한국의 정책평가제도 변동에 관한 정부별 비교연구 : 정부성향(paradigm idea)과 국무총리 위상을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

한국정부에 최초의 정책평가제도라 할 수 있는 심사분석제도가 1961년 도입된 이후 정책평가제도는 약 50여 년 동안 정부정책의 효율성, 책임성을 강화하는 수단으로서 많은 제도변동을 겪으며 발전해 왔다. 특히, 미국 등 선진국의 경우 평가제도는 예산, 감사제도와 밀접하게 연계되어 발전되었으나, 한국은 국무총리의 국정통할을 위한 기능적 수단 중의 하나로서 발전되어 온 특징이 있다.
1987년 헌법에 의거 출범한 노태우 정부에서 국무총리실에 평가기능이 부활(‘90년)된 이후 정책평가제도는 각 정권마다 다양한 명칭으로 불리면서 커다란 변동이 있어왔다. 본 논문은 장기적 관점에서 정책평가제도 변동의 핵심적 영향요인을 규명하고, 각 정부별 평가제도 변동양태는 어떠했는지를 비교분석 함으로써 향후 평가제도 변동을 예측하고 바람직한 제도개선 방향을 제시하는 것을 목적으로 한다.
이를 위해 본 연구에서는 역사적 신제도주의 이론을 기반으로 제도변동 영향요인을 환경 요인, 정권 특성, 행위자 역할로 나누어 설명하였다. 특히, 평가제도 변동의 핵심 영향요인으로 작용하는 정권특성(제도적 맥락)을 정부성향(paradigm idea)과 국무총리 위상(status) 변화를 중심으로 분석하여 정부별 변동압력을 규명하였다. 정부별 변동양태 분석을 위해 메타평가(meta evaluation) 분석모형을 제시한 후, 3개 부문(평가체제, 평가과정, 결과환류)에 대한 변동강도 비교를 통해 정부별 변동유형을 제시하고 정부성향에 따른 제도 운영상의 공통점과 향후 평가제도 변동의 시사점을 모색하였다.
주요 연구내용 및 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 정권교체 등 환경 요인의 변화는 정권 특성(제도적 맥락)의 변화를 촉발하게 되는데, 제도적 맥락 중 정부성향의 연속성 여부, 국무총리 위상의 고저 등에 따라 평가제도에 대한 변동압력 강도는 차이가 나타나게 된다.
둘째, 평가제도 변동압력은 직전정부와 정부성향이 불연속적일수록, 국무총리 위상이 높을수록 강하게 나타난다. 그러나 평가제도의 실제 변동여부는 국무총리의 위상에 좌우되므로 평가제도 변동의 가장 큰 영향요인은 국무총리 위상이라고 할 수 있다.
셋째, 정부별 평가제도 변동양태에 대해 종전 제도와의 변동강도와 연속성을 기준으로 4가지로 유형화하였다. ① 김영삼 정부(행정조정실 심사평가)는 변화강도가 약하고 노태우 정부와 연속성이 있는 「점진적 변동」이었다. ② 김대중 정부(국무조정실 기관평가)는 변화강도가 매우 크고 김영삼 정부와 연속성이 약한「급진적 변형」이었다. ③ 노무현 정부(국무조정실 통합평가)는 변화강도는 강하지만 김대중 정부와 연속성이 있는「급진적 변동」이었다. ④ 이명박 정부(국무총리실 통합평가)는 노무현 정부와 동일한 법적기반으로 변화강도는 약했으나, 이전 정부와 연속성이 약한「점진적 변형」유형이었다.
넷째, 정부성향에 따라 평가제도 운영에 일정한 정향이 나타났다. 즉, 진보성향 정부에서 평가기능을 보다 강조하고 급진적인 제도변동이 일어났다. 평가과정에서도 진보성향 정부의 경우 기관평가/종합평가/계량평가 등이 강조되었으며, 결과처리의 제도화 및 평가결과에 대한 실제 환류수준도 보수정부에 비해 진보성향 정부가 높았다.
본 연구의 주요 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 현재 정부업무평가기본법에 대한 체계적인 정비방향에 대한 시사점이다. 향후 5년 주기의 정권변동에 따라 평가제도가 탄력적으로 적용될 수 있도록 법률 및 시행령 규정사항, 평가기본계획 및 시행계획 등으로 규정을 체계화하되, 정부성향 등 정권특성에 따라 차이가 나는 부분은 하위규정에 위임토록 하여 융통성 있는 운영을 도모해야 할 필요가 있다. 둘째, ‘06년 제정된 정부업무평가기본법 중 실제 제도운영과 다르게 규정된 불필요한 조문 삭제와 법령상 혼재되어 있는 성과관리 제도를 분리？규정하는 등 정비를 할 필요가 있다. 셋째, 정책평가기능을 통한 국무총리의 국정통할 지원을 위해 국무총리가 정책조정 필요사항과 의도하지 않은 부처 간 정책혼선 분야를 파악하고 적극 대응할 수 있도록 이명박 정부에서 널리 활용된 수시현안과제 분석을 활성화하고 발전시킬 필요가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since the Korean government adopted an assessment system for government policies and programs for the first time in 1961, the Institution of Government Policy Evaluation(IGPE) has been developed as a way for reinforcing efficiency and responsibility of government policies. Even though the IGPE in the advanced countries such as USA has been closely related to the budget or audit system, the Korean system has been evolved as one of the Prime Minister’s authorities to control and supervise the cabinet.
After the function of policy evaluation was endowed to the Prime Minister’s Office in 1990 under the Tae-Woo Noh Administration, based on the Constitution of 1987, the IGPE has been gone through various changes with ever-changing names for each Administration. This study is aimed, from the long-term perspective, at finding out the causal mechanisms of the institutional changes and giving directions for further improvement of the system through the comparative analysis of the institutional changes in each Administration and the identification of focal factors for the institutional changes.
