行政立法 過程에서 協力的 거버넌스 具現에 관한 硏究

국문 초록 (Abstract)

행정입법은 각종 사회문제를 해결하기 위한 구체적이고 실천적인 정책을 담아내는 중요한 공적과제 실행 수단이다. 행정의 전문성, 복잡성 등으로 인해 법률만으로 모든 사회문제를 해결하기 어려워짐에 따라 행정입법의 확대가 불가피해 졌다. 그러나 사회문제 또한 복잡・다양해지고 전문화되어 더 이상 정부의 힘만으로는 이를 효율적으로 해결할 수 없는 어려운 상황에 이르렀다. 그럼에도 행정입법의 과정은 여전히 정부가 주도하는 하향식으로 이루어지고 있으며, 민간부문이 사회문제 해결에 참여하고 협력하는 시스템은 부족하다. 이에 행정입법의 과정에도 새로운 행정환경의 변화를 반영하기 위한 노력이 필요하다.
그동안 행정법 이론은 자유주의, 관료주의, 신자유주의 등으로 행정을 둘러싼 정치・경제・사회적 환경에 대응하면서 지속적으로 발전해 왔다. 그러나 종래의 행정법 이론들은 세계화, 정보화, 민영화 등의 새로운 행정환경 변화에 더이상 적절하지 않게 되었다. 이에 따라 민간부문과의 협력 및 상호작용을 통해 공적과제를 수행하는 협력적 거버넌스라는 국정운영방식이 새로운 패러다임으로 부상하고 있다. 이러한 협력적 거버넌스 이론은 행정정책결정 과정에서 실질적인 자유와 평등을 실현할 수 있기 때문에 행정법의 기본원리들인 민주국가원리, 법치국가원리 및 사회국가원리에도 부합한다. 따라서 행정학, 정치학 등 사회과학 분야를 중심으로 활발히 논의되어 오던 협력적 거버넌스를 행정법적으로 적극 수용・발전시켜야 하는 과제를 떠안게 되었다.
특히 행정입법 과정의 초기 단계인 입안 및 의견수렴 단계에서부터 협력적 거버넌스를 적용하여 이해당사자들이 주도적으로 참여하고 협력할 수 있는 방안을 모색해야 한다. 이러한 참여와 협력에는 그 강도에 따라 협상에 의한 입법, 주민발의, 전자적 입법 등 여러 가지를 고려해 볼 수 있겠다. 이러한 민간부문의 참여와 협력의 방식들은 더 이상 전통적인 행정입법 통제 및 정당화 논의로는 설명하기 어렵다. 이에 협력적 거버넌스에서의 새로운 행정입법 정당화 모델로서 협력적 행정입법 모델을 필요로 하게 된다.
이에 미국 등 외국에서의 협력적 행정입법의 운영 사례를 비교법적으로 고찰해 보고, 우리나라 행정입법 과정에서 협력적 거버넌스를 구현하기 위한 주요방안을 제시해 보면 다음과 같다.
첫째, 협상에 의한 규칙제정은 이해당사자와의 상호작용과 합의를 통해 입법안을 작성하는 제도로서 입법의 품질과 수용도를 높일 수 있다. 따라서 미국에서의 실무적 운영상황과 개선 논의를 토대로 성공적 운영을 위해 요구되는 조건들을 면밀히 분석하여 법제화를 시도해야 한다. 그 법제화 방안으로는 「행정절차법」 및 「법제업무운영규정」에 협상위원회 구성・운영의 기준과 절차를 규정하는 방식이나 별도의 법률을 제정하여 협상에 의한 입법 절차를 정하는 방식을 고려해 볼 수 있다.
둘째, 주민발의는 대의제의 보완 수단으로서 민간의 주도적 참여와 협력을 통해 품질 높고 집행력이 확보된 입법이 가능케 하는 제도이다. 이에 미국 등에서의 운영상황을 분석하여 유효성과 정당성, 절차적 적정성 등의 측면에서 주민발의가 활성화될 수 있는 요건과 절차를 세밀하게 설계하여야 한다. 특히 주민 조례 청구의 대상을 대폭 확대하고 주민들이 조례안을 작성・제출하는 과정에 행정기관이 적극 지원하는 시스템을 갖춰야 한다.
셋째, 전자적 규칙제정은 기존의 전통적 규칙제정 절차에 비하여 규모나 범위 면에서 다양하고 폭넓은 이해관계자의 참여가 가능하고, 온라인 대화 등 상호작용을 통한 숙의를 가능케 하는 제도이다. 미국에서의 실행 과정에서 나타난 법적・기술적 문제들을 최소화하면 장차 독자적인 의미를 가지는 행정입법의 방식으로 자리를 잡을 수도 있게 될 것이다. 따라서 현행의 통합입법예고시스템을 미국의 범정부 전자입법포탈인 Regulations.gov와 같은 수준으로 발전시킬 필요가 있다.
한편, 협력적 행정입법을 정착시키기 위해서는 사후통제가 전통적 행정법에서와는 다른 방식으로 변화될 필요가 있다. 가령, 법원에 의한 통제의 경우는 전통적 행정법에서 보다 완화된 사법심사 기준을 적용할 필요가 있다. 또, 국회에 의한 통제도 입법내용에 대한 직접적인 통제보다는 입법과정에 절차적 정당성을 갖추도록 하는 차원의 통제방식으로 전환해야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론······················································································································ 1
• 제1절 연구의 배경과 목적··························································································· 1
• 제2절 연구의 방법과 논문의 구성············································································· 4
• 제2장 행정입법 정당화 이론으로서 협력적 거버넌스············································ 9
• 제1절 협력적 거버넌스의 의의 ··················································································· 9
• Ⅰ. 거버넌스 논의의 배경························································································ 9
• Ⅱ. 거버넌스의 개념과 범위 ·················································································· 12
• Ⅲ. 협력적 거버넌스의 개념 ·················································································· 14
• Ⅳ. 유사 개념과의 구별·························································································· 19
• 제2절 협력적 거버넌스의 유용성과 구현방안······················································· 31
• Ⅰ. 협력적 거버넌스의 유용성··············································································· 31
• Ⅱ. 협력적 거버넌스의 장애요인··········································································· 32
• Ⅲ. 협력적 거버넌스의 구현방안··········································································· 34
• 제3절 협력적 거버넌스를 위한 행정법적 대응과 과제········································ 39
• Ⅰ. 협력적 거버넌스의 헌법적 기초····································································· 39
• Ⅱ. 협력적 거버넌스의 행정법적 수용································································· 47
• 제4절 협력적 거버넌스에서 행정입법의 정당화 이론·········································· 53
