지방자치단체 재정격차 측정지표 활용의 문제점과 개선방안

이현정 한국지방세연구원 2021 한국지방세연구원 기획보고서 Vol.2021 No.6

□ 연구목적 ○재정격차의 개념을 다각도에서 검토함으로써 지방자치단체 간 재정격차가 무엇이며 어떤 원칙을 가지고 측정해야 하는지 정리하고자 함 - 지역격차와 재정격차의 개념을 각각 살펴보고 그 관계를 정리함으로써 재정격차를 지역 경제격차와 별개의 문제로 이해해야 하는 이유를 논의하고자 함 - 재정격차의 개념과 완화 필요성을 다양한 각도에서 검토하고 지방자치단체 간 재정격차를 어떤 기준으로 개념화하고 측정해야 하는지 정리함으로써 재정격차 측정의 원칙을 정립하고자 함 ○선행연구에서 재정격차를 어떻게 측정하고 있는지 확인하고 각종 정책과 연구에서 활용도가 높은 지표들을 각각 검토함으로써 지표별 특징과 한계를 검토하고자 함 - 선행연구에서 재정격차를 측정하기 위한 지표를 어떤 기준에서 선정했는지, 그리고 재정격차 측정지표를 연구에서 어떻게 활용하고 있는지 검토하고자 함 - 재정자립도, 재정자주도, 재정력지수, 1인당 재원규모 등 선행연구와 각종 정책 및 제도에서 지방자치단체 간 재정격차 완화를 위한 목적으로 활용된 지표들을 중심으로 지표의 특징과 장점, 한계점 등을 분석하고자 함 ○측정지표가 실제 정책에서 활용되는 사례를 살펴보고 활용의 문제점을 분석한 후 지표활용의 논리성을 확보하고 제도의 정합성을 향상시킬 수 있는 개선방안을 도출하고자 함 - 각종 지방재정조정제도에서 재정격차 측정지표를 어떻게 활용하고 있는지 실제 사례를 살펴보면서 지표별 특징과 한계를 고려해 지표를 적절하게 활용했는지, 지표활용에 있어 논리적 오류는 없는지 등을 중심으로 지표활용의 사례와 문제점을 분석하고자 함 - 재정격차 측정지표의 활용에서 나타난 문제점을 해결하기 위한 방안을 검토하여 향후 재정격차 완화정책이 나아가야 할 방향성을 제시하고자 함 - 그리고 각 정책에서 지표활용의 논리적 오류를 줄이고 제도의 정합성을 높이기 위해 재정격차 지표를 어떻게 활용해야 하는지 개선방안을 도출하고자 함 □ 재정격차 관련 이론적 검토 ○지방자치단체 간 재정격차는 지역 주민의 삶의 질을 보장하기 위한 공공서비스 제공에 있어 형평성이 충족되지 못함을 기준으로 개념화하고 측정해야 함 - 정부 간 재정격차 완화가 지역 균형발전으로 직결되지 않음에도 불구하고 재정격차의 심화가 사회적 병리현상으로 지적받는 원인은 재정격차가 주민 공공서비스 제공에 영향을 미치기 때문임 - 이에 따라 세입ㆍ세출 측면 모두 지역 공공서비스 제공을 기준으로 재정격차를 정의함 - 세입측면의 재정격차는 각종 세수기반을 통해 공공서비스 제공에 필요한 재원을 마련할 수 있는 지방자치단체의 수입확보역량에 차이가 발생함을 의미함 - 세출측면의 재정격차는 주민에게 제공되어야 할 세출 및 서비스 수준의 격차가 지나치게 확대되는 현상을 의미함 - 지역 간 재정격차는 지역 주민의 행ㆍ재정수요를 충족시키는 데 필요한 서비스를 제공ㆍ관리하는 과정에서 발생하는 불균형을 줄이고 주민 삶의 질이 악화되는 것을 방지하는 측면에서 조정해야 함 - 지방자치단체 간 재정격차의 심화로 재정력이 취약한 지역에 거주하고 있는 주민에게 제공되어야 할 공공서비스의 배분상 형평성이 무너지는 것을 예방하는 수준에서 재정격차의 완화가 필요하다는 것임 ○한편, 일부 연구에서는 지역격차 논의를 통해 지역 간 경제력 격차와 재정격차를 동일ㆍ유사개념으로 이해하거나 경제격차 해소를 위한 수단으로 재정격차 완화를 주장하는데 이는 지방재정의 현실을 충분히 고려하지 못한 시각임 - 현재 자체재원 확보가 어려운 자치자치단체의 지방세입이 급증한다고 해도 현실적으로 지역 경제발전을 좌우할 수 있을 만큼 막대한 영향력을 발휘하기 어려움 - 특히 재정규모가 협소하고 지역주민과의 밀접한 관계 속에서 지역 공공서비스를 제공해야 하는 기초자치단체 입장에서는 재정규모가 확대되더라도 지역 경제발전의 기반이 되는 공공 인프라 구축 및 투자 확대를 뒷받침하기 어려움 - 단순히 특정 지방자치단체의 재정규모가 타 지방자치단체에 비해 작기 때문에 경제발전에서 소외된다는 식의 프레임은 문제 해결에 실질적인 도움이 되지 못함 ○재정격차를 지역 경제격차와 동일한 개념으로 상정하게 되면 재정격차 조정의 기준이 비현실적으로 높아질 수밖에 없으며 과잉조정이 발생할 수 있음 - 재정격차를 지역 간 경제격차로 간주하고 경제격차를 줄일 수 있을 만큼의 재정 형평성을 목표로 한다면 어떤 재정조정수단을 동원하고 어떤 배분방식을 적용하더라도 달성이 어려울 것임 - 지역 경제규모가 크고 높은 성장률을 보이는 지역을 기준으로 재정격차를 조정해야 한다는 시각은 현실적으로 조정 가능한 선을 넘어서게 됨 - 또한 지역 경제격차와 재정격차를 연계해서 바라보면 실질적인 해결은 요원하며 과잉조정의 빌미가 될 가능성이 높음 □ 재정격차 측정지표별 특징과 한계 ○재정자립도, 재정자주도, 재정력지수, 1인당 재원규모 등 선행연구와 각종 정책 및 제도에서 지방자치단체 간 재정격차 완화를 위한 목적으로 활용도가 높은 지표의 특징과 한계를 각각 분석함 ○(재정자립도) 지방자치단체 재정격차에 대한 논의 시 기본적으로 제시되고 빈번하게 활용되는 지표로 정부 간 재원 이전의 필요성을 인식시키는 지표임 - 세입측면에서 지방자치단체의 재정역량을 평가하기 위한 변수로서 개념이 명료하고 산식이 이해하기 쉽다는 장점이 있어 활용도가 높음 - 재정자립도는 국세와 지방세의 불균형 상태에서 지방자치단체 재정이 중앙에 의존할 수 밖에 없고 불균형을 해소하기 위해서는 지방재정조정제도가 불가피함을 보여줌으로써 재원 이전의 당위성을 인식시키는데 유용한 지표임 - 반면, 재정자립도는 지방자치단체의 자체재원 조달능력을 측정하는 지표이므로 세출측면의 부담변화를 충분히 반영하지 못함 - 재정자립도 지표는 비율로 표현되므로 지방자치단체의 재정 규모를 유추할 수 없다는 한계가 있으며 사후적으로 결정되는 수치로 지방자치단체의 본질적 재정능력을 보여주기에 충분한 지표가 아니라는 비판을 받기도 함 ○(재정자주도) 우리나라 지방자치단체의 현실적인 상황을 고려하기에 적합한 지표라는 평가를 받으며 다양한 정책에서 활용되고 있음 - 개념적으로 재정자주도는 지방자치단체가 자율성을 가지고 편성 및 집행할 수 있는 재원의 비율을 의미하며, 독자적인 행정활동을 수행할 수 있는 능력을 표현함으로써 지자체 재정구조의 탄력성을 보여줌 - 이전재원의 비중이 높은 우리나라 지방자치단체의 