The framework of this research is based on historical neo-institutionalism, which classifies main driving forces of the change into threefold: environmental factor, traits of each government, and the role of major actors. Especially, the characteristics of government, as a focal factor for the IGPE’s change are analyzed by paradigm idea and Prime Minister’s status, and then their impacts on the institutional change are identified. After building meta evaluation model to analyze the IGPE’s change at each government and comparing the strength of change in three categories (evaluation system / process / feedback), the type of changes in each Administration and its implications are suggested.
The main results are as follows. First, it is found that the changes in environmental factors like regime change trigger the changes of the traits of government, which are manifested as the adjustments both in the continuity of paradigm idea for each government and in the level of Prime Minister’s status. Second, it turns out that the strength of pressure on the IGPE’s change in an Administration is stronger when the continuity of paradigm idea is weaker than the former government and the level of Prime Minister’s status is higher. However, it is identified that more important factor for change is Prime Minister’s status because the IGPE’s change relies on Prime Minister’s status. Third, the result of the IGPE’s change in each Adminstration is classified into four types according to change strength and institutional continuity. ① The change in the Young-Sam Kim government is a type of「incremental change」, weak change strength and close continuity comparing with the previous government. ② The Dae-Jung Kim government can be interpreted as a type of「radical transformation」, strong change strength and weakened continuity comparing with the previous government. ③ For the Mu-Hyun Roh government, a type of「radical change」seems appropriate, with strong change strength and strong continuity comparing with the previous government. ④ Finally, the Myung-Bak Lee government can be recognized as a type of「incremental transformation」, externally weak change strength with internally weak continuity comparing with the Mu-Hyun Roh government. Fourth, according to paradigm idea in managing and operating the IGPE, a different orientation for each government, relying on the political propensity, is found. It turns out that a relatively liberal government stresses more on the function of the IGPE and sets radical institutional change in motion. Also, it is shown that a liberal one also places more importance on the method of organizational / comprehensive / statistical evaluation and reaches the high level of feedback than a conservative Administration.
These findings lead us to the following conclusions. First, to improve the Government Performance Management Act in 2006, it is necessary to seek a balance between the systematization of policy rules and the delegation to sub-provision, considering the change of presidency every five year. Second, the revision of unnecessary provision apart from operating reality is necessary. and it is also needed to amend mixed institutional provision of evaluation and performance management. Third, for the support of Prime Minister’s cabinet control through the IGPE, the tool of spontaneous policy issue analysis, widely utilized in the Myung-Bak Lee government, should be reinforced and developed to detect the needs of policy coordination and make corrections for the unintended policy errors among Ministries.