• Ⅰ. 기존 행정법에서의 행정입법 정당화 이론 전개·········································· 53
• Ⅱ. 협력적 거버넌스에서 행정입법 정당화 이론의 변화·································· 62
• 제3장 현행 행정입법 과정과 통제 ············································································ 71
• 제1절 행정입법의 개념과 유형 ················································································· 71
• Ⅰ. 행정입법의 개념································································································ 71
• Ⅱ. 행정입법의 유형································································································ 72
• 제2절 유형별 행정입법 과정 ····················································································· 77
• Ⅰ. 행정입법 과정의 개념과 기능 ········································································· 77
• Ⅱ. 법규명령의 입법과정 ························································································ 80
• Ⅲ. 행정규칙의 입법과정 ························································································ 95
• Ⅳ. 자치법규의 입법과정 ······················································································ 103
• 제3절 행정입법의 통제와 한계 ·············································································· 114
• Ⅰ. 행정입법 통제의 필요성 ················································································ 114
• Ⅱ. 행정입법 유형별 통제방식 ············································································ 116
• Ⅲ. 행정입법 통제의 한계 ···················································································· 123
• Ⅳ. 소결 ··················································································································· 124
• 제4장 협력적 행정입법에 대한 비교법적 고찰 ···················································· 127
• 제1절 개관 ·················································································································· 127
• 제2절 입안 단계 ········································································································ 129
• Ⅰ. 협상에 의한 규칙제정 ···················································································· 129
• Ⅱ. 주민발의 ··········································································································· 153
• 제3절 입법안 의견수렴 단계 ·················································································· 161
• Ⅰ. 전통적 의견제출 절차에서 참여와 협력 강화 ··········································· 161
• Ⅱ. 전자적 규칙제정 ······························································································ 182
• 제5장 행정입법 과정에서 협력적 거버넌스 구현 ················································ 199
• 제1절 개관 ·················································································································· 199
• 제2절 입안 단계 ········································································································ 200
• Ⅰ. 협상에 의한 행정입법의 제도화 ··································································· 200
• Ⅱ. 주민발의 활성화 ······························································································ 213
• 제3절 입법안 의견수렴 단계 ·················································································· 226
• Ⅰ. 법규명령 ··········································································································· 227
• Ⅱ. 행정규칙 ··········································································································· 239
• 제4절 협력적 행정입법에 대한 사후통제 ····························································· 242
• 제6장 결론 ···················································································································· 245
• 【 참고문헌 】················································································································ 253
• 【 Abstract 】················································································································· 269

