지방정부 정책변동의 영향요인에 관한 연구 : 정책유형별 예산변동에 미치는 지방자치단체장의 영향을 중심으로|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to examine the influence of the policy actors as a key factor contributing to the change of policies. The fact that there is a certain institution in a governmental decision making process does not mean it yields the best of results at all times. The factors that contribute to the final results of policy decisions are the actors who play the game of getting the best of the system to serve their interests. Therefore, the intriguing question of why policy changes occur points to these individual actors who seek policy changes. If a policy is to solve a problem and induce changes, the changes with policies should be made in a way to serve desired values and goals the policy is intended form. For this reason, in order to make a policy change in an effective and efficient manner, it is important to identify the driving force that can control this process.
In this study, we attempted to try a different approach than what was tried before, where the policy changes are explained by external, institution-environmental elements based on a structural determinism in a macroscopic perspective. In case of local governments in Korea, people experienced the compressed type of economic growth over a very short tie and the introduction of local autonomy system. Therefore, in Korea, it is important that there is a veto point in the policy decision making process due to longitudinal concentration of authority, and one should also pay attention to the core inside players for their influences. Since the beginning of civil local autonomy in Korea, the head of local governments have been playing the leading roles in terms of politics, administration, and economy, and the forms of their endeavors for the purpose of reelection are expected to be connected to the efforts to increase the visibilities of their actions for political purposes and the progress in localities. Therefore, in this study, we assumed an influence of the policy choices by the head of local governments based on the power structure, preferences, and value systems.
In general, the results of the study was based on an assumption that the political changes with the government resulted in the changes of the priorities of policy goals, and such changes eventually led to budgetary changes as a plausible inference. In this regard, the influence of the head of local governments on budgetary changes as an indicator of policy changes was verified, suggesting that studies on policy changes require concrete considerations on the core driving factors in policy processes for each government. In order to present a more persuasive study result, we used the trend of budgetary changes of local governments in Korea and an analysis of their characteristics(normality/ incrementality) policy types(developmental policies(growth oriented/development oriented), redistribution policies(preferential welfare/universal welfare), allocation policies(culture&art/tourism) budgetary scopes(total budget/municipal expenditures) characteristics of changes(types of changes/rate of change) by applying a variety of statistic models to verify the causality(binary logit, multinomial logit, linear, negative binomial regressive models) and cluster analysis based on the key characteristics of the heads of local governments simultaneously and progressively.
The results of analysis on the budgetary changes by policy types revealed outcomes that were somewhat different from what were presented in the preceding studies. Budgetary changes did not only occur incrementally, that is, changes of similar or identical levels, but came about in a massive scale as well. While the previous studies based on the perspectives of incrementalism had their limitations in explaining the various forms of changes in policies and budgets, this study could be seen as a complementation to supplement such shortcomings. In addition, it was confirmed that the studies on policies and budgetary changes should not be looked at as unrealistic outliers but as universal phenomena.
The results of verification using a variety of statistic models showed that the orientation and capabilities of the heads of the governments, to which we paid consideration attention, did have an influence on budgetary changes by policy types. Of course, it was not that all of the models we used yielded the same conclusions. But, such a tendency was still confirmed in policy types, budgetary scopes, and characteristics of the changes. Especially, the orientation factors of the heads of local governments, that is, age, ideology, and capability appeared to have statistical significance and matching with the hypothesis in terms of the experience, major, vote ratio, and number of reelections and identified them as key variables, which could have a significant implication in the studies of policy changes of local governments in Korea.
The analysis of stereotyping based on various characteristics of the heads of local government was conducted by classifying them based on the degrees of budgetary changes by each group into balance oriented, project oriented, and finance oriented. These groups were then put to comparison to stereotype the heads of local governments based on the characteristics of budgetary changes by policy types into development oriented, simultaneity oriented, strong development-focused simultaneity oriented, and development-focused simultaneity oriented ones.
