지방조직 및 인사 분야의 연구경향 분석 -「한국지방자치학회보」 게재논문을 중심으로(1989-2017)-

권경득,이광원,이진만 한국지방자치학회 2018 한국지방자치학회보 Vol.30 No.1

This study analyzes the research trends of articles in the field of organizations and HRM of local governments, focusing on articles published in the Korean Journal of Local Government Studies. In this analysis, 113 articles published from 1989 to 2017 were reviewed and analyzed, and the research trends were examined in detail from the viewpoint of the research methods and research focus. Also, a network analysis was conducted, which is focusing on the research topic and examining the dynamic research trends of these articles. The results shows that the articles in the field of organization and HRM of local governments occupied relatively large portion of those articles published in the Korean Journal of Local Government Studies since 1989. Also, the results shows that a qualitative study using both descriptive analysis and case studies was employed as a dominant research method during the 1990s. However, quantitative studies have been increased largely since the 2000s. Also, problem-oriented researches have been increasing rapidly, but theory-oriented researches have been slightly decreased. In the case of a network analysis, it is found that the main topics were mainly covered in the field of local autonomy such as organizational commitment, organizational performance, knowledge management, turn over, leadership, local governments, local councils, chief officer of local governments, and local public officials. 본 논문은 한국지방자치학회 출범 30주년을 기념하고, 그 역사를 기록하는 의미에서 한국지방자치학회의 전문학술지인 「한국지방자치학회보」에 게재된 지방조직 및 인사분야의 논문을 대상으로 연구경향을 분석하였다. 본 연구는 1989년 창간호부터 2017년 여름호까지 총 113편의 논문을 대상으로 지방조직 및 인사분야의 논문을 세분화하여 연구영역과 연구방법 등을 중심으로 연구경향을 분석하였다. 또한, 연구주제어를 중심으로 네트워크 분석을 실시하여 지방조직 및 인사분야 연구의 동태적 연구경향을 함께 살펴보았다. 분석결과, 지방조직 및 인사분야의 논문은 학회보에 게재된 총 974편의 논문 중 113편(11.6%)으로나타나고 있다. 연구방법의 경우, 1994년도 이전까지는 기술적 분석을 활용한 비계량적 연구가 상대적으로 큰 비중을 차지하였으나, 1995년도 이후에는 1차 자료를 활용한 계량적 연구가 상대적으로 큰 비중을 차지하고 있다. 연구초점의 경우에는 2000년대 이후 실제적・문제해결지향적인 연구가 증가하고있는 것으로 나타나고 있다. 연구주제어 네트워크 분석의 경우, 직무만족을 비롯하여 조직몰입, 조직성과, 리더십, 지식관리, 이직의도, 지방자치단체, 지방의회, 지방자치단체장, 지방공무원 등과 같은 주제어의 빈도가 상대적으로 높게 나타나고 있다.

최근 헌법개정안에 나타난 지방분권형 개헌의 방향과 과제

최용전(Choi, Yong-Jeon) 한국지방자치법학회 2018 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.18 No.1

