기관평가제도 변동의 요인과 영향에 관한 연구 : 과학기술분야 정부출연연구기관 기관평가제도를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

1. Introduction

This study is based on the assumption that the design and operation of the institutional evaluation system is wrong. In other words, the administration of the government-controlled, uniform institutional evaluation system makes the operation of the agency ineffective and makes the institution obsessed with research or quantitative performance that is easier to achieve than new research. As a result, I thought that it was the cause that impeded the realization of purpose of establishment of government-funded research institutes(GRIs).
In order to prove this hypothesis, this study analyzed the factors and influences of the change of evaluation system of government - funded research institutes in the field of science and technology in Korea from 1991 to 2017. In other words, what are the key factors that changed the evaluation system of GRIs in science and technology in Korea, and analyzed how the change of institutional evaluation system of institutions was reflected by these change factors. As a result, I analyzed how the changes in the institutional evaluation system ultimately affected the government - funded research institutes. The purpose of this study is to analyze whether the evaluation system of the government - sponsored research institutes has been effectively designed and operated and to provide policy recommendations for the design and operation of the institutional evaluation system.


2. Theory and Analysis framework

In order to examine the context of the changes in institutional evaluation system, it analyzed based on the theory of new institutionalism and classified the factors influencing policy change into environmental factors, ideas and actors. Next, the components of the meta - evaluation were used to analyze the changes of institutional evaluation system. In addition, through the review of the existing research, the evaluation paradigm, evaluation system, evaluation process, and evaluation utilization were extracted as key elements. Finally, to analyze the impact of the institutional evaluation system on government - funded research institutes, three key categories were derived inductively based on the grounded theory. To do this, I used existing statistical data and literature, and conducted in - depth interviews with government, research institutes, and government - funded research institutes. I analyzed the impact of institutional evaluation system changes on three key categories, ie, the operational aspect of the organization, the performance aspect of the research, and the realization aspect of the institution establishment purpose.
For the analysis, I classified the evaluation system change of the government - sponsored research institutes in Korea into four categories reflecting the characteristics of the period. The four periods are the same as the first period (1991 ~ 1998), the second period (1999 ~ 2004), the third period (2005 ~ 2012) and the fourth period (2013 ~ 2017).


3. Findings

As a result of the analysis, the policy paradigm was changed through the adoption of the new paradigm idea of the government as the political environment changed due to the change of the 5-year unit regime. As a result, program ideas such as the reorganization of the ministry of science and technology, improvement of the science and technology law system, and change of the government-sponsored research institute policy have been adopted. This change in the organization and institution has also provided the bureaucracy, the core actor, with the constraints and opportunities of change. The bureaucratic group also selected the idea of institutional evaluation system change considering the system improvement requirement of government - funded research institute, the direction of science and technology policy at the time, and benchmarking of overseas countries. In other words, the ideas related to the improvement of the institutional evaluation system are not new ones but rather the requirements that have been continuously raised by the GRIs have been selectively reflected by the change of government or new bureaucrats. With these changes, the institutional evaluation system has made a large and small change in the evaluation paradigm, evaluation system, evaluation process, and utilization of evaluation from 1991 to 2017 for 26 years, and has brought about the influence of change.
The effects of institutional evaluation system changes are as follows: First, As the government changes, the policy directions and evaluation directions are changed according to the new science and technology policy paradigm and evaluation standard. All GRIs will create a technical commercialization organization uniformly and create a supporting organization for SMEs. Which led to the inefficiency of institutional operations, which led to the failure of research results. In addition, since the Lee Myung bak administration, the achievement of government guidelines, such as the advancement of public institutions and the normalization of abnormalities, have become important factors in institutional evaluation. As a result, conflicts between the labor union and the management have come to the fore in the GRIs with the introduction of the wage peak system, the introduction of the excellent researchers system, and the introduction of the annual salary system. In the case of the workforce structure, the emphasis of the evaluation by period changed, and the proportion of the researcher was increased and the proportion of the administrative worker was increased again.
Second, in terms of research outcomes, most government - funded research institutes became obsessed with attaining quantitative achievement by emphasizing the quantitative performance of papers, patents, and technical fees, regardless of the nature of the institution. Although the standard has been changed from 2014 to emphasize qualitative performance, quantitative performance is still being presented as a reference. As GRIs focus on short-term quantitative outcomes, they have not achieved long-term large-scale research results, and these problems are still not resolved.
Finally, the impact of institutional evaluation system changes on the realization of institutional objectives is as follows.
In the meantime, the government did not present the evaluation criteria that match the characteristics of the individual institutions in the evaluation of the institution, and the evaluation based on the same standard caused various problems. In other words, all GRIs have a similar organizational structure and, as a result, they are forced to operate differently from the purpose of establishment. For example, A GRI operates a science commercialization team from 2009 and a small business support center in 2014 to operate a technology commercialization team and a technical support team. However, the mission of A GRI is to develop future energy commercialization technology, not the short - term business or the support of SMEs. Thus, most GRIs have focused on areas that are far from the purpose of establishment according to the uniform policy direction and evaluation standards of the government, resulting in the weakening of national science and technology competitiveness.
In conclusion, the institutional evaluation system can be seen as the purpose of the government to check whether the GRIs are operating well in line with the mission and are performing well. However, because the government operated the agency evaluation system in a way that did not fit the purpose of the law, the results did not come out properly. In other words, it has been a problem of the institutional evaluation system that the GRIs have played a role that does not correspond to the mission while changing the institutional evaluation system according to the direction of the new government.
Therefore, the government should delegate sufficient authority to the National Science and Technology Research Council like the developed countries in Germany and England without directly designing and operating the evaluation system of the GRIs. And the National Science and Technology Research Council should be able to operate an evaluation system according to the characteristics of each type of GRIs. In addition, GRIs should set their own challenging goals in accordance with their own autonomy and responsibilities. In addition, GRIs set their own challenging goals in accordance with their own autonomy and responsibilities. GRIs in the basic research field should focus on the search for new research, and GRIs in the field of applied research should pursue research that fits industrialization and SME support.