현실적인 상황을 고려하기 위해서는 재정자립도가 아닌 재정자주도를 중심으로 재정여건을 고려하는 것이 적합하다는 평가를 받아 정책의 활용도가 높음 - 재정자주도는 개념적으로는 지자체가 재량권을 행사하여 활용할 수 있는 재원의 비중을 의미하지만, 실질적으로 해당 재원 중 상당 부분이 의무적 경비부담에 지출되어야 하므로 개념과 실제 지표의 의미에 다소 괴리가 있음 - 재정자주도는 재정자립도와 마찬가지로 수입 측면을 대변하는 지표이므로 공공서비스 제공수준을 대변하는 지출 측면을 고려하지 못한다는 제한점이 있음 - 재정자주도 지표는 비율로 표현되므로 지방자치단체가 사용할 수 있는 재정의 규모에 대한 정보를 담고 있지 못하며 사후적으로 결정되는 수치로 지방자치단체의 본질적 재정능력을 보여주기에 충분한 지표라고 평가하기 어려움 ○(재정력지수) 지방자치단체가 전국 표준적 수준의 재정수요를 충족시키는 데 있어 해당 지자체가 얼마만큼의 재원을 충당할 수 있는가를 보여주는 지표로 수입측면뿐만 아니라 수요측면을 함께 고려하므로 적절성이 높다는 평가를 받음 - 재정력지수는 표준적 행정서비스 제공에 필요한 재정수요를 산정하고 해당 재정수요를 충족시킬 수 있는 정도를 측정하기 때문에 사후적 측정수단인 재정자립도 및 재정자주도와 차별되는 지표라는 평가를 받음 - 재정력지수는 개념적으로는 수요측면까지 고려함으로써 지표로서 완결성을 갖춘다는 평가를 받을 수 있으나 기준재정수요액 산정에 있어 의구심이 있음 - 기준재정수요액은 전국 지방자치단체를 대상으로 표준적인 재정수요를 도출하는 데 목적을 두고 있어 일괄적인 잣대로 측정할 수 없는 개별 지방자치단체별 수요는 반영하기 어려운 한계가 있음 - 수요액 추정 과정에서 지방자치단체 유형 간 특수성과 상이한 역할 및 책임을 반영하고 있지 못하다는 지적을 받기도 함 ○(1인당 재원규모) 1인당 지방세입, 1인당 세출예산액 등 주민 1인당 재원규모를 기준으로 지방자치단체 간 재정격차를 측정하기도 함 - 지방자치단체의 재원 조달능력을 측정함에 있어 개념이 쉽고 자료수집이 용이하여 국제간 비교 및 각종 선행연구에서 재정격차를 측정하는 지표로 활용도가 높음 - 재정분권 등 지방재정을 둘러싼 주요 변화가 있을 때 1인당 지방세입 등을 통해 제도도입 전과 후를 비교하여 재정격차의 완화 및 심화를 판단하는 기준으로 활용함 - 지역간 공공서비스 단위비용 및 행ㆍ재정 수요의 차이가 나타나지 않는다는 전제 자체가 현실에 부합하지 않으므로 재정격차 지표로서 한계가 있다고 지적됨 - 지방자치단체가 공급하는 서비스는 지방자치단체의 사회경제적 특성에 따라 공급비용이 상이하며 주민의 인구사회학적 특성에 따라 서비스 수요 역시 지역별로 다양성이 높음 - 즉, 1인당 지방세입, 1인당 세출예산액 등 1인당 재원규모를 기준으로 지방자치단체 재정격차를 측정하는 것은 서비스 공급비용 및 수요를 반영하지 못하므로 지표로서 제한점이 있음 □ 재정격차 측정지표 활용 사례 검토 ○각종 지방재정조정제도에서 지역 간 재정여건을 정책에 반영하기 위해 재정격차 지표들을 활용하고 있는데 이때 지표별 특징과 한계를 고려하여 적절하게 활용했는지, 그리고 논리적 오류는 없는지 등을 분석함 ○(재정자립도) 현재 고용노동부 국고보조사업 재원분담에 있어 재정격차를 반영하는 지표로 사용되고 있으나 이는 중복적 조정이라 할 수 있음 - 지역 간 재정격차를 국고보조율에 반영하기 위해 광역자치단체와 기초자치단체를 구분한 후, 재정자립도를 활용하여 보조율을 차등적으로 적용하고 있음 - 그런데 자체재원 규모가 표준적인 서비스 공급에 미치지 못하는 지방자치단체를 대상으로 보통교부세 등을 교부함으로써 자체재원을 기준으로 한 재정력 격차를 제도적으로 조정해주고 있음 - 재정자립도를 통해 도출되는 지방자치단체 간 재정격차는 지방재정조정제도를 통해 조정됨에도 불구하고 또 다른 정책에서 조정 전 상태인 재정자립도를 지표로 사용하여 재정격차를 조정하겠다는 시도는 중복 조정이라고 할 수 있음 ○(재정자주도) 사회복지 국고보조사업을 실시함에 있어 지방자치단체의 재정여건을 고려하고자 할 때 활용도가 높은 지표이나 논리적 적절성이 부족함 - 국고보조사업을 운영함에 있어 지방정부의 재정여건을 고려해 기준보조율을 지역에 따라 달리 설정하는 차등보조율이 예외적으로 인정되며 주요 사회복지 국고보조사업에서 재정자주도가 차등보조율 적용 기준으로 활용되고 있음 - 그런데 차등보조 지원의 강화는 재정자주도를 낮추며, 낮은 재정자주도는 보조율 수준을 높이는 지표 순환의 쟁점이 발생해 논리적으로 설득력이 부족함 - 예를 들어 A 자치단체의 국고보조금 지원규모가 커지면 해당 자치단체의 재정자주도가 낮아지고, 재정자주도가 일정 비율 이하로 낮아지면 인상보조율을 적용받아 국고보조금지원 규모가 더 커지는 순환구조가 발생하게 됨 - 즉, 현행 재정자주도는 차등보조율을 결정하는 지표로서 다양한 사업에서 활용되고 있으나 논리적 적절성이 부족함 ○또한 지방자치단체 재정자주도가 인상보조율 구간에 집중됨으로써 재정자주도를 통한 보조율 차등화 효과가 나타나지 않고 있음 - 지표의 적절성과 별개로 대규모 사회복지 국고보조사업에서 차등보조율 산정에 활용되는 재정자주도 구간이 실질적으로 차등화 효과를 발생시키지 못해 제도의 실효성이 확보되지 못함 ○(재정력지수) 시군 일반조정교부금, 부동산교부세, 지역상생발전기금 재정지원계정 등 다양한 지방재정조정제도에서 재정력지수 활용도가 증진되고 있음 - 재정력지수의 활용도가 높은 원인은 재정력지수가 다른 지표에 비해 재정격차 측정에 있어 수요와 비용 측면을 고려했다는 장점이 있기 때문임 - 그러나 재정력지수에서 활용하는 기준재정수요액이 실제 지방자치단체의 재정수요를 충분히 반영하고 있는가에 대한 의구심이 제기됨 - 기준재정수요액으로 산정된 값이 지방자치단체가 실제 편성한 예산액과 긴밀하게 연결됨으로써 재정자립도와 재정력지수 간 지표의 유사성이 높아 재정력지수가 지표로서의 차별성을 충분히 확보하지 못한다는 것임 ○부동산교부세 교부기준에서 재정력지수를 사용함으로써 보통교부세와 부동산교부세 간 경계가 모호해지는 현상이 나타남 - 보통교부세와 부동산교부세는 분리되어 운용되고 있으나 배분과정에서 기준재정수요액과 기준재정수입액이라는 요소를 공유함으로써 상호 연계성이 높음 - 또한 보통교부세의 지역균형수요 및 사회복지균형수요가 부동산교부세의 재정여건, 사회복지 및 지역교육 수요와 유사성이 높음 - 즉, 보통교부세와 부동산교부세의 산정 및 교부기준의 유사성이 