The process and result of this study could be of a significant implication in terms of theory and policy. In theory, a foundation of further systematic discussions was laid regarding policy changes based on the changes in each aspect and the approaches regarding the change types and decisive factors that were explained by policy change theories. Also, as we took a microscopic stance on the actors within the system of policy decisions, the orientation(cognition, preference) and capabilities(resources, power) to identify the influence by the heads of local governments in Korea. It could be said that this study provided a foundation to make a more specific theory of higher level on the influence by these boss men by giving a comparative analysis by each policy type. Also, as we attempted stereotyping of the heads of local governments, we pointed out the needs of a more diversified and concrete approaches to them as study subjects. This could be seen as setting the clues for further studies on the influence of the characteristics of the heads of local governments which should be conducted along with the studies on the normative roles of them.
In terms of policy, we verified the influence of the heads of local governments in Korea, as the balancers, managers focused on performances, and policy activists who value performance and innovations as they perform their political functions. The policy of the central government and the change in every diversified need of the local constituency are causing the need of local expenditures, along with the expenditure for local development. In this situation, this study emphasizes the roles of the heads of local governments. Especially, we verified that their desire to stay in power and get reelected, joined by their policy intentions, brings about the policy changes. For this reason, we suggested the necessity of endeavors to strengthen outside controls as well as inside control processes to ensure financial responsibility of them and enhance the understanding on the financial operation of the municipalities. We also suggested the need of the central government to expand their supplementary supportive apparatus for essential government projects needed by local constituency.
This study is based on a limited set of statistical data. Therefore, there is the inherent limitation in generalizing the findings in this study. However, as we have seen in reality, the heads of local governments are required to play the role of policy entrepreneurs and they actively proceed with the local development policies in connection with their political basis, the importance of the roles of them could be emphasized both in the theory and reality. Therefore future efforts to systemize the discussions and verifications with a wider scope of analysis to review the plausibility of the hypothesis in this study, the findings in this study would help us in understating the characteristics of the policy actors in multiple aspects and richness. The methodology and findings in this study emphasize that the policy actors are deeply related to policy changes and it is necessary to approach this topic with diverse perspectives that have been discussed so far.

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국문 초록 (Abstract)

정책은 국가(國家) 의지의 수치적 표현(numerical expression)으로 예산을 통해 구현된다. 정책은 사회변동의 계기로서 문제 해결 및 변화를 유도하는 활동으로 시간의 흐름에 따라 변화하고 진화한다. 정책의 변화는 그동안 예산을 통해 점증주의적(incrementalism) 관점으로 설명되어 왔다. 그렇지만 실제 사회는 불확실성과 복잡성을 경험하고 국가와 정부는 새로운 변화를 자주 시도하게 되면서 정책은 과거의 계속성(continuity)에서 벗어나 급격한 변화를 경험하게 되었다. 본 연구는 이러한 정책을 실현하기 위한 예산의 변화는 점증주의적 관점으로만 설명하기 어렵다고 보았다.
본 연구는 안정적인 성장을 겪은 서구 국가들의 정책 변화 경험을 토대로 한 거시적 관점의 구조결정론적 접근을 통한 외부적, 제도환경적 요소로 인한 정책변동을 설명하려는 과거의 관점과는 다른 접근을 하고자 한다. 한국 지방정부의 경우에는 단기간에 압축적인 성장과 동시에 지방자치제 실시 등과 같은 큰 변화를 경험하고, 정부의 정책결정과정은 수직적 권한 집중으로 인해 비토지점(veto point)이 정부의 정책결정체제 내부에 존재하면서 내부의 핵심 행위자의 영향이 중요하다고 볼 수 있다.
