한국 노동정책의 성격변화 연구 : 노동정책 프레임을 중심으로 = A Study of Character Changes of the Korean Labor Policy : FocusedonLaborPolicy Frame

국문 초록 (Abstract)

이 논문은 한국의 자본주의 발전과정에서 나타난 노동정책을 정부의 전략적 선택으로 보고 그러한 선택이 어떠한 정책프레임에 의한 것인지 재구성해 봄으로써 노동정책의 변화와 그 성격이 무엇인지 규명해 보고자 하였다. 이를 위한 분석방법은 노동정책의 주요 행위자인 정부를 분석의 중심에 두는 전략관계적 국가론을 분석의 시각으로 하여 노동정책의 프레임 분석을 시도하였다. 전략관계적 국가론의 시각은 노동정책을 여러 행위주체들의 전략적 선택과 각 국면의 구조적 조건들이 역동적으로 결합되어 결정되는 것으로 이해할 수 있게 한다. 또한 정부의 노동정책 프레임은 정부의 노동문제에 대한 인식이나 해결방안과 같은 의도를 반영하고 있으므로 그와 같은 정부의 의미체계를 파악함으로써 노동정책의 성격변화를 파악해 볼 수 있다. 이러한 접근방법을 통해 노동정책에 대한 정부의 관점이 무엇인지 보다 선명하게 드러냄으로써 한국노동정책의 변화과정과 성격을 설명하고자 했다.
분석을 위해 세 개의 시기 - 제1기 권위주의 시기(1961-1987), 제2기 민주화이행기(1988-1997), 제3기 민주화시기(1998-2007) - 로 구분하고, 각 시기별 노동정책 프레임과 이에 따른 노동정책의 성격이 무엇인지 분석하였다.
분석결과를 살펴보면 다음과 같다. 정부의 노동정책 프레임은 권위주의시기 ‘정치’에서 민주화 이행기 ‘경제(임금)’, 민주화시기 ‘고용’으로 전환되었다. 이러한 프레임 전환의 원인은 87년과 97년 두 차례의 대규모 노동운동에 의한 노동세력의 성장에 기인하는 것이었지만 보다 궁극적으로는 정부가 노동을 둘러싼 환경의 변화와 계급역학관계 변화에 대응하여 헤게모니 유지를 위한 전략적 선택에 따른 것으로 설명할 수 있다. 이에 따라 노동정책의 성격은 권위주의 시기는 노동의 경제적 동원과 정치적 탈동원화(배제), 민주화 이행기에는 형식적 협의와 배제, 민주화 시기에는 노동의 유연화와 시장의 지배 강화로 설명될 수 있었다. 정리하면 1961년 산업화 이후 자본주의 발전과정에서 나타난 노동정책의 성격은 정치의 논리에서 자본의 논리로 이동해 왔다. 이는 노동의 정치적 성장을 억제하면서 자본주의 체제내로 포섭하여 자본의 지배체제를 안정화하고 체제의 안정적 재생산을 확보하려는 노동정책의 변화에 내포되어 있는 일관된 흐름으로 나타났다. 그 이유는 정권의 유지와 정당성 확보라는 정부의 이해관계가 자본축적의 안정적 구조화라는 자본의 이해관계와 일치했기 때문이다. 이와 같은 결과는 각 시기 노동정책에 대한 표면적이고 단편적인 분석을 통해서는 파악하기 어려우며, 그 흐름을 관통하는 정책의 구조적 환경과 행위자, 그리고 전체적인 맥락을 종합적으로 고려할 때 이해될 수 있는 것이다. 즉, 정권교체, 경제위기, 대규모 노동운동 등 노동정책을 둘러싼 환경과 각 국면의 구조적 요건, 그리고 다양한 행위주체들의 권력관계의 변화 같은 각각의 개별적 사건들이 갖는 의미보다는 이러한 사건들이 중층 결정되어 만들어진 관계 속에서 이해할 때 보다 온전히 이해할 수 있음을 의미한다. 이와 같은 측면에서 1987년 노동자 대투쟁과 1997년 IMF 외환위기와 노동자 총파업은 노동정책의 프레임 전환을 야기함으로써 일견 과거에 비해 노동자보호적인 노동정책으로의 변화를 보여주었다. 그러나 이러한 표면적인 변화가 갖는 의미에 대해서는 좀 더 세심한 해석이 요구된다. 즉, 노동세력의 성장이 노동자들에게 일부 유리한 정책변화를 이끌어 낸 것은 사실이지만, 그것은 자본의 지배체제를 안정화하고 안정적 재생산 구조를 확보하려는 정부의 전략적 선택의 산물이었던 것이다. 또한 결과적으로 역대정부의 노동정책이 보여준 자본의 이해를 반영하는 친자본적 성격은 산업화 초기부터 보여 온 일관된 흐름의 한 부분이라는 점이다.
이 논문이 갖는 함의는 첫째, 이론적 함의는 전략관계적 국가론과 정책프레임 분석의 구성주의적 논리를 바탕으로 국가와 사회의 관계를 교환적이고 상호의존적인 것으로 이해하게 해준다는 점이다. 이를 통해 특정 국면의 주어진 구조적 조건 하에서 행위자들의 전략을 분석하게 하고, 의도하지 않은 결과와 같은 합리성의 개념으로 설명할 수 없는 사실들을 새로운 시각에서 설명할 수 있게 해준다. 둘째, 정책적 함의는 역대정부에서 노동정책은 친자본적 성격을 강화시켜 온 반면, 상대적으로 열세인 노동의 이해를 반영할 수 있는 프로세스는 미비하였다. 노사관계는 각자 추구하는 이해관계의 차이를 인정하는 가운데 그러한 차이를 어떻게 조화시킬 것인가의 관점에서 이해되어야 한다. 따라서 노동정책의 방향은 노동정책의 이중적 성격을 인정하는 가운데 정부는 효율성에 근거한 정책편향에서 벗어나 형평성의 가치도 함께 고려할 수 있는 프레임의 전환이 요구된다. 셋째, 교육적 함의는 노동의 문제가 현대인의 삶의 조건을 규정하는 현실에서 노동의 문제는 정부의 정책적 개입이 필요한 공공의 문제로 이해되고 있다. 행정학이 사회의 특성과 시대적 요청에 민감하게 반응해온 경향을 감안할 때 노동정책, 나아가 노동행정에 대한 체계적 연구와 정규 교과목 채택 및 교육과정 개편을 통한 노동행정에 대한 교육이 강화되어야 함을 제시하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In this study, we investigate the changes of labor policy in Korea and its characteristics by reconstructing which policy frame determined the strategic selectivity of the government. We assume that the labor policy appeared in the development of capitalism in Korea was the result of the strategic selectivity of government. Based on this assumption, we attempt to analyze the frame of labor policy from the perspective of strategic-relational state theory which puts the government as the main actor in the labor policy at the center of analysis.
The viewpoint of the strategic-relational state theory helps to understand that the labor policy is determined by the dynamic combination of the strategic selectivity of different agents with the structural conditions of each period. The frame of the government's labor policy reflects the awareness and solutions of labor problem. Thus, we will be able to identify the change in the nature of the labor policy by recognizing the semantic system of the government. Furthermore, we explain the change processes and nature of labor policy since this approach shows clearly what the standpoint of the government on the labor policy is.