1987년 제정된 현행헌법의 시행 이후 제안된 각종 헌법개정안의 지방자치 부분을 보면, 제도적 보장설과 자치위임설의 범위를 벗어나, 강화된 지방분권형 헌법을 지향하고 있다. 이러한 경향은 25년 남짓의 지방자치의 경험의 결과이며, 지방 자치의 본질을 단체자치와 주민자치의 융합으로 설명하고 있음에도, 법령들은 단체자치와 자치위임설을 주요 기반으로 구성되어 있는 점에 대한 개선의 의미도 있다. 그리고 학계는 물론 정치적으로도 강력한 지방분권을 요구하고 있는 것은 건국이래 중앙집권적 통치구조의 폐해에 대한 반성에서 비롯되었다고 볼 수 있으며, 소위 중앙집권체제의 실패를 반면교사로 삼아, 단일국가성을 유지하면서도 연방제 수준의 지방분권을 제도화함으로써 국민의 삶의 질을 고양하고자 하는 것이 대다수 국민의 열망임을 알 수 있다. 법제적 연구는 미래를 예측하는 학문이 아니므로, 연방제 수준의 지방분권이 성공할지 여부에 대한 예측은 불가능하지만, 과거를 보면 미래를 짐작할 수 있고, 현상을 보면 본질을 파악할 수 있듯이, 제주특별자치도 시범실시의 성공적 결과와 그동안 제안된 개헌안의 내용을 분석해보면, 강력한 지방분권은 성공할 가능성이 훨씬 높다고 하겠다. 지방분권형 개헌의 성공가능성을 기대하고, 지방자치제도에 관한 개헌방향의 연구와 개헌 이후의 지방자치법 등 후속법률의 연구에 기초자료로 활용할 수 있도록, 최근에 제안된 헌법개정안으로부터 지방자치에 관한 부분만을 조문위주로 구 체적으로 발췌하여 공통점을 검토하고, 이론적 분석을 시도하였다. 1987년 제9차 개헌 이후 각계에서 제안한 헌법개정에 대한 시안 혹은 보고서를 보면, 2006년 한국헌법학회의 헌법개정연구위원회의 최종보고서인 헌법개정 , 2009년 8월 국회의장 자문을 위한 헌법개정자문위원회의 결과보고서 , 2010년 7월의 대화문화아카데미 새헌법안 , 2010년 9월에 발간된 국회 미래한국헌법위원원회의 국민과 함께하는 개헌이야기 , 2014년 7월 국회 헌법개정자문위원회의활동보고서 Ⅰ·Ⅱ·Ⅲ , 2015년 9월 한국헌법학회에서 전국시도지사협의회·전국시장군수구청장협의회·전국시도의회의장협의회·전국시군자치구의회의장협의회의 의뢰를 받아 발간한 지방분권형 헌법개정안 연구 , 2016년 8월에 발간된 대화문화아카데미의 대화문화아카데미 2016 새헌법안 , 2017년 6월 국가인권위원회의 기본권보장 강화 헌법개정안 , 2018년 1월에 발간된 국회헌법개정특별위원회자문위원회 보고서 그리고 2018년 2월에 예정된 한국헌법학회의 헌법개정연구위원회 개헌안(가칭) 등 10여개가 있었다. 이들 개헌안에서 분석의 결과로부터 얻은 개헌의 방향과 과제는 첫째 지방분권형 개헌의 방향은 연방제 수준에 가까운 지방분권으로서, 국가에게 전속적이었던입법권, 사법권 및 행정권을 지방자치단체와 조화롭게 배분하는 것이다. 둘째 헌 법에서 지방분권국가임을 천명하고, 주권의 불가분성을 부정하지 않으면서도 최소한 연방제수준의 지방분권에 적합한 주권의 헌법적 재해석이 필요하다. 셋째 주민직선에 의한 자치입법기관으로서의 지방의회의 헌법적 지위를 재정립하여야 하 며, 넷째 실정법상의 권리로 보고 있는 주민의 자치권을 정치적 기본권으로서 헌법의 기본권목록에 신설할 필요가 있다는 결론을 얻었다. Since the implementation of the current Constitution in 1987, the local autonomy of various amendments to the Constitution is aimed at strengthening the Constitution, which is beyond the scope of institutional guarantee and devolution. This tendency is the result of experience of local autonomy for more than 25 years. Although the essence of local autonomy is explained by the convergence of group autonomy and resident autonomy, there is also the meaning of improvement on the fact that the statutes are composed mainly of group autonomy and devolution. And it can be said that a strong decentralization in the academic world as well as the political world is demanding from the reflection on the harmful influence of the centralized ruling structure since the foundation of the nation. It is the desire of the majority of the people to try to raise the quality of life of the people by institutionalizing the decentralization at the federal level while maintaining the single nationality by using the failure of the so - called central ruling system as a teacher. Since the legislative research is not a science for predicting the future, it is impossible to predict whether or not the decentralization of the federal level will succeed. However, if we analyze the results of the pilot implementation of Jeju Special Self-Governing Province and the contents of the constitutional amendment proposals, a strong decentralization is likely to be much more successful. Expecting the possibility of success of the constitutional amendment, I tried to analyze the common points and analyze the theoretical points by extracting mainly the contents of local autonomy from the recently proposed constitutional amendment. It will be used as basic data for the study of the constitutional amendment direction of the local autonomy system and the study of the succeeding law such as the Local Autonomy Act after the constitutional amendment, The direction and task of the amendment obtained from the results of the analysis are as follows. First, the direction of the amendment of the regionalization is a decentralization close to that of the federal system. It allocates the legislative, judicial and administrative powers, which were exclusive to the state, in harmony with local governments. Secondly, a constitutional reinterpretation of sovereignty, which is at least a federal level of decentralization without denying the indivisibility of sovereignty, is necessary. Third, the constitutional status of the local council as a self-governing legislative body by the direct election of the residents should be redefined. Fourth, the autonomous right of the residents, who are regarded as the right under the Act, needs to be newly added to the list of basic rights of the Constitution as political basic rights

