 미국이 독자적으로 북한을 테러지원국으로 재지정 하였다. 테러지원국으로 지정되면 미국의 대외원조 금지, 무기수출 및 이전 금지, 이중용도 제품 수출 금지 등 다양한 제재를 받게 된다. 북한은 이미 미국으로 부터 유사한 제재를 촘촘히 받고 있어 효과가 거의 없다는 주장도 있지만 ‘불량국가’로 낙인을 찍는 상징적 의미는 분명히 있다고 본다. 본 연구자는 2017년 말 기준으로 미국의 북한 제재 강도가 과거 이란을 협상장으로 끌어낸 고강도 제재와 거의 비슷한 수준 또는 일부는 더 강력한 수준까지 강화되었다고 판단하고 있다. 이에 따라 북한이 중국 또는 러시아의 물밑 조력을 받지 못할 경우 이란처럼 1-2년 이상 버티기 힘들 것으로 보고 있다. 따라서 관건은 미국이 중국과 러시아 등 주요 제재 파괴자들을 상대로 세컨더리 보이콧을 얼마만큼 강력하게 시행하여 이들을 대북 제재에 반강제적으로 동참시킬 것인가에 달려 있다고 본다.
마지막으로 채찍과 당근을 병행하여 북한이 스스로 전략적 셈법을 바꾸도록 만드는 것이 중요하다. 김정은은 자신의 생존과 김가 일족의 세습독재 체제가 위협받는 수준까지 압박을 받지 않으면 절대 핵과 미사일을 포기하는 협상의 장으로 나오지 않을 것이 명확하기 때문에 김정은 참수작전, 전술핵무기 배치 등 고강도 압박을 통해 핵무장의 정치, 경제적 비용을 감내하기 어려울 정도로 높여 협상을 선택하도록 만들어야 한다. 채찍으로 대표되는 압박은 우리가 대화국면에서 유리한 입지를 차지하기 위한 협상카드로서도 매우 유용하다는 점에서 적극 활용할 필요가 있다. 미·중 등 관련국들과 긴밀한 협의를 통해 북한이 고강도 제재를 벗어나는 유일한 방법은 비핵화 대화로 복귀하는 것이란 메시지를 평양에 지속 전달하면서, 협상장으로 나올 때 얻게 되는 명분과 인센티브를 함께 제시할 필요가 있다. 북한이 핵을 포기할 경우 김정은 체제의 안위를 보장하고, 한·미·일 등과 국교수립 등 관계정상화는 물론 대규모 경제지원 제공 등이 인센티브의 내용이 될 수 있을 것이다. 헬싱키 협상, 6자 회담, 한미 FTA 협상 등 상당수 국제협상의 전개과정을 보면 참가국들이 자국에게 유리하거나 이익이 될 것이라는 희망적 생각(wishful thinking)을 가질 때 협상에 나서고, 협상진행 과정에서 이러한 생각이 자기실현적 기대(self-fulfilling expectation)에 의해 확신으로 굳어질 때 타결을 하나, 이행과정을 통해 나타나는 결과는 각국이 어떻게 대응하느냐에 따라 달라졌다. 우리로서는 ‘한강의 기적’을 창출해 낸 저력과 총체적 국력우위를 바탕으로 북한 비핵화를 위한 남북대화를 과감하게 추진해 볼 필요가 있다.

목차 (Table of Contents)

