제도적 주민참여 성숙도에 대한 인식이 지방자치단체 공무원의 성과인식에 미치는 영향 : 경기도 기초자치단체를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

1995년 지방자치제도의 전면 시행 이후 지속적인 행정환경의 변화는 지방행정에 있어서의 주민참여에 대한 공무원 인식의 패러다임 변화를 이끌어 왔다. 지역사회의 문제를 해결하는데 있어서 주민이 직접 참여할 수 있는 다양한 제도가 마련되고 있으며, 주민들도 자발적으로 지역사회 문제를 해결하기 위하여 자신들의 영역을 지속적으로 확장해 왔다. 그러나 여전히 우리나라 지방자치단체에 있어 주민참여는 만족할만한 수준이 아닌 것이 사실이며, 주민중심의 제도적 참여 및 보장을 확대하는 측면보다 중앙정부 및 지방정부의 획일적 제도설계 및 성과 중심적 운영에 초점을 맞추고 있는 실정이다.
따라서 지방자치단체 공무원의 성과인식을 추적해봄으로써 지방정부가 마련한 제도적 주민참여가 얼마나 효과적이었는지, 얼마나 대응성과 책임성을 보여주었는지에 대해 심층적이고, 구체적인 분석이 필요한 시점이다. 특히, 주민과 대면 지점에서 서비스하고 있는 지방자치단체 공무원들의 주민참여에 대한 성과인식은 우리나라 주민참여의 현주소를 설명하는 기초자료로 활용될 수 있으며, 이에 대한 체계적인 실증분석 결과는 새로운 제도적 주민참여제도를 재설계하는데 많은 정책적 시사점을 제공할 수 있을 것이다.
따라서 본 연구의 궁극적인 목적은 제도적 주민참여 성숙도에 대한 인식이 지방자치단체 공무원의 성과 인식과 어떠한 관계를 가지고 있는지를 심층적으로 살펴봄으로써, 향후 주민참여제도의 제도적 활성화와 이를 위한 제도운영 연구에 많은 시사점을 제공할 것이다. 이를 위해 주민참여와 성과인식에 관한 선행연구를 살펴보고, 이를 통해 제도적 주민참여 성숙도에 대한 인식이 지방자치단체 공무원의 성과인식에 미치는 영향을 분석하기 위해 경기도 지방자치단체를 선정하여 실증적 분석을 실시하였다. 이러한 연구목적을 기반으로 주민들이 실질적으로 참여하고 있는 온라인 채널과 오프라인 채널을 통해 운영되고 있는 경기도의 김포시(도농복합형), 수원시(대도시형), 양평군(농촌형) 등의 세 지방자치단체를 실증적인 연구대상으로 하였다. 특히 각 지방자치단체별 주민참여제도를 분석함으로써 제도적 주민참여의 전반적 수준, 차이점, 유사성 등을 함께 볼 수 있다. 먼저 이론적 논의와 주민참여제도에 대한 사전조사를 통하여 제도적 주민참여의 내용에 대한 분석틀을 마련하고, 지방자치단체 공무원들에 대한 설문조사와 운영실태에 대한 문헌분석을 통하여 정책적 합의를 도출하였다.
본 연구에서 도출된 주요 분석결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 주민참여 성공요건에 대한 조사·분석결과 ‘지방공무원의 리더십과 헌신’이 가장 높은 응답률을 보였다. 또한 ‘주민참여의 제도적 기반의 실효성 제고’, ‘지방행정기관과 주민 간 지속적 파트너십의 형성’ 등에 관한 응답률도 높게 나타났다.
둘째, 주민참여 유형에 대한 조사·분석결과 ‘능동적 참여형’에 대한 응답이 대체로 높게 나타났다. 즉 세 지방자치단체 모두에서 정책과정에서 주민의 역할을 인정하고 주민과 긴밀하고, 유기적인 의사소통을 통해 협력관계를 형성하고 다함께 책임을 공유하는 것에 대해 긍정적인 인식을 하고 있다는 것이다.
셋째, 3단계의 정책과정 중 어느 과정에서의 주민참여가 바람직한지에 대한 분석결과에서 ‘정책형성’과정에서의 참여가 보다 바람직하다는 결과가 도출되었다. 따라서 시민사회단체나 관련 집단 등이 정책형성단계에서 보다 활발하게 참여할 수 있도록 유도하는 것이 보다 필요하다.
넷째, 주민참여 관련업무 수행경험 여부에 따라 주민참여제도 주민참여도에 대한 인식과 참여로 인한 정책반영 인식이 차이가 나타났다. 우리나라는 지방자치법을 기반으로 모든 지방자치단체 동일한 체계와 방식으로 주민참여제도를 운영하고 있지만, 이러한 지역별로 인식차이를 보인다는 것은 지방자치단체별로 지역특성에 적합한 주민참여제도를 선별적으로, 차등적으로 전환하여 맞춤형 주민참여제도를 실시하고 있는 것이다.
다섯째, 지방자치단체에 따라 공무원들의 참여인식, 정책과정별 주민참여제도 참여인식 및 반영인식에서 차이가 나타났다. 또한 지방자치단체의 주민참여제도의 수준을 판단할 수 있는 공무원의 참여인식은 모든 지방자치단체에서 성과인식에 유의미한 영향을 갖는 것으로 나타났다. 상술한 바와 같이 지역맞춤형 주민참여제도를 통해 도시유형별 특성이 반영된 결과이다. 이는 지역 여건, 지역주민의 참여정도, 주민참여의 질적 및 양적 제도수준 등에서 그 의미를 찾을 수 있다.