한국지방자치학의 연구특성에 관한 분석-KCI인용지수를 중심으로-

이승철 한국지방자치학회 2013 한국지방자치학회보 Vol.25 No.4

This study intended to examine academic phenomena in the field of localgovernment studies by analyzing researchers' research fulfillment tendency, on thetarget at the analyses of the theses in 「Journal of Local Government Studies 」inserted on Korea Citation Index, in the field of local government which showed acertain citation frequency for the period of 2002~2010. First, as for the background of the researchers, researchers were man in sex, capitalregion in the region where researchers reside, professor in researchers' position at thetime of insert, and single research in researcher type. The number of researchers forone piece of academic journal was 1.5 person. The number of inserters ,classified withinserted pieces, was 1, mostly. The assist type of research expense was pure academicresearch. The last academic degree of researchers was doctorial degree, native ones 2.1times more than foreign ones. Second, as for the reference materials, 41.5 ones were used in average for one piece. As for the type of reference material, most of them were academic journal. Theacademic journal incited for the most time of references was 「Journal of LocalGovernment Studies 」. As for the distribution status of academic journal, incitationfrequency was about 10.1 times. The academic journal cited for more than 10 timeswas 12 kinds. In the relation with the academy in the field of local governmentstudies, administration studies ( 7kinds: 63.7%) and policy studies (2kinds: 18.2%) wererelated high. Third, as for the analysis of key subject words, there were 330 key words. They were classified with 240 subject words. As for the subject words appearing mostfrequently, ‘local government appeared 9 times’, ‘local council 6 times’, ‘local election 5times’, and 'partnership', 'local self-governing', 'local decentralization', 'public service'and 'governance' 4 times. 200 subject words appeared one time. 본 연구에서는 한국학술인용색인(Korea Citation Index: KCI) 에 등재된「한국지방자치학회보」중에서 2002-2010년 중 일정이상 인용횟수를 나타내는 지방자치 분야의 논문을 분석대상으로 연구자들의 연구수행 경향을 분석하여 지방자치학 분야의 학문적 현상을 규명하고 하고자 하였다. 분석결과 첫째, 연구자들의 성별은 남성이, 논문게재 시 연구자의 지역은 수도권이, 논문게재 시 연구자의 직위는 교수가, 연구자 유형은 단독연구가 많은 것으로 나타났다. 둘째, 논문 1편을 생산해내는데 평균 41.5건의 참고자료가 활용되며, 가장 많이 인용된 학술지는「한국지방자치학회보」였다. 셋째, 논문들의 핵심주제어를 분석한 결과 전체 330개의 주제어가 나타났다. 연구결과의 시사점은 ⅰ) 지방자치연구 활성화를 위하여 연구자상호간 공동연구유형을 더욱 활성화 되어야 한다. ⅱ) 현재 일정지역에 편중되어 있는 연구지역을 저변화시키기 위하여 지방자치학 연구학회 간의 공동세미나 및 기획세미나의 활성화가 요구된다. ⅲ) 지방자치학 학문의 응용성과 실용성 및 학제 간의 다양성을 확보하기 위한 노력이 필요하다.