참고문헌 (Reference)

1. 대통령학, 함성득, 서울: 나남출판, , 1999

2. 「헌법학」, 계희열, 박영사, 서울: 법문사, , 2001

3. 정책변동론, 양승일, 서울: 양서원, , 2006

4. 정책평가론, 정주택, 법문사, 서울: 법문사, , 2007

5. 정책학 원론, 최종원, 이시원, 정준금, 정정길, 서울: 대명출판사, , 2008

6. 「정책변동론」, 유훈, 대영문화사, 서울: 대영문화사, , 2009

7. 「정책학원론」, 유훈, 법문사, 서울: 법문사, , 1995

8. 「행정개혁론」, 오석홍, 박영사, 서울: 박영사, , 1999

9. 『정책평가론』, 노화준, 법문사, 서울: 법문사, , 2006

10. 신제도주의 연구, 정용덕, 대영문화사, 서울: 대영문화사, , 1999

11. 정책학의 주요이론, 오석홍, 김영평, 서울: 법문사, , 2000

12. 「공공정책평가론」, 김명수, 박영사, 서울: 박영사, , 1993

13. 「공공정책평가론」, 김명수, 박영사, 서울: 박영사, , 2003

14. 「한국행정학회보」, 문영세, 􋺵한국 중앙심사평가제도의 메타평가적 분석.􋺶, , 1996

15. 「현대 한국정부론」, 하태권, 서울: 법문사, , 2000

16. 「신판 헌법학 원론」, 권영성, 서울: 법문사, , 1997

17. 제도분석 : 이론과 쟁점, 하연섭, 다산, 서울: 다산출판사, , 2003

18. 정책평가의 이론과 실제, 차의환, 파주: 한울아카데미, , 1999

19. 􋺵문민정부의 행정개혁, 안문석, 􋺶「한국정책학회보」4(1), , 2005

20. 「대한민국의 국무총리」, 이재원, 나남, 파주: ㈜ 나남, , 2007

21. 「정부예산과 재무행정」, 하연섭, 다산, 서울: 다산출판사, , 2010

22. 「정부정책과 성과평가」, 김영록, 한국학술정보, 서울: 한국학술정보(주), , 2011

23. 「성과관리 ? 외국제도편」, 공동성, 대영문화사, 서울: 대영문화사, , 2013

24. 관료제 권력의 이론과 실제, 오재록, 서울: 대영문화사, , 2014

25. 김영삼 정부의 성공과 실패, 함성득, 나남출판, 서울: 나남출판, , 2001

26. 􋺵정책평가의 체제와 관리, 노화준, 􋺶「행정논총」18(1), , 1980

27. 􋺵정부조직 개편-1994년 12월, 박동서, 􋺶「행정논총」33(1): 115-123, , 1995

28. 「기관평가 개선방안 연구」, 이근주, 한국행정연구원, 서울: 한국행정연구원, , 2003

29. 정부업무평가제도 개선방안 연구, 차용진, 라휘문, 허만형, 서울: 한국정책학회, , 2009

30. 한국행정의 역사적 분석:1968∼1984, 조석준, 서울대학교 출판부, 서울대학교출판부, , 1987

31. 「총합 행정개혁론: 규제와 전망」, 김수영, 法律界, 서울: 법률계, , 1996

32. 􋺵김대중 정부의 정부개혁과정 연구, 김판석, 􋺶「행정논총」38(2): 217-252, , 2000

33. 􋺵정부업무 기관평가의 이론적 논고, 김현구, 􋺶「한국행정학회보」37(4): 57-78, , 2003

