지방재정 연구 내용 및 경향 분석

김철회(金哲會) 한국지방자치학회 2018 韓國地方自治學會報 Vol.30 No.2

본고는 한국지방자치학회가 창립된 이후 29년 동안 발간된, <한국지방자치학회보> 99권에 게재되었던 논문들 중에서 지방재정을 주제로 한 90편 논문들의 연구내용과 연구경향을 역대 정부별로 분석하였다. 분석결과, 한국지방자치학회보에 실렸던 지방재정 관련 논문들은 전반적으로 시대적 쟁점이 되었던 문제를 해결하기 위한 학술적 요구에 부응하여, 필요한 대안을 모색하는 연구들을 적절히 수행했던 것으로 평가된다. 먼저 지방자치가 부활되고 가장 중요한 문제였던 지방세입의 확충이 요구되었던 노태우-김영삼-김대중정부 시기(1988-2002)에는 다양한 지방세입 관련 논문들을 통해 지방세의 확충, 신세원 발굴, 해외사례 소개 등을 통해 부응했다. 다음으로 노무현정부 이후 이명박정부 시기(2003-2012)에는 지방재정 확충을 위해 필요했던 재정분권, 정부간 재정조정, 지방세입 확충방안, 복지재정의 해결을 위해 포괄보조금제도의 도입 등을 연구하여 적절히 부응했다. 그러나 박근혜정부 시기 이후(2013-20107)에는 지방세입의 확충 등이 중요한 정책과제로 등장했음에도 학회지에 지방세입과 관련된 논문이 게재되지 않아 부응성이 떨어졌던 것으로 나타났다. 향후 한국지방자치학회지는, 국세의 지방세 이양 등과 같이, 시대적으로 쟁점이 되는 주제에 대해 기획논문 등을 통해 더욱 적극적으로 부응할 수 있기를 기대한다. This study analyzes the research trends of articles in the field of local finance, focusing on 90 articles published in the Korean Journal of Local Government Studies from 1989 to 2017. Analysis results based on governments in history show that articles about local finance including local revenue, local expenditure, local finance decentralization, financial adjustment among governments, local government bond etc. met the historical expectation of each governmen through suggesting various alternatives such as expansion of local taxes, discover sources of new taxation, introduction of oversea cases, block grants on social welfare policy, and so on. However, in recent including Park"s government, Korean Journal of Local Government Studies failed to suggest the alternatives on adequate expansion of local government own revenues including local tax and non-tax receipt because it did not publish articles about those issues. In the future I expect that Korean Journal of Local Government Studies would response actively on historical demands through planning special papers on the hot issues of local finance such as transfer of national tax to local tax for increasing the ratio of local taxes to national taxes.

韩国的地方自治制度

흥정선(洪井善), 吳东 鎬) 한국지방자치법학회 2006 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.6 No.2

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I. 한국에서 지방자치는 「일정한 구역을 단위로 하는 각 지방이 법률상 국가로부터 독립성을 갖는 자치단체라는 점, 이러한 지방자치단체의 대표기관(집행기관인 지방자치단체의 장과 의결기관인 지방의회)은 당해 지방자치단체의 구성원인 주민에 의해 직접 선출된 자로 구성된다는 점, 당해 지방자치단체의 사무는 당해 지방자치단체의 대표기관에 의해 처리된다는 점」 등을 기본요소로 하는 지방행정제도로 이해되고 있다. 한국에서 지방자치는 1948년의 제헌헌법을 통해 처음으로 도입되었다. 그 후 여러 차례 개정된 헌법 뿐만 아니라 현행 헌법도 여전히 지방자치에 관한 규정을 갖고 있다. 정치적 사유 등으로 인해 지방자치는 제대로 시행되지 못하다가 1991년의 지방의회 의원선거, 1995년의 지방자치단체의 장 선거가 전국적으로 실시됨으로써 실현되었다. II. 한국에는 지방자치에 관한 기본법으로 지방자치법이 있다. 한국은 단일국가이므로 연방국가와 달리 1개의 지방자치법만을 갖고 있다. 현행 지방자치법은 전 10장(제1장 총강, 제2장 주민, 제3장 조례와 규칙, 제4장 선거, 제5장 지방의회, 제6장 집행기관, 제7장 재무, 제8장 지방자치단체 상호간의 관계, 제9장 국가의 지도ㆍ감독, 제10장 서울특별시 등 대도시행정의 특례) 및 부칙으로 구성되어 있다. 그 주요 내용은 다음과 같다. (1) 지방자치단체에는 광역지방자치단체인 특별시와 광역시 및 도와 기초지방자치단체인 시와 군 및 구가 있다. 현재 광역지방자치단체는 16개(1특별시, 6광역시, 9도)가 있고, 기초지방자치단체는 230개가 있다. (2) 지방자치단체는 그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무(단체위임사무)를 처리한다. 현재로서 단체위임사무의 예를 찾아보기는 어렵다. 그리고 지방자치단체의 장은 기관위임사무도 처리한다. 광역지방자치단체와 기초지방자치단체 사이에는 기초지방자치단체우선의 원칙이 적용된다. 광역지방자치단체는 광역적 사무와 조정적 사무를 처리한다. (3) 주민은 소속지방자치단체의 공공시설이용권, 지방선거권, 주민투표권, 조례제정 개폐청구권, 감사청구권, 주민소송제기권, 주민소환권을 갖는다. 뿐만 아니라 주민은 법령이 정하는 바에 의하여 그 소속지방자치단체의 비용을 분담하는 의무를 진다. (4) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(법률의 유보). 따라서 법률의 위임이 없이는 지방자치단체는 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 제정할 수 없다. 지방자치단체는 조례로써 조례위반행위에 대하여 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있다. (5) 한국 지방자치법상 지방의회와 시장(단체장)은 대등한 관계에 놓인다. 말하자면 대통령제 정부형태 하에서 국회와 대통령의 관계와 유사하다. 지방의회의원은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출한다. 선거에 관한 자세한 사항은 「공직선거법」에서 규정되고 있다. 지방의회의원의 임기는 4년이다. 지방의회는 매년 2회 정례회를 개최한다. 임시회소집도 가능하다. 지방의회는 의원 중에서 광역지방자치단체(시도)의 경우 의장 1인과 부의장 2인을, 기초지방자치단체(시군 및 자치구)의 경우 의장과 부의장 각 1인을 무기명투표로 선거하여야 한다. 의장과 부의장의 임기는 2년으로 한다. 지방의회의 의장 또는 부의장이 법령을 위반하거나 정당한 이유없이 직무를 수행하지 아니한 때에는 지방의회는 불신임을 의결할 수 있다. 지방의회는 의원이 이 법 또는 회의규칙에 위배되는 행위를 한 때에는 의결로써 이를 징계할 수 있다. 징계의 종류에는 공개회의에서의 경고, 공개회의에서의 사과, 30일 이내의 출석정지, 그리고 제명이 있다. 제명에는 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다. (6) 지방자치단체의 장은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출한다. 지방자치단체의 장의 임기는 4년으로 하며, 지방자치단체의 장의 계속 재임은 3기에 한한다. 지방자치단체의 장은 당해 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 통할한다. 지방자치단체의 장은 소속직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례규칙이 정하는 바에 의하여 그 임면ㆍ교육ㆍ훈련ㆍ복무ㆍ징계등에 관한 사항을 처리한다. 지방자치단체에는 당해 지방자치단체의 경비로써 부담하는 지방공무원을 두되, 그 정원은 대통령령이 정한 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. (7) 행정자치부장관 또는 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 한하여 실시한다. 지방자치단체의 사무에 관한 그 장의 명령이나 처분

