참여정부에서의 지방재정지원 법제에 대한 평가와 과제

강주영(Kang Joo young) 한국지방자치법학회 2007 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.7 No.4

지방분권과 균형발전을 정책의 핵심으로 하는 참여정부에 있어서 재정분권의 중심을 이루고 있는 것 중의 하나가 지방교부세제이다. 지방교부세는 비록 중앙정부에 의한 재정지원이지만, 사용에 있어서 국가보조금 등과는 달리 중앙정부의 통제나 간섭 없이 지방정부가 자유로이 필요에 따라 사용할 수 있으므로 재정분권과 균형발전을 위한 중요하고도 유용한 수단이 된다. 참여정부는 지방교부세의 법정교부세율을 인상하여 지방재정의 기반을 확충하고자 하였으며, 더불어 분권교부세를 신설도입하여 재정분권을 촉진하는 계기로 삼고자 하였다. 이러한 기본적인 정책의 방향은 전반적으로 옳다고 평가된다. 그러나, 현행의 지방교부세제에서도 면밀히 검토하여 개선되어야 할 점이 발견된다. 특히, 지방교부세의 가장 중핵적인 장점이며 특징은 중앙정부의 간섭과 통제와 달리 지방의 일반재원으로서의 성격이 보장된다는 점이다. 그러나 현행 지방재정법 제3조는 지방재정의 운용이 국가의 정책에 반해서는 안 된다고 규정하고 있으며, 이에 따라 지방교부세의 독립적 운용에 대한 간섭과 통제의 개연성이 있어 개정 및 폐지가 전향적으로 고려되어야 할 것이다. 또한, 지방재정의 부족액이 클수록 지방교부세의 재정지원액이 커지는 구조로 인해, 지방자치단체는 열악한 재정상황을 극복하기 위한 자구적 노력을 게을리 할 위험이 있다. 따라서 재정부족분이 많은 지방자치단체가 중앙정부로부터 지방교부세에 의한 재정지원을 받음과 동시에 재정상황을 개선하기 위한 자구적 노력을 다하도록 재정패널티제도의 도입 또한 적극적으로 검토해 볼 필요가 있을 것이다 Die kommunale Finanzhilfeabgabe steht im Mittelpunkt des koreanischen Rechtssystems des Finanzausgleichs, da sie die kommunalen Regierungen unabhängig von dem Politik oder dem Willen der Zentralregierung ganz freiwillig verfügen können. Die kommunale Finanzhilfeabgabe wird denjenigen kommunalen Regierungen gegeben, die die finanziellen Mangeln haben. Deshalb hat die kommunale Finanzhilfeabgabe die Auswirkungen, dass die finanzielle Selbständikeit der kommunalen Regierungen verstärkt, und die horizontale Finanzkraft zwischen den kommunalen Regierungen ausgleicht. Trotz der Stärken hat sie aber auch wesentlichen Schwachpunkt, dass durch sie die kommunale Regierung die Bemühungen vernalässigen könnte, finanzielle Probleme zu überwältigen. Das gravierende Problem soll durch die mäßige Kontrolle z.B. Finanzpenalty beseitigt werden.

분권교부세와 지방정부 복지지출의 변화분석: 영주시와 목포시의 사례

황종규,서상현 대한지방자치학회 2007 한국지방자치연구 Vol.9 No.2

본 연구는 재정분권 정책의 일환으로 추진된 국고보조사업의 지방이양과 재원보전을 위한 분권교부세제도가 지방정부의 복지지출에 어떠한 변화를 가져왔는지를 알아보기 위한 것이다. 2개의 기초자치단체를 사례로 하여 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 분권교부세과 국고보조금사업의 개편은 지방정부에 동일한 재정력 강화효과를 보이지 않았다. 둘째, 분권교부세의 시행은 지방정부의 복지지출에 대한 할당을 증가시키는 효과가 있었으나 실제로는 지방정부 부담의 증가에 의해 효과가 발생한 측면이 더 큰 것으로 보인다. 셋째, 분권교부세가 지방정부의 재정부담을 증가시키는 효과가 있는 것으로 분석되었다. 넷째, 지방정부간 복지지출 격차의 문제는 직접적인 영향으로 나타나지는 않았으나 지방정부의 부담이 증가한 것으로 보아 재정력이 열악한 지방정부에게 더 큰 부담으로 작용하여 장기적으로 복지지출 격차의 심화가능성이 있는 것으로 보인다. 분석 결과의 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 분권교부세의 총액산정을 내국세의 일정비율로 묶기 보다는 수요에 대한 탄력성을 적용하는 방법을 고려하거나, 지출수요의 변화가 심한 사업의 경우 분권교부세 사업에서 배제하는 것도 생각해 볼 수 있다. 둘째, 지방정부의 부담을 경감하기 위해 교부세의 배정산식에 지방정부의 사업수요변화와 재정력지수를 적극적으로 반영하는 방법을 보완할 필요가 있다. 셋째, 복지공급의 격차를 완화하기 위한 별도의 복지교부세나 포괄적 보조금(block grant)를 도입하는 것도 검토할 필요가 있다.