지방재정 연구 내용 및 경향 분석 -한국지방자치학회지 게재논문(1989∼2017)을 중심으로-

김철회 한국지방자치학회 2018 한국지방자치학회보 Vol.30 No.2

This study analyzes the research trends of articles in the field of local finance, focusing on 90 articles published in the Korean Journal of Local Government Studies from 1989 to 2017. Analysis results based on governments in history show that articles about local finance including local revenue, local expenditure, local finance decentralization, financial adjustment among governments, local government bond etc. met the historical expectation of each governmen through suggesting various alternatives such as expansion of local taxes, discover sources of new taxation, introduction of oversea cases, block grants on social welfare policy, and so on. However, in recent including Park's government, Korean Journal of Local Government Studies failed to suggest the alternatives on adequate expansion of local government own revenues including local tax and non-tax receipt because it did not publish articles about those issues. In the future I expect that Korean Journal of Local Government Studies would response actively on historical demands through planning special papers on the hot issues of local finance such as transfer of national tax to local tax for increasing the ratio of local taxes to national taxes. 본고는 한국지방자치학회가 창립된 이후 29년 동안 발간된, <한국지방자치학회보> 99권에 게재되었던 논문들 중에서 지방재정을 주제로 한 90편 논문들의 연구내용과 연구경향을 역대 정부별로 분석하였다. 분석결과, 한국지방자치학회보에 실렸던 지방재정 관련 논문들은 전반적으로 시대적 쟁점이 되었던 문제를 해결하기 위한 학술적 요구에 부응하여, 필요한 대안을 모색하는 연구들을 적절히 수행했던 것으로 평가된다. 먼저 지방자치가 부활되고 가장 중요한 문제였던 지방세입의 확충이 요구되었던노태우-김영삼-김대중정부 시기(1988-2002)에는 다양한 지방세입 관련 논문들을 통해 지방세의 확충, 신세원 발굴, 해외사례 소개 등을 통해 부응했다. 다음으로 노무현정부 이후 이명박정부 시기(2003-2012)에는 지방재정 확충을 위해 필요했던 재정분권, 정부간 재정조정, 지방세입 확충방안, 복지재정의 해결을 위해 포괄보조금제도의 도입 등을 연구하여 적절히 부응했다. 그러나 박근혜정부 시기이후(2013-20107)에는 지방세입의 확충 등이 중요한 정책과제로 등장했음에도 학회지에 지방세입과관련된 논문이 게재되지 않아 부응성이 떨어졌던 것으로 나타났다. 향후 한국지방자치학회지는, 국세의 지방세 이양 등과 같이, 시대적으로 쟁점이 되는 주제에 대해 기획논문 등을 통해 더욱 적극적으로부응할 수 있기를 기대한다.

한국 지방자치단체장의사회적 배경의 변화에 관한 연구 -다양성 분석을 중심으로-

권경득,김덕준,강혜정 한국지방자치학회 2017 한국지방자치학회보 Vol.29 No.4

Local autonomy was realized in 1995 when mayors in the Korean local governments were elected by residents. The proliferation of local autonomy has strengthened the influence of the role and authority of mayors. It led to a growing awareness of social backgrounds of mayors. However, there has been no active research efforts on the social backgrounds of mayors. This study aims to examine the social backgrounds of mayors in the Korean local governments. To achieve this purpose, this study analyzes the social backgrounds and diversity of mayors who were elected from 1995 to 2014, with using the index of sex, age, education, occupation and political party. As a result, the Korean mayors were predominantly male, middle-aged(50s), well-educated, politicians and administrators, and were from two big political parties(Saenuri Party, New Politics Alliance for Democracy). This study also suggests some implications in terms of quality of social diversity. 1995년 지방자치단체장이 주민에 의해 선출되었고, 지방자치가 본격적으로 실현되었다. 지방자치의확산은 지방자치단체장의 역할과 권한을 강화시킴과 동시에 지방자치단체장의 사회적 배경에 대한 관심을 증대시켰다. 한국의 지방자치단체장들은 누구인가(Who’s who)? 하지만 지금까지 한국 지방자치단체장의 사회적 배경을 분석하는 연구는 활발하게 진행되지 않았다. 본 연구는 지방자치단체장의 사회적 배경과 변화과정을 살펴보고자 하였다. 이를 위해 1995년부터 2014년간 선출된 지방자치단체장의 사회적 배경을 성별, 연령, 학력, 직업, 정당 등으로 분류하고, 이들 사회적 배경변수의 변화과정을분석하였다. 또한, 지방자치단체장의 사회적 배경요소별 다양성 분석(IQV) 등을 시도하였다. 분석 결과, 한국 지방자치단체장의 사회적 배경변수의 변화가 성별요소를 제외하고는 지역사회의 다양한 인구통계학적 구성요소를 반영하는 방향으로 점차 변화되고 있음을 보여주고 있다. 또한, 이러한 변화는 광역자치단체장과 기초자치단체장간 차이가 있으며, 지역별로 차이가 있는 것으로 나타나고 있다. 하지만 한국 지방자치단체장의 사회적 배경은 여전히 남성중심, 50대, 고학력 중심, 정치인 및 행정가 중심, 거대 정당(새누리당, 새정치민주연합) 출신으로 나타나고 있다. 이러한 연구결과는 지역사회 권력(정치)엘리트의 사회적 배경의 변화과정을 이해하는데 실증적 토대를 제공할 것으로 기대된다