여섯째, 정책과정마다 성과인식에 영향을 미치는 영향요인이 다르게 나타났다. 구체적으로 정책집행과정에서의 반영인식은 모든 성과인식에 영향을 미쳤지만, 정책평가 참여인식은 효과성에만 영향을 미쳤고, 정책평가 반영인식의 경우 대응성에만 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 주민참여가 정책이 수립되고 집행 후 평가되는 과정 중 어느 단계에서 이루어지느냐에 따라 공무원의 성과인식 중 효과성, 책임성, 대응성에 다르게 영향을 미친다는 것을 의미한다.
일곱째, 지방자치단체별 특성에 따라 정책과정별 영향요인이 달라질 수 있는 것으로 나타났다. 이와 같이, 구체적으로 대도시인 수원시의 경우 정책집행과정에서 주민들의 참여가 많이 이루어질 경우 이에 대한 대응이 어려우며, 김포시는 지방자치단체의 감사와 감시기능이 주민 정책평가과정에서 주민참여가 공무원의 성과인식에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 상술한 바와 같이 지방자치법에 동일한 적용을 받는 구조에서도 지방자치단체의 재정여건, 인구, 지방자치단체장의 리더십 및 관심 등에 따라서 공무원들이 인식하는 성과에 영향요인이 달라질 수 있다는 점은 큰 시사점을 제공한다.
본 연구를 통해 지방자치단체의 정책과정별 주민참여 및 정책반영에 따라 공무원들이 인식하는 성과인식에 영향을 미친다는 것은 매우 의미 있는 발견이다. 이에 다음과 같은 정책적 시사점이 정리될 수 있겠다. 첫째, 주민참여의 성공요인은 공무원의 능동적인 제도 운영과 제도적 기반의 실효성 제고, 주민과 행정기관 간 일상적인 파트너십의 형성 등이 종합적으로 이루어져야 한다. 둘째, 시민의 요구에 귀 기울일 수 있는 ‘소통형 지방정부’를 구현해야 한다. 셋째, 지자체의 주민참여에 대한 대응성과 책임성을 담보할 수 있는 대안으로 주민참여관련 업무 수행경험이 있는 공무원의 적극적 활용이 요구된다. 특히 주민참여관련 업무 수행경험이 있는 공무원들이 그렇지 않은 공무원보다 효과성, 대응성, 책임성 등 모든 성과인식에서 높게 나타났다.
연구의 한계점은 다음과 같다. 첫째, 세 지방자치단체가 전국 지방자치단체를 모두 대표할 수 없다는 점을 들 수 있으며, 둘째 공무원 대상으로 주민참여 인식을 분석하였다. 이러한 분석은 기존 주민들을 분석대상으로 하는 연구들과는 차별화를 갖는다는 점에서 의의를 갖지만, 실제 주민들이 느끼는 현실과는 다른 결과가 도출될 수 있다는 점에서 한계를 갖는다. 셋째, 종속변수인 성과인식에 대한 측정을 공무원의 주관적 인식을 통하여 조사한 점에서, 실제 성과를 측정할 수 있는 객관적 지표와의 차이가 발생할 수 있다는 점에서 한계를 갖는다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 4
• 제2절 연구방법 및 범위 8
• 1. 연구방법 8
• 2. 연구범위 10
• 3. 연구의 흐름 12
• 제2장 주민참여이론과 공무원의 성과인식 14
• 제1절 주민참여이론 14
• 1. 주민참여의 개념과 가치 14
• 2. 주민참여의 필요성 19
• 3. 주민참여의 기능 23
• 4. 주민참여의 유형 25
• 5. 주민참여의 흐름 30
• 제2절 지방자치단체 공무원의 성과인식 36
• 1. 성과인식 36
• 2. 성과 논의의 영역 44
• 3. 성과인식의 연구경향 49
• 제3절 참여와 인식 55
• 1. 참여와 인식 55
• 2. 참여와 성과와의 관계 64
• 제3장 정책과정별 제도적 참여유형 67
• 제1절 정책과정 67
• 1. 정책과정의 개념과 방향 67
• 2. 정책과정의 단계 71
• 3. 정책과정의 참여자 83
• 제2절 제도적 주민참여유형 86
• 1. 참여인식에 의한 주민참여유형 86
• 2. 정책과정에 의한 주민참여유형 89
• 제4장 연구모형 및 조사설계 101
• 제1절 연구가설 및 조작적 정의 101
• 1. 연구모형 및 가설 101
• 2. 변수의 조작적 정의 및 설문구성 110
• 제2절 표본추출방법 및 분석방법 118
• 1. 표본추출방법 118
• 2. 분석방법 119
• 제5장 분석 및 논의 120
• 제1절 응답자의 인구통계학적 특성 120
• 제2절 인구통계학적 변수에 의한 차이 분석 123
• 1. 변수의 평균 분석 123
• 2. 변수 차이분석 125
• 제3절 신뢰성 검증 및 영향관계 분석 132
• 1. 신뢰성 검증 132
• 2. 다중회귀분석 결과 133
• 3. 지역별 다중회귀분석 결과 139
• 4. 종합결과 153
• 제6장 결론 159
• 제1절 연구의 요약 159
• 제2절 시사점 163
• 1. 이론적 함의 163
• 2. 정책적 함의 165
• 제3절 연구한계 및 향후과제 173
• 참고문헌 174
• 부록: 설문지 186
• ABSTRACT 192