높으나 별개의 제도로 운영됨으로써 제도의 복잡성을 증가시키고 있음 ○(1인당 재원규모) 다양한 연구에서 재정격차 측정지표로 활용되었으나 지표의 한계와 적용의 어려움으로 실제 정책 및 사업에서 활용도가 높지 않음 - 1인당 재원규모는 지역 간 공공서비스 공급비용 및 행ㆍ재정수요의 차이를 반영하지 못해 현실에 부합하지 못하므로 재정격차 지표로서 한계가 있다고 지적됨 - 또한 비율지표가 아닌 액수로서 최소값과 최대값이 계속 변동되며, 구간을 나누기 어려워 배분기준으로 활용하기 어렵기 때문에 정책 활용도가 높지 않은 지표라고 판단됨 ○그럼에도 불구하고 1인당 재원규모는 공공서비스를 제공받는 주민에게 얼마의 재원이 투입되는지 보여주는 지표이므로 지자체 재정여건을 파악하는 기본정보로서 가치가 있음 - 1인당 재원규모의 차이가 급격하게 벌어지면 인구밀도가 높은 지역은 서비스 충분성에 문제가 발생할 수 있고 인구밀도가 낮은 지역은 비효율적 지출이 야기될 수 있음 ○실제로 1인당 세출예산액의 지역 간 격차가 급격하게 커지고 있음에도 불구하고 이에 대한 문제점을 심각하게 제기하며 정책적 변화를 도모하는 움직임은 가시적이지 않음 - 단위비용과 재정수요를 반영하지 못하는 지표의 본질적 문제가 있는 것은 사실이나 다른 재정격차 지표들이 다소 무분별하게 사용되고 있는 양상과는 대비되는 상황임 - 1인당 세출예산액의 지표로서의 함의와 현재 우리나라 지방자치단체간 1인당 세출예산액 차이에 따른 문제점을 어떻게 해결할 것인지에 대한 정책적 판단이 필요한 시점임 □ 정책적 시사점 ○재정격차 측정지표의 본질적 제한점과 활용의 문제점을 종합적으로 고려하면 장기적 시각에서 단일 지표를 재정격차 지표로 사용해 재원의 배분 기준으로 활용하는 방식은 지양해야 함 - 개별 지표들은 지방자치단체 간 재정격차를 측정하는데 각기 의미를 함축하고 있는 지표지만 다면적 성격의 재정격차를 충분히 대변하기에는 제한점이 분명함 - 장기적인 관점에서 재정자립도, 재정자주도, 재정력지수 등의 지표를 제도 및 정책에서 재정격차 측정지표로 단독 사용하는 것은 지양해야 함 - 제도에서 지표를 배제하기 위해서는 해당 지표 자체와 활용에 논리적 오류가 있으므로 특정 지표를 제도에 포함시키고 배분기준으로 활용하는 현행 방식으로는 문제를 해결할 수 없음에 대한 충분한 공감대가 필요할 것임 ○지방재정조정제도마다 본래 목표에 집중할 수 있도록 제도를 간결화하고 제도에 산재되어 있는 재정격차 완화 기능은 하나의 제도로 일원화하는 것이 바람직할 것임 - 선행작업으로 각종 재정조정제도를 통한 재정격차 완화 기능을 종합적으로 파악하여 형평화 재원의 규모와 제도 간 중첩성 등을 진단해야 함 - 진단된 결과를 바탕으로 각 제도 및 정책은 본래 목표 달성에 집중하도록 개선하고 재정형평화 수단은 일원화함으로써 재정격차 완화를 위한 목적으로 편성할 적정 수준의 재원규모를 결정하고 배분 후에도 그 효과성을 명확하게 확인해야 할 것임 ○현행 제도의 대폭적인 수정은 단기간에 이루어질 수 없으므로 그에 앞서 재정격차 지표를 활용하는 데 있어 논리적으로 오류를 줄이고 제도의 정합성을 높이며 지표를 충분히 활용할 수 있는 개선방안을 제시하고자 함 ○(국고보조사업 차등 보조율 관련 개선방안) 차등 보조율 결정 시 재정자립도 사용을 지양하고 재정자주도를 활용하되 논리적 오류를 줄이기 위해 주요 국고보조사업에 소요되는 국비의 영향을 배제해야 함 - 차등 보조율 적용 시 논리적 오류를 해소하기 위해 재정자주도의 분모에서 이전받는 국고보조금 규모를 빼주는 방안을 도입할 수 있음 - 현행방식은 국고보조사업의 재원 분담이 합당한지 여부와는 별도로 중앙정부로부터 지원받는 재원까지 지방자치단체의 부담으로 산정하고 있어 이를 빼고 재정자주도를 산출하여 차등 보조율 도출을 위한 기준으로 활용한다면 논리적 오류를 줄일 수 있음 - 또한 조정된 재정자주도를 활용해 현행 사회복지 국고보조사업 차등보조율 구간을 현실화하고 인상보조율과 인하보조율 적용의 원칙을 지킬 수 있도록 제도를 개선해야 함 ○(보통교부세와 부동산교부세 관계 재설정) 보통교부세와 부동산교부세의 관계를 재설정함으로써 제도의 복잡성을 낮추는 방안을 검토해볼 수 있음 - 균형재원으로서 부동산교부세의 역할을 강화하는 것이 필요하다고 판단한다면 보통교부세 산정 시 보정수요인 지역균형수요 및 사회복지균형수요를 반영을 줄이고, 부동산교부세를 통해 해당수요에 맞춰 재원을 배분하는 방안을 검토해볼 수 있음 - 보통교부세는 재원보장기능을 충실하게 하기 위해 지역의 특수한 수요보다는 표준적 수준의 행정서비스 수요를 도출하고 이를 달성하기 위한 재원보장에 충실하도록 수정함 -보통교부세 산정에서 고려되었던 지역균형수요 및 사회복지균형수요를 부동산교부세 교부기준에 반영하여 부동산교부세는 균형재원으로서 기능할 수 있도록 제도를 수정하는 방안임 ○(공공서비스 제공 패러다임 전환 시 1인당 세출예산액 기준 활용) 1인당 세출예산액을 기준으로 지방자치단체 서비스 공급방식의 변화를 시도하는 개선방안을 제안하고자 함 - 그동안 우리나라는 전국 통일적 기준을 기본으로 두고 일부 고려가 필요한 지역에 대해 차등을 주는 방식으로 제도를 설계해왔음 - 특히, 주민보다는 지방자치단체를 중심으로 서비스 형평성에 대해 고려해왔기 때문에 특정 지역에 물리적 시설이 부족하지 않은지를 중심으로 서비스 격차를 조정해 왔음 - 그러나 다른 지역에 있는 시설이 우리 지역에도 있어야 한다는 식의 지방자치단체 중심의 사고는 주민의 필요나 지역의 특수성과는 거리가 먼 서비스 제공으로 이어질 가능성이 높음 - 따라서 협소한 인구 규모를 원인으로 평균 및 표준상황에서 1인당 세출예산액이 지나치게 벗어난 지방자치단체는 서비스 공급방식의 관점을 지역 중심에서 주민 중심으로 전환해야 함 - 1인당 세출예산액이 지나치게 큰 지방자치단체는 타 지방자치단체와 차등적 서비스 제공을 기본원칙으로 전환하고 서비스 제공의 초점을 주민의 필요와 수요에 보다 집중해야 한다는 것임 - 이는 해당 지방자치단체의 의식 전환만으로 가능한 일은 아니며 중앙정부 역시 재정사업 실시에 있어 지방자치단체가 아닌 주민 삶의 질에 초점을 두는 방향으로 서비스 패러다임을 전환해야 함 - 동시에 중앙정부는 1인당 세출예산액이 지나치게 큰 지방자치단체가 규모의 경제 이점을 향유할 수 있도록 지자체 간 칸막이를 덜어내고 지역 간 서비스 공급을 공유할 수 있도록 독려하고 협력에 재원을 지원하는 방안을 적극적으로 검토해야 함