Der gegenwärtige stand des kommunalrechts in Korea

홍정선(Hong Jeong sun) 한국지방자치법학회 2004 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.4 No.2

한국은 1948년에 제헌헌법을 제정하면서 민주법치국가로서 출발을 하였다. 한국의 제헌헌법 제96조는 지방자치에 관한 규정을 두었다. 이러한 규정으로 인해 한국의 역사상 처음으로 지방자치의 실시가 가능하게 되었다. 현행헌법도 제117조와 제118조에서 지방자치에 관한 규정을 두고 있다. 헌법에 근거하여 1949년 7월 4일에 제정된 지방자치법은 그 후 25번의 개정이 이루어졌다. 규범상으로는 지방자치헌법과 지방자치법이 있었지만, 정치적 사유 등으로 인해 행정의 실제상으로는 지방자치가 제대로 이루어지지 못하였다. 진정한 의미의 지방자치는 1991년부터 시작되었다. 최근에는 지방자치법의 특별법으로 지방분권특별법이 제정되었다. 지방분권특별법의 제정으로 인해 한국의 지방분권과 지방자치는 보다 강력하게 추진될 것으로 보인다. 한국의 지방자치법은 지방자치단체의 종류, 지방자치단체의 사무, 주민의 권리와 의무, 조례, 지방의회, 지방자치단체의 장, 국가의 감독 등에 관한 규정을 두고 있다. 한국의 지방자치법을 독일 지방자치법과 비교할 때, 한국의 지방자치단체의 조직은 대통령제형의 기관대립형을 취하고 있다는 점, 지방자치단체의 사무는 자치사무와 단체위임사무의 2원적 구조를 취하고 있다는 점, 그리고 조례와 관련하여 명문으로 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(한국 지방자치법 제15조 제1항) 는 규정을 두고 있다는 점 등을 특히 언급할 만하다. 한편, 국가 및 지방자치단체의 지방분권에 관한 책무를 명확히 하고, 지방분권의 기본원칙ㆍ추진과제ㆍ추진체계 등을 규정함으로써 지방을 발전시키고 국가경쟁력을 높이는 것을 목적으로 지방분권특별법이 제정되었다. 지방분권특별법은 2004년 1월 16일 공포와 동시에 발효되었다. 동법은 사무의 배분, 지방재정의 확충, 주민참여의 확대, 그리고 지방의회의 강화 등에 관해 규정하고 있다.

韩国的地方自治制度

흥정선(洪井善),吳东,鎬 한국지방자치법학회 2006 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.6 No.2