지방교부세 재정형평화 기능분석

김홍환 한국지방재정학회 2016 한국지방재정논집 Vol.21 No.3

In recent years, the local allocation tax expanded the incentives for policy enforcement of the central government. In this reason, some people criticize the reduction that is the fiscal Equalization function between the local government of the local allocation tax. But this opinion is not accepted because the local allocation tax adds to measures for the fiscal equalization, at the same time. Therefore, the purpose of this study is to analyze the fiscal equalization of the local allocation tax. To accomplish this purpose, I compared the variation coefficient before and after the distribution of the local allocation tax in time series. Summary of the analysis, the variation coefficients of the previous distribution of the local allocation tax is a tendency to become small. But the variation coefficients after the distribution of the local allocation tax has risen slightly. Therefore, the Fiscal Equalization Function of the Local Allocation Tax has been weakened. 일반적으로 수직적 지방재정조정제도로서 크게 국고보조금과 지방교부세제도가 운영되고 있다고 한다. 그러나 원칙적으로 국고보조금은 과소 생산될 우려가 있는 지방공공재가 정상적 수준까지 생산될 수 있도록 중앙정부가 파급효과만큼 보조금을 지급하는 방식이이며, 순순한 의미의 지방재정조정제도는 지방교부세라 할 수 있다. 그런데 최근 지방교부세에 운영에 있어 국가의 정책목적 달성을 위해 인센티브제도가 확대되었다. 이를 두고 지방교부세의 국고보조금화라는 비판이 제기되고 있다. 본 연구는 여기에 초점을 맞추어 지방교부세의 지방재정 형평화 기능이 약화되었는지 검증하고자 하였다. 이론 및 선행연구 검토를 통해 재정형평화의 개념 및 측정방법 등을 살펴보았고, 분석방법을 설정하였다. 지방교부세의 재정형평화 기능 분석을 위한 연구 설계는 지방교부세 배분 전과 후의 지방자치단체간 불평도를 변이계수를 통해 비교하는 방식을 활용하였다. 다만, 어떤 재원배분이 형평화 수준이 높은 것인지 특정할 수 없다는 한계가 있다. 따라서 시계열적 방법을 활용하여 지방교부세의 자기 추세를 통해 기능의 변화를 살펴보았다. 분석결과 지방교부세의 재정형평화 기능은 약화되고 있음을 확인하였다. 지방교부세의 재정조정기능 약화는 인센티브와 확대와 함께 전체 지방예산대비 지방교부세 재원규모의 감소도 하나의 원인으로 볼 수 있다.

지방재정확충을 위한 지방교부세제도의 고찰

이은주 서울市立大學校 經商大學 稅務學科 1993 稅務學論集 Vol.6 No.-

지방재정확충을 위한 지방교부세제도의 고찰

소득재분배와 재정적 형평성의 관점에서 본 국고보조금과 지방교부세의 차이점과 공통점

박기묵 대한지방자치학회 2007 한국지방자치연구 Vol.8 No.3

이 연구는 국고보조금의 가구들간 소득재분배와 지역간 재정적 형평성 제고효과를 조사함으로써 지방교부세와 국고보조금의 차이점과 공통점을 규명하였다. 이 연구에서는 지방교부세와 국고보조금의 지역간 재정적 형평성 제고효과를 측정하는 모형을 개발한 후 이 모형을 우리나라의 광역자치단체에 경험적으로 적용함으로써 국고보조금과 지방교부세의 재정적 형평성 제고효과와 소득재분배적 국고보조금의 재정적 형평성 제고효과를 구체적으로 계산하였다. 이 연구에서는 지방교부세와 국고보조금은 둘 다 광역지역간 재정적 형평성 제고효과가 뚜렷하다는 것을 보여주었다. 재정적 형평의 제고정도는 지방교부세가 국고보조금보다는 더 크다는 것을 보여주었다. 국고보조금의 제공으로 인한 광역자치단체내 가구와 전 국가내 가구들간 재정적 형평성 제고효과는 생계보호 국고보조금을 이용하여 계산하였다. 분석결과 모든 광역자치단체내 가구들간 국고보조금의 재정적 형평성 제고효과가 뚜렷이 있는 것으로 나타났다. 그리고 각 광역자치단체별 생계보호 국고보조금의 총 수혜액의 차이에 따라 재정적 형평성 제고효과는 어느 정도 차이가 있었다. 즉 가난한 광역자치단체일수록 재정적 형평성 제고효과가 상대적으로 큰 것으로 조사되었다. This research proved different and common points of categorical grants and unconditional grants by studying income redistribution among households and raising effects of fiscal equity among districts. This paper develops a model measuring raising effects of fiscal equity of categorical grants and unconditional grants among districts, and then tests the model by applying to local jurisdictions. The paper found there were clear raising effects of fiscal equity of categorical grants and unconditional grants among local jurisdictions.