지방조직 및 인사 분야의 연구경향 분석

권경득(權慶得), 이광원(李洸沅), 이진만(李鎭晩) 한국지방자치학회 2018 韓國地方自治學會報 Vol.30 No.1

본 논문은 한국지방자치학회 출범 30주년을 기념하고, 그 역사를 기록하는 의미에서 한국지방자치학회의 전문학술지인 「한국지방자치학회보」에 게재된 지방조직 및 인사분야의 논문을 대상으로 연구경향을 분석하였다. 본 연구는 1989년 창간호부터 2017년 여름호까지 총 113편의 논문을 대상으로 지방조직 및 인사분야의 논문을 세분화하여 연구영역과 연구방법 등을 중심으로 연구경향을 분석하였다. 또한, 연구주제어를 중심으로 네트워크 분석을 실시하여 지방조직 및 인사분야 연구의 동태적 연구경향을 함께 살펴보았다. 분석결과, 지방조직 및 인사분야의 논문은 학회보에 게재된 총 974편의 논문 중 113편(11.6%)으로 나타나고 있다. 연구방법의 경우, 1994년도 이전까지는 기술적 분석을 활용한 비계량적 연구가 상대적으로 큰 비중을 차지하였으나, 1995년도 이후에는 1차 자료를 활용한 계량적 연구가 상대적으로 큰 비중을 차지하고 있다. 연구초점의 경우에는 2000년대 이후 실제적・문제해결지향적인 연구가 증가하고 있는 것으로 나타나고 있다. 연구주제어 네트워크 분석의 경우, 직무만족을 비롯하여 조직몰입, 조직성과, 리더십, 지식관리, 이직의도, 지방자치단체, 지방의회, 지방자치단체장, 지방공무원 등과 같은 주제어의 빈도가 상대적으로 높게 나타나고 있다. This study analyzes the research trends of articles in the field of organizations and HRM of local governments, focusing on articles published in the Korean Journal of Local Government Studies. In this analysis, 113 articles published from 1989 to 2017 were reviewed and analyzed, and the research trends were examined in detail from the viewpoint of the research methods and research focus. Also, a network analysis was conducted, which is focusing on the research topic and examining the dynamic research trends of these articles. The results shows that the articles in the field of organization and HRM of local governments occupied relatively large portion of those articles published in the Korean Journal of Local Government Studies since 1989. Also, the results shows that a qualitative study using both descriptive analysis and case studies was employed as a dominant research method during the 1990s. However, quantitative studies have been increased largely since the 2000s. Also, problem-oriented researches have been increasing rapidly, but theory-oriented researches have been slightly decreased. In the case of a network analysis, it is found that the main topics were mainly covered in the field of local autonomy such as organizational commitment, organizational performance, knowledge management, turn over, leadership, local governments, local councils, chief officer of local governments, and local public officials.

Der gegenwärtige stand des kommunalrechts in Korea

홍정선(Hong Jeong sun) 한국지방자치법학회 2004 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.4 No.2

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한국은 1948년에 제헌헌법을 제정하면서 민주법치국가로서 출발을 하였다. 한국의 제헌헌법 제96조는 지방자치에 관한 규정을 두었다. 이러한 규정으로 인해 한국의 역사상 처음으로 지방자치의 실시가 가능하게 되었다. 현행헌법도 제117조와 제118조에서 지방자치에 관한 규정을 두고 있다. 헌법에 근거하여 1949년 7월 4일에 제정된 지방자치법은 그 후 25번의 개정이 이루어졌다. 규범상으로는 지방자치헌법과 지방자치법이 있었지만, 정치적 사유 등으로 인해 행정의 실제상으로는 지방자치가 제대로 이루어지지 못하였다. 진정한 의미의 지방자치는 1991년부터 시작되었다. 최근에는 지방자치법의 특별법으로 지방분권특별법이 제정되었다. 지방분권특별법의 제정으로 인해 한국의 지방분권과 지방자치는 보다 강력하게 추진될 것으로 보인다. 한국의 지방자치법은 지방자치단체의 종류, 지방자치단체의 사무, 주민의 권리와 의무, 조례, 지방의회, 지방자치단체의 장, 국가의 감독 등에 관한 규정을 두고 있다. 한국의 지방자치법을 독일 지방자치법과 비교할 때, 한국의 지방자치단체의 조직은 대통령제형의 기관대립형을 취하고 있다는 점, 지방자치단체의 사무는 자치사무와 단체위임사무의 2원적 구조를 취하고 있다는 점, 그리고 조례와 관련하여 명문으로 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(한국 지방자치법 제15조 제1항) 는 규정을 두고 있다는 점 등을 특히 언급할 만하다. 한편, 국가 및 지방자치단체의 지방분권에 관한 책무를 명확히 하고, 지방분권의 기본원칙ㆍ추진과제ㆍ추진체계 등을 규정함으로써 지방을 발전시키고 국가경쟁력을 높이는 것을 목적으로 지방분권특별법이 제정되었다. 지방분권특별법은 2004년 1월 16일 공포와 동시에 발효되었다. 동법은 사무의 배분, 지방재정의 확충, 주민참여의 확대, 그리고 지방의회의 강화 등에 관해 규정하고 있다.