For the analysis, we distinguish three periods ? 1) authoritarian period (1961-1987), 2) period of transition to democratization (1988-1997), and 3) period of democratization (1998-2007) and analyze labor policy frame of each period and accordingly the nature of labor policy.

We find that the frame of government’s labor policy is converted from ‘politic’ in the authoritarian period, to ‘economy (wage)’ in the period of transition to democratization, and to ‘employment’ in the period of democratization. This change of frame is due to the growth of the labor power caused by the two large-scale labor movements in 1987 and 1997. However, more ultimately it is due to the government’s strategic selectivity for maintaining hegemony in response to the environmental change surrounding the labor and the change of the dynamics of social classes.

The characteristics of labor policy are explained by 1) economic mobilization and political demobilization in the authoritarian period, 2) formal consultation and exclusion in the period of transition to democratization, and 3) labor flexibility and strengthening of market dominance in the period of democratization. In other words, the labor policies has changed from the politic framework to the capitalist framework in the evolution of capitalism since the industrialization in 1961. In the course of changes, the labor policy tends to suppress the political growth of the labor, subsume labor into the capitalistic system, stabilize the ruling system by the capital and ensure stable reproduction of the system. It is caused by the fact that the interests of the government, which is the maintenance of regime and securing legitimacy, correspond with the interests of the capital, which is accumulation of capital and stable structuralization.
The result is understood by considering the overall context of the labor policy, not by the superficial and fragmentary analysis for each period. In other words, it is fully understood through the relationships which the events brings and determines rather than the environment surrounding the labor policy and structural condition of each period such as regime change, economic crisis, large-scale labor movement and power relationship of different agents.

In this respect, the great labor struggle in 1987 and the IMF financial crisis and general strike in 1997 show the change into the more laborer-protective labor policy than in the past by causing the frame shift. A thorough analysis is required for the meaning of these changes. It is true that the growth of labor power elicits some favorable policy changes to the laborers. However, it is the result from the government’s strategic selectivity that stabilizes the regime of the capital and secures a stable reproduction structures. Moreover, capital-friendly characteristics of the labor policies by former governments reflect the understanding of capital and are a part of the transition which is consistently shown from the early industrialization.

The first theoretical implication of this study enables us to understand the relationship between the state and the society as exchangeable and interdependent based on the constructivist viewpoint of strategic-relational state theory and analysis of policy frame. It allows us to analyze the strategies of the agencies under the structural conditions of specific period and to account for the unintended consequences from a new perspective, which cannot be explained by the concept of rationality.

Second, the implications for the policy is that the labor policy of the former governments strengthened the capital-friendly characteristics but the process that reflect the understanding of relatively unfavorable labor was inadequate. Labor relations should be understood in terms of how to reconcile the differences in interests of each parties. Therefore, it is required that government consider the value of fairness departing from the biased policy when changing the frame of labor policy and recognize the dual nature of labor policy.