34. 「한국의 심사분석 제도에 관한 연구」, 황의창, 서울대학교 행정대학원 석사논문, , 1972

35. 􋺵국무총리 제도운영의 영향요인 분석, 라영재, 􋺶「현대사회와 행정」제19권 제1호: 1∼31, , 2009

36. 「정부패러다임적 정책결정과정 분석」, 서상원, 서울: 한국학술정보(주), , 2007

37. 제6공화국 실록: 노태우 대통령 정부 5년, 공보처, 공보처, 서울: 삼화인쇄주식회사, , 1992

38. 「문화서비스의 성과관리에 관한 연구」, 곽영진, 한국학술정보, 연세대학교대학원 박사학위 논문, , 2009

39. 「역대정부의 국정기조 비교분석 연구」, 권오성, 허준영, 서용석, 서울: 한국행정연구원, , 2012

40. 중앙행정기관 자체평가의 성과요인 분석, 류충렬, 성균관대학교 국정관리대학원 박사학위 논문, , 2006

41. 평가결과 및 성과정보의 활용도 제고방안, 이광희, 서울: 한국행정연구원, , 2013

42. 「통합국정평가제도의 효율적 운영방안」, 이광희, 홍재완, 강영철, 서울: 한국행정연구원, , 2007

43. 「대통령과 총리의 업무분장에 관한 연구」, 양현보, 한국행정연구원, 서울: 한국행정연구원, , 2004

44. 􋺵현행 정부업무 심사평가제도의 개선방안, 김명수, 􋺶한국외국어대학교 공공정책연구소「공공정책연구」14(1), , 1996

45. 행정개혁실천론: 행정학자들의 개혁현장 체험, 오석홍, 법문사, 서울: 법문사, , 2008

46. 􋺵성과관리시스템 도입성과의 영향요인 분석, 남승하, 􋺶「현대사회와 행정」20(2): 207-235, , 2010

47. 「정부 인수위원회 역할과 기능에 관한 연구」, 김정해, 윤광석, 서원석, 서울: 한국행정연구원, , 2012

48. 「한국 과학기술 국제협력의 제도적 진화 분석」, 박세인, 고려대학교대학원 박사학위 논문, , 2009

49. 대학평가정책의 변화와 지속에 대한 제도적 분석, 박진형, 서울대학교대학원 박사학위 논문, , 2014

50. 􋺵성과관리와 정책평가의 연계관계에 관한 연구, 허만형, 􋺶「행정논총」44(4), , 2006

51. 􋺵한국정부의 심사평가제도에 관한 비판적 고찰, 박경효, 김명수, 􋺶「한국정책학회보」제5권 제1호: 11-29, , 1996

52. 「성과주의예산제도의 활성화 방안에 관한 연구」, 김성준, 이남국, 한국행정연구원, 서울: 한국행정연구원, , 2003

53. 􋺵중앙행정기관 자체평가 내실화를 위한 기초연구, 공병천, 􋺶감사평가연구원, , 2006

54. 􋺵대통령과 국무총리의 권한배분 모델에 관한 연구, 김동원, 􋺶「한국행정연구」22(3): 315-345, , 2013

55. 􋺵제도변화의 형태: 역사적 신제도주의를 중심으로, 하태수, 􋺶「행정논총」39(3): 113-137, , 2001

56. 􋺵제도화된 조직구조의 합리성에 대한 신화와 비판, 장용석, 􋺶「한국사회학」제36권 제6호, , 2002

57. 􋺵신제도주의의 최근 경향: 이론적 자기혁신과 수렴, 하연섭, 􋺶「한국정책학회보」21(1), , 2002

58. 「한국과 일본의 정책평가제도 변천과정 비교 분석」, 한국행정연구원, 한국행정연구원, 서울: 한국행정연구원, , 2007