4. Implications

1) Theoretical Perspectives

Next, the theoretical implications of this study are as follows.
First, it can be said that it contributed to expanding the practical applicability and explanatory power of new institutionalism by explaining the mechanism of change of institutional evaluation system by applying the concept of idea which is recently emphasized in the theory of new institutionalism.
Second, to analyze the micro - change contents of the institutional evaluation system, I analyzed the micro - change contents in terms of evaluation paradigm, evaluation system, evaluation process and evaluation utilization using meta - evaluation component, and applied Thelen’ four types of change.
Third, it is the first attempt to analyze the impact of changes in the institutional evaluation system. In previous researches, the focus was only on the influence factors and changes in evaluation system changes, and there were no cases in which the effects of institutional changes were analyzed.
2) Policy Perspectives

Next, the policy implications of this study are as follows.
The policy implications are largely divided into the structural and operational aspects of the institutional evaluation system, and the policy implications on the structural side are as follows.
First, a careful approach to changes in science and technology administrative systems is needed. Even if the new regime is replaced in the future, it is necessary to maintain the consistency of policy and system for the development of science and technology in the medium and long term by minimizing the reorganization of the science and technology administrative system.
Second, it is necessary to build a democratic science and technology governance system. It is necessary to construct and operate an 'Institutional Evaluation System Steering Committee' composed of experts from companies, universities, research institutes, government, and the general public.
Third, it is necessary to improve the self evaluation of the current National Science and Technology Research Council and the higher evaluation system of the ministry. In other words, it is necessary to strengthen the self-evaluation system centered on the National Science and Technology Research Council, and the government should indirectly monitor it through the evaluation of the research institute and make a final report to the National Science and Technology Council.
Next, policy recommendations from the operational aspects of the institutional evaluation system are as follows.
First, it is necessary to maintain consistency of the evaluation paradigm and appropriate linkage with the evaluation framework. The evaluation paradigm, which is the basic philosophy of evaluation, should be careful to change once government has set the direction. It is also important to establish a more sophisticated evaluation method in accordance with the evaluation paradigm.
Second, it is necessary to operate an institutional evaluation system that meets the characteristics of GRIs. In other words, in the case of the industrial technology fields, the GRIs can set the evaluation criteria by itself and apply the evaluation method by comparing with the foreign country like the Fraunhofer Research Association. In addition, GRIs in the basic technology field should be able to be evaluated for new research that has been 'out of the world' through peer evaluation like the Max Planck Research Association.
Third, it is necessary to present and evaluate performance targets so that GRIs can create excellent large - scale achievements and nurture global research groups. In addition to the presentation of large-scale, high-quality achievements, it is necessary to select a group to foster a global research group as another axis and to introduce a system for evaluating and confirming growth over the long term.
Fourth, it is necessary to secure the acceptability of the evaluation target institution. It is important to make sure that large contributions are received if the agency is well-qualified.
Finally, it is necessary to strengthen the policy utilization of evaluation results. In order for the government to strengthen the utilization of institutional evaluation results for participation, it is necessary to solve various problems of the current participation system.