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102. 미국 의회거부권 법리의 한국에의 적용가능성 시론, 박종보, 한양대학교 법학연구소, 법학논총 제32집 제4 호, , 2015

103. 미국의 행정입법 온라인 포털사이트 운영과 시사점, 최선희, 정보통신정책 제15 권 제2호, , 2003

104. 미국행정법상의 협상에 의한 규칙제정에 관한 고찰, 박수헌, 한국공법학회, 공법연구 제30집 제1 호, , 2001

105. 민간의 참여와 협력에 의한 행정과 국가의 보장책임, 김유환, 행정법학 제7호, , 2014

106. 신거버넌스 논의의 이론적,실제적 한계에 관한 연구, 한승준, 한국행정학회, 한국행정학보 제41권 제3호, , 2007

107. 환경행정에 있어서 비공식적 행정작용으로서의 협상, 김연태, 한국공법학회, 공법연구 제23집 제3 호, , 1995

108. 행정입법에 대한 통제 - 의회에 의한 통제를 중심으로, 서원우, 행정법이론실무학회(行政法理論實務學會), 행정법연구 제12호, , 2004

109. 협력적 거버넌스에 대한 공무원 태도의 결정요인 분석, 전영상, 하미승, 한국행정연구원, 한국행정연 구 제16권 제1호, , 2007

110. 국민 참여와 사회적 협의에 의한 법령입안 및 정비방안, 박영도, 한국법제연구원, 한국법제연구원, , 2011

111. 미국 행정입법제도의 시사점 - 사법적 통제를 중심으로, 박균성, 행정법이론실무학회(行政法理論實務學會), 행정법연구 제 46호, , 2016