지방자치단체 재정요인이 재정자립도에 미치는 영향에 관한 실증연구 : 전국 16개 광역자치단체를 기준으로

강명진,배기수 한국상업교육학회 2022 상업교육연구 Vol.36 No.3

본 연구는 광역지방자치단체의 재정자립도에 영향을 미치는 요인 간의 관계를 분석한 것으로 재 정자립도에 영향을 미치는 요인을 독립변수로 설정하여 실증분석을 하였다. 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 광역자치단체 재정자립도에 통계적으로 유의한 양(+)의 관계가 있는 변수는 지방세, 인당 GRDP, 재정자주도이다. GRDP는 음(-)인 것은 광역자치단체의 재정자립도가 지속 감소하고 있는 것과 관계가 있는 것으로 추정된다. 둘째, 기업요인은 전체적으로 광역시보다는 광역도의 재정자립도와 관계가 높은 것으로 분석되었 다. 기업요인은 광역시의 재정자립도와는 모두 관계가 없는 것으로 나타났고, 광역도의 재정자립도 와는 관계가 있는 것으로 분석되었다. 기업수는 음(-)의 관계가 있고, 제조업체수 및 천명당 기업수 는 양(+)의 관계가 있다. 셋째, 인구수는 광역시보다 광역도의 재정자립도 증가에 영향을 미치는 변수로 분석되었다. 광역 도에서는 양(+)의 관계가 있으므로 지역 내 인구의 증가는 재정자립도를 증가시킬 것으로 기대된다. 위의 실증분석 결과를 토대로 광역자치단체 및 광역시와 광역도로 구분한 광역자치단체의 재정 자립도 향상을 위한 정책적 함의를 제시하였다. The study analyzes the relationship between factors affecting fiscal independence rate of metropolitan and local governments. An empirical analysis is conducted by setting the factors affecting fiscal independence rate as the independent variable. The analysis results are as follows. First, the variables that have a statistically positive relationship with the fiscal i ndependence rate of metropolitan governments are local tax, GRDP per capital, and fiscal autonomy rate. GRDP has a negative relationship, and it is presumed to be related to the decline in the fiscal independence rate of metropolitan governments. Second, company factor is analyzed to have a higher relationship with the fiscal independence rate of metropolitan provinces than of metropolitan cities. It is analyzed that the company factors have a meaningful relationship with metropolitan provinces not metropolitan cities in the fiscal independence rate. The number of companies has a negative relationship, and the number of manufacturers and the number of companies per thousand people have a positive relationship to the fiscal independence rate. Third, the population is analyzed as a variable increasing the fiscal independence rate of metropolitan provinces rather than metropolitan cities. So, the local population is expected to increase the fiscal independence rate. Based on the empirical analysis results above, policies for improving the fiscal independence rate of metropolitan cities and provinces are highly implicated to the researcher.

지방균형발전을 위한 지방재정의 현황과 확충방안

최철호(Choi Chol Ho) 한국국가법학회 2015 국가법연구 Vol.11 No.2

As public finances are divided into national and local taxes, central government and local governments are supplying finances formally in accordance with laws, but because central government decides items and rate of local taxes unilaterally and uniformly by the state statute, not by the ordinance regulated by local councils that are composed of representatives of local residents, it is not considered financial decentralization type in substance that local governments exercise their autonomous financial rights. This thesis suggests an improvement plan by reviewing self-reliance ratio and financial independence ratio of local governments focusing on the empirical statistical data. This thesis is also suggesting an improvement plan by reviewing present condition of local consumption tax and local income tax, a measure to change national taxes into local taxes and problems of the local allocation tax. Lastly, this thesis introduces the system of taxes other than imposed by laws(local taxes not regulated by the local tax law) of Japan, suggesting a measure to adopt it to Korea. 국가의 재원은 국세와 지방세로 이원화되어 있어서 형식적으로는 중앙정부와 지방자치단체가 법령상으로 분배된 재원을 조달하고 있지만, 지방세의 종목과 세율은 지역주민의 대표로 구성되는 지방의회에서 규율되는 조례로 정해지지 않고(즉, 지역주민의 대표로 구성되는 지방의회에서 규율되는 조례로 정해지지 않고) 국가의 법령에 의해서 중앙정부가 일방적이고 일률적으로 결정하고 있기 때문에 실질적으로는 지방자치단체가 자주재정권을 행사하는 재정분권형으로 볼 수는 없다. 본 논문에서는 지방자치단체의 재정자립도, 재정자주도를 실증적인 통계자료를 중심으로 검토하여 재정자립도와 재정자주도의 상호관계와 재정자립도 등이 지방재정을 분석하는데 어떠한 기능을 하는지에 대해서 검토하고 있다. 또한 재정자립도의 하락의 원인으로 국가의 일방적인 지방세 비과세, 감면 조치로 인한 지방세수 감소와 최근 보장국가 경향으로 사회복지지출의 증가로 인한 세출구조의 경직화 문제를 지적하고 있다. 또한 지방소비세 및 지방소득세의 현황, 국세를 지방세로 전환하는 방안, 그리고 지방교부세의 문제점 등을 검토하여 이러한 지방재정제도들을 지방재정확충을 위해서 어떻게 개선되어야 하는지에 대해서도 제시하고 있다. 마지막으로 일본의 법정외세(지방세법에서 규정하고 있지 않은 지방세)제도를 소개하고 우리나라에 도입가능한 방안 등을 제시하고 있다.

우리나라 광역자치단체의 재정자립도 격차는 줄어들고 있는가

지은초,박완규 한국지역학회 2016 지역연구 Vol.32 No.3

The main purpose of this study is to investigate whether the gap of fiscal self-sufficiency rates of 16 provincial governments in Korea has been narrowed and to suggest some remedies based on the empirical results. The panel data set from 1998 to 2013 is used and pooled OLS and system GMM regression techniques are employed. The fiscal self-sufficiency rates show downward trend and β-convergence exists in absolute and conditional convergence analysis. The speed of conditional convergence anlysis is proved to be faster than that of absolute analysis. Both metropolitan cities and prefectures show convergence of fiscal self-sufficiency rates. We have found out that in the case of metropolitan cities, the proportion of workers in the tertiary industry has positive effect on fiscal self-sufficiency rates and in the case of prefectures number of cars per capita has positive effect. And in both cases increase in old population has negative effect. 본 연구는 우리나라 16개 광역자치단체의 재정자립도 격차가 줄어들고 있는지 여부를 분석하고 그에 따른 해결책을 마련하기 위해 1998∼2013년까지 총 16년간의 패널 데이터를 구축하고 Pooled OLS, 시스템 GMM 분석을 실시하였다. 재정자립도의 추이를 살펴본 결과, 시간이 지남에 따라 하향하는 추세를 보였으며, 광역자치단체를 대상으로 한 β-수렴 분석에서 절대적, 조건부 수렴 모두 재정자립도의 수렴이 나타났다. 또한 노인인구, 실질 GRDP, 인구밀도 변수를 통제한 조건부 분석 시 절대적 수렴보다 더 빠르게 수렴하는 것을 확인하였다. 특·광역시와 도를 나누어 분석한 결과, 특·광역시와 도 모두에서 재정자립도의 절대적, 조건부 수렴현상을 확인하였으며 도보다 특·광역시에서 빠르게 수렴이 진행되고 있었다. 단체별 지역 환경 및 재정운영의 차이에 따라서 재정자립도의 결정요인이 다를 것으로 판단하여 결정요인분석을 실시한 결과, 특·광역시의 경우, 3차 산업 취업자 비중 변수가 재정자립도에 긍정적인 효과를 가지며, 도에서 1인당 자동차 등록대수 변수는 재정자립도에 긍정적인 영향을 주고, 노인인구의 증가는 재정자립도에 부정적 영향을 주는 것으로 나타났다.