보통교부세의 기초지방자치단체 재정지출 영향에 관한 연구

이용환,김진덕 경기연구원 2018 경기개발연구원 기본연구 Vol.- No.-

본 연구의 목적은 지방정부의 보통교부세 수입과 지방정부가 재원을 배분하는 것이 얼마나 어떻게 관련성이 있는지를 분석하는 것이다. 특히, 보통교부세의 증감이 특정 부문의 재원배분 증감에 관계되어 있는지를 분석하는 것이다. 보통교부세는 수직적, 수평적 형평화를 위해 배분하고 있으나 지방정부 입장에서 보면 재정여건이 취약할수록 더 많이 배분을 받을 수 있는 일반재원이다. 이러한 배경 하에서 본 연구는 보통교부세 배분으로 지방정부들이 수입을 최대로 확충하기 위한 전략적 행태를 보이고 있는지와 일반재원인 보통교부세가 자율적인 재원으로서 지방재정 지출에 어떻게 기능하는지를 검증하였다. 이를 위해 상관관계분석과 자기회귀교차지연 모형 분석을 활용하여 보통교부세의 증감이 지방정부의 자체세입 증감과 지방지출 증감에 영향을 미치는지를 분석하였다. 이를 통해 지방정부의 재원배분에 대한 자율적 의사결정을 살펴보았다. 본 연구의 분석을 위해 보통교부세 자료는 2005~2016년의 행정안전부 보통교부세 산정내역의 자료를 활용하였다. 지방재정 예산자료는 2005~2016년 지방재정연감의 기능별, 성질별 결산액을 사용하였다. 분석결과 보통교부세를 지원받은 지방정부는 전체 수입이 증대되는 방향으로 전략적 행태를 취하는 것으로 나타났다. 자체세입부분에서는 자주적 의사결정 여지가 높은 세외수입을 더 확보하려는 모습을 보이고 있으며, 지역주민에게 부담을 최소화하는 방향으로 세입 전략을 선택하는 것이다. 따라서 지방정부가 자체세입을 확충하는 노력을 적극적으로 할 수 있도록 자체세입 노력에 대한 반영을 높여 보통교부세의 배분구조를 개선하는 것이 필요하다. 지방재정의 지출부분에서는 보통교부세를 자율적으로 사용가능한 재원으로 활용하려는 특성을 보이고 있으나, 중앙정부의 보조사업이 많은 부문에 재원이 배분되고 인건비 등 경직적 비용으로 활용되는 특성도 보이는 것으로 나타났다. 일반 재원으로 보통교부세가 지방정부에게 배분되어도 지역수요를 반영한 투자사업에 자율적으로 배분하여 사용하는데 어려움이 있다는 것이다. 따라서 첫째, 보조사업의 보조율을 상향조정하여 지방에서 일반재원인 보통교부세를 특정사업에 배분하는 것을 최소화 하도록 해야 한다. 둘째 보통교부세의 배분보다는 지방세의 세원을 확대하여 자체세입의 신장을 높여 주어야 한다. 셋째, 보통교부세가 중앙정부나 광역지방정부의 정책적 보조사업의 매칭 재원을 넘어서 지방재정 지출의 자주적 의사결정에 부합할 수 있도록 하는 것이 필요하다. This study examined the strategic behavior of Korean local governments’ resources allocation behaviors in the local budgetary process regarding the general local shared tax. In particular, it analyzed whether the increase or decrease of the general local shared tax is related to the increase or decrease of the allocation of resources for specific spending areas. Normally, the local shared tax is allocated to local governments for vertical and horizontal fiscal equalization. For the local governments, the local shared tax is a general fund they receive even without specific spending purposes. The local governments may get more money if their financial condition becomes weaker. Thus, the local governments may have a strategic behavior to maximize their revenues as a response to get the most out of the general local shared tax from the central government. This behavior is a key element for the design of a fiscal framework aimed at ensuring budgetary stability, revenue sustainability and local autonomy. For this, the correlation analysis and the autoregressive cross-lagged effect model were used to analyze whether the increase or decrease of the general local shared tax affects the increase or decrease of the local revenues and the local expenditures. With these analytical techniques this study examined the autonomous decision-making of the local governments on the financial resources distribution. As a result, the local governments that received the general local shared tax showed strategic behaviors in the direction of increasing their total revenue. The local governments intend to secure more revenues from non-local taxes like user fees. In addition, due to the competitive relationship between the local taxes and the general local shared tax, the local governments intend to select the revenue strategy that would minimize the burden on local residents. Therefore, it is necessary to improve the allocation structure of the general local shared tax so that the local governments can actively expand their own revenues. In local government spending, it is shown that the general local shared tax is usually used as an independent resource. However, it seems that financial resources are allocated accordingly to the local governments for matching subsidy projects of the central government and are used for rigid spending areas such as labor costs. Thus, it is difficult to allocate the general local shared tax for local investment projects that reflect local demands. Therefore, the subsidy rate of the matching subsidy projects should be increased to minimize the allocation of the general local shared tax to the projects. Also, the distribution of the current general local shared tax needs to be increased so that the funds to carry out the matching projects are sufficient. It is necessary the general local shared tax is be able to meet the autonomous decision-making regarding local general resources.