목차 (Table of Contents)

• < 목 차 >
• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구배경 1
• 2. 연구목적 4
• 제2절 연구의 범위 및 방법 7
• 1. 연구대상 및 범위 7
• 2. 연구방법 8
• 3. 연구의 구성 10
• 제2장 이론적 고찰 및 선행연구 검토 11
• 제1절 기관평가제도의 이론적 검토 11
• 1. 기관평가의 의의 및 특성 11
• 2. 기관평가제도 분석에 관한 이론적 검토 19
• 제2절 정책변동의 이론적 검토 25
• 1. 정책변동의 개념 및 유형 25
• 2. 기관평가제도의 거시적 변동의 분석 접근으로서 신제도주의 34
• 제3절 선행연구 검토 43
• 1. 과학기술분야 정부출연연 기관평가제도 관련 선행연구 검토 43
• 2. 정책변동 관련 선행연구검토 48
• 3. 선행연구의 시사점 및 본 연구의 차별성 52
• 제3장 연구 분석 틀의 설계 54
• 제1절 분석틀의 구성 54
• 1. 기관평가제도 시기 구분 56
• 2. 기관평가제도 변동의 요인 분석 57
• 3. 기관평가제도 변동의 양상 분석 61
• 4. 기관평가제도 변동의 영향 분석 63
• 제2절 구성요소의 설정과 정의 67
• 1. 기관평가제도 변동의 요인 67
• 2. 기관평가제도 변동의 양상 70
• 3. 기관평가제도 변동의 영향 71
• 제4장 시기별 기관평가제도 변동의 요인 및 영향 분석 73
• 제1절 과학기술분야 출연연 기관평가제도 변동과정 및 내용 73
• 1. 과학기술분야 정부출연연구기관의 설립 및 변천 과정 73
• 2. 과학기술분야 정부출연연구기관 기관평가제도 현황분석 79
• 제2절 부처합동 기관평가제도기(1991～1998) 87
• 1. 기관평가제도 변동의 요인 87
• 2. 기관평가제도 변동의 양상 96
• 3. 기관평가제도 변동의 영향 101
• 제3절 연구회 주도 기관평가제도기(1999～2004) 108
• 1. 기관평가제도 변동의 요인 108
• 2. 기관평가제도 변동의 양상 117
• 3. 기관평가제도 변동의 영향 128
• 제4절 부처경쟁 기관평가제도기(2005～2012) 138
• 1. 기관평가제도 변동의 요인 138
• 2. 기관평가제도 변동의 양상 148
• 3. 기관평가제도 변동의 영향 159
• 제5절 과기부처 주도 기관평가제도기(2013～2017) 167
• 1. 기관평가제도 변동의 요인 167
• 2. 기관평가제도 변동의 양상 175
• 3. 기관평가제도 변동의 영향 186
• 제6절 종합분석 및 정책제언 193
• 1. 시기별 기관평가제도 변동요인의 종합 분석 193
• 2. 시기별 기관평가제도 변동 양상의 종합 분석 204
• 3. 시기별 기관평가제도 변동의 영향 종합분석 213
• 4. 과학기술분야 출연연 기관평가제도 변동모형 219
• 5. 정책제언 221
• 제5장 결론 230
• 제1절 연구결과의 요약 230
• 제2절 연구결과의 이론적・정책적 함의 238
• 1. 이론적 함의 238
• 2. 정책적 함의 239
• 제3절 연구결과의 한계 243
• <참고문헌> 245
• <부록> 263
• <Abstract> 269

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78. “관료적 조직 경쟁과 기획의 과잉: 국가연구개발사업을 중심으 로”, 정병걸, 한국거버넌스학회, < 한국거버넌스학회보 >, 14(1): 65～86, , 2007

79. “경제인문사회연구회 정부출연연구기관 평가체제의 발전 방향 탐색”, 엄준용, 조흥순, 고려대학교 교육문제연구소, < 교육문제연구 >, 27: 107-133, , 2007

80. “정부업무평가와 국가연구개발사업평가 활용의 영향요인 비 교 연구”, 이봉락, 충남대학교 대학원, 충남대학교 대학원 박사학위논문, , 2009

81. “대형국가연구개발사업 정책의 제도적 분석: 정책제 도의 지속과 변화”, 이민호, 염재호, 아시아기술혁신학회, < 기술혁신학회지 >, 15(1): 129-162, , 2012

82. 「중앙행정기관 평가제도 변천에 관한 연구: 신제도주의적 관점의 적용」, 김형성, 한국외국어대학교 대학원, 한국외국어대학교 대학원 박사학위논문, , 2009