지방정부의 재정력격차와 재정력역전 분석: 재정자립도와 재정자주도 활용

주만수 ( Man Soo Joo ) 한국경제학회 2014 經濟學硏究 Vol.62 No.3

본 논문은 지방정부 유형별로 재정자립도 및 재정자주도의 지니계수를 이용하여지방정부 간 재정력격차와 이전재원의 재정형평화효과를 분석한다. 분석결과를정리하면 다음과 같다. 첫째, 자치구를 제외한 모든 지방정부 유형의 재정자립도지니계수는 2000년대 중반 이후 대체로 안정적 수준을 유지한다. 일반이전재원을포함하는 재정자주도의 지니계수는 재정자립도의 지니계수에 비해 매우 낮고 안정적이지만 자치구의 경우 다른 지방정부 유형의 지니계수보다 더 크며 급격히상승하는 추세이다. 둘째, 일반이전재원에 의한 지니계수의 변화를 격차감소효과와 순위변동효과로 분해한 결과 모든 유형에서 각각의 효과는 대체로 불안정하다. 구체적으로 시도와 자치구의 순위변동효과는 비교적 낮은 반면 시와 군의 순위변동효과는 크며, 특히 군의 경우 순위변동효과가 격차감소효과를 압도할 정도로 재정력의 역전현상이 심각하다. 이러한 분석결과는 두 가지 정책적 시사점을제공한다. 먼저 자치구에 대한 일반이전재원의 재정형평화는 매우 저조하며 불안정하므로 특별광역시 간의 이전제도를 발전시킬 방안을 모색하여야 한다. 또한일반이전재원은 상당한 재정력역전을 초래하므로 지방교부세를 포함한 지방재정조정제도를 총체적으로 재편하여야 한다. Using Gini coefficients of financial independence rates(FIR) and financialautonomy rates(FAR), this paper analyzes the effects of the generalintergovernmental grants on fiscal equalization. The main findings are asfollows. First, in all types of local governments but autonomous districts, theGini coefficients of FIRs have been stable since mid-2000. The coefficients ofFARs which include general grants are much lower than those of FIRs. Thecoefficient of the autonomous districts’ FARs is bigger than those of the othergovernmental types and shows a rapidly increasing trend. Second, the paperdecomposes the differences in the Gini coefficients between FIRs and FARsinto gap-narrowing and reranking components, and presents that the trends ofthe sizes of each component are largely unstable. The reranking componentsin provinces or autonomous districts are rather small but those in counties arelarge enough to dominate the gap-narrowing components. These resultsprovide some policy implications that the fiscal equalization scheme amongmetropolitan areas has to be strengthened and that an overall reform of theintergovernmental transfer system is needed in order not to reverse the fiscalcapacities of local governments.

재산세 공동과세제도와 자치구 재정건전성

조진형(Jinhyng Cho),이인실(Insill Yi) 한국재정학회 2016 한국재정학회 학술대회 논문집 Vol.2016 No.-

본 논문에서는 서울시가 2008년 도입한 재산세 공동과세 제도가 자치구의 재정건전성 개선에 주는 영향을 동 제도 도입 전후기간인 2001년에서 2015년간의 데이터를 사용하여 다중 회귀분석법을 이용해 분석하였다. 재산세 공동과세 제도가 서울 자치구의 재정건전성에 끼치는 영향력을 지방교부세, 재정 보전금 및 조정교부금, 보조금 등과 비교하여 분석해 본 결과에 의하면 재산세 공동과세 제도의 시행 이후 서울 25개 자치구(평균)의 재정자립도는 전반적으로 하락하였다. 특히 강남구, 서초구, 송파구, 중구, 영등포구 등 재산세 상위 자치구 5곳과 강북구, 금천 구, 도봉구, 은평구, 중랑구 등 재산세 하위 자치구 5곳의 재정건전성 변화를 비교 분석한 결과에 의하면 재산세 상위 5개 자치구의 재정자립도의 하락 폭은 서울 자치구 평균의 3배에 달했다. 재산세 하위 5개 자치구의 재정자립도는 상대적으로 작은 폭으로 하락하였다. 재정자립도가 하락하는 원인은 지방교부세를 포함한 의존재원이 증가하였고 사회 복지 수요 증가에 따른 예산 지출 증가하는 등의 원인에 근거한 것으로 분석된다. The fiscal inequality among 25 autonomous districts in Seoul, has been a serious matter, which causes imbalance in the quality of public service among those districts. In an effort to reduce the imbalance, the Seoul Metropolitan Government, introduced the Property Tax Sharing System(PTSS) in 2008. This study observes the districts fiscal indices after the enforcement of the PTSS, using multiple regression analysis, and also examines any changes in their fiscal independence. It was hypothesized that the fiscal indices of the top 5 districts would decrease, while the fiscal indices of the bottom 5 districts would increase. This study illustrates approaches to explaining how this hypothesis is demonstrated, presenting a systematical analysis within observable periods, from 2001 to 2015. The results show that, after the enforcement of the PTSS, the financial condition of the districts aggravated. The aggravation of the finances of the top 5 districts, was greater than that of the bottom 5 districts. The plausible factors are the following: the increase of grants and subsidies from the upper-level government, and the increase of budge expense on social welfare.

지방정부의 재정자립도와 사회복지예산의 관계 연구: 지방정부 유형별 비교분석

허만형 ( Mann Hyun Hur ),김은경 ( Eungyung Kim ) 중앙대학교 국가정책연구소 2018 국가정책연구 Vol.32 No.1

본 연구에서는 재정자립도와 사회복지예산의 관계를 시·군·구 유형별로 비교분석을 실시하였다. 중앙정부의 정권변동이 지방정부의 재정자립도와 복지예산에 미치는 영향에 대해서도 함께 분석하였다. 분석 자료는 통계청의 e-지방지표에 포함되어 있는 시·군·구의 재정자립도와 복지예산 비율로서 본 연구에서는 2004년부터 2016년까지의 자료를 정권별로 통합하여 활용하였다. 분석 결과, 시·군·구 단위 지방정부의 재정자립도와 사회복지지출 비중의 관계는 한 마디로 단순화시켜 설명하기 어려웠지만 몇 가지 공통점을 발견할 수 있었다. 첫째, 도시형 지방정부로서 구 단위의 경우 재정자립도와 사회복지지출 비중은 부의 관계가 나타났으며, 이 현상은 노무현 정부에서 가장 뚜렷했다. 그러나 재정자립도가 일정 수준이 넘으면 두 변수의 관계가 부의 관계에서 정의 관계로 바뀌는 현상이 나타났다. 둘째, 시·군 단위 지방정부의 경우도 재정자립도가 일정수준 이하이면 두 변수는 정의 관계였다가 그 수준을 넘어서면 부의 관계로 전환되는 성향이 있었다. 예외가 있었다면 박근혜 정부의 시 단위 지방정부로서 두 변수의 관계는 정의 관계였다. 셋째, 재정자립도와 사회복지지출 비중의 관계를 파악하기 위한 분석 모형으로서 삼차함수 모형의 적합도가 가장 높았다. 삼차함수는 독립변수가 일정 수준을 벗어나면 정의 관계가 부의 관계로 바뀔 수 있고, 부의 관계가 정의 관계로 바뀔 수 있는 성향이 있음을 의미한다. This study explores the relationship between local governments’ financial autonomy and Social welfare expenditures in a comparative view between three types of local governments including Si, Gun, and Gu by using longitudinal data from 2004 through 2016 from e-local indicators in the Korean Statistical Information Services. Major analytic methods for this study were curve linear regression models. No consistent relationships were not exhibited between the two variables in the three types of local governments. For Gu, the relationship between the two variables was mostly negative until the rates of financial autonomy reached at 75~80 percent. For Si and Gun, the relationship was positive, but turned to negative when the rates of financial autonomy reached beyond 45~50 percent. Out of various curve linear regression model, the cubic model was the best fit one for the relationship between local governments’ financial autonomy and welfare expenditures.