지방세 확충 자구노력 강화를 위한 보통교부세제도 개선방안

최원구,김진아 한국지방세연구원 2017 한국지방세연구원 기본연구보고서 Vol.2016 No.11

□ 연구목적 ○ 본 연구는 지방자치단체의 지방세 확충을 위한 노력을 저해하지 않는 보통교부 세제도의 기준재정수입액 산정 방식을 도출하는 데 목적을 두고 있음. □ 우리나라의 지방재정현황 ○ 총 정부지출에서 지방자치단체의 재정지출이 차지하는 비중을 기준으로 판단하면, 우리나라의 재정분권은 지난 10년간 강화되어 왔음. ○ 그러나 이와 같은 지방자치단체의 총 예산규모 증가는 자체재원보다 이전재원의 증가에 기인하고 있음. - 2세대 재정연방주의론자들에 따르면, 이전재원의 과도한 증가는 지방자치단체의 재정운영상에 도덕적 해이 및 연성예산제약 등의 현상을 초래할 가능성이 높음. □ 제도적 측면에서 본 지방세 확충 자구노력 저해 원인 ○ 우리나라의 지방재정조정제도는 제도별로 목적에 따라 고유한 재원조달방식을 통해 기능하고 있음. - 우리나라 지방재정조정제도의 근간은 지방교부세에 있으며, 그 중에서도 중앙과 지방자치단체간의 수직적 재정조정, 지방자치단체의 재원보장, 지방자치단체 간의 재정조정 기능을 수행하는 보통교부세가 가장 중요하고 핵심적인 지방재정조정제도임. - 보통교부세는 기준재정수요액과 기준재정수입액을 기초로 산정되며, 기준재정수입액의 경우 지방세 및 세외수입의 징수실적, 연평균 증가율, 배분예정금액 등을 이용하여 산출됨. · 결과적으로 보통교부세는 개별 지방자치단체의 과거 세수추계와 실제 배분액에 의하여 산정되고 있는 것을 알 수 있음. · 보통교부세의 산정 시 지방자치단체의 세수 확보를 위한 자체노력과 관련하여 다양한 인센티브 항목이 존재하나, 최근 3년간의 현황을 보면 실질적으로 지방자치단체의 세수 확충을 위한 자체노력은 매우 미흡한 실정임. - 즉, 현행 보통교부세제도는 지방자치단체가 지방세 확충을 위하여 노력하면 보통교부세가 감소하는 구조이기 때문에 지방자치단체들의 지방세 확충 자구노력을 저해하고 있는 것임. □ 보통교부세의 지방재정조정 효과 분석 ○ 보통교부세의 재정조정효과를 측정하기 위하여 2005년도부터 2014년도의 기간 동안의 시ㆍ도 및 시, 군의 1인당 자체재원수입과 순수가용자체재원을 대상으로 보통교부세 교부 전후의 지니계수를 도출함. - 본 연구에서는 지방세와 경상세외수입의 합을 자체재원수입, 지방세와 경상세외수입을 합한 규모에서 법정전출금을 제외한 규모를 순수가용자체재원으로 규정함. ○ 보통교부세 교부 전후의 지니계수를 비교한 결과, 시ㆍ도 간에는 보통교부세가 지방자치단체 간 재정형평화 정도를 개선하지만, 시 간에는 재정형평화 정도가 악화되었으며, 군 간에는 지니계수의 값에 거의 변화가 없는 것으로 나타남. - 자체재원수입과 순수가용자체재원수입을 대상으로 도출한 결과는 큰 차이가 없는 것으 로 나타나, 법정전출금을 제외한 순수가용지방세로 기준재정수입액을 산정하는 방식으로의 제도 개선 필요성은 없는 것으로 판단됨. □ 보통교부세의 지니계수 분해 분석 ○ 보통교부세로 인한 지니계수 값의 변화 원인을 정확히 분석하기 위하여, 본 연구는 지니계수 분해 분석 방법을 이용함. - 선행연구를 참조하여 보통교부세 교부 전후에 일어난 지니계수의 변화를 지방자치단체간의 재정력 순위변동효과와 재정력 격차완화효과로 구분하고, 각각의 효과를 측정함. - 분석 결과, 시ㆍ도 간에는 보통교부세의 재정력 격차완화효과가 순위변동효과보다 더 크게, 시 간에는 재정력 순위변동효과가 더 크게 작용하였고, 군 간에는 격차완화효과와 순위변동효과 사이의 차이가 거의 없는 것으로 나타남. - 특히 군 간의 지니계수를 분해 분석한 결과와 재정조정계수의 관계 사이에 있어서, 순위변동효과가 격차완화효과보다 큰 비율을 보이는 연도에 한해 재정조정계수의 값이 항상 음의 값을 나타내고 있음이 확인됨. · 이는 보통교부세가 지방자치단체 간의 재정력 순위변동효과는 최소화하고 격차완화 효과를 극대화하는 방향으로 교부될 때, 재정조정효과가 커진다는 것을 의미함. ○ 분석 결과를 종합하면, 보통교부세의 재정조정효과는 지방자치단체의 재정력 순위를 변동시키지 않는 범위 내에서 지역 간 재정력 격차를 완화하는 방향으로 교부될 때 극대화된다고 할 수 있음. □ 보통교부세제도 개선을 통한 지방자치단체의 자구노력 강화 방안 ○ 보통교부세의 재정조정효과에 대한 분석을 통해, 시 간 및 군 간에는 동종 지방자치단체 간에 자체수입의 격차가 심함에도 불구하고, 재정력 순위가 변동할 정도로 과도한 수준으로 보통교부세가 교부되고 있음을 확인함. - 즉, 우리나라의 지방자치단체 간에는 극심한 세원편재현상이 존재함에도 불구하고, 보통교부세로 인해 시, 군 지역 간에 재정력 순위변동이 발생하고 있음. - 이와 같이 재정력 순위가 변화할 정도로 과도한 수준의 재정형평화는 지방자치단체의 자체재원 확보를 위한 자구노력을 저해할 수 있으므로, 이를 지양하면서 궁극적으로 지방자치단체의 자구노력을 촉진할 수 있는 방향으로 보통교부세가 설계될 필요가 있음. ○ 이와 같은 현행 보통교부세제도의 개선방안을 모색하기 위하여 선행연구들을 통해 기준재정수입액 산정의 기초가 되는 지방세수입액의 산정방식에 대해 검토하고, 캐나다의 사례를 참고하여 「지방교부세법」에서 규정하고 있는 표준세율로 보통교부세를 산정하는 방식에 대해 실증적으로 분석하였음. - 캐나다의 표준세율체계를 그대로 적용하여 검토하는 방안은 현실적으로 한계가 존재하므로, 본 연구에서는 주민 1인당 자체수입의 전국 평균을 활용하여 2016년도 당초예산 자료에 적용하고, 이를 기반으로 보통교부세의 재정형평화 수준을 측정함. - 분석 결과, 현행 방식과 재정형평화 효과의 수준에는 큰 차이가 없지만 지방자치단체들의 지방세 수입 확충을 위한 자구노력을 유인할 수 있을 것으로 판단됨. □ 정책제언 ○ 현행 기준재정수입액 산정방식을 1인당 동종 지방자치간체 평균 지방세 증가율보다 높은 증가율을 보인 지방자치단체는 평균 지방세 증가율로 기준재정수입액을 산정하고, 평균 지방세 증가율 보다 낮은 지방자치단체는 실제 증가율로 기준재정수입액을 산정하는 방식으로의 개선을 제안함. - 또한 지방세 수입 증대를 위한 지방자치단체들의 노력을 극대화하기 위해서는 신세원 발굴 인센티브 적용 기간을 현행과 같이 5년으로 하되, 기준재정수입액에서 차감하는 비율은 5년 간 100%를 유지하는 방안도 고려 가능할 것으로 판단됨.