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78. 지방자치행정에의 시민참여에 관한 연구: 참여제도와 의식에 관한 경험적 분석을 중심으로, 김익식, 「지방행정연구」, 17(1): 1-23, , 2003

79. 감성리더십이 조직효과성에 미치는 영향: 비과업행동(non-task behavior)의 조절효과를 중심으로, 손호중, 유용식, 한국조직학회, 「한국조직학회보」, 9(1): 21-49, , 2012

80. 기관장의 관리역량이 조직성과에 미치는 영향에 관한 연구: 공기업, 준정부기관을 대상으로, 김다경, 엄태호, 한국행정학회, 「한국행정학보」. 48(4): 295-321, , 2014

81. 개인적․관리적․조직적 요인이 조직효과성에 미치는 영향: 한미공무원 인식 비교를 중심으로, 이윤경, 「사회과학논집」, 46(1): 47-81, , 2015

82. 공공조직 성과분석을 위한 다차원적지표 활용의 딜레마: 주관적 성과인식과 객관적 지표비교를 중심으로, 박정호, 이도석, 「한국행정학보」, 49(2): 93-117, , 2015

83. “책무성을 적용한 지방공기업 경영평가제도에 대한 상위평가: 대구도시철도공사 사례분석을 중심으로”, 모창환, 한국정책학회, 「한국정책학회보」, 14(1): 183-210, , 2005

84. 「사회갈등 예방을 위한 시민참여, 왜 필요한가? 시민참여의 필요성 및 전통적 참여 모델과 숙의적 참여 모델 비교」, 조현석, 시민과학센터 시민참여강좌, , 2004

85. 「지방행정조직에 있어 사회자본이 조직성과에 미치는 영향에 관한 연구: 강원도 기초자치단체 공무원을 중심으로」, 박성용, 상지대학교 대학원 행정학 박사학위 논문, , 2009