최근 헌법개정안에 나타난 지방분권형 개헌의 방향과 과제

최용전(Choi, Yong-Jeon) 한국지방자치법학회 2018 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.18 No.1

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1987년 제정된 현행헌법의 시행 이후 제안된 각종 헌법개정안의 지방자치 부분을 보면, 제도적 보장설과 자치위임설의 범위를 벗어나, 강화된 지방분권형 헌법을 지향하고 있다. 이러한 경향은 25년 남짓의 지방자치의 경험의 결과이며, 지방 자치의 본질을 단체자치와 주민자치의 융합으로 설명하고 있음에도, 법령들은 단체자치와 자치위임설을 주요 기반으로 구성되어 있는 점에 대한 개선의 의미도 있다. 그리고 학계는 물론 정치적으로도 강력한 지방분권을 요구하고 있는 것은 건국이래 중앙집권적 통치구조의 폐해에 대한 반성에서 비롯되었다고 볼 수 있으며, 소위 중앙집권체제의 실패를 반면교사로 삼아, 단일국가성을 유지하면서도 연방제 수준의 지방분권을 제도화함으로써 국민의 삶의 질을 고양하고자 하는 것이 대다수 국민의 열망임을 알 수 있다. 법제적 연구는 미래를 예측하는 학문이 아니므로, 연방제 수준의 지방분권이 성공할지 여부에 대한 예측은 불가능하지만, 과거를 보면 미래를 짐작할 수 있고, 현상을 보면 본질을 파악할 수 있듯이, 제주특별자치도 시범실시의 성공적 결과와 그동안 제안된 개헌안의 내용을 분석해보면, 강력한 지방분권은 성공할 가능성이 훨씬 높다고 하겠다. 지방분권형 개헌의 성공가능성을 기대하고, 지방자치제도에 관한 개헌방향의 연구와 개헌 이후의 지방자치법 등 후속법률의 연구에 기초자료로 활용할 수 있도록, 최근에 제안된 헌법개정안으로부터 지방자치에 관한 부분만을 조문위주로 구 체적으로 발췌하여 공통점을 검토하고, 이론적 분석을 시도하였다. 1987년 제9차 개헌 이후 각계에서 제안한 헌법개정에 대한 시안 혹은 보고서를 보면, 2006년 한국헌법학회의 헌법개정연구위원회의 최종보고서인 헌법개정 , 2009년 8월 국회의장 자문을 위한 헌법개정자문위원회의 결과보고서 , 2010년 7월의 대화문화아카데미 새헌법안 , 2010년 9월에 발간된 국회 미래한국헌법위원원회의 국민과 함께하는 개헌이야기 , 2014년 7월 국회 헌법개정자문위원회의활동보고서 Ⅰ·Ⅱ·Ⅲ , 2015년 9월 한국헌법학회에서 전국시도지사협의회·전국시장군수구청장협의회·전국시도의회의장협의회·전국시군자치구의회의장협의회의 의뢰를 받아 발간한 지방분권형 헌법개정안 연구 , 2016년 8월에 발간된 대화문화아카데미의 대화문화아카데미 2016 새헌법안 , 2017년 6월 국가인권위원회의 기본권보장 강화 헌법개정안 , 2018년 1월에 발간된 국회헌법개정특별위원회자문위원회 보고서 그리고 2018년 2월에 예정된 한국헌법학회의 헌법개정연구위원회 개헌안(가칭) 등 10여개가 있었다. 이들 개헌안에서 분석의 결과로부터 얻은 개헌의 방향과 과제는 첫째 지방분권형 개헌의 방향은 연방제 수준에 가까운 지방분권으로서, 국가에게 전속적이었던입법권, 사법권 및 행정권을 지방자치단체와 조화롭게 배분하는 것이다. 둘째 헌 법에서 지방분권국가임을 천명하고, 주권의 불가분성을 부정하지 않으면서도 최소한 연방제수준의 지방분권에 적합한 주권의 헌법적 재해석이 필요하다. 셋째 주민직선에 의한 자치입법기관으로서의 지방의회의 헌법적 지위를 재정립하여야 하 며, 넷째 실정법상의 권리로 보고 있는 주민의 자치권을 정치적 기본권으로서 헌법의 기본권목록에 신설할 필요가 있다는 결론을 얻었다. Since the implementation of the current Constitution in 1987, the local autonomy of various amendments to the Constitution is aimed at strengthening the Constitution, which is beyond the scope of institutional guarantee and devolution. This tendency is the result of experience of local autonomy for more than 25 years. Although the essence of local autonomy is explained by the convergence of group autonomy and resident autonomy, there is also the meaning of improvement on the fact that the statutes are composed mainly of group autonomy and devolution. And it can be said that a strong decentralization in the academic world as well as the political world is demanding from the reflection on the harmful influence of the centralized ruling structure since the foundation of the nation. It is the desire of the majority of the people to try to raise the quality of life of the people by institutionalizing the decentralization at the federal level while maintaining the single nationality by using the failure of the so - called central ruling system as a teacher. Since the legislative research is not a science for predicting the future, it is impossible to predict whether or not the decentralization of the federal level will succeed. However, if we analyze the results of the pilot implementation of Jeju Special Self-Governing Province and the contents of the constitutional amendment proposals, a strong decentralization is likely to be much more successful. Expecting the possibility of success of the constitutional amendment, I tried to analyze the common points and analyze the theoretical points by extracting mainly the contents of local autonomy from the recently proposed constitutional amendment. It will be used as basic data for the study of the constitutional amendment direction of the local autonomy system and the study of the succeeding law such as the Local Autonomy Act after the constitutional amendment, The direction and task of the amendment obtained from the results of the analysis are as follows. First, the direction of the amendment of the regionalization is a decentralization close to that of the federal system. It allocates the legislative, judicial and administrative powers, which were exclusive to the state, in harmony with local governments. Secondly, a constitutional reinterpretation of sovereignty, which is at least a federal level of decentralization without denying the indivisibility of sovereignty, is necessary. Third, the constitutional status of the local council as a self-governing legislative body by the direct election of the residents should be redefined. Fourth, the autonomous right of the residents, who are regarded as the right under the Act, needs to be newly added to the list of basic rights of the Constitution as political basic rights