59. 「통합평가제도상 자체평가의 운영실태 및 효과분석」, 한국행정연구원, 한국행정연구원, 서울: 한국행정연구원, , 2007

60. 「결과중심의 성과측정 및 성과관리체제에 관한 연구」, 박중훈, 한국행정연구원, 서울: 한국행정연구원, , 1998

61. 􋺵정부업무평가 기본방향과 제도운영에 대한 실태분석, 김주환, 이석환, 허만형, 􋺶「한국정책과학학회보」21(1), , 2008

62. 􋺵정책개혁과정에 있어서 정책평가의 쟁점과 정책학습, 강신택, 􋺶「행정논총」35(2): 31-55, , 1995

63. 􋺵참여정부의 정부업무평가체계 구축방향에 관한 연구, 이윤식, 김지희, 􋺶「한국정책학회보」제13권 제1호: 189-216, , 2003

64. 􋺵새로운 정부업무평가제도의 발전을 위한 개선방안 모색, 제갈돈, 제갈욱, 􋺶「정책분석평가학회보」제18권 제1호: 65-99, , 2008

65. 「한 국행정연구원 정책평가센터 학술세미나 발표논문집」, 이창수, 􋺵국정평가제도 개편방안: 국정평가기본법을 중심으로.􋺶정부업무평가의 현재와 미래, , 2005

66. 􋺵정부업무등의평가에관한기본법 제정필요성 및 기대효과, 심오택, 􋺶「한국행정연구」제10권 제1호: 5-18, , 2001

67. 􋺵제도변화의 통합적 접근: 역사적 신제도주의를 중심으로, 김윤권, 􋺶「한국정책학회보」14(1): 299-327, , 2005

68. 「한국의 ODA추진체계 형성과정에 관한 신제도주의적 분석」, 강주홍, 연세대학교 대학원, 연세대학교대학원 박사학위 논문, , 2015

69. 경로의존성 관점에서 본 세종시정책의 변동과정에 관한 연구, 김진수, 서울시립대학교 일반대학원, 서울시립대학교대학원 박사학위 논문, , 2013

70. 􋺵지방정부 정책결정자의 정당, 정치이념, 정책선호와의 관계, 강철구, 이승종, 􋺶「한국정책과학학회 보」제10권 제4호: 117-135, , 2006

71. 􋺵정부의 반부패 제도변화에 관한 연구: 역사 제도주의적 관점, 노승용, 정의창, 김보은, 􋺶「현대사회 와 행정」제21권 제2호: 173-203, , 2011

72. 􋺵신제도주의의 행정학적 함의: 역사적 신제도주의를 중심으로, 김종성, 􋺶「충남대학교 사회과학연 구」제13권: 59-82, , 2002

73. 한국의 부동산정책 변동에 관한 연구: 변동유형별 사례 비교분석, 정훈, 연세대학교대학원 박사학위 논문, , 2011

74. 「대통령중심제하에서의 국무총리(실)의 역할과 기능에 관한 연구」, 박영훈, 한국행정연구원, 서울: 한국행정연구원, , 1994

75. 「여성정책변동에 관한 정책네트워크 연구 : 모성보호정책의 사례」, 김윤미, 연세대학교대학원 박사학위 논문, , 2010

76. 「정치적 자원과 분담형 국무총리: 이해찬 총리의 사례를 중심으로」, 한상익, 서울대학교 대학원, 서울대학교대학원 박사학위 논문, , 2010

77. 「한국 규제형성의 특성 비교연구 : 의원입법과 정부입법 중심으로」, 심오택, 연세대학교대학원 박사학위 논문, , 2008

78. 􋺵신제도주의 이론과 행정에의 적응성: 역사적 제도주의를 중심으로, 김선명, 􋺶「한․ 독 사회과학논총」 제14권 제1호: 211-239, , 2007