지방교부세의 적정규모에 대한 연구

김필헌(연구책임),최가영(연구진) 한국지방세연구원 2016 한국지방세연구원 기본연구보고서 Vol.2015 No.2

복지로 인한 지방재정 부담 가중과 함께 지방교부세의 확대가 필요하다는 주장 이 제기 자치단체 세입의 20%를 차지하는 지방교부세의 법정교부율은 2006년 인상 이후 10년 간 동결 중 반면 복지로 인한 지방재정 부담으로 기초자치단체장들은 2014년 복지디폴트를 선언 이에 따라 지방교부세 적정규모에 대한 평가가 필요 이전재원 확충은 도덕적 해이를 불러올 수 있지만, 이는 지방교부세의 규모 문제라기 보다는 배분방식의 문제 기존연구에서는 지방교부세의 규모에 대한 직접적 연구는 존재하지 않으며, 원론적인 수준에서 그 인상을 주장 이론적 모형과 국제비교 등을 통하여 자치단체 자주재원으로서의 지방교부세 적정규모에 대하여 두 가지 측면에서 고찰함과 더불어 도덕적 해이의 완화 차 원에서 보통교부세 인센티브 제도의 개선과제를 검토 적정규모와 관련하여 먼저 선행연구들의 종합적 검토를 토대로 향후 5년 간 지방재정 여건을 전망한 후, 현행 지방교부세의 규모가 적정한지를 평가 다음으로 중장기적 관점에서 이론적 모형과 국제통계의 비교 등을 통하여 지방교부세 규모의 적정성에 대한 함의를 모색 보통교부세 인센티브 제도는 도입 이후 학계에서 많은 연구가 이루어져 왔고, 제도 자 체도 무수한 변화를 거쳐 왔음을 감안하여 그간 학계에서 제기되어 왔던 문제점들을 정리하여 현행 제도와 대비하여 살펴본 후 추가적으로 개선이 필요한 부분에 대하여 논의 연구내용 지방재정의 전망을 통한 지방교부세 필요분: 연평균 1.9~4.7조 원 관련 문헌과 기획재정부, 행정자치부 등에서 제시된 전망을 종합하여 시나리오를 구성 하여 분석을 시도 소폭의 세출 구조조정과 지방교부세의 연평균 증가율이 3.2%라고 할 때, 세출 대비 자체세입 비중과 세출 대비 일반재원 비중을 2015년 수준으로 유지하기 위해서는 자체세입은 연평균 1.6~4.4조 원의 확충이 필요하며, 지방교부세는 연평균 1.9~4.7조 원이 추가적으로 필요 <자치단체의 수입 확충 필요분 추정결과> (단위: 조원)자체세입 필요분 자체세입 추세유지 0.5 1.0 1.6 2.2 2.8 1.62 자체세입 감소전환 1.4 2.8 4.3 5.9 7.6 4.40 지방교부세 필요분 자체세입 추세유지 0.5 1.2 1.9 2.7 3.4 1.94 자체세입 감소전환 1.4 3.0 4.6 6.4 8.2 4.72 정부재정에서 복지가 차지하는 비중에 대한 검토 이론적 모형을 구축하여 검토한 결과, 우리나라에서 적정 복지지출 비중은 정부가 영미권 형태의 시장경제 중심 복지를 선택할 경우 30~40%, 유럽국가 형태의 적극적 개입을 통한 복지를 선택할 경우 50% 국제비교 결과, OECD 주요국들은 지역별로 다소 차이는 있으나 평균적으로 일반정부 지출의 약 절반 정도를 복지에 투입 중이며, 최근 복지지출 증가는 주로 고령화에 기인 또한 평균적으로 볼 때 지방정부는 중앙재정에서 복지가 차지하는 비중의 70% 수준에 서 복지에 재정을 투입하고 있으며, 이 비율은 1995년 이후 꾸준히 유지되고 있어 중앙과 지방 간 복지재정에 대한 분담구조가 결정되면, 이러한 구조가 상당히 장기간 동안 유지되는 경향이 존재 국가경제에서 정부재정이 차지하는 비중에 대한 검토 대부분의 연구결과는 경제발전 수준에 따라 최적의 정부재정 규모가 존재하며, 소득수준에 따라 정부규모가 일정 수준으로 수렴함을 지지 국제통계를 통해 볼 때 나타나는 일반적인 경향은 지역에 따라 정부규모에서 차이가 있지만, 경제에서 정부가 차지하는 비중은 장기간 일정 수준을 유지하고 있다는 것정부총지출을 기준으로 할 때 평균적으로 남유럽권과 영미권 국가들에서 정부재정이 경제에서 차지하는 비중은 40%대 수준이었으며, 그 외 서유럽과 북유럽권 국가에서는 50%대 수준 지방정부의 재정규모와 관련해서는 평균적으로 지방재정은 전체 국가재정의 20% 중후 반대를 유지하고 있으며 국가별로는 1990년대 중반 이후 나타난 지방재정의 비중이 이 후에도 큰 변화를 보이지 않고 있었음을 발견 이전재원 총액과 지방교부세와 같은 일반보조금의 GDP 대비 규모는 지방정부의 기능 이 클수록, 자체세입의 비중이 높을수록 높아지는 경향 우리나라는 세출 측면에서는 다른 나라에 비하여 이전재원이나 일반보조금의 비중이 낮은 것으로 나타나지만 세입 측면에서는 높은 것으로 나타나 다소 상충되는 모습 보통교부세 인센티브 제도 인센티브의 규모가 보통교부세의 10%를 넘어 그동안 문제로 지적되어 오던 가시성은 일부 개선되었으나, 재정자립도를 기준으로 구분하여 살펴본 결과, 자치단체의 행태변화를 유도하는 데는 역부족 최근 세간의 주목을 받고 있는 행사축제성 경비항목과 꾸준히 정책적 노력이 투입되었던 지방세 징수율 제고항목에 대하여 분석한 결과, 행사축제성 경비의 경우 자치단체 단위별로는 상대적으로 시 단위에서 인센티브가 작동 중이며, 재정자립도별로는 기초 자치단체에서 예상과 달리 재정자립도가 낮을수록 인센티브 제도의 효과가 부재 지방세 징수율 제고의 경우 자치단체 단위별로는 광역자치단체와 시에서 인센티브가 작동하며, 재정자립도별로는 재정자립도가 20% 미만인 기초자치단체에서 상대적으로 인센티브가 미작동 그 외에 과도한 패널티 비중으로 인한 자치단체 자구노력 동기 저해 가능성, 보통교부 세의 조정률 및 상대평가를 통한 인센티브 결정 등으로 인한 예측 불가능성, 탄력세율 반영의 미비, 세목이나 자치단체 재정여건 등이 반영되지 않은 인센티브 평가구조 등이 문제점으로 지적 결론 및 시사점 지방교부세 법정교부율 인상폭 단기적 관점에서 2020년까지 지방재정의 여건을 전망했을 때 2015년 수준의 지방의 재정적 자주성을 유지하기 위해서는 지방교부세의 법정교부율이 1.16%p~2.86%p 인상 되어야 할 필요 보다 긴 관점에서 볼 때 복지는 정부재정의 40~50%, 정부재정은 국가경제의 40~50% 를 차지하게 될 것 현재의 중앙과 지방 간 재정관계가 유지되는 가운데 향후 예상되는 복지부담을 중앙과 지방에 동등하게 배분한다고 할 때 지방자치단체의 사회복지지출 비중이 대략적으로 지금보다 10~20%p 늘어나야 할 필요 이를 현재 시점에 대입하여 보면 필요한 재원의 절반을 자체세입에 의해 충당한다 하 더라도 지방교부세와 같은 이전재원이 약 8~15조 원 확충되어여 하며, 법정교부세율로 환원하면 2015년을 기준으로 할 때 지금보다 약 5~9%p 인상되어야 함을 의미 보통교부세의 인센티브현행 인센티브 구조가 항목별로 자치단체의 고유한 특성이나 재정적 여건 등을 고려하여 좀 더 세분화될 필요 예를 들어 두 자치단체가 같은 수준의 지방세 징수율 개선을 보인다고 할 때 반영률을 동일하게 적용하기보다 상대적으로 재정력이 약하거나 세수기반이 취약한 단체의 반영 률을 더 높이 적용하는 방안을 검토해 볼 필요 패널티 중심의 구조는 자치단체의 현상유지 동기를 촉발하므로, 인센티브의 반영률을 좀 더 높이는 쪽도 고려해 볼 필요 또한 현재 보통교부세의 규모가 내국세와 연동되어 있기 때문에 인센티브 뿐 아니라 지방정부 수입의 변동성이 확대되는 문제가 발생하므로 보통교부세의 재원을 현행과 같이 내국세로 할 것인가에 대한 고민도 필요 이와 관련하여 OECD(2005)는 원칙적으로 이전재원의 규모는 지방정부의 실질적인 지 원 필요성에 의하여 결정되어야 하며, 이전재원과 중앙정부 수입과의 연계고리를 끊는 것이 지방정부 수입의 안정성을 확보하는 데 중요한 도구가 될 수 있다고 주장 마지막으로 현재 주민세와 지역자원시설세에 국한하여 적용되는 인센티브를 탄력세율 적용이 가능한 모든 지방세목으로 확대하는 것도 고려해 볼 필요