83. “과학기술계 정부출연연구기관의 성과개념의 재구성 을 위한 작은 논의”, 이강춘, 최영훈, < 한국공공관리학회보 >, 23(4): 401-430, , 2008

84. “국가연구개발 성과평가계획 수립을 위한 평가체계 분석 및 발전방안 연구”, 이태근, KISTEP 연구보고서, , 2014

85. “부처간 정책갈등과 조정에 관한 연구: 과학기술기본법 제정과정을 중심으로, 박정택, 고려대학교 박사학위논문, , 2004

86. “한국의 장관은 정치인인가 행정가인가: 장관리더십에 대한 근 거이론 적용”, 김경은, 2014 한국정책학회 춘계학술대회, , 2014

87. “환경정책의 맥락과 특성에 관한 연구: 정책기조, 목표 및 수단 을 중심으로”, 고순주, 충남대 대학원 행정학과 박사학위 논문, , 1997

88. “ 연구개발성과평가법(가칭) 제정연구-국가연구개발성과평 가체계 구축방안”, 황용수, 과학기술정책연구원 연구보고서, , 2005

89. 과학기술분야 정부출연연구기관의 독립성 비교 분 석 : 한국과 독일을 중심으로, 양승인, 황현덕, 단국대학교 사회과학연구소, < 공공정책과 국정관리 >, 6(1): 67-98, , 2012

90. “정부업무평가제도의 운영변화에 관한 연구: 관련법 및 제도운영 을 중심으로”, 김주환, 경인행정학회, < 한국정책연구 >, 15(3): 45-67, , 2013

91. 성과관리와 평가체계의 관계에 대한 비교 연구 : 캐나 다와 한국 사례를 중심으로, 이광희, 윤수재, 서울대학교 한국행정연구소, < 행정논총 >, 50(1): 37-65, , 2012

92. “과학기술계 연구회 제도의 표류 원인에 관한 연구: 결정과정 분석을 중심으로”, 정용남, 한국행정연구원, <한국행정연구 >, 20(3): 163-200, , 2011

93. “정부 성과평가제도의 효과성에 관한 연구: 국방기관 성과평가 제도를 중심으로”, 고영석, 건국대학교 대학원 박사학위논문, , 2015

94. “R&D 분야 재원배분 방식 및 성과분석: 과학기술계 정부출 연연구기관을 중심으로”, 노환진, 국회예산정책처 연구보고서, , 2014

95. “여성정책변동에 관한 연구: 단절적 균형과 불균형의 대조적 정책현상을 중심으로”, 조영희, , 2009

96. “정책아이디어와 제도변화 : 우리나라에서 신제도주의의 해석 과 적용을 중심으로”, 하연섭, < 행정논총 >, 44(2): 217-46, , 2006

97. “과학기술조정체계의 변화분석: 일본, 미국, 핀란드 과학기술조 정체계를 중심으로”, 성지은, 한국정책과학학회, < 한국정책과학학회보 >, 16(2): 213-238, , 2012

98. “정부출연연구기관 종합평가 모형에 관한 연 구: 평가요소의 개발과 가중치의 설정”, 노화준, 김태일, 노시평, < 한국정책학보 >, 5(1): 30-54, , 1996

99. “정책변동에 대한 맥락적 인과경로 탐색: ACF와 인 과지도 방법론의 접목을 중심으로”, 정지원, 박치성, 한국정책학회, < 한국정책학회보 >, 24(1): 77-109, , 2015

100. “조직내 연구개발 성과에 미치는 영향: 과학기술분야 정부출연 연구기관을 중심으로”, 최호영, 한양대학교 대학원 박사학위논문, , 2012

101. 과학기술 규제 정책의 형성과 변동과정 분석: 생명윤리 및 안전에 관한 법률을 중심으로, 김인자, 박형준, < 한국정책학회보 >, 20(1): 111-149, , 2011

102. “정책아이디어, 틀 짓기, 사회적 담론 형성의 관계에 관한 연구: 교육정책을 중심으로”, 하연섭, 서울대학교 한국행정연구소, < 행정논총 >, 48(2): 189-215, , 2010

103. 역사적 제도주의와 비교정책연구:제도의 지속성,변화가능성,그 리고 정책패턴을 중심으로, 구현우, 한국정책학회, < 한국정책학회보 >, 18(2): 37-72, , 2009

104. “과학기술정책과정의 정책네트워크에 관한 연구: 국가핵융합연구개 발사업을 중심으로”, 황병상, 충남대학교 대학원 박사학위논문, , 2003