따라서 본 연구는 정책이 변화하는 주요 원인으로 정책행위자의 영향에 관한 답을 찾고자 하였다. 정부의 정책결정체제 내에 특정 제도가 존재한다고 해서 그 제도가 자동적으로 최종 결과를 결정하는 것은 아닐 것이다. 정책의 최종 결정을 도출해내는 것은 자신들에게 유익한 결과를 이끌어내려고 게임을 벌이는 행위자들일 것이다. 그렇기에 정책변동이 어떻게 왜 발생하는가에 관한 의문에서 가장 중요하면서 흥미로운 질문은 정책변동을 추진하는 정책행위자(policy actor)라고 할 수 있다.
민선자치 이후 지방정부의 역할이 강조되면서 지방자치단체장은 정치적, 행정적, 경제적 역할의 수장으로서 특히 재선이라는 정치적 목적과 지역발전을 위한 노력의 형태는 정책의 가시성(visibility)을 높이려는 노력으로 연결될 것이다. 따라서 본 연구는 핵심 정책행위자로서 지방자치단체장이 갖는 권력관계와 선호, 가치체계 등에 따른 전략적 선택이 정책변동을 결정하는 데에 미치는 영향을 가정하였다.
종합적으로, 연구결과는 정책변동의 지표로서 예산변동에 미치는 지방자치단체장의 영향을 검증함으로서 정책변동의 연구가 국가별, 정부별로 정책과정의 핵심 동력에 대한 구체적 고려가 필요함을 제시하고 있다. 설득력 있는 연구결과를 제안하기 위해 본 연구는 한국 지방정부 예산변동의 추이 및 특성 분석(정규성/점증성 분석), 정책유형(개발정책(성장지향/개발지향), 재분배정책(선별적 복지/보편적 복지), 할당정책(문화예술/관광), 예산범위(총액/시자체비), 변동특성(변동유형/변동률)에 대해 다양한 통계모형을 통한 인과성 검증(이항로짓, 다항로짓, 선형, 음이항회귀모형), 지방자치단체장의 주요 특성에 따른 유형화 분석(군집분석)을 동시적·순차적으로 수행하고자 하였다.
한국 지방정부의 정책유형별 예산변동의 특성을 분석한 결과, 선행연구들과 다른 결과들이 존재한다. 예산변동은 점증적으로만 즉, 동일하거나 유사한 수준의 변화만이 발생하는 것이 아니라 대폭적 수준의 변화 또한 존재하고 있음을 확인하였다. 이를 통해 기존 점증주의적 관점을 취한 연구들이 정책과 예산의 다양한 변화에 대해 설명하는데 한계를 가져왔던 부분에 대해 보완할 수 있는 또 하나의 연구결과를 제시하였다고 할 수 있다. 또한 정책 및 예산변동에 관한 연구들이 대폭적 변화 사례를 더 이상 비현실적인 변이점(outlier)이 아닌 보편적 현상으로서 주목해야 함을 확인하였다.
다양한 통계모형을 통해 검증을 시도해본 결과 본 연구가 관심을 가진 지방자치단체장의 정향(orientations)과 능력(capabilities)요인은 각 정책유형별 예산변동에 영향을 미치고 있었다. 물론, 모든 모형에서 일률적으로 동일하게 검증되지는 않았을지라도 각 정책유형, 예산범위, 변동특성에서 확인되었다. 특히 지방자치단체장의 정향 요인으로 연령, 이념성향과 능력 요인으로 경력, 전공, 득표율, 선수가 통계적 유의성과 가설의 일치를 확인한 점은 한국 지방정부 정책변동의 연구에 중요한 변수임을 확인시켜주었다.
지방자치단체장의 주요 특성에 따른 유형화 분석결과는 각 군집별로 예산변동의 정도에 따라 균형지향적, 사업지향적, 재정지향적으로 구분하고, 또한 각 군집간 비교를 통해 정책유형별 예산변동의 특성에 따라 개발지향형, 동시지향형, 강한 개발중심 동시지향형, 개발중심 동시지향형 지방자치단체장으로 유형화할 수 있었다.