지방교부세 법정률 인상 필요성 및 적정 법정률 도출

박혜림,김경민 한국지방세연구원 2021 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2021 No.29

□ 연구목적 ○본 연구는 교부세 법정률(19.24%)의 97%를 구성하는 보통교부세의 연구를 중심으로, 보통교부세의 산정내역과 지방재정 현황 분석, 해외사례 연구를 통해 보통교부세 규모 확대의 필요성을 제시하고 보통교부세 필요 규모 및 필요 법정률을 모색함 □ 주요내용 ○교부세의 연혁 및 보통교부세의 기준이 되는 재정부족액 및 보통교부세 배분 현황 - (법정률) 교부세 법정률은 2006년 이후 내국세의 19.24%로 동결됨 · 교부세의 법정률은 2005년 내국세총액의 15.0%에서 19.13%로 상향조정, 2006년 19.24%로 소폭 상향조정 후 현재까지 법정률 동결 · 그 후 법정률 동결에 따른 재원부족과 사회복지정책에 따른 수요액 증가로 지방의 재정부담이 가중되자, 2014년 특별교부세를 정률분의 3%로 하향 조정하고 보통교부세는 정률분의 97%로 확대 - (재정부족액) 재정부족액의 규모는 꾸준히 증가하였는데, 이는 기준재정수요액의 기여도가 기준재정수입액의 기여도보다 항상 컸기 때문 · 기준재정수요액이 증가한 이유는 수요액의 구성항목 중 보정수요의 확대뿐만이 아니라 기초 수요가 꾸준히 증가하였기 때문 · 이는 자치단체가 표준적인 행정서비스를 수행하는데 필요한 재원이 확대된다는 것을 의미하며 이러한 행정수요가 기준재정수입액으로 충당되지 않아 지방재정의 어려움이 가중됨 - (보통교부세 배분) 불교부단체는 전체 174개 자치단체 중 4개 단체로 과거에 비해 불교부단체의 수가 감소되었으며 최근 기초자치단체에서 보통교부세 산정액이 감소하고 있음 · 보통교부세 산정액에서 광역시(세종특별자치시 포함)의 비중은 2021년 11.9%로 높아진 반면, 군의 비중은 지속적으로 감소하여 32.7%의 비중을 보임 · 또한 기초자치단체에서 교부세 규모가 감소된 것은 자치단체간의 재정력 격차조정을 통해 형평화 기능을 달성하는 보통교부세의 역할이 약화되었음을 의미 ○지방재정 운영 현황을 분석 - (예산) 당초예산기준 중앙정부, 자치단체, 지방교육에서 자치단체의 예산비중은 2011년 33.5%에서 2021년 35.0%로 비중이 증가하고 있지만, 시ㆍ도간의 예산불균형은 심화됨 · 예산변이계수는 2013년 최종예산 기준 0.77의 최저점(불균형이 가장 개선)이후 지속적으로 상승하여 2020년 최종예산 기준 0.87로 불균형이 심화된 것으로 나타남 - (지방세) 지방세의 최근 5년간 연평균 성장률은 7.9%로 꾸준히 증가하고 있으며 국세의 지방세 이양으로 인해 2019년 지방세 비중은 23.6%를 차지하는 등 지방세 비중이 확대되었지만 지방세의 수도권 비중이 높아져 수도권과 비수도권의 세수 불균형이 존재 - (재정수입 구성) 2021년 당초예산 기준 총 재정수입 중 지방세의 비중이 40.8%로 가장 높고 보조금(26.2%)과 지방교부세(21.5%) 순 · 2009~2018년 기간 동안 지방세 다음으로 지방교부세의 비중이 높았으나, 2019년 이후 보조금의 비중이 더 높아지면서 자주재원보다 예산운용의 경직성을 가진 보조금의 비중이 높아졌음 · 2014년의 보조금의 비중과 비교해 보았을 때, 17개 모든 시ㆍ도에서 보조금의 비중이 증가한 것으로 나타남 - (재정자주도) 재정자주도는 2020년 결산기준 68.1%로 2018년 77.9% 고점대비 9.8%p 급감하며 70% 선 밑으로 하락함 - (세출) 지방자치단체의 총지출 중에서 사회복지 부문이 차지하는 지출은 해마다 증가하여 2019년 결산 기준 28.6%가 사회복지지출에 사용됨 · 2008년 사회복지지출은 총지출의 17.9%를 차지하였으나 그 비중은 해마다 증가하여 2019년 결산기준 사회복지지출은 70조 원을 넘어 28.6%로 비중이 확대됨 ○독일과 일본의 해외사례를 검토 - (독일) 주정부 간 수평조정은 일부 축소되거나 폐지되고 대신 연방정부와 주정부간의 수직조정이 확대되는 방향으로 개편됨 · 2020년 새로운 지방재정조정제도 개편에 따르면 주정부 간의 수평적 형평화제도는 헌법소원 제기로 폐지되었는데 이는 여유 주정부가 부족 주정부에게 직접적으로 지원하는 제도가 없어졌다는 것으로 한국 교부세의 수평적 재정형평화 방식와는 다름을 유의할 필요가 있음 · 공동세 제도가 폐지됨에 따라 주정부 간의 재정력 격차를 조정하기 위해 연방정부의 수직적 재정형평화 기능을 확대하여 일반보충교부금 규모를 증가시킴 - (일본) 재정부족액 100%를 지원하여 지방교부세 재원이 부족할 시에 총 2단계로 대처하여 부족분 100%를 지원해줌 ○보통교부세의 인상필요성 및 필요규모/법정률 산정 - (인상필요성) 앞에서 논의되었던 보통교부세 산정과 지방재정 운영현황, 해외사례 검토에 더하여 인구수에 따른 규모의 경제, 보통교부세의 재정력 격차 조정효과를 분석해봄 - (인구수에 따른 규모의 경제) 인구수가 적은 기초자치단체일수록 일인당자체수입은 미약하게 