I. 한국에서 지방자치는 「일정한 구역을 단위로 하는 각 지방이 법률상 국가로부터 독립성을 갖는 자치단체라는 점, 이러한 지방자치단체의 대표기관(집행기관인 지방자치단체의 장과 의결기관인 지방의회)은 당해 지방자치단체의 구성원인 주민에 의해 직접 선출된 자로 구성된다는 점, 당해 지방자치단체의 사무는 당해 지방자치단체의 대표기관에 의해 처리된다는 점」 등을 기본요소로 하는 지방행정제도로 이해되고 있다. 한국에서 지방자치는 1948년의 제헌헌법을 통해 처음으로 도입되었다. 그 후 여러 차례 개정된 헌법 뿐만 아니라 현행 헌법도 여전히 지방자치에 관한 규정을 갖고 있다. 정치적 사유 등으로 인해 지방자치는 제대로 시행되지 못하다가 1991년의 지방의회 의원선거, 1995년의 지방자치단체의 장 선거가 전국적으로 실시됨으로써 실현되었다. II. 한국에는 지방자치에 관한 기본법으로 지방자치법이 있다. 한국은 단일국가이므로 연방국가와 달리 1개의 지방자치법만을 갖고 있다. 현행 지방자치법은 전 10장(제1장 총강, 제2장 주민, 제3장 조례와 규칙, 제4장 선거, 제5장 지방의회, 제6장 집행기관, 제7장 재무, 제8장 지방자치단체 상호간의 관계, 제9장 국가의 지도ㆍ감독, 제10장 서울특별시 등 대도시행정의 특례) 및 부칙으로 구성되어 있다. 그 주요 내용은 다음과 같다. (1) 지방자치단체에는 광역지방자치단체인 특별시와 광역시 및 도와 기초지방자치단체인 시와 군 및 구가 있다. 현재 광역지방자치단체는 16개(1특별시, 6광역시, 9도)가 있고, 기초지방자치단체는 230개가 있다. (2) 지방자치단체는 그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무(단체위임사무)를 처리한다. 현재로서 단체위임사무의 예를 찾아보기는 어렵다. 그리고 지방자치단체의 장은 기관위임사무도 처리한다. 광역지방자치단체와 기초지방자치단체 사이에는 기초지방자치단체우선의 원칙이 적용된다. 광역지방자치단체는 광역적 사무와 조정적 사무를 처리한다. (3) 주민은 소속지방자치단체의 공공시설이용권, 지방선거권, 주민투표권, 조례제정 개폐청구권, 감사청구권, 주민소송제기권, 주민소환권을 갖는다. 뿐만 아니라 주민은 법령이 정하는 바에 의하여 그 소속지방자치단체의 비용을 분담하는 의무를 진다. (4) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(법률의 유보). 따라서 법률의 위임이 없이는 지방자치단체는 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 제정할 수 없다. 지방자치단체는 조례로써 조례위반행위에 대하여 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있다. (5) 한국 지방자치법상 지방의회와 시장(단체장)은 대등한 관계에 놓인다. 말하자면 대통령제 정부형태 하에서 국회와 대통령의 관계와 유사하다. 지방의회의원은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출한다. 선거에 관한 자세한 사항은 「공직선거법」에서 규정되고 있다. 지방의회의원의 임기는 4년이다. 지방의회는 매년 2회 정례회를 개최한다. 임시회소집도 가능하다. 지방의회는 의원 중에서 광역지방자치단체(시도)의 경우 의장 1인과 부의장 2인을, 기초지방자치단체(시군 및 자치구)의 경우 의장과 부의장 각 1인을 무기명투표로 선거하여야 한다. 의장과 부의장의 임기는 2년으로 한다. 지방의회의 의장 또는 부의장이 법령을 위반하거나 정당한 이유없이 직무를 수행하지 아니한 때에는 지방의회는 불신임을 의결할 수 있다. 지방의회는 의원이 이 법 또는 회의규칙에 위배되는 행위를 한 때에는 의결로써 이를 징계할 수 있다. 징계의 종류에는 공개회의에서의 경고, 공개회의에서의 사과, 30일 이내의 출석정지, 그리고 제명이 있다. 제명에는 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다. (6) 지방자치단체의 장은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출한다. 지방자치단체의 장의 임기는 4년으로 하며, 지방자치단체의 장의 계속 재임은 3기에 한한다. 지방자치단체의 장은 당해 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 통할한다. 지방자치단체의 장은 소속직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례규칙이 정하는 바에 의하여 그 임면ㆍ교육ㆍ훈련ㆍ복무ㆍ징계등에 관한 사항을 처리한다. 지방자치단체에는 당해 지방자치단체의 경비로써 부담하는 지방공무원을 두되, 그 정원은 대통령령이 정한 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. (7) 행정자치부장관 또는 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 한하여 실시한다. 지방자치단체의 사무에 관한 그 장의 명령이나 처분

참여정부에서의 주민참여예산법제에 대한 평가와 과제

이순태(Yi Sun Tae) 한국지방자치법학회 2007 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.7 No.4