Finally, the educational implications is that the labor problem is understood as the public problem which needs policy intervention since a labor problem defines the conditions of our lives. The comprehensive and systematic study of the labor policy and labor administration is required given that the public administration has been sensitive to the demands of the times. It is also suggested that the labor administration should be adopted as regular courses and the education should be reinforced through the revision of curriculum.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 5
• 제2절 연구의 범위 및 방법 7
• 1. 연구의 범위 7
• 2. 연구의 방법 및 자료 8
• 제2장 이론적 논의 및 분석틀 10
• 제1절 분석의 시각: 전략관계적 국가론 10
• 1. 국가이론의 검토 11
• 2. 전략관계적 국가론 19
• 3. 분석의 시각 정리 25
• 제2절 정책분석과 프레임 이론 29
• 1. 프레임의 개념과 유형 29
• 2. 정책 프레임분석과 의의 36
• 제3절 노동정책의 개념적 구조 39
• 1. 노동정책의 개념 및 의의 39
• 2. 노동정책의 성격 42
• 3. 유사개념의 비교: 노동체제, 노동정치 45
• 제4절 선행연구의 검토 51
• 1. 노동정책에 관한 연구 52
• 2. 노동통제에 관한 연구 54
• 3. 집합행위 프레임 분석에 관한 연구 62
• 4. 정책 프레임 분석에 관한 연구 65
• 제5절 분석을 위한 예비적 고찰 및 분석틀 70
• 1. 노동정책 프레임 분석을 위한 예비적 고찰 72
• 2. 분석틀 76
• 제3장 제1기 권위주의시기(1961년-1987년)의 노동정책과 프레임 분석 82
• 제1절 노동정책 프레임 형성의 배경 83
• 1. 대내적 요인 83
• 2. 대외적 요인 89
• 3. 국정운영 방향: 경제개발 91
• 제2절 권위주의 시기 노동정책 프레임의 전개 101
• 1. 이슈 프레임: 노동의 탈정치화 101
• 2. 진단 프레임: 노조의 정치화/이념화 107
• 3. 처방 프레임: 계층적 노사관계 110
• 제3절 권위주의 시기 노동정책 116
• 1. 주요 시책 116
• 2. 노동관계법 125
• 3. 노동정책 담당기구 133
• 제4절 소결 137
• 제4장 제2기 민주화이행기(1988년-1997년)의 노동정책과 프레임 분석 144
• 제1절 노동정책 프레임 형성의 배경 145
• 1. 대내적 요인 145
• 2. 대외적 요인 148
• 3. 국정운영방향: 국가 경쟁력 강화 150
• 4. 1987년 노동자 대투쟁 154
• 제2절 민주화 이행기 노동정책 프레임의 전개 157
• 1. 이슈 프레임: 노동생산성 향상 157
• 2. 진단 프레임: 노동의 고임금 161
• 3. 처방 프레임: 협력적 노사관계 171
• 제3절 민주화 이행기 노동정책 176
• 1. 주요 시책 176
• 2. 노동관계법 181
• 3. 노동정책 담당기구 185
• 제4절 소결 186
• 제5장 제3기 민주화 시기(1998년-2007년)의 노동정책과 프레임 분석 193
• 제1절 노동정책 프레임 형성의 배경 194
• 1. 대내적 요인 194
• 2. 대외적 요인 197