지방의회 사무기구의 자치조직권 강화 방안

이관행 한국지방자치법학회 2020 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.20 No.3

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In order for local councils to faithfully fulfill their natural role, it is essential to enhance the autonomy and expertise that local councils can do their own work. Various measures have been suggested and some have been realized, but still It is true that local councils are in a relatively poor position compared to their human and material capabilities. In addition, the reality that the local administrative environment is becoming more and more specialized and expanded, and the decentralization and transfer of central offices, which have been continuously promoted, increase the local authority, such as the authority of local governments to organize their budgets and increase the autonomy of personnel and organizations. Brought the results. Therefore, it can be said that the role of the local council, a representative agency of the local residents, is more important than ever in order to effectively check the authority of the local government head, which is increasing, and to directly reflect the interests of the residents in the performance of the local government. The local autonomy system is an essential sign of the principle of national sovereignty and liberal democracy in the Korean Constitution, reflecting political interests, and despite several revisions to the Constitution from the Constitution to the present, its contents have not changed. This is because the local council can be said to be an expression of the ideology of democracy that the local autonomy system aims to realize as a representative institution of the residents with democratic legitimacy. However, local autonomy in Korea has always been implemented as an incomplete local autonomy focusing on the head of the local government, and as a result, the local council failed to sufficiently collect and reflect the public opinion of the residents in conducting local council activities. This resulted in the inability to properly perform the function of checking authority. This situation can be attributed to the lack of expertise of local councils or councilors, and the weakening of local council functions. Therefore, the office workers of local councils who are in charge of supporting the work of local councils and assisting local council members in legislative activities These discussions will inevitably continue without securing expertise in business performance and fundamental changes in personnel rights issues. In order to enhance the natural function of the local council, the control of the government or local government heads over the offices of local councils was excluded, and the local government law was amended to give the local council chairman the right to appoint. It should be ensured that the organization is dedicated solely to legislative activities. In order to do so, it would be desirable to have local councils have the personnel rights of local council office workers in a legislative way, or leave it to the local council's autonomy so that it can be determined by ordinance. 지방의회가 본연의 역할을 충실히 수행하기 위해서는 지방의회가 스스로 업무를 해결할 수 있는 자율성ㆍ전문성 제고가 필수적이며, 이러한 자율성ㆍ전문성 제고를 위해 다양한 방안들이 제시되었고 일부는 실현되기도 했지만, 여전히 집행기관의 인적ㆍ물적 역량에 비해 지방의회는 상대적으로 열악한 위치에 있는 것이 사실이다. 또한 지방행정환경이 점점 전문화ㆍ확대화 되어 가고 있는 현실과, 지속적으로 추진되어 온 지방분권과 중앙사무의 지방이양은 지방자치단체의 예산편성 권한과 인사 및 조직의 자율성 확대 등 지방의 권한이 증대되는 성과를 가져왔다. 그렇기 때문에 비대해지고 있는 지방자치단체장의 권한을 효율적으로 견제하고 주민들의 이해를 지방자치단체의 업무수행에 직접적으로 반영하기 위해서는 지역주민의 대의기관인 지방의회의 역할이 그 어느 때보다 중요하다고 할 수 있다. 지방자치제도는 우리 헌법의 국민주권원리와 자유민주주의의 본질적 징표로서, 정치적 이해관계를 반영하는 것이고, 제헌헌법부터 현재에 이르기까지 여러 차례의 헌법 개정에도 불구하고 그 내용은 변경되지 않았다. 이는 지방의회야말로 민주적 정당성을 가지는 주민의 대표기관으로서 지방자치제도가 구현하고자 하는 민주주의의 이념의 표현이라 할 수 있기 때문이다. 그러나 우리나라의 지방자치는 줄곧 지방자치단체장에 초점을 맞춘 불완전한 지방자치로 실시되었고, 그 결과 지방의회가 지방의정 활동을 함에 있어서 주민의 여론을 충분히 수렴ㆍ반영하지 못하였고, 지방자치단체장에게 집중된 행정권한에 대한 견제기능을 제대로 수행하지 못하는 결과를 초래하였다. 이러한 상황은 지방의회 내지 지방의원의 전문성 부족, 지방의회의 기능 약화 등이 그 원인이라고 할 수 있으며, 그렇기 때문에 지방의회의 업무지원과 지방의원의 의정활동 보좌기능을 담당하고 있는 지방의회 사무직원의 업무수행에 대한 전문성 확보와 인사권 문제에 대한 근본적인 변화 없이는 이러한 논의는 계속될 수밖에 없을 것이다. 지방의회의 본연의 기능을 제고하기 위해서라도 지방의회 사무기구에 대한 정부나 지방자치단체장의 통제를 배제하고, 지방자치법을 개정하여 지방자치단체장에게 부여되어 있는 임명권을 지방의회 의장에게 부여함으로써 의회사무기구가 오로지 의정활동에만 전념할 수 있도록 하여야 한다. 그러기 위해서는 입법론적으로 지방의회 사무직원의 인사권을 지방의회에서 가지도록 하거나 조례로 정할 수 있도록 지방의회 자율에 맡기는 것이 바람직 할 것이다.