증가하거나 증가하지 않은 반면, 일인당 총지출은 급격하게 상승하여 인구수가 적은 자치단체는 중앙정부로부터 이전재원을 받지 않고서는 자체적으로 재원을 충당하기가 불가능함 · 이는 동종 자치단체 간에도 인구분포의 차이가 많아 자치단체 간의 재정불균형 심화 및 갈등을 유발할 수 있음 · 따라서, 수도권-비수도권, 광역-기초 간의 재정 균형 강화뿐만이 아닌 인구수가 적은 자치단체-인구수가 많은 자치단체 간의 재정 균형을 강화하고 재원보장을 해주기 위해서는 자주재원인 교부세를 확충해야 할 필요성이 인정됨 - (보통교부세 재정력 격차 조정효과) 보통교부세 배분후에 자치단체 간 재정력 격차가 확연히 줄어들음을 보여, 보통교부세가 재원보장과 동시에 격차를 완화하는 역할을 수행함 · 다만, 2006년 지방교부세 법정률 동결 이후 재정부족액의 규모 자체가 증가함에 따라 교부 세 배분 후에도 잔여 재정부족액(재정부족액-보통교부세)의 편차는 예전에 비해 큰 수준으로 남아있게 됨 - (필요규모 ①) 지방자치단체의 재원보장을 위해서는 적어도 과거 평균 재원충족률(조정률)을 필요 법정률의 기준으로 산정해 볼 수 있음 · 최근 10년간의 평균 조정률인 87.5%를 기준으로 2021년 당초예산 기준 가상의 보통교부세를 산정하여 보았을 때, 2021년 조정률 73.9%에 기반한 잔여 재정부족액에 비해 자치단체 간 재정력 격차가 많이 줄어들었음을 확인할 수 있음 · 조정률 87.5%를 적용한 후의 시의 잔여 재정부족액의 표준편차는 215.3, 군의 표준편차는 78.6으로 실제 2021년 배분 후 표준편차의 48% 수준으로 전체적으로 재원보장이 이루어지면서 그에 따라 자치단체 간의 재정불균형이 완화되었음을 보여줌 · 2021년 기준으로 87.5%의 조정률을 위해서는 50조 8,203억 원의 보통교부세(제주특별자치도 3%, 분권교부세 보전분 제외)가 필요하고 이에 따른 필요 법정률은 22.72%로 산출됨 - (필요규모 ②) 사회복지비 확대에 따른 연평균 지방부담분을 추계하여 지방재정수입의 보수적ㆍ낙관적 예측에 따른 필요 법정률을 도출 · 저출산ㆍ고령화의 가속화로 지방재정의 세입은 감소될 것으로 전망되는 한편, 사회복지비 관련 지출부담은 가중될 것으로 보여 지방재정 운용의 어려움이 예상됨 · 사회복지 정책사업 중에서 자체사업과 보조사업의 최근 5년간 연평균 증감률을 토대로 2021~2025년 사회복지지출을 추계하였을 때 사회복지부문에 필요한 지방부담분은 연평균 7조 2,663억 원이 소요될 것으로 예상됨 · (지방재정수입의 보수적 예측) 행정안전부의 중기지방재정계획상의 지방재정수입 증가분과 비교하여 본 결과 연평균 5조 6,860억 원의 재원이 부족하게 되어 이 부족액을 보통교부세로 충당하기 위해서는 내국세의 법정률을 21.69%로 인상하여야 함 · (지방재정수입의 낙관적 예측) 최근 5년간 지방재정수입의 연평균 증감률을 토대로 낙관적으로 수입을 추계하여도 연평균 3조 3,181억 원의 재원이 부족하여 내국세의 법정률 20.67%가 필요 □ 정책제언 ○지방의 재정부족액은 증가하는 반면 교부세 산정액은 그에 미치지 못해 교부세의 재원보장기능이 약화되고 있고, 지역간 재정부족액의 격차 또한 커짐 ○바람직한 지방재정분권을 위해서는 지방자치단체의 세출을 자체세입으로 조달하는 형태가 가장 이상적이라고 할 수 있으나 수도권에 경제활동이 집중되어 있는 우리나라의 경우, 지방세 확충을 통해 자체재원을 조달할 시에 지역간 세수불균형 문제가 초래될 수 있음 ○지방소비세율 인상에 따른 내국세 감소, 자치경찰제 시행, 사회복지 수요의 증대, 자치단체의 재정력 격차 확대 등의 현안을 고려해 볼 때, 지방자치단체의 재원을 확충하고, 재정운용의 자율성을 보장해주면서 자치단체 간의 재정력 격차를 줄일 수 있는 일반재원인 교부세의 규모를 확대할 필요가 있음 ○또한, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세가 1994년 도입 이래 27년째 일몰연장을 하고 있어 뚜렷한 과세의 목적이 제시되지 않는다는 지적이 있는 가운데, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 최근 5년 평균액인 14조 9,615억 원이 내국세로 편입되면 지방교부세 정률분을 2조 8,786억 원 추가로 확보할 수 있으므로 재원의 추가 확보방안에 대해서도 검토할 필요가 있음 ○마지막으로, 기본적으로 이전재원의 성격을 가지는 보통교부세의 확대는 연성예산제약의 문제를 가져올 수 있으므로 이를 방지ㆍ해소하기 위한 자체노력 유인제도의 확대 등 제도적 장치가 필요함 - 세입예산이 세출결산을 일반적으로 제약하는 것에 비해, 연성예산제약(soft budget constraint)은 예산이 지출의 제약조건이 되지 못하는 것을 의미하며1), 중앙정부의 과도한 재정형평화 및 재정지원제도로 인하여 발생할 가능성이 높음 - 이전재원의 과도화로 인한 도덕적 해이 및 낭비적 예산지출을 방지하기 위해서는 연성 예산제약을 해소하기 위한 적극적인 제도적 장치가 필요함