• 3. 국정운영 방향: 경제위기 극복 198
• 4. 1997년 노동자 총파업 205
• 제2절 민주화 시기 노동정책 프레임의 전개 208
• 1. 이슈 프레임: 노동시장 유연화 208
• 2. 진단 프레임: 노동의 경직성 213
• 3. 처방 프레임: 생산적 노사관계 218
• 제3절 민주화 시기 노동정책 221
• 1. 주요 시책 221
• 2. 노동관계법 228
• 3. 노동정책 담당기구 232
• 제4절 소결 239
• 제6장 연구결과 종합 244
• 제1절 연구의 요약 246
• 1. 권위주의 시기 246
• 2. 민주화 이행기 249
• 3. 민주화시기 252
• 제2절 한국 노동정책 프레임의 변화와 특징 256
• 1. 프레임 전환의 의미 256
• 2. 시기별 노동정책 프레임의 내적 일관성과 차별성 258
• 제7장 결론 262
• 제1절 이론적 함의 263
• 제2절 정책적 함의 265
• 제3절 교육적 함의 267
• 【 참고문헌 】 268
• Abstract 287
• <표 차례>
• <표 2-1> 노동정책의 유형 40
• <표 2-2> 노동정책의 3영역 41
• <표 2-3> 시장기제적 억압과 조합주의적 억압 비교 58
• <표 3-1> 외국자본 도입 추이 86
• <표 3-2> 1970년대 전후 시기별 경제실적(기간별 연평균) 88
• <표 3-3> 1960년대 박정희 정부의 정책목표 95
• <표 3-4> 직종군별 취업자 추이 97
• <표 3-5> 1970년대 박정희 정부의 정책목표 98
• <표 3-6> 농가, 비농가의 연평균 호당 명목소득과 패리티율 102
• <표 3-7> 노사협의회 설치현황 120
• <표 3-8> 노사협의회 개최 횟수 및 주요 합의사항 122
• <표 3-9> 공장새마을운동 추진대상 업체 수(1974-1979) 124
• <표 3-10> 1963년도 집단적 노동관계법의 주요 개정내용 126
• <표 3-10> 1963년도 집단적 노동관계법의 주요 개정내용(계속) 127
• <표 3-11> 1980년도 집단적 노동관계법의 주요 개정내용 129
• <표 3-11> 1980년도 집단적 노동관계법의 주요 개정내용(계속) 130
• <표 3-12> 권위주의 시기 노동법 개정 주요 내용 및 주요 연표 132
• <표 4-1> 국내총생산의 연평균성장률 147
• <표 4-2> 1986-1997년 경제변동과 성장추이 151
• <표 4-3> 노동생산성 추이 159
• <표 4-4> 민주화 이행기 노사분규 발생 현황 163
• <표 4-5> 원인별 노사분규 발생현황 164
• <표 4-6> 임금격차 추이 165
• <표 4-7> 연도별 임금상승률·경제성장률과 노동소득분배율 167
• <표 4-8> 1987년도 집단적 노동관계법의 주요 개정내용 182
• <표 4-9> 민주화 이행기 노동법 개정 주요 내용 및 주요 연표 184
• <표 5-1> 경제위기 전후 주요 경제지표 197
• <표 5-2> 경제위기 전후 주요 노동지표 201
• <표 5-3> 사회통합적 노사관계 구축을 위한 정부과제 204
• <표 5-4> 고용형태별 월평균 임금추이 210
• <표 5-5> 외환위기 이후 노동관련 주요 지표변화 212
• <표 5-6> 위기원인 및 대안에 대한 노사정 입장 214
• <표 5-7> 노사관계선진화 방안 224
• <표 5-8> 사회적 일자리 실시현황 226
• <표 5-9> 1997년 3월 11일 노동법 개정 주요 내용 229
• <표 5-10> 민주화 시기 노동법 개정 주요 내용 및 주요 연표 231
• <표 5-11> 노사정위원회 활동상황 235
• <표 5-12> ‘2. 9 사회협약’의 10대 합의과제 236
• <표 6-1> 연구결과의 종합 245
• <그림 차례>
• <그림 2-1> 분석틀 81