이 논문에서는 참여정부이전부터 지방자치단체에서 활발하게 논의되고 정착되기 시작했던 주민참여예산제가 참여정부시기에 지방재정법령의 개정 등으로 지방자치단체에서 조례로서 제도화되고 있는 주민참여예산제를 논의의 대상으로 한다. 주민참여예산제는 일반적으로 예산편성과정에 대한 주민의 참여를 통해 지방자치단체의 재정운용의 효율성 및 민주성을 담보하는 것으로 인식되고 있다. 2007년 8월말 현재 지방자치단체에서 제정되어 있는 주민참여예산관련 조례를 유형별로 구분하여 분석하고, 평가하는 작업을 거쳐, 주민참여예산제에 대한 제안을 한다. 지방자치단체의 주민참여예산제 관련 조례는 규율의 밀도 및 규율방식에 따라 크게 네가지 유형으로 구분된다. 첫째로 행정자치부의 표준조례안을 답습하고 있는 「표준조례안형」, 둘째로 광주광역시북구의 조례를 모델로 하는 「적극적 민관협의형」, 셋째로 「표준조례안형」과 「적극적 민관협의형」의 「혼합형」, 넷째로 「주민참가기본조례형」으로 구분된다. 반 수 이상의 조례가 표준조례안형을 채택하고 있다는 것은 지방자치단체의 주민참여예산제도의 설계에 지방의 특성을 고려하지 못하고 있다는 점을 반증하고 있다. 또한 법리적으로 지방자치단체의 장에 속하는 예산편성권한, 지방의회에 속하는 예산안의 심의ㆍ의결권한 및 결산권한을 제한하는 제도설계가 허용되지 않는다는 측면에서 주민참여예산제의 제도설계 및 운영은 결과적 가치가 아니라 과정적 가치가 우선적으로 고려되어야 한다. 과정적 가치로 열거되는 개방성, 공동체성, 평등성, 민주성, 투명성, 담론지향성이 담보되는 제도설계가 필요하다. 또한 주민참여예산제가 지방자치단체 장의 예산편성에 관한 권한행사의 과정에서 이루어지고 있다는 측면에서 장의 권한행사를 침해해서는 안된다는 법리적 요청으로 이에 관한 의회관련성을 전혀 찾아볼 수 없는 제도로 설계되어 있다. 예산편성과정에 대한 주민참여가 거버넌스의 중요한 일부분이라고 한다면, 이에 관한 지방자치단체의 집행기관, 의결기관, 주민이 협력해서 일정한 결론에 도달할 수 있는 제도가 설계되어야 하는데, 이를 위해서는 주민이 중심이 되어 집행기관과 의결기관이 함께 참여하여 토의할 수 있는 다양한 참여 기제(예산위원회, 협의회, 예산학교 등)를 마련해야 한다. 또한 집행기관은 적극적으로 정보를 공개하고, 주민이 의견을 제출할 수 있고, 토의할 수 있는 다양한 절차를 마련해야 할 것이다. 이러한 조건이 구비되면, 과정적 가치가 실현되고 결국에는 결과에 있어서도 일정부 분 영향을 미칠 수 있을 것이다. In Korea, Participatory Budgeting is established by ordinance and act in the period of the President Roh s Participatory Government. This study is focused on the legislative system of Participatory Budgeting. Citizens with sparse financial resources may find it difficult to make their voices heard, and to be represented in the political process. This disparity in public sector participation tends to be reflected in the decisions made by national and local authorities. Without a way for local political participation, disadvantaged populations are unable to affect change and may thus find it impossible to ameliorate their own living conditions. Without the full participation of its citizenry, a government is unable to fulfill its mandate as the people s elected representative. Participatory Budgeting provides a method through which the citizens and communities can participate in the process of budgeting. It also demonstrates that a truly democratic and transparent administration of resources is one of the most effective ways to avoid the corruption and mishandling of public funds and to ensure that investments are directed towards the most pressing needs of the most number of people. It is clear that Korea s the Legislative System of Participatory Budgeting is in its infancy and room for many improvements.

특별지방자치단체의 의미와 과제

최우용(Choi, Woo-Yong) 한국지방자치법학회 2021 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.21 No.3