• 차 례
• 국문요지 xi
• 제1장 서 론 1
• 제1절 문제 제기와 연구 목적 1
• 1. 문제 제기 1
• 2. 연구 목적 9
• 제2절 선행연구 검토 12
• 1. 국제사회의 북한 및 이란 경제제재 실효성 비교 연구 12
• 2. 국제사회의 북한 경제제재 실효성 연구 14
• 가. 북한 제재의 경제적 실효성 긍정 연구 16
• 나. 북한 제재의 경제적 실효성 부정 연구 22
• 3. 선행연구 평가 27
• 4. 선행연구와 차별성 28
• 제3절 연구 범위 및 방법 30
• 1. 연구 범위 30
• 2. 연구 방법 33
• 제4절 논문 구성 43
• 제2장 경제제재 이론적 논의 고찰 45
• 제1절 경제제재 개관 45
• 1. 경제제재의 역사 45
• 가. 최초의 경제제제 메가라 포고령(Megarian decree) 45
• 나. 제1차 세계대전 이후 경제제재 급증 50
• 2. 현행 글로벌 경제제재 3대 레짐(regimes) 54
• 가. 미국 58
• 나. 국제연합 64
• 다. 유럽연합 71
• 3. 경제제재의 기본 개념 75
• 가. 경제제재 정의 75
• 나. 경제제재 목적 78
• 다. 경제제재 종류 80
• 라. 경제제재 효과 84
• 마. 경제제재 파괴자 85
• 제2절 냉전 이후 경제제재 신경향 87
• 1. 국제기구의 경제제재 급증 87
• 가. 국제연맹 87
• 나. 국제연합 89
• 다. 유럽연합 91
• 라. 기타 국제기구 92
• 2. 표적제재(targeted sanctions) 등장 94
• 3. 제재 대상 및 목적 다양화 97
• 4. 역외 제재(extraterritorial sanctions) 증가 100
• 제3절 경제제재의 실효성 논쟁 109
• 1. 경제제재 실효성연구 발전과정 109
• 2. 경제제재 성공·실패 판정기준 121
• 3. 경제제재 실효성 평가시 유의사항 127
• 4. 경제제재 실효성 제고방안 132
• 제3장 국제사회의 이란 제재 138
• 제1절 이란의 핵개발 동향 138
• 1. 이란의 초창기 핵개발 과정 138
• 2. 이란의 핵무기 개발 배경 141
• 3. 이란 핵 문제의 국제 이슈화와 초창기 협상 144
• 제2절 국제사회의 이란 경제제재 실태 148
• 1. 국제연합 148
• 2. 미국 153
• 3. 유럽연합 158
• 제3절 이란 핵무장 저지 물리적 압박 활동 162
• 1. 이란 핵시설 사이버 공격 162
• 2. 불량부품 투입 핵시설 고장 유도 166
• 3. 이란 주요 핵과학자 암살 168
• 4. 전쟁불사 심리전 전개 171
• 제4절 이란 제재 실효성 평가 173
• 1. UN 이란제재위원회 전문가패널 평가 173
• 2. 이란 경제에 미친 영향 177
• 3. 강경 보수 정치세력 퇴조 184
• 4. 핵무기 개발 지연 186
• 제5절 외교협상을 통한 핵합의 도출 188
• 1. 이란과 P5+1간 핵협상 타결 188
• 2. 이란 경제제재 해제 내용 196
• 3. 이란과 P5+1간 핵협상 타결 성공 요인 198
• 제4장 국제사회의 북한 제재 201
• 제1절 북한의 핵개발 동향 201
• 1. 북한의 핵개발 과정 201
• 2. 북한 핵무기 능력 발전 추이 212
• 3. 북한의 핵무기 개발 배경 216
• 제2절 국제사회의 북한 경제제재 실태 218
• 1. 국제연합 218
• 2. 미국 244
• 3. 일본 264
• 4. 유럽연합 271
• 5. 한국 278
• 6. 중국 284
• 7. 러시아 288
• 제3절 북한 핵무장 저지 물리적 압박 활동 294
• 1. 사이버·전자전 전개 294
• 2. 코리아 미션센터 설치 299
• 제4절 북한 제재 실효성 평가 301
• 1. UN 북한제재위원회 전문가패널 평가 301
• 2. 북한 경제에 미친 영향 305
• 가. 저성장 고착화 305
• 나. 후진국형 무역구조 탈피 지연 311
• 다. 국제금융시장 고립 가속화 319
• 라. 해외투자유치 차질 324
• 3. 무기 거래 및 대량살상무기 개발에 미친 영향 329
• 가. 무기 수출 및 도입 위축 329
• 나. 핵무기 및 탄도미사일 개발 지연 335
• 4. 국제고립 심화 및 대인신인도 추락 337
• 제5장 북한 제재와 이란 제재 비교 분석 틀 340
• 제1절 국제사회의 제재 수준 비교 340
• 1. UN 안보리의 제재 강도 340
• 2. 미국 및 EU의 제재 강도 345
• 제2절 북한 및 이란에 대한 파급영향 비교 351
• 1. 경제성장 지연 351
• 2. 대외무역 위축 354
• 3. 대외 금융활동 차단 358
• 4. 핵무기개발 지연 361
• 제3절 후프바우워 외의 경제제재 성공·실패 판정 틀 적용 365
• 1. 북한 제재의 성공·실패 판정 365
• 2. 이란 제재의 성공·실패 판정 366
• 제6장 북한 제재의 실효성 부진 원인 및 제고 방안 368
• 제1절 북한 제재의 실효성 부진 원인 368
• 1. UN의 고강도 제재 미실시 및 이행강제력 부족 368
• 2. 미국의 전략적 인내정책 추진 371
• 3. 중국의 북한붕괴 불원 376
• 4. 북한의 강력한 핵보유 의지 386
• 5. 북한과 이란의 정치·경제 시스템 상이 389
• 제2절 북한 제재의 실효성 제고 방안 392
• 1. 미국의 진정성 있는 협력 유도 392
• 2. 중국의 건설적 기여 견인 395
• 3. 북한 제재 빈틈(loophole) 차단 401
• 4. 채찍과 당근 병행으로 북한의 전략적 셈법 전환 405
• 제7장 결 론 408
• 제1절 연구 성과 408
• 제2절 정책적 함의 419
• 제3절 연구 한계 421
• 참고자료 : 후프바우어 외(2007)의 경제제재 데이터셋(dataset) 423
• 참고 문헌 435
• ABSTRACT 477

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