112. 지방자치법상 주민의 조례제정개폐청구권에 관한 연구, 김희곤, 공법연구 제28집 제 3호, , 2000

113. 한국 국가재창조와 뉴 가버넌스: 새로운 패러다임 모색, 김석준, 한국행정학회, 한국행정학보 제34 권 제2호, , 2000

114. “거버넌스의 개념화: 사회적 조정으로서의 거버넌스”, 이명석, 한국행정학보 제36권 제4호, , 2002

115. 미국의 사회보장급부권 논의와 복지실현의 헌법적 방법, 이상경, 한국공법학회, 공법연구 제42집 제2호, , 2013

116. “민영화에 따른 국가의 책임에 관한 독일에서의 논의”, 홍석한, 조선대학교 법학연구원, 법학논총 제17호 제3 호, , 2010

117. 입법학에 관한 연구 - 입법의 주체 원칙 기술을 중심으로, 김승환, 고려대학교 박 사학위논문, , 1987

118. 행정절차법 개정을 통한 행정계약법 총론의 법제화 방안, 김병기, 행정법학 제5호, , 2013

119. 우리나라 행정절차법과 미국 연방행정절차법의 비교연구, 김춘환, 공법연구 제27집 제1호, , 1998

120. 한국 내 인터넷 거버넌스 형성과 인터넷주소에 관한 법률, 윤복남, 한국인터넷정보학회, 인터넷정보학 회지 제14권 제3호, , 2013

121. 법규명령 행정규칙 구별에 관한 대법원의 실질적 판례변경, 김남진, 법률신문, , 2007

122. 법규명령으로서의 부령 - 법규명령과 행정규칙의 구별기준, 황도수, 행정법연구 제 18호, , 2007

123. 법령의 수권에 의한 행정규칙(고시)의 법적 성격과 그 통제, 문상덕, 행정법이론실무학회, 행정법연구 제1 호, , 1997

124. 행정개혁의 공법적 과제 - 「동반」과 「보증」의 행정개혁, 김현준, 공법연구 제41집 제2호, , 2012

125. 행정입법에 대한 의회의 관여 - 독일의 법규명령을 중심으로, 장태주, 법학논총 제 16집, , 1999

126. 21세기 국가모델을 위한 가칭 행정기본법의 제정을 위한 연구, 김중권, 법제처/한국공법학회, , 2016

127. 주민참여조례를 통해서 본 주민참여와 거버넌스의 특징 연구, 김정희, 한국지방정부학회, 지방정부연구 제18권 제1호, , 2014

128. 직접민주제도의 확산과 정책적 영향 - 스위스를 중심으로, 한?, 정재각, 독사회과 학논총 제18권 제1호, , 2008

129. 법률의 지배와 법의 지배 - 독일형 법치주의와 미국형 법치주의, 김남진, 고시연구, , 1997

130. 시민사회단체와 정부의 협력적 거버넌스의 생산성에 관한 연구, 김광휘, 한국정책학회, 한국정책학 회 춘계학술대회 발표논문집, , 2014

131. 조례통제를 위한 제 방안 연구 - 행정적 사법적 통제를 중심으로, 김병록, 일감법 학 제15호, , 2009

132. 행정규칙의 제정기준법리 - 미국법과 독일법의 비교를 중심으로, 박종국, 법조 제 564호, , 2003

133. 협력적 거버넌스와 정부의 역할 - 사회적 기업 사례를 중 심으로, 양세진, 이명석, 배재현, 한국정책학회, 한국정책학회보 제18권 제4호, , 2009

134. 국회의 행정입법통제 - 국회법 제98조의2에 의한 통제를 중심으로, 김선진, 서강법 률논총 제3권 제2호, , 2014

135. 영미에서의 공익개념과 공익의 법문제화 - 행정법의 변화와 대응, 김유환, 서울대학 교 법학 제47권 제13호, , 2006

136. 참여 거버넌스를 위한 행정법 연구: 참여 법제도와 ADR을 중심으로, 김은주, 이화 여자대학교 박사학위논문, , 2006

137. “공공갈등과 행정법학 보장국가에서의갈등해결형 행정법 서설”, 김현준, 서강대학교 법학연구소, 서강법학 제11권 제1호, , 2009

138. 네트워크 거버넌스에 관한 연구: 서울시 사회복지기관을 중심으로, 이홍범, 신정헌, 최지원, 한국행정학회, 한국행정학회 동계학술발표 논문집, , 2013

139. 도시재생으로서 청계천복원사업의 협력적 거버넌스 참여과정 분석, 김진열, 이규명, 한국정책학회, 한국정책학회 동계학술발표논문집, , 2012

140. 네트워크 사회의 정책학: Lasswell 패러다임과 신제도주의를 중심으로, 이명석, 한국정책분석평가학회, 정 책분석평가학회보 제16권 제1호, , 2006

141. 미국에서의 행정입법의 분류와 비법규적 행정규칙에 대한 통제문제, 김성배, 국민대학교 법학연구소, 법 학논총 제28권 제3호, , 2016

142. 주민발의 제도의 운영현황과 특성: 참여주체, 이슈, 효과를 중심으로, 박현희, 한국행정학회, 한국 행정학회 년도 공동학술대회 발표논문집, 2010. 6, , 2010