[1] 이번에 지방자치법 전면개정을 통하여 대도시특례제 등 국가와 지방자치단체 간의 관계에 관한 다양한 제도적 개혁이 이루어졌다. 그중에서 특히 주목을 받는 것이 ‘특별지방자치단체’이다. 개정 지방자치법상 특별지방자치단체의 운영에 있어 예상되는 문제는 다음과 같다. 먼저 특별지방자치단체 내부 기관구성의 문제이다. 기관구성을 어떤 기준에 따라 할 것인가의 문제이다. 이는 구성 자치단체별로 균등하게 배분은 하되, 구성 자치단체의 인구수에 따른 차등적 가감을 제시하고 싶다. 둘째 특별지방자치단체의 장 선출과 관련한 문제이다. 특별지방자치단체의 장은 그 설립 목적에 따라 활동을 해야 하며, 특별지방자치단체 성공의 핵심적 사항이다. 특별지방자치단체의 출범 전에 선출 방법을 정하고 선출한 다음 출범하여야 한다. 셋째, 사무와 관련한 문제이다. 이의 해결 방안으로는 특별지방행정기관의 사무를 전폭적으로 이양하는 방법을 생각할 수 있다. 다음으로 위임을 통한 적극적인 사무의 위임이다. 넷째, 재원과 관련한 문제이다. 지방자치법상 특별지방자치단체 재원의 근간은 분담금과 사무 위임에 따른 국가 등의 지원금이다. 따라서 분담금의 합리적인 기준 설정은 그 운영에 있어 중요한 문제이다. [2] 일본 간사이광역연합(UNION of KANSAI GOVERNMENTS)이 우리에게 주는 시사점은 다음과 같다. 첫째, 설치에 이르기까지 민관의 협력 과정을 거쳤다는 점이다. 오랜 기간을 두고 지역 상공계와 주민이 힘을 모으고 이에 행정이 대응하는 형식으로 광역연합이 발전해 나갔다는 점을 주목해야 한다. 둘째, 광역연합을 설립하기 전에 규약을 통한 철저한 사무 분담을 하였다는 점이다. 셋째, 규약을 통한 단체장, 의회 구성, 재정 분담 등 민감 문제를 사전에 해결하였다는 점이다. 넷째, 간사이광역연합은 내부에 중앙정부를 전담하는 기구를 설치하여 중앙정부의 협력을 적극적으로 이끌어 냈다는 점이다. 다섯째, 특별지방자치단체의 성공적인 운영을 위해서는 적극적인 주민참여 및 지역 상공계의 협력이 반드시 필요하다는 점이다. [3] 특별지방자치단체가 성공하기 위해서는 국가사무의 과감한 이양 또는 위임이 필요하다. 광역연합 혹은 특별지방자치단체의 성공은 어떤 사무를 수행할 수 있는가에 달려있다. 이를 위해 특별지방자치단체 혹은 광역연합체에 사무를 이양하기 위한 가칭‘특별지방자치단체가 수행하는 사무에 관한 법률’과 같은 특별법의 제정도 필요하다고 본다. 둘째, 지역의 단합된 힘과 지방분권체제의 정비이다. 특히 특별지방자치단체를 운영하고 발전시켜 나갈 제도적 정비가 전체적으로 뒷받침이 되어야 한다. 그중에서 가장 필요한 것이 지방분권의 지속적 추진이다. [1] With the Local Autonomy Act completely revised lately, various institutional reforms have been accomplished concerning the relationship between the state and the local entity including the exemption system for large cities. Among them, particularly noteworthy is the ‘Special Local Entity’. Issues expected to arise when operating the Special Local Entity as stipulated in the Local Autonomy Act can be summed up as follows: First, it is the question of how internal organs of the Special Local Entity should be constituted. It is a question of choosing the basis on which each organ is established. Although they should be equally distributed among the local entities, adjusting the proportion by individual increase or decrease applied considering the population can be made. Second, it should be decided how the head of the Special Local Entity is elected. The head of the Special Local Entity should work conforming to the purpose for which the Special Local Entity has been established. This is a core factor determining the success of the local entity. How the head of the Special Local Entity is elected should be determined first and then the head should be elected according to it before the Special Local Entity has been established to begin operation. Third, it is a question relating to the duties of the office. Fully transferring the duties of a special local administrative agency can be considered a good approach. This then should be followed by delegation of authority through active delegating. Fourth, it concerns the question of a revenue source. The basis of the revenue source for the Special Local Entity as stipulated in the Local Autonomy Act comes from the share of the expenses and the subsidies from the state in return for the entrusted administrative affairs. It is therefore an important part of its operation to establish a reasonable basis for the share of the expenses. [2] Implications of Japanese Union of Kansai Governments for our own good can be summed up as follows: First, they had to go through the private-public cooperation procedure until successful establishment. It is worthy of notice that for a long time, both those in local commerce and industry and residents had combined efforts and the administration responded to it until the Union of Kansai Governments was fully established. Second, division of the duties of the office had been thoroughly accomplished through the Rule before the Union was established. Third, sensitive issues such as the head of the local entity, establishment of local councils and financial allotment were settled in advance through the Rule. Fourth, Support from the central government was actively sought by installing an organ within the Union taking full charge of the central government affairs. Fifth, for successful operation of the Special Local Entity, it is essential to make a joint effort with active cooperation between the residents and the local commerce and industry. [3] Transferring or