지방자치법제의 헌법적 접근

방승주(Bang Seung Ju) 한국지방자치법학회 2006 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.6 No.2

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In der koreanischen Verfassung liegen nur zwei Artikel über die kommunale Selbstverwaltung vor, und zwar Art. 117, Art. 118. Wenn wir diese Vorschriften nach der juristischen Methode interpretieren, ergibt sich daraus, daß es unzulänglich ist, diese verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung ausschließlich als eine institutionelle Garantie im Schmittschen Sinne zu erfassen, weil unsere verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung viel mehr als den Kerninbereich der traditionellen kommunalen Selbstverwaltung garantiert. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung beinahaltet die Bstandsgarantie der kommunalen Körperschaften(nicht individuelle Gemeinde und Gemeindeverbände, sondern das gesamte System), die Garantie der kommunalen Kompetenzen, die Garantie der kommunalen Aufgaben und die Garantie der subjektiven Rechtspositionen, die die gerichtliche Streitverfahren bei der Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts zu erheben ermöglicht. Während unter den oben genannten kommunalen Kompetenzen die folgende Kompetenzen, d.h: das Recht, die auf das Wohl der Einwohner bezügliche Aufgabe zu verarbeiten(das Recht der Selbstverwaltung), das Recht, das Eigentum der kommunalen Körperschaften zu verwalten(das Recht der kommunalen Finanz), das Recht, die Satzungen im Rahmen der Rechtsvorschriften zu erlassen(das Recht der kommunalen Gesetzgebung), als die direkt verfassungsrechtlich gewährleitete Kompetenzen garantiert sind, sind die andere verschiedene Hoheitsrechte, wie Gebietshoheit, Organisationshoheit, Pesonalhoheit, Planungshoheit, Steuerhoheit einfach der Gemeinde als gesetzlich gewährt. Diese verschiedene Selbstverwaltungsrechte sind allerdings nicht unbegrenzt gewährleistet, sondern sie können unter Umständen zum Zweck der Gemeinwohl des Staates eingeschränkt werden. In diesem Fall darf der Maßstab bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Maßnahme zum Zweck der Gemeinwohl nicht ausschließlich der Gesichtspunkt, ob der Kernbereich der traditionellen kommunalen Selbstverwaltung verletzt worden ist, sondern soll der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder des Übermaßverbots sein, d.h. der Gesichtspunkt, ob der Eingriff des Selbstverwaltungsrechts zum Zweck des Gemeinwohls rechtfertigt werden kann. Bedauerlichweise wird dieser Maßstab der Verhältnismäßigkeit in der Praxis des Verfassungsgerichts oder des Oberstgerichts kaum verwendet, die umgekehrt die Praxis der kommunalen Politik belasten kann. Das koreanische Kommunalrecht konkretisiert die Idee der Demokratie durch das demokratische Wahlrechtssystem bei der Auswahl der Bürgermeister und der kommunalen Abgeordneten, wie das System der Einwohnerabstimmung und der Abberuffung der kommunalen Abgeordneten unter bestimmten Voraussetzungen, das System der Kandidataufstellung durch die politische Parteien bei der kommunalen Wahlen usw. Die Kandidataufstellung durch die politische Parteien bei der kommunalen Wahlen der Abgeordneten der Gemeinde sind zu empfehlen, sofort abzuschaffen, weil solches System auf die kommunale bürgernähere Politik hin viele negative Nebenwirkungen verursachen kann. Die Regierung des Präsidents Roh hat bisher die Dezentralisierungspolitk durch die verschiedene Sondergesetze, z.B. über die Dezentralisierung oder die Übertragung der Kommetenzen der Regierung auf die Gemeinde sehr stark vorgetrieben. Trotzdem sind beispielsweise die Systeme unzulänglich zu bewerten, die auf die Kontrolle zwischen Regierung und Gemeinde gegeneinander beziehen, weil die Möglichkeit der Beeinflußung der Gemeinde auf die politische Entscheidung der Regierung sehr begrenzt ist, während die Regierung durch die verschiedene Kontroll- und Aufsichtsmöglichkeit einseitig auf die kommunale Politik einen enormen Ein 대한민국 헌법은 지방자치에 관해서 2개의 조문만을 두고 있을 따름이다. 헌법상 지방자치에 대한 보장을 헌법해석방법론을 통해서 해석해 볼 때, 단순히 지방자치제도의 핵심적 내용만을 보장하는 것을 내용으로 하는 Carl Schmitt적 의미의 제도적 보장으로만 보는 것은 받아들일 수 없다. 오히려 우리 헌법상 지방자치의 보장내용은 첫째 자치단체의 보장, 둘째 자치권한의 보장, 셋째 자치사무의 보장, 넷째 주관적인 법적 지위의 보장으로 나눌 수 있다. 자치권한의 보장내용으로 주민복리에 관한 사무처리권(자치행정권), 재산관리권(자치재정권), 법령의 범위 안에서의 자치법규제정권(자치입법권)은 헌법적 권한으로 보장되고 있으며, 그 밖에 지역고권, 조직고권, 인사고권, 계획고권, 조세고권 등이 법률적 권한으로 보장되고 있다. 이러한 자치권도 절대적 권한일 수는 없고, 전체 국가적 공익목적을 위해서 제한될 필요성이 있을 수 있다. 이 때에도 소위 제도적 보장론에 따라서 단순히 지방자치제도의 핵심영역이 침해되었는지의 소극적 심사에 머물러서는 안되고 적극적으로 지방자치단체에 대한 자치권제한이 공익목적상 정당화될 수 있는지 여부에 대하여 과잉금지의 원칙에 따라 심사할 필요성이 있다. 물론 자치권의 핵심영역은 절대적으로 침해되어서는 안되며, 나머지 주변영역 역시 이러한 과잉금지의 원칙에 따라서 침해되었는지 여부를 심사하여야 한다. 그리고 자치사무의 보장내용으로 지역적 사무에 대하여, 자기책임하에 포괄적으로 처리할 수 있는 권한을 보장하고 있으며, 주민복리에 관한 사무에 관한 한, 원칙적으로 기초지방자치단체가 우선적 처리권한을 갖는다고 하는 보충성원칙이 적용된다. 지방자치제도는 민주주의 실현기능, 수직적 권력분립 내지 분권의 실현기능, 지역주민의 기본권 보장기능의 3가지의 중추적 기능을 가지고 있다. 우리 지방자치법제는 지방자치단체의 장과 지방의회의원에 대한 민주적 선거제도, 주민투표제, 주민소환제, 조례제정개폐청구제, 주민소송제, 주민감사청구제 등의 주민참여 제도, 기초의원선거를 포함하는 지방선거에 있어서 정당공천제 등을 통해서 민주주의적 이념을 구현하고 있다. 물론 후자의 기초지방선거에 있어서 정당공천제는 문제가 많기 때문에 폐지되는 것이 바람직하다고 생각한다. 그리고 지방분권특별법, 지방이양촉진법 등을 통하여 중앙정부의 권한을 지방으로 이전하는 정책을 강력하게 추진하고 있으며, 또한 중앙정부와 지방자치단체간의 상호 견제와 협력에 관한 제반 법제도가 지방자치법에 보장되어 있다. 아직까지 지방자치단체의 중앙정부에 대한 견제장치는 미약하나, 중앙정부의 지방자치단체에 대한 지도 및 감독제도는 지나치리만큼 강력하게 보장되어 있는 것이 현실이므로, 이것이 균형있게 개선될 필요가 있다고 본다. 그 밖에 주민의 지방 선거에의 참여나 주민참여제도에의 직접적인 참여를 통해서 여러 가지 헌법상 기본권을 행사할 수 있다. 헌법은 지방자치제도에 대하여 대략적 내용만을 담고 있을 뿐이다. 따라서 입법자는 지방자치제도가 가지는 헌법적 보장의 내용과 범위 내에서 지방자치의 기능을 실현하기 위해서 형성의 자유를 가지고 넓게 지방자치제도를 실현해 나갈 수 있으며 나가야 한다. 다만 제4기 민선자치단체장 시대를 맞이한 현재에도 많은 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어서 중앙정부의 표준조례에 의존하고 있거나, 대다수의 조례가 자치조례보다는 위임조례의 성격을 띠고 있다거나, 국세와 지방세의 비율이 아직까지 거의 80 : 20에 머무르고 있어, 자주재원으로 지방공무원의 봉급도 제대로 주지 못할 정도로 지방자치단체의 재정자립도가 매우 열악하며, 자치단체간 재정불균형이 극심한 현실 등은 앞으로 지속적으로 해결해 나가야 할 과제라고 생각된다.