지방자치단체 복지비 부담 변화 전망과 시사점

김필헌,박혜림,김민정,김경민 한국지방세연구원 2022 한국지방세연구원 기획보고서 Vol.2022 No.3

□ 연구목적 ○ 본 연구는 새 정부 출범을 맞아 지방자치단체의 복지지출 실태 및 향후 전망에 대해 분석함으로써 지방재정의 건전성을 담보할 수 있는 정책적 시사점을 도출해 보고자 하였음. - 널리 알려져 있다시피 2010년대 이후 복지제도의 급속한 확대로 지방재정 부담이 나날이 증가하고 있음. - 과거 경험에 비춰볼 때, 집권세력의 교체는 복지지출 증가세를 더욱 높이는 쪽으로 작용하는 경향이 있었음. - 이러한 상황을 배경으로 복지지출이 지방재정에 미치는 영향을 다각도로 살펴보고, 개선방향 마련에 기여하고자 하였음. □ 자치단체 사회복지지출 운영실태 ○ 지방자치단체 사회복지지출 현황 및 절차, 현금성 복지지출 및 자치단체간 복지부담 비교를 살펴봄. ○ (복지지출 현황) 지자체 세출에서 사회복지 분야가 차지하는 비중은 점차 확대되고 그중에서 노인·청소년이 차지하는 비중이 가장 높으며, 자체사업보다 보조사업의 확대가 두드러짐. - (사회복지 지출) 세출에서 사회복지가 차지하는 비중은 32.5%로 2010년 20.7%에 비해 빠르게 확대되고 있고 사회복지비 지출 중에서 노인·청소년의 비중이 가장 높음(31.7%). - (세출구조별) 사회복지분야 정책사업 중에서 보조사업은 최근 10년간 연평균 13.5%로 증가한 반면 자체사업은 연평균 10.0%로 증가하였고 최근 들어 보조사업의 비중이 점차 확대되어 정책사업의 91.2%를 차지함. ○ (사회복지사업의 절차) 일반적 사업 추진 절차 외에 사회복지부문의 보조사업은 별도의 국고 보조사업 절차를 따르고 자체사업은 사회보장신설·변경 협의제도를 따라야 하나, 심도 있고 내실 있는 협의를 위해서는 추가적으로 보완할 부분이 있음. - 지방자치단체 세출액에서 사회복지 분야가 차지하는 비중이 가장 크므로 지자체의 일반적 사업 추진 절차 외에 사회복지 부문의 예산 절차를 점검해볼 필요가 있음. - (일반적 사업 추진절차) 지방자치단체의 장이 예산을 편성할 때에는 지방자치단체 예산편성기준에 따라 편성하여 지방의회에 제출 후 행정안전부 장관에게 제출하여야 하나, 이러한 절차가 형식적으로 되어 있어 적극적인 지방의 의견 개진이나 지방의 특수성을 반영하기 어렵다는 비판이 있음. - (국고보조사업) 지방비 부담을 수반하는 국고보조사업에 대해 지방비 부담 협의제도와 심의기구인 지방재정부담심의위원회를 두고 있으나 이러한 보조사업 절차는 보조율 설정의 임의성, 대응지방비 부담증가 우려, 지방재정영향평가의 심층분석 결여 등의 한계가 있음. - (사회보장제도 신설·변경 협의제도) 사회보장제도를 신설·변경하고자 하는 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체장은 보건복지부장관과의 협의를 거치는데, 협의제도 과정에서 지방의회의 기능 강화 등을 통해 지자체 재정에 미치는 영향이나 실효성 등에 대한 보다 심도있는 논의가 이루어져야 할 필요성이 있음. ○ (현금성 복지지출 현황) 의무지출 국고보조사업에서 100% 현금성으로만 이루어진 사업의 예산규모가 빠르게 증가하고 있고 자체사업의 현금성 지출도 늘어나고 있어, 복지사업의 정책목표에 부합하고 선심성 지출이 아닌 지속가능성 있는 사업에의 지출이 필요 - (의무지출 국고보조사업) 의무지출 국고보조사업 13개의 규모는 꾸준히 확대되고 있고 그중에서도 100% 현금성 지출로만 이루어진 사업은 비현금성 사업에 비해 빠르게 증가하고 있어 현금성 지출의 확대가 두드러짐. · 현금성 지출의 지원대상이나 지원금액의 증가로 인해 더욱 규모가 증가하였다는 점을 감안하더라도, 현금성 지출의 확대는 복지서비스나 현물지원보다 더 지속적으로 증가하였음. - (자체사업) 무상교통지원, 교복구입비 지원사업, 입학축하금 지원사업 등의 자체사업의 현금성 지출도 확대되고 있는데 자칫 선심성 현금지출로 그칠 우려가 있어 심도 있는 정책평가 등을 통해 정책목표에 부합할 수 있는 자체사업을 선별하는 것이 중요함. ○ (재정자립도와 일 인당 사회복지지출액) 재정자립도가 낮은 기초자치단체들에서 일 인당사회복지지출액이 높게 나타나 사회복지지출의 확대가 재정여건이 어려운 지자체에 큰 재정부담으로 작용할 가능성이 있음. - 2012년 기초자치단체의 평균 일 인당 사회복지지출액이 평균 43만 원(자치구)~89만 원(군)인 것에 비해, 2020년에는 133만 원(자치구)~238만 원(군)으로 크게 증가하면서 재정자립도가 낮은 곳의 복지부담이 가중되었음. - 사회복지부문 중에서 노인·청소년 부문의 지출비중이 가장 크기 때문에 고령인구비율을 통제변수에 포함하더라도, 재정자립도와 일 인당 사회복지지출액의 관계는 여전히 반비례 관계에 있음을 확인함. ○ (고령인구비율과 일 인당 노인·청소년 지출액) 고령인구비율이 높은 기초자치단체에서 일 인당 사회복지지출액이 높은데, 이는 사회복지부문에서 노인·청소년이 차지하는 비중이 크기 때문으로 고령인구비율과 일 인당 노인·청소년 지출액은 뚜렷한 양(+)의 상관관계를 보임. - 자치단체 간의 재정력 격차에서 무엇보다 중요한 것은 생산활동을 하는 경제활동인구 수인데, 만 65세 이상 인구의 비중이 상대적으로 높은 자치단체는 재정력이 악화될 수밖에 없음. - 복지지출의 확대 및 지방자치단체 간 재정력 격차에 중요한 영향을 끼치는 고령인구비율을 중심으로 고령인구비율과 일 인당 사회복지지출액, 고령인구비율과 일 인당 노인·청소년 지출액의 관계는 기초자치단체 모두 뚜렷한 양(+)의 관계로 나타남. · 고령인구비율과 일 인당 사회복지지출액, 고령인구비율과 일 인당 노인·청소년 지출액의 관계는 기초자치단체 모두 뚜렷한 양(+)의 관계로 나타남. · 또한, 고령인구가 많은 곳에서 노인 복지에 관련된 시설건설 등의 행정비용 또한 많이 소요될 수밖에 없으므로 고정적인 행정비용 지출에 따른 부담도 가중되게 되어 이에 대한 대책 마련을 적극적으로 고려해보아야 함. □ 자치단체 복지지출 부담 전망 ○ 2010년대 이후 관찰된 추세가 앞으로도 유지될 경우 2030년까지의 지방재정 변화를 살펴봄. - 세출은 주요 복지사업, 그 외 복지지출, 복지 외 세출로 구분함. · 주요 복지사업은 사업규모를 기준으로 삼아 지자체 사회복지지출의 70%를 차지하는 노인·청소년, 보육·가족 및 여성, 기초생활보장으로 선정하였음. · 이들 사업에 대해서는 사업별 단위비용과 수급자 전망을 기반으로 미래 비용을 전망하며, 이때 사업별 단위비용은 해당사업 세출액을 수급자 수로 나눈 값을 의미함. - 세입은 자체세입(지방세+경상적 세외수입)과 의존세입(국고보조금+지방교부세)으로 구분함. - 일반회계, 순계 기준이며 지역단위로 추계함. ○ 방법론 - 2011년 이후 장기추세가 지속될 경우와 2010년대 중반 이후 추세가 지속될 경우의 두 가지로 시나리오를 구성하였음. · 본 분석의 목적은 향후 세출과 세입이 과거 추세를 그대로 유지할 경우 나타나는 지방재정의 모습을 그려보는 것임. - 세출 부문에서는 기본적으로 위에서 제시한 두 기간의 연평균 증감률을 미래로 투영하여 지방세출의 변화 양상을 살펴봄. · 주요 복지사업은 사업별 투입재원을 수급대상자 수로 나누어 구한 단위비용을 이용하여 미래 비용을 추산함. · 기타 복지사업과 그 외 세출은 앞서 언급한 대로 2011~2020년, 2016~2020년 연평균 증감률을 활용하여 2030년까지 추산함. - 세입 부문 또한 세출과 기본적으로 동일한 방식을 활용함. · 단, 지방세의 2011년 이후 성장률 계산에 있어서 2011년 이후 있었던 세 차례의 지방소비세 증액 효과를 배제하였음. · 지방세외수입의 경우 회계구분 변화가 있었던 2014년 이후 안정적 추세를 보였으므로 2014~2020년 연평균 증감률을 활용하여 미래 추세를 살펴봄. · 국고보조금과 지방교부세는 지역별 비중이 유지됨을 전제함. ○ 전망 결과 - 세입 증가율보다 세출 증가율이 더 높아 지방의 재정여건은 더욱 악화될 것으로 분석됨. · 2011년 이후 추세 유지를 가정했을 경우 세출과 세입은 각각 11.4%, 8.7%의 연평균 증가세를 보였고, 2016년 이후 추세 유지를 가정한다면 세출은 17%, 세입은 12% 