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181. 한국 지방정부의 헤게모니 프로젝트:강원도의 2010/2014년 평창동계올림픽 유치 도전을 중심으로, 박보현, 한국스포츠사회학회지 23(3):81-98, , 2010

182. 1990년대 이후 노동정책과 노동시장구조의 변화 - 신자유주의적 노동정책의 전개과정을 중심으로, 이창화, 계명대학교 대학원 사회학과 박사학위논문, , 1991

183. 한국의 입법기구와 입법자.서울대학교 법학 25(4):최송화.(1985).법과 정책에 관한 연구-시론적 고찰-, 최송화, 서울대학교 법학 26(4):81-95, , 1984

184. 국가의 역할증대의 조건 -민족주의와 코포라티즘을 중심으로,한국정치학회(편).현대한국정치와 국가, 최장집, 법문사, , 1987

185. “기업명성과 공중의 이슈프레임이 기업정당성 인식에 미치는 영향-삼성의 경영권승계이슈를 중심으로,”, 차희원, 강문정, 한국언론학보 51(2):479-507, , 2007

186. 폐기물 처리시설 입지과정에서 나타난 각 이해관계집단들의 인지구조 분석: 프레임과 틀짓기 전략을 중심으로, 주경일, 고려대학교 행정학과 박사학위논문, , 2002

187. 헌법상 근로권의 실질화를 위한전제와 대안의 모색 - 고용 없는 성장의 현실 인식과 그에 대한 대안 모색을 중심으로 -, 차진아, 이화여자대학교 법학논집14(4):103-132, , 2010

188. 한국 노동운동과 시민운동의 경쟁, 그리고 헤게모니: 이념과 쟁점형성을 통해서 본 사회운동의 동시성장과 정치세력화, 은수미, 서울대학교 석사학위논문, , 2001

189. ‘수동혁명적 민주화 체제’로서의 87년 체제, 복합적 모순, 균열, 전환에 대하여 : 87년 체제, 97년 체제, 포스트민주화체제, 조희연, 민주사회와 정책연구 하반기(통권 24호):137-171, , 2013

190. RockridgeInstitute.프레임 전쟁: 보수에 맞서는 진보의 성공전략.나익주(역).서울:창비;ThinkingPoints:CommunicatingOurAmericanValuesandVision, Lakoff,G., FarrarStraus& Giroux.2006, , 2007

191. 이슈 프레이밍 분석을 통한 환경정책의 역량강화에 관한 연구: 지방자치단체 공무원과 민간환경감시단의 배출업소관리업무 프레임을 중심으로, 나태준, 한국지방자치학회보 21(2):57-77, , 2009

192. 코끼리는 생각하지마: 미국의 진보세력은 왜 선거에서 패배하는가?.유나영(역).서울:삼인;Don`tThinkofan Elephant:Know YourValuesandFrametheDebate.WhiteRiverJunction, Lakoff,G., VT:ChelseaGreen.2004, , 2006