79. 􋺵한국정부의 정책결정 과정에 관한 연구: 조직개편과정을 중심으로, 조석준, 􋺶「행정논총」27(1): 219-234, , 1989

80. 「규제정책의 변동 분석: ACPS 모형의 그린벨트정책 적용을 중심으로」, 양승일, 고려대학교 박사학위 논문, , 2005

81. 중앙행정기관 평가제도 변천에 관한 연구 : 신제도주의적 관점의 적용, 김형성, 한국외국어대학교 대학원, 한국외국어대학교 대학원 박사학위 논문, , 2009

82. 「한국 문화정책의 변동에 관한 연구: 정책기조와 핵심정책을 기준으로」, 박광무, 성균관대학교 국정 관리대학원 박사학위 논문, , 2009

83. 「한국 건강보험 제도변화에 관한 연구: 역사적 제도주의 분석을 이용하여」, 김윤수, 성균관대학교 국정 관리대학원 박사학위 논문, , 2006

84. 한국 행정개혁의 경로의존성 분석 : 김영삼, 김대중, 노무현 정부를 중심으로, 김연수, 성균관대학교 대학원 박사학위 논문, , 2006

85. 􋺵우리나라 정부기구 개편에 대한 비판적 고찰: 김대중 정부 3년을 중심으로, 이창원, 􋺶「한국행정연구」 제10권 제2호: 128-151, , 2001

86. 「정책수단선택 연향요인에 관한 연구: 보건의료정책 입법과정을 중심으로」, 김권식, 서울대학교 행정 대학원 박사학위 논문, , 2013

87. 􋺵불확실성하의 정책이전, 확산, 그리고 제도변화: 정책아이디어를 중심으로, 배유일, 􋺶「국정관리연구」 제5권 제2호: 95-117, , 2010

88. 􋺵정부업무평가제도에 대한 운영평가 연구: 자체평가의 운영방향을 중심으로, 김주환, 􋺶「정책분석 평가학회보」제19권 제3호: 187-218, , 2009

89. 􋺵김영삼 정부시기의 정당정치와 개혁의 한계: 집권연합내의 변화를 중심으로, 강원택, 􋺶「국가전략」 1998년 8월, , 1998

90. 􋺵정부 성과관리에 관한 비교연구: 한국, 미국, 호주의 성과관리제도를 중심 으로, 정장훈, 조문석, 이정욱, 􋺶「현대사회와 행정」제24권 제2호: 279-307, , 2014

91. 성과주의 예산제도의 정책영역별 적합성 분석 : 성과관리 적합도 개발과 적용을 중심으로, 김영록, 연세대학교 대학원, 연세대학교대학원 박사학위 논문, , 2010

92. 􋺵대통령직 인수와 정책기조의 형성: 문민정부 이후 대통령직 인수사례의 분석을 중심으로, 박정택, 􋺶 「한국정책학회보」제16권 제4호, , 2007

93. 􋺵관리수단으로서 정부업무평가제도의 역할 및 한계: 정부업무평가 내 특정평가를 중심으로, 강영철, 􋺶 「한국인사행정학회보」 제9권제3호: 209∼229, , 2010

94. 􋺵복지국가에서 정당 이데올로기의 역할에 대한 재조명: 정치구조와의 역학관계를 중심으로, 신현중, 􋺶 「한국정책학회보」제20권 제3호: 1-29, , 2011

95. 「우리나라 여성정책변동에 관한 연구: 단절적 균형과 불균형의 대조적 정책현상을 중심으로」, 조영희, 고려대학교 박사학위 논문, , 2005

96. 「과학기술정책 거버넌스 변동에 관한 신제도주의적 분석: 노무현 정부와 이명박 정부를 중심으로」, 천세붕, 연세대학교대학원 박사학위 논문, , 2012

97. 􋺵한국군사정부하에 있어서의 두 개의 행정개혁에 관한 비교연구: 제1차 경제개발5개년 계획 과 기본운영계획 제도, 조석준, 􋺶「행정논총」6(2): 95-120, , 1968