地方自治團體의 行政事務에 대한 監査體系

金裕煥 한국지방자치법학회 2001 한국지방자치법학회 학술대회 자료집 Vol.2 No.-

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지방자치단체에 대해 이루어지는 감사는 국회의 국정감사 및 조사, 감사원감사, 행정자치부감사, 기타의 중앙행정기관에 의한 감사, 상급지방자치단체 의회 또는 당해 지방자치단체 의회에 의한 행정감사 및 조사, 상급자치단체장에 의한 감사, 당해 지방자치단체의 집행기관에 의한 자체감사, 주민감사청구권에 따른 감사 등 그 종류가 매우 다양하다. 이러한 지방자치단체에 대한 제 감사제도는 헌법이 제도적으로 보장하고 있는 지방자치의 본질을 훼손하지 않는 범위 안에서 이루어져야 할 것이다. 특히 국가감독의 범주 안에서 이루어지는 지방자치단체에 대한 제 감사제도는 과거 지방자치제도가 실시되지 않던 시대의 제도와 관행을 별로 수정하지 않고 오늘날에도 그대로 답습하고 있어서 자기책임성의 원칙, 전권한성의 원칙, 보충성의 원칙 등 지방자치제도의 본질적인 내용을 이루는 법원칙들에 저촉되고 있는 실정이다. 그러므로 현행의 지방자치단체에 대한 감사체계는 지방자치의 본질에 부합될 수 있도록 개혁될 필요가 있으며 특히 지방자치단체에 대한 자치사무에 대해서는 지방자치단체가 스스로 책임질 수 있도록 국가감독 차원의 감사권의 행사는 법적으로 제한되고 관행적으로 자제되어야 할 것이다. 또한, 감사원법, 행정감사규정 등 지방자치단체에 대한 감사를 규율하고 있는 감사의 근거법령들은 회계검사와 직무감찰의 구분, 자치사무와 위임사무의 구분 등에 따라 전반적으로 재검토될 필요성이 있다. 그리고, 보다 근본적으로는, 위임사무의 범위를 대폭 축소시키고 이를 자치사무로 전환함으로써 진정한 지방자치가 이루어질 수 있도록 하는, 지방자치 발전을 위한 본질적인 해결방안도 모색될 필요성이 있다. 궁극적으로 지방자치단체에 대한 감사체계는 자치사무에 관한 한 기관대립형을 채택하고 있는 우리 지방자치단체의 구조상, 지방의회의 감사기능을 강화하는 방향으로 나아가는 것이 바람직하며, 위임사무에 관하여는 국가감독적 차원의 감사기능을 축소해 나가는 방향으로 정비하되 필요최소한의 감사기능을 효율적으로 수행할 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다. 또한, 지방자치단체에 대한 제 감사제도가 중복적으로 기능하여 지방자치단체의 행정업무에 지나친 부담이 되지 않도록, 중복감사의 금지, 감사의 생략, 감사의 계층제, 감사의 대행 등, 감사제도 전반을 체계화하고자 하는 노력도 아울러 기울여 나가야 할 것이다.