지방세 확충이 보통교부세에 미치는 영향 분석

최병호,하능식 한국지방세연구원 2018 위탁연구보고서 Vol.2018 No.4

□ 연구목적 ○ 이 연구에서는 정부의 재정분권정책에 따라 지방세가 확충될 가능성을 전제로 현행 지방재정조정 메커니즘 하에서 전체 지방자치단체 및 자치단체 유형별로 전체적인 재정효과를 파악함 - 특히 현재 논의되고 있는 지방소비세와 지방소득세 등 주요 국세의 지방세 이양을 두고 보통교부세를 중심으로 지방세 확충이 자치단체별 보통교부세 교부액과 전체 재정수입에 미치는 영향을 시산함으로써 재정적 파급효과를 예측함 - 지방세 확충은 현행 지방재정제도 상에서 다양한 경로를 통하여 유형별 지방자치단체의 재정은 물론 교육재정에 이르기까지 대우 광범위하게 영향을 미치게 됨을 분석에서 고려함 □ 주요내용 ○ 지방소득세를 소득세와 법인세의 20% 수준으로, 그리고 지방소비세를 부가가치세의 20% 수준으로 각각 확충하는 경우를 전제로 시뮬레이션을 통하여 파악된 주요 결과는 다음과 같음 - 첫째, 지방소득세와 지방소비세의 확충에 따라 지방세 총액은 77조 9,170억원에서 97조 8,290억원으로 19조 9,120억원 증가하며, 지방세 비중은 23.0%에서 28.9%로 5.9%p가 높아질 것으로 예상됨 - 둘째, 지방세 확충에 따라 지방교부세의 재원인 내국세 규모가 축소됨으로써 내국세 세수에 연동되는 지방교부세의 재원이 감소하는데, 지방교부세의 재원은 지방세 인상분(19조 9,128억원)의 19.24%에 해당하는 3조 7,509억원이 감소하며, 그 중에서 보통교부세 재원은 3조 6,384억원이 감소할 것으로 예상됨 - 셋째, 지방교부세의 감소분을 제외한다면 지방세 확충으로 인하여 지방의 순 재정수입은 15조 8,624억원이 증가할 것으로 예상됨 - 넷째, 교육자치단체를 포함한 모든 유형의 자치단체에서 재정수입은 증가하는데, 시 지역의 재정수입 증가가 6조 5,424억원으로 가장 많으며, 다음으로는 시·도 본청 6조 137억원, 자치구 2조 544억원, 군 1조 2,519억원 등으로 나타남 - 다섯째, 서울의 재정수입(본청, 자치구, 교육자치단체)은 4조 8,937억원 증가하여 가장 많이 증가하며, 다음으로는 경기도(본청, 시·군, 교육자치단체)가 3조 6,467억원이 증가 할 것으로 예상됨 - 여섯째, 지방세 확충에 따라 대부분 시·도 본청의 재정력지수는 1을 초과하게 되며, 시·군의 경우도 1에 가까운 값을 유지함으로써 보통교부세 산정 상의 재정수입은 재정수요를 거의 충족하게 될 것으로 전망됨 - 일곱째, 지방세 확충으로 모든 자치단체 유형에서 1인당 재원의 변이계수는 지금에 비해 줄어들어서 재정형평화 수준은 높아지는 것으로 나타남 □ 정책제언 ○ 현행 지방재정조정 메커니즘 하에서 지방세가 확충될 경우 보통교부세를 포함한 다양한 재정조정 과정을 고려한 재정효과를 파악한 결과에 따르면 지방세 확충에 의한 재정격차는 우려하지 않아도 될 것으로 전망됨 - 지방세 확충의 결과 모든 지방자치단체의 조정된 재정력지수가 1에 가깝거나 1을 초과할 것으로 예상되는데, 이는 기준재정수요액을 모두 충족시킬 만큼 재정수입을 가지게 됨을 의미함 - 또한 예상과는 달리 지방세 확충에 따른 재정적 파급효과를 모두 고려하는 경우 모든 자치단체 유형에서 1인당 재원의 변이계수는 지금에 비해 다소 줄어들어서 재정형평화 수준은 오히려 소폭 개선되는 것으로 나타남 - 이러한 결과는 수평적 세수공유 혹은 공동세 등 추가적인 재정조정장치의 도입을 고려할 필요가 적음을 의미하는 동시에 지방의 자체재원 확보를 위한 노력은 지금에 비해 상당히 저하될 수 있음을 의미함 ○ 한편 대부분 자치단체에서 재정수요를 100% 충족시킬 만큼 재정수입이 보장된다는 사실로부터 보통교부세 산정방식 개편이 필요하다는 함의를 얻을 수 있음 - 관련 선행연구에서 자주 지적되는 바와 같이 보통교부세 등 재정이전에 의한 재정역전현상이 이미 나타나고 있는 현실을 고려할 때 이와 같은 결과는 재정역전 현상이 지금보다 상당히 심화될 가능성이 있음을 의미함 - 이에 관해서는 추가적인 분석이 따라져야 하겠지만 만약 지방세 확충에 의해 재정역전 현상이 심회된다면 기준재정수요액 산정방식의 합리화를 중심으로 보통교부세 산정방식을 전면적으로 개편하는 작업도 동시에 진행되어야 할 것임 - 특히 지방세의 대대적인 확충에 의해 자치단체들의 재정여건이 상당히 개선될 것으로 예상되는 만큼 지방교부세제도의 대대적인 개혁이 추진될 수 있는 적절한 기회가 마련 될 것으로 생각됨 - 그간 꾸준히 논의되어 왔던 지방교부세의 재정형평화 기능과 비용형평화 기능의 구분 등 제도개혁이 동시에 추진될 필요가 있음.