143. 주민조례청구제도에 대한 소고 - 일본제도와의 비교검토를 중심으로, 백승주, 토지 공법연구 제22집, , 2004

144. 행정입법의 성격과 이에 대한 통제 - 독일의 경험과 이론을 중심으로, 장태주, 한국토지공법학회, 토지 공법연구 제37집 제1호, , 2007

145. 공사협동 시대에 있어서의 보장국가, 보장행정 및 보장행정법의 전개, 조태제(Cho TaeJe), 韓陽法學會, 한양 법학 제23권 제2집, , 2012

146. 행정입법의 통제와 의견제출 - 일본의 개정행정절차법을 소재로 하여, 유진식, 공법 연구 제34집 제2호, , 2005

147. 법의 지배와 행정법상 재판외 분쟁해결수단 - 미국의 경우를 중심으로, 이희정, 서울대학교 대학원, 서 울대학교 박사학위논문, , 2004

148. 보장행정의 작용형식으로서 규제 - 보장국가의 구상과 규제의미의 한정, 계인국, 공 법연구 제41집 제4호, , 2013

149. 협력적 거버넌스에 의한 규제개혁방향 - 규제협상제도의 도입과 그 의의, 나태준, 박형준, 조현석, 한국행정학회, 한국행정학회 학술대회발표논문집, , 2008

150. 학생인권조례의 입법정책적 고찰 - 서울시 학생인권조례 논쟁을 중심으로, 이춘구, 전북대학교 부설법학연구소, 법학연구 제35집, , 2012

151. 행정입법의 투명성 공정성 확보수단 - 일본의 Public Comment제도를 중 심으로, 박영도, 한국법제연구원, , 2000

152. 행정재량과 절차적 정당성의 모색 - 미국에서의 이론과 법제도를 중심으로, 김은주, 행정법연구 제37호, , 2013

153. 최근 독일에서의 행정규칙의 법적 대외적 효력의 논의의 동향에 관한 연 구, 최정일, 법제, , 2009

154. “최근 독일행정법의 변화와 시사점 유럽화,민영화, 규제완화를 중심으로”, 문병효, 고려대학교 법학연구원, 고려법학 52권, , 2009

155. 조례제정개폐청구제도에 관한 사례연구: 학교급식 조례제정운동을 중심으로, 하정봉, 길종백, 서울대학교 한국행정연구소, 행정논총 제43권 제3호, , 2005

156. 위임입법과 행정입법절차의 비교법적 고찰 - 미국과 독일의 그것을 중심으 로, 김남진, 미국헌법연구 제18권 제2호, , 2007

157. 지방정부체제에 대한 공공선택론적 견해에 대한 재조명: 신거버넌스와 관련 하여, 김석태, 한국지방정부학회, 지방정부연구 제11권 제2호, , 2007

158. 법치행정의 원리와 조례제정권의 관계 - 조례에 대한 법률유보의 문제를 중 심으로, 조성규, 공법연구 제33집 제3호, , 2005

159. 조세행정규칙의 성격과 개선방안에 관한 연구 - 법규명령 성 및 입법과정을 중심으로, 정지선, 김진영, 임규진, 한국세무학회, 세무학연구 제30권 제2호, , 2013

160. 조종미디아로서의 법률의 조종능력과 그 한계 - 독일에서의 조종문제논의를 고려하여, 김삼룡, 한국공법학회, 공법연구 제36집 제3호, , 2008

161. 규칙제정절차에서의 국민의 참여 - 미국의 협상에 의한 규칙제정법의 실패 를 중심으로, 박동열, 행정법연구 제37호, , 2013

162. 커뮤니티 중심의 협력적 거버넌스 사례 분석(Case Study of Community -based Collaborative Governance), 김정인, 지방행정연구 제25권 제3호, , 2011

163. “행정법의 구조변화로서의 ‘참여’와 ‘협력’ 독일에서의 이론적 논의를 중심으로”, 박정훈, 한국공법학회, 공법연구 제30집 제5호, , 2002