본 연구의 과정 및 결과는 이론 및 정책적 관점에서 유용한 시사점을 줄 수 있다. 이론적 차원에서는 정책변동이론들이 설명하는 변동유형과 결정요인들에 관해 접근방식에 따라 차원별로 구분하고 무엇이 어떻게 변화하는가에 따른 정책변동에 관한 체계적 논의의 토대를 제공하고자 하였다. 또한 정책변동에 대해 정책결정체제 내부의 행위자에 대한 미시적 접근을 취함으로써 정향(인식, 선호)과 능력(자원, 권력)을 통해 한국 지방자치단체장의 영향력을 확인하였다. 정책유형별로 비교분석하여 지방자치단체장의 영향에 관해 좀 더 높은 수준의 구체성을 가진 이론들을 만들어 낼 수 있는 토대를 제공하였다. 지방자치단체장의 주요 특성에 따른 유형화를 시도하여 지방자치단체장이 연구대상으로서 보다 다양하고 구체적으로 접근되어야 할 필요성을 제시하였다. 이는 정책과정에 있어서 지방자치단체장의 규범적 역할을 제시하는 연구들과 함께 수행되어야 할 실제 지방자치단체장의 특성이 갖는 영향력에 관한 연구들의 단초를 제공한다고 할 수 있다.
정책적 차원에서는 한국 지방자치단체장을 성과와 혁신을 중요시하는 정책활동가로서, 행정가로서의 균형적 역할과 경영가로서의 성과중심의 역할, 정치가로서의 정치적 역할을 수행하는 영향력을 확인하였다. 중앙정부의 정책과 지역주민의 다양한 수요 변화에 따른 관련 지출수요와 자치단체별 지역발전 관련 지출수요도 지속적으로 증가하고 있는 상황에서 지방자치단체의 핵심 정책행위자인 단체장의 역할을 강조한다고 할 수 있다. 특히 단체장의 권력 유지, 재선의지와 같은 목적이 정책의지와 결합하여 정책변동을 일으킨다는 점을 확인하였다. 따라서 지방자치단체장의 재정운영 과정에 대한 이해를 높이고 재정책무성을 확보할 수 있는 내부통제 뿐 아니라 외부통제 강화를 위한 노력의 필요성을 제시하였다. 또한 지역주민들을 위한 필수사업에 대해 중앙정부를 비롯한 상위정부의 보조적 지원 장치가 확대될 필요성을 제시하였다.
본 연구는 제한된 분석자료를 통한 결과이므로 그 결과를 일반화하는데 한계가 따를 수 있다. 그렇지만 중앙정부의 통치 권력에서 벗어나 새로운 혁신적 정책활동가(policy entrepreneur)로 변신하기를 요구받고 있는 현실에서 지방자치단체장이 정치적 입지 기반과 맞물려 지역발전을 위한 정책을 적극적으로 개발하고 추진하고자 함을 확인할 때 지방정부의 정책변동과정에서 자치단체장의 역할의 중요성은 이론적, 실제적으로 강조될 수 있다. 따라서 향후의 분석대상 범위를 확대한 지속적인 검증작업과 관련 논의들의 체계화를 통해 본 연구가 시도한 가설의 타당성 제고가 다루어질 때 정책변동을 이끌어 내는 정책행위자의 특성을 좀 더 다채롭고 입체적으로 이해하는 데 도움을 줄 수 있다. 본 연구가 시도한 방식과 결과물들은 정책행위자와 정책변동은 깊은 관계를 맺고 있으며, 이에 정책변동에 관해 논의해왔던 연구들은 다양한 관점을 갖고 접근을 시도할 필요가 있음을 강조한다.

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정책은 국가(國家) 의지의 수치적 표현(numerical expression)으로 예산을 통해 구현된다. 정책은 사회변동의 계기로서 문제 해결 및 변화를 유도하는 활동으로 시간의 흐름에 따라 변화하고 진화...

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