실질적인 자치권 확대 및 책임성 확보를 위한 지방자치법 개정과 공법적 평가

김남철 한국지방자치법학회 2019 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.19 No.3

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Im Jahre 2018 hat der Versuch zur Verfassungsänderung für die innvovative, quasi- föderalistische Dezentralisierung erfolglos beendet, hat die koreanische Regierung den Änderung des koreanischen Kommunalrechts vorbereitet. Dieser Gesetzänderungsentwurf ist zur Gesetzgebung vorangemeldet. Der Entwurf beinhaltet viele geänderten und neuen Regelungen, insb. über ① Verwirklichung der Bürgersouveränität, ② Erweiterung des Selbstverwaltungsrechts, ③ Erhöhung der Verantwortlichkeit der Kommunen, ④ Festlegung des kooperativen Verhältinisses zwischen Staat und Kommunen sowie Verstärkung der Effektivität der kommunalen Aufgabendurchführung. Davon hat diese Abhandlung die Erweiterung des Selbstverwaltungsrechts, davon insb. die Verstärkung der Organisations- und Operationsautonomie der Organe der Kommune behandelt. Die konkreten Inhalte des Entwurfs sind die neue Errichtung des Amtübernahmeausschusses, die zusätzliche Errichtung der Beigeordneten, die Verleihung der Personalkompetenz des Vorsitzende des Kommunalrats, die Unterstützung der Fachpersonale im Kommunalrat, die Errichtung des Moralausschusses im Kommunalrat für die Verstärkung der Sittlichkeit und Verantwortung der Kommunalräte sowie die Erweiterung der Informationsveröffentlichung für die Gewährleistung des Informationsgrundrecht des Bürgers. In dieser Abhandlung sind diese Regelungen mit den Regelungen in der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg verglichen. Da diese Regelungen der Verstärkung der kommunalen Selbstverwaltung und Verantwortung beitragen, kann die Richtung der Änderung zugestimmt werden. Vor allem kann man im Aspekt von Erweiterung der kommunalen Autonomie der zusätzliche Beigeordneten, der Personalkompetenz des Vorsitzende des Kommunalrats, die Neuerrichtung der Fachpersonale im Kommunalrat zustimmen. Aber bei der Errichtung des Amtübernahmeausschusses ist es einfach besser, daß sie nicht im Kommnalrecht, sondern in der Rechtverordnung oder Verwaltungsvorschrift zu regeln ist. Ferner da in Korea schon das Informationsveröffentlichungsgesetz gibt, deswegen ist es unnötig, die Pflicht der Kommune über die Informationsveröffentlichung im Kommunalrecht wieder zu regeln. Endlich ist es stimmt, daß der Entwurf einfach die mehr Gewährleistung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts bezweckt. Aber muß man noch daran denken, daß im Vergleich mit dem deutschen Recht im koreanischen Kommunalrecht noch viele Begrenzungne durch staatliche Gesetze gibt. 지난 2018년 개헌이 성사되지 못한 이후, 정부에서는 지방자치법 전부개정안을 마련하여 입법예고를 하였다. 이번 개정안은 ① 획기적인 주민주권 구현, ② 실질적인 자치권 확대, ③ 지방자치단체 책임성 및 투명성 제고, ④ 중앙-지방 협력관계 정립 및 자치단체 사무수행 능률성 강화라는 주제로 상당히 많은 조항을 개정하거나 신설하는 내용을 담고 있는데, 본 연구는 이 가운데 ‘실질적인 자치권 확대', 이 중에서도 ‘지방자치단체의 기관의 조직 및 운영 자율성 강화'를 대상으로 하였다. 개정안의 구체적인 내용은 지방자치단체의 집행기관(부단체장 추가 설치, 인수위원회 구성)과 의결기관(인사권 독립, 전문성 강화 등)의 자율성 강화, 지방의회의 윤리성 및 책임성 강화(윤리특별위원회 규정 신설 등), 주민의 알권리 보장을 위한 정보공개 확대(의정활동정보의 공개, 회의록의 공개)인데, 본 연구에서는 특히 독일 바덴뷔르템베르그 주 지방자치법과의 비교를 중심으로 해당 조문들을 검토하였다. 이번 개정안은 전반적으로 지방자치단체의 각 기관의 자율성과 책임성을 강화하는 것으로서 긍정적으로 평가할 수 있겠으나, 다만 지방자치제도의 근본이나 본질에 해당하는 변화를 꾀한 것으로 보기는 어렵다고 생각한다. 아울러 우리나라의 경우는 기초지방자치단체 이외에 광역도 ‘지방자치단체'인 점, 지방자치단체의 기관구성이 대립형인 점에서 독일 지방자치법들과 크게 다른데, 이와 같은 차이가 개정안에서도 그대로 나타나고 있다. 이러한 관점에서 보면, 부단체장의 추가 설치, 특별위원회의 상설 가능성 보장, 지방의회 정책지원 강화, 지방의회 의장의 사무직원 임명권 인정 등은 지방자치단체의 자치권을 신장시키는 것으로 바람직하다고 할 수 있겠지만, 지방자치단체의 장의 직 인수위원회 설치나 지방자치단체의 정보공개의무 및 국가의 지방정보공개시스템 운영에 관한 규정은 굳이 지방자치법에서 규정할 필요는 없다고 생각한다. 또 다른 한편, 이번 개정안을 통하여 지방자치단체의 자율성이 강화되는 것은 좋은데, 독일의 입법례와 비교해 보면 여전히 지방자치법에 국가법령에 의한 제한이 많다는 점, 그리고 독일 지방자치법에는 규정되어 있지 않은 내용들이 꽤 된다는 점도 향후 지방자치법 개정에 고려해 보아야 할 일이라고 생각한다.