164. 중앙-지방간 효과적인 협력체계 구축방안의 모색: 협력적 네트워크 거버넌스의 관점에서, 윤광석, 원소연, 조세현, 이민호, 한국지방정부학회, 지방정부연구 제18권 제1호, , 2014

165. 한국의 거버넌스 연구경향에 대한 분석: 신거버넌스(New Governance) 시 각에서의 비판적 고찰, 최성욱, 한국거버넌스학회보 제10권, , 2003

166. 지방자치단체간 협력적 거버넌스 성공 요인 분석: 안양천 수질개선협의회 사례를 중심으로, 주재복, 한국정책연구 제13권 제3호, , 2013

167. 협력적 거버넌스의 조건과 과정: 인천광역시 주민참여예산제도 조례 개정 과정을 중심으로, 신상준, 한국정책학회, 한국정책학회 동계학술대회, 2014, , 2014

168. 주민발의와 주민투표제의 한 미 비교(A Comparative Analysis of American and Korean Initiative and Referendum), 김흥회, 정성훈, 국제지역연구 제11권 제1호, , 2007

169. 미국과 스위스, 한국의 주민발의제도 비교연구 - 직접참여의 최적단계와 핵 심요소를 중심으로, 김영기, 한국지방행정연구원, 지방행정연구 제22권 제2호, , 2008

170. 협력적 거버넌스 구축 및 운영에 관한 연구: 출소예정자의 취업 창 업지원 융합행정을 중심으로, 오철호, 고숙희, 한국사회와 행정연구 제22권 제4호, , 2012

171. 지역의 협력적 거버넌스에 관한 연구: 시화지구(시흥시, 안 산시, 화성시) 법제화 사례를 중심으로, 문상호, 배수호, 김은주, 한국정책학회, 한국정책학회 춘계학술대회, , 2012

172. 사회자본이 거버넌스 형성에 미치는 영향에 관한 연구:공무원과 시민단체 직원의 인식을 중심으로, 이숙종, 김희경, 최준규, 한국행정학회, 한국행정학보 제42권제1호, , 2008

173. 행정입법에 대한 행정적 입법적 통제 - 특히 협력적 규범제정의 구축방안 을 위한 모색을 중심으로, 정남철, 공법연구 제44집 제4호, , 2016

174. 공공갈등에서 협력적 거버넌스 구성과 효과에 관한 연구: 경기도 이천시 환경기초시설 입지갈등 사례, 채종헌, 김재근, 지방행정연구 제23권 제4호, , 2009

175. 법규명령 형식의 행정규칙, 행정규칙 형식의 법규명령 - 법규개념과 형 식/실질 2원론에 대한 비판적 검토, 박정훈, 한국행정법학회 학술세미나 자료집, , 2013

176. 독일과 미국에서의 의회에 의한 위임입법의 직접적 통제에 관한 연구: 동의 권 유보와 입법적 거부를 중심으로, 최정일, 행정법연구 제21호, , 2008

177. 법치국가와 행정입법 기조발제: 행정입법에 대한 통제는 사전적 통제인 좋 은 법 만들기에 큰 비중이 두어져야, 박윤흔, 한국행정법학회 학술세미나 자료집, , 2013

178. 미국의 행정입법에 대한 절차적 통제로서 협상원칙에 관한 소고 - 협상 에 의한 규칙제정법(NRA) 논의를 중심으로, 김재선, 한양법학회, 한양법학 제24권 제2집, , 2013

179. 지역개발정책수단으로서 협력적 지역 거버넌스의 형성 - 승리연합 (winning coalition)게임 모형을 통한 지역 파트너쉽 형성 모형설정, 이인원, 박형준, 한국정책학회, 한국 정책학회보 제18권 제2호, , 2009

180. 국회입법권의 약화와 행정입법의 증가에 대한 비판적 고찰 - 행정입법의 증대 및 이에 대한 국회통제의 필요성과 방안을 중심으로, 장영수, 안암법학 제8권, , 1998