105. “정부출연 연구기관의 평가제도 발전방향: 과학기술 계 연구기관의 평가사례를 중심으로”, 강근복, 이찬구, < 한국정책학회보 >, 8(3): 325-349, , 1999

106. “기관평가제도 운영의 영향요인에 관한 연구_과학기술분야 정부출연연구기관을 중심으로”, 이길우, 한국외국어대학교 대학원 박사학위 논문, , 2004

107. “전자정부 추진결과의 제도적 결정요인: 한국과 미국의 정부기 능연모델 사업을 중심으로”, 엄석진, 서울대학교 대학원 박사학위논문, , 2008

108. “정부연구개발사업의 평가 및 관리체계에 관한 연구: 영국 사례 분석과 한국에서의 시사점”, 이길우, KISTEP 연구보고서, , 2010

109. “정책평가제도의 변화가 증거기반의 정책관리에 미친 영향: 문 헌 내용분석 연구방법 접근”, 이석민, < 정책분석평가학회보 >, 22(4): 35-68, , 2012

110. “과학기술정책 거버넌스 변동에 관한 신제도주의 분석: 노무현 정부와 이명박 정부를 중심으로.”, 하연섭, 천세봉, 한국정책학회, < 한국정책학회보 >, 22(4): 87-113, , 2013

111. “사업평가에 영향을 미치는 요인 탐색 및 제도적 고 찰: 2008~2010년 재정사업 자율평가를 중심으로”, 윤기웅, 공동성, < 한국.정책학회보>, 21(2): 92-122, , 2012

112. “성범죄자 신상공개제도의 정책변동에 관한 연구: 단 절적 균형이론과 다중흐름모형을 중심으로”, 임유미, 이정철, 2016 한국정책학회 춘계 학술대회, , 2016

113. 단절적 균형 이론과 정책변동: 집시법 제10조 야간옥외집회금지에 관한 헌법재판소 결정을 중심으로, 이삼열, 김향미, 한국정책학회, 한국정책학회 춘계 학술대회. 303-322, , 2014

114. “다중흐름모형을 적용한 국토균형발전 정책 의 형성과 변동과정 분석: 세종시 정책사례를 중심으로”, 한승철, 박용성, 최성구, 한국정책학 회 동계학술대회, , 2012

115. “정부출연연구기관평가의 발전방안 논고: 기초기술연 구회의 평가사례에 대한 메타평가를 중심으로”, 강근복, 황병상, 한국정책학회, <한국정책학회보 >, 14(1): 121-149, , 2005

116. “과학기술기본계획의 추이 분석과 시사점: 최근 10여년간 한 국과 일본의 과학기술기본계획을 중심으로”, 홍성주, 89: 1-23. 한국과학기술정책연구원, , 2012

117. “한국의 정책평가제도 변동에 관한 정부별 비교연구 : 정부성 향(Paradigm idea)과 국무총리 위상을 중심으로”, 양홍석, 연세대학교 대학원, 연세대학교 대학원 박사학위 논문, , 2015

118. 해양과학기술분야 연구개발 결과의 사업화 성공요인에 관한 연구 : 질적 연구방법의 혼합적 활용을 중심으로, 이용규, 임장근, 한국해양과학기술원, , 34(3): 349-364, , 2012

119. “최근 한국 정책학 연구의 경향과 특징의 네트워크 분석: 10년 (2003-2012)간 정책학회보 게재논문을 중심으로”, 홍형득, 한국정책학회, < 한국정책학회보 >, 24(1): 27-51, , 2015

120. “원자력 정책의 신제도주의적 특성 연구 : 후쿠시마 사고 전후 국가별 원자력 정책의 경로의존성을 중심으로”, 이민화, 한양대학교 대학원 박사학위논문, , 2014

121. “한 일 공공연구기관 평가시스템의 비교 분석연구: 공공기술연 구회와 산업기술종합연구소의 사례를 중심으로”, 송환빈, 고려대학교 대학원 박사학위논문, , 2004

122. “지방정부 정책변동의 영향요인에 관한 연구: 정책유형별 예산변 동에 미치는 지방자치단체장의 영향을 중심으로,”, 하민지, 성균관대학교 국정관리대학원, 성균관대학교 대 학원 박사학위논문, , 2014

123. “Knowledge Poor, 지식을 추구하기 위해 가난해지는 사람들: 근거이론을 활용한 한국 인문,사회계열 학문 후속세대의 현황분석”, 이준석, < 한국정책학회보 >, 25(2): 489-527, , 2016