통일한국에서의 북한지역 지방행정체제 개편 방안에 관한 연구

최우용 한국지방자치법학회 2020 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.20 No.2

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본문에서 고찰한 내용을 요약하면 다음과 같다. [1] 먼저 통일헌법에 대해서이다. 통일에 관한 헌법적 내용의 불비로 인한 소모적 정쟁에 대비하고, 효율적이고 주민친화적인 지방행정체제의 정비를 위해서라도 통일헌법의 제정은 필요하다. 지방행정체제의 관점에서는 최소 두 가지의 내용이 반영된 통일헌법이 필요하다. 첫째는 통일의 방식에 관한 구체적인 내용을 가진 헌법일 것, 둘째는 통일한국에서의 지방행정체제의 틀을 정한 헌법이어야 한다. 이 틀에는 지방분권에 입각한 지방자치제에 관한 내용이 담겨 있어야 한다. [2] 국가 정체로서의 연방제와 관련한 쟁점이다. 만약 통일한국이 연방제를 채택하고, 이를 근거로 한 지방행정체제를 구축한다면 미국식 연방정부에 비해 상대적으로 주(州)의 역할과 비중이 큰 캐나다 연방제도 고려해 볼 만하다고 본다. 국가의 대표정부로서 중앙정부의 우위를 수용하는 동시에 지방정부의 정체성과 보조성도 명확하게 인정하는 전략적 동거의 형태를 취하는 편이 좋을 것이다. [3] 남북 간의 법적 통합의 필요성이다. 통일의 구체적인 단계에 있어 법적 통합의 문제는 통일의 핵심 내용이다. 문제는 그 법적 통합 내지 법적 승계의 과정에서 북한의 특수성을 어떻게 반영하고 민주적 기본질서에 입각한 법적 체계를 어떻게 형성해 나갈 것인가이다. 이러한 관점에서 본다면 통일 과정에서의 북한 지방행정체제의 정비와 지방자치의 실시는 법적 동화(同化)를 위한 최선의 방책이며, 민의(民議)의 충실한 반영을 위한 좋은 도구가 될 수 있다. [4] 지방자치법에 근거한 행정체제의 정비가 중요하다. 우리의 통일 과정에서 통일 헌법 제정 시, 그 헌법에는 반드시 지방분권에 관한 문언 및 내용이 포함되어야 한다. 그리고 이러한 분권적 헌법의 가치를 구현할 지방자치법의 제정 역시 필수적으로 따라야 할 것이다. 통일한국의 초기에는 지방자치보다는 중앙집권적 경제성장을 강조할 여지가 크지만, 중앙집권 후에 따르게 될 지역 불균형의 문제와 주민 삶의 질적 보장을 고려하면, 애초 제도 설계 시에 집권보다는 분권적 국정 운영 체제를 확보하는 것이 중요하다. [5] 지방자치의 시행 시기에 관하여. 필자는 과거 지방자치의 궁극적인 목적인 주민의 복리 증진과 기본권 보장을 위해서라도 통일 후 곧바로 지방자치의 실시를 주장하였다. 여기에 다른 이유를 더 한다면, 지방자치제의 시행을 염두에 둔 잠정적인 연기보다는, 시행착오를 줄이기 위한 철저한 준비와 검증을 통하여 통일헌법에서 지방자치의 실시를 명시하고, 그 구체화로서 지방자치법을 제정하여 통일과 동시에 지방자치를 실시하는 것이 옳다고 본다. [6] 분권적 행정체제로의 개편의 필요성이다. 통일 과정에 있어 북한의 지역 사정을 무시하고 일괄적이고 중앙집권적인 지방행정체제의 선택은 자칫 지역민과 각 지방의 반발을 초래하여 큰 소요로까지 이어질 수도 있음을 명심해야 한다. 새로운 지역감정과 지역균형개발의 문제를 사전에 차단할 수 있는 행정체제의 개편이 필요한 이유이다. 이를 위해 필요한 것이 바로 지방분권적 지방행정체제로의 개편이라고 할 것이다. 이와 함께 헌법적 차원에서의 지방분권적 정치제도의 구현(개헌)도 함께 논의되어야 한다. [7] 지방행정체제개편을 위한 특별법 및 선거제도의 정비가 필요하다. 통일 이후 북한의 지방행정체제개편 문제에 앞서 선 ... The contents considered in the text could be summarized as follows. [1] First, it is about the unified constitution. In order to get ready for exhausting political strife by the lack of constitutional contents about unification, and also to reorganize the efficient and resident-friendly local administration system, it is required to enact the unified constitution. In the perspective of local administration system, it is necessary to have the unified constitution reflecting at least two types of contents. First, the constitution should have the concrete contents about the method of unification. Second, the constitution should decide the frame of local administration system in the unified Korea. This frame should contain the contents about local government system based on the decentralization. [2] It is an issue related to the federal system as the national identity. If the unified Korea selects the federalism and then establishes the local administration system, it would be worth to consider the Canadian federal system that has relatively greater roles of provinces compared to the federal government of the United States. It would be advisable not only to accept the superiority of central government as a representative government of the state, but also to take the strategic cohabitation that clearly acknowledges the identity and subsidiarity of local governments. [3] It is the necessity of legal integration between South and North Korea. In the concrete stage of unification, the issue of legal integration is the core contents of unification. What is important here is how to reflect the unique characteristics of North Korea into the process of legal integration or legal succession, and how to form the legal system based on the democratic basic order. In this perspective, the reorganization of North Korean local administration system and the implementation of local government system could be the best plans for legal assimilation, and also great tools for the faithful reflection of public opinions. [4] The reorganization of administration system based on the Local Government Act is important. In case when the unified constitution is enacted in the process of unification, the constitution should include words and contents about decentralization of power. And it would be also essential to enact the Local Government Act that could realize the value of this decentralized constitution. [5] It is about the time to implement the local government system. Instead of tentative postponement keeping the implementation of local government system in mind, it would be better to clearly specify the local government system in the unified constitution through thorough preparation and verification to reduce trials and errors, and then to implement the local government system simultaneously with the unification by enacting the Local Government Act as its materialization. [6] It is the necessity of restructuring into the decentralized administration system. In the process of unification, the selection of comprehensive and centralized local government system without considering the regional conditions of North Korea could be led to huge disorders by causing the resistance of local residents and each region. This is the reason why it would be needed to reorganize the administration system that could prevent the problems like new regionalism and balanced regional development. [7] It is required to reorganize a special law and election system for restructuring the local administration system. The reorganization of laws such as a special law for restructuring the local administration system is the task that should be preceded before restructuring the local administration system in North Korea after the unification. Also, the completion of local administration system in North Korea is subject to the fact that the professional civil service system is vocationally settled down in North Korea. Above all, the civil service should be reborn as an organ...