증가하는 것으로 분석되었음. · (세출-세입)/세출로 계산한 지방재정수지 적자비율은 2030년경에는 두 자릿수를 기록할 것으로 나타났음. · 이러한 결과가 실제로 현실화할 가능성은 낮게 보지만, 여기에서 분석결과는 지난 10여 년간, 특히 2010년대 중반 이후 나타난 급격한 복지확대가 앞으로도 계속된다면 지방재정 부담이 심각해질 가능성을 시사하는 것으로 해석해 볼 수 있음. - 지역별로는 시나리오와 상관없이 경기도의 적자 규모가 가장 크고, 전남의 경우는 오히려 소폭 흑자를 보일 것으로 전망되었음. · 반면 서울의 경우에는 2011년 추세 유지 시 흑자를 볼 것으로 예상되었으나, 2016년 이후 추세를 유지할 경우 적자로 반전될 것으로 예상되었음. · 경기도의 적자 폭이 다른 지역에 비해 상당히 큰 이유는 기타 복지지출을 중심으로 세출이 세입에 비해 매우 빠르게 증가한 데 반해, 자체세입은 연평균 4.6%에 그친 데 기인함. · 광역시 가운데 부산, 대전, 세종, 대구 등 지역의 지방재정 여건이 다른 지역에 비해 상대적으로 더욱 악화되는 것으로 분석됨. - 수도권과 비수도권으로 구분하여 비교해 보면, 2030년 경에는 수도권이 비수도권에 비해 더욱 열악해지는 것으로 나타났음. - 가장 보수적인 시나리오를 기준으로 복지지출과 자체세입의 비중 변화를 살펴보면, 복지지출은 2030년경 52.1%에 이를 것으로 예상되었고, 자체세입 비중은 38% 수준으로 감소할 것으로 나타났음. · 가장 보수적인 시나리오란 재정적자가 가장 낮은 것으로 분석된 시나리오를 의미함. □ 새 정부의 복지정책 ○ 윤석열정부는 ‘고용을 통해 성장과 선순환하는 지속가능한 복지’를 표방하고 있으며 기본 방향은 아래와 같음. - 첫째, ’현금성 복지지원은 노동시장에 참여하기 어려운 취약계층 및 저소득층과 아동·노인·장애인 등을 중심으로 촘촘하고 두텁게 지원‘하고 일할 능력이 있는 분들에게는 근로장려세제(EITC)와 같은 근로인센티브를 강화’ - 둘째, ‘사회서비스를 선진국 수준에 맞게 고도화하고, 다양한 민간의 창발성이 발휘될 수 있도록 사회서비스 혁신 생태계 조성’ - 셋째, 지속가능한 복지체제로 전환 ○ 정권초기여서 새 정부의 복지정책 방향에 대한 평가는 시기상조일 수 있겠으나, 지금까지 공표된 내용에 비춰보면 복지제도의 합리화에 중점을 두고 있는 것으로 보임. - 기초연금을 포함하여 이전 정부에서 도입된 복지제도의 확대 기조는 대체적으로 유지될 것으로 보이며, 특히 최근 들어 더욱 심각해지고 있는 저출산 문제를 반영하여 아동보육 등에 정책역량이 집중된 모습이 관찰됨. - 사회·경제 환경을 고려하여 기존 복지제도를 확충하거나 새로운 제도 도입이 논의되고 있는 가운데, 복지제도의 개혁도 필요하다는 시각임. - 전체적으로 볼 때, 새 정부의 복지정책 방향은 시장기능과 연계된 복지제도에 중점을 두고 국가재정건전성도 함께 고려하고 있다는 점에서 박근혜정부와 유사한 모습을 보임. ○ 윤석열정부는 대선 과정에서 다양한 측면에서의 복지공약을 제시하였으나, 지원범위나 지원단가 등이 구체적으로 적시된 공약내용은 극히 일부에 지나지 않음. - 기초연금 월 30만 원 수준의 기초연금 수급액을 월 40만 원으로 인상 - 국민기초생활보장 생계급여 지급기준을 기준 중위소득 30%에서 35%로 2022년 하반기부터 상향 조정 - 주거급여 대상자를 기준중위소득 46%에서 50%로 확대 - 현행 긴급복지지원제도를 국민안심지원제도로 확대·개편함과 동시에 지원 액수를 현행 중위소득의 약 26%에서 개편 후 40% 수준으로 상향 조정 - 한부모가족 지원 증명서 발급기준을 현행 기준 중위소득 52%에서 100%로 상향하고, 한부모 자녀 양육비 지원기준을 현행 기준 중위소득 60%에서 80%로 상향 - 아이가 태어나면 1년간 매월 100만 원의 정액의 부모급여 지급 ○ 이 가운데 내용에 오류가 있는 것으로 판단되는 한부모가족 지원과 아직 지방재정 부담 분이 논의되지 않은 부모급여 지급을 제외한 나머지 사업에 대해 지방비 증가분을 계산 하였음. - 단가 인상(기초연금) 내지 지원대상 확대의 성격이므로 기존 사업비를 토대로 증가분을 계산해 낼 수 있음. - 기초연금, 생계·주거급여, 긴급복지의 단순 지원대상 확대만 고려하더라도 지방비 부담은 2021년 사업비를 기준으로 할 때 약 2조 원 가까이 늘어나는 것으로 나타났음. - 특히 지방비 규모가 큰 기초연금의 경우 지급액을 40만 원으로 상향조정할 경우 지방에서 추가로 부담해야 하는 비용이 1.3조 원을 넘어섬. - 지역별로 서울과 경기도가 추가로 4천억 원 이상을 부담해야 하는 것으로 나타났음. ○ 지방이 추가로 부담해야 하는 세출 규모는 전국을 기준으로 할 때, 지자체 가용재원의 7% 수준인 것으로 나타났음. - 지역별로는 서울과 인천의 가용재원 대비 부담 증가분이 가장 높게 나타남. - 도보다는 특·광역시에서의 부담이 상대적으로 크게 늘어남. ○ 위 분석결과가 새 정부 복지공약 중 상대적으로 구체적 내용을 담고 있어 추산이 가능한 극히 일부만을 검토한 결과임을 감안하면 새정부의 각종 복지공약이 현실화 될 경우, 지방에 미치는 영향은 상당한 수준이 될 것으로 추론해 볼 수 있음. ○ 이처럼 지방이 과거보다 더 많은 복지부담을 지게 될 가능성이 커진 가운데, 새정부의 지방재정 관련 정책기조는 이전 재원을 통한 필요 재원 충당과 중앙 위주의 통제 강화인 것으로 파악되어 우려되는 바가 큼. □ 정책제언 ○ 자체세입 확충의 필요성 - 이전재원과 중앙 통제 중심의 지방재정 운영은 ‘스스로 지역현안을 해결’하고 ‘자발적 책임’을 지는 지방자치의 핵심가치와 상충됨. - 더불어 국세 신장률의 저조함, 국가채무의 급증 등으로 지방재정의 ‘LastResort’로서의 중앙정부 기능이 지속 가능한지도 의문임. - 따라서 이전재원보다는 자체세입을 중심으로 한 지방재정 운용이 필요하며, 그러한 측면에서 향후 재정압박이 특히 가중될 것으로 나타난 자치구에 대한 세수기반 확충이 요구됨. ○ 국고보조사업의 개편 - 지방자치단체에 대하여 일종의 최종대부자 역할을 하는 중앙정부의 재정여건 악화는 지방재정에도 악영향을 줄 것이기 때문에 지방재정 건전성에 각별히 유념할 필요가 있음. - 이러한 관점에서 우선 지방재원 징발의 주요 원인이 되는 국고보조사업 체계 개편이 필요함. - 구체적으로 국고보조율의 조정, 국고보조금의 포괄보조금화, 국고보조사업 총량제 등을 검토해 볼 수 있을 것임. ○ 지방의 복지지출 체계 개편 - 정부교체와 함께 복지지출이 확대되는 경향이 있는데다 향후 인구고령화 등 복지수요가 더욱 급증할 것으로 예상됨. - 이러한 상황에 효과적으로 대응하기 위하여 새로운 복지제도를 도입할 경우 적용할 일종의 재정준칙 마련이 필요함. - 먼저 복지 관련 국고보조사업 설계 시 지방재정 부담증가에 대한 고려가 있어야 할 것이며, 관련하여 부여된 기능을 제대로 수행하지 못하고 있는 지방재정부담심의위원회를 개편할 필요가 있음. - 또한 복지 관련 국고보조사업 신설 내지 확대 시 지역별 재정에 미치는 영향을 면밀히 분석하여 이를 토대로 한 의사결정 구조를 구축할 필요가 있음. - 현금성복지 위주의 자체사업 확대 조짐과 신정부 지자체 기능 확대 방침과의 결합은 자칫 상당한 재정비효율성을 초래할 수 있으므로 자체적 관리체계 마련이 필요함. ○ 복지분야에서의 지방정부 역할 설정 - 지방의 재정건전성 담보를 위해 복지에 대한 미래전략이 필요함. - 자치단체 역할 설정을 위해 현재 우리나라 복지제도가 보다 선진화되기 위해 필요한 정책과제들을 식별할 필요가 있음. - 지방자치단체는 복지서비스의 단순한 전달자가 아니라 우리나라 복지제도 업그레이드 과정에서 필수적 역할을 수행할 필요가 있음. - 특히 지역중심 복지체계 구축을 위해 필수적인 복지 관련 여러 제도의 지역적 통합 및 연계, 복지서비스의 전달체계 개선, 복지 사각지대의 해소 등의 분야에서 지방자치단체가 주도적 역할을 수행할 수 있을 것임. - 국민들이 체감할 수 있고 실질적인 복지효과가 나타나도록 만들기 위해서는 지역의 특성과 수요를 적극적으로 반영할 수 있도록 현장성이 높은 고용복지 프로그램의 개발과 추진이 필요하며, 관련된 재정지원을 자치단체에 동시에 분권화시켜서 자치단체의 책임성과 대응성을 동시에 높여야 함.

지방재정 건전화를 위한 제도적 개선

조임곤(趙琳坤) 한국지방자치학회 2016 韓國地方自治學會報 Vol.28 No.1

본 연구에서는 지방재정의 건전성 악화에 대응하여 사전적으로 재정위기가 발생하지 않도록 하는 방안을 제시하고, 이를 유지하기 위한 제도적 개선을 제안하고자 한다. 이를 위하여 지방재정 위기의 개념을 살펴보고, 지방재정의 건전성 제고가 필요한 이유를 중앙과 지방의 재정관계, 지방재정의 세입 측면, 지방재정의 세출측면, 통합재정수지 측면에서 살펴본다. 지방재정 건전화를 위하여 중앙정부, 지방자치단체, 지방의회 간 투명성이 전제되며, 여기에 외부 전문기관이 적절한 재정정보를 제공하고, 바람직한 재정관리제도를 활용하여 재정 건전성을 제고하고, 이러한 모든 관계가 일반인에게 공개되는 것이 필요하다. 이외에도 중기지방재정계획을 적극적으로 활용하고, 자치단체별로 세출이 세입을 초과하지 않도록 하는 엄격한 재정준칙의 적용이 필요하다. 재정준칙의 엄격한 적용을 위하여 건전재정, 재정건전화 등의 개념을 명시적으로 규정하고 있는 국가재정법 제16조, 지방자치법 제122조, 지방재정법 제3조 등에서 재정건전화의 개념을 구체적으로 정의하고, 이에 근거한 지방자치단체 조례 제정을 통하여 사전적인 재정준칙 제도를 도입하여야 한다. This study proposes institutional arrangements to strengthen fiscal soundness of Korean local governments where the national government, local governments, local councils, and citizens corporate together to increase fiscal soundness of local governments. Transparency and information disclosure are essential in this institutional arrangements. Analysis of consolidated budget balance of local governments reveals that many local governments spend more money than they take in. Though local governments save money in the areas of internal administration and their own programs, huge expenditures on social services have lead these deficits. Therefore, on the basis of mid-term fiscal plans of local governments, a preventive fiscal management system that local expenditures will not exceed local revenues should be strictly enforced. In this regards, legal arrangements should be modified and strictly enforced.

사회복지사무의 지방이양에 따른 기초자치단체의 재정불균형 완화방안

안홍순 ( Hong Soon Ahn ) 한국사회복지정책학회 2015 사회복지정책 Vol.42 No.3

본 연구는 사회복지사무의 지방 이후 강화된 기초자치단체들 간의 재정불균형을 완화하고 지방자치제도의 발전을 위해 재정분권을 실현함으로써 지역별 삶의 질적 격차를 해소하는 것을 목적으로 한다. 따라서 인구고령화가 진행되고 있는 현실에서 사회복지예산의 증가는 피할 수 없을 것이라는 가정 하에서 지방자치단체들의 재정자립도를 높여서 지역별 인구구조의 격차해소, 사회복지예산의 배분 및 국세와 지방세의 세율조정을 통해 지역균형발전을 모색하고자 하였다. 본 연구의 분석대상은 국가통계포털에 공개된 기초자치단체의 2005년부터 2013년까지 통계자료를 활용하여 분석하였다. 사회복지사무의 지방이양 이후부터 기초자치단체의 주민등록인구수, 노인인구비율 그리고 사회복지예산비율을 독립변수로 하고 재정자립도를 종속변수로 하여 회귀분석을 하였다. 분석결과, 사회복지사무의 지방이양은 사회복지예산비율의 증가와 함께 지방자치단체들의 재정의존성을 심화시켰다. 따라서 기초자치단체들 간의 재정의존성을 완화하고 재정자립도의 격차를 해소하고 지역 균형발전을 위한 방안을 다음과 같이 제시하였다. 지방자치단체의 재정자립도를 높이기 위해서는 첫째, 사회복지사무의 정부 간 배분원칙을 재정립하고, 둘째, 주민등록인구의 증가, 노인인구비율의 감소 그리고 사회복지예산 편성의 독립성 등을 확립하는 한 편, 셋째, 개별조세배분방식에 따라 중앙정부, 지방정부 그리고 기초자치단체 간의 세율을 적정하게 배분한다. 마지막으로 수직적 조세 배분전략과 함께 지방자치단체들 간의 재정조정제도를 마련하여 지역별 삶의 질적 격차를 해소하는 국가균형발전방안을 수립할 필요가 있다. This study aims to realize a fiscal decentralization to the expansion of the local government system and to bridge the gaps of the qualitative life between the regions. So, this paper presents the development plans of local self-government system through the bridging the gab in local population structure, distribution of social welfare budget, national and local taxes in the tax rate structure adjustment through a rise in the fiscal self-reliance ratio of local governments. From 2005 to 2013 statistical data were using for the analysis. Since the transfer of the social welfare affairs to the local governments is based on the resident registration number of population, ratio of elderly population and social welfare budgets ratio as independent variables and the regression analysis was fiscal self-reliance ratio as a dependent variable. As a result of the analysis, social welfare affairs transfer is deepening the financial dependence of local governments along with the increase in social welfare budget ratios. Therefore, bridging the gap between basic groups of financial independence, and shall establish a plan for balanced regional development. Self-governing communities with low fiscal self-reliance ratio is the effort to increase of the resident population, to reduce the rate of social welfare budgets and the proportion of elderly resident population is necessary. In order to increase the financial independence of local governments firstly, redefining the allocation principle of social affairs, secondly, it should be appropriately distributed between the rate depending on the tax allocation method by central and local governments and communities. Finally, by providing a financial adjustment system between the vertical tax distribution strategy and with the local self-government system shall establish a balanced national development strategies to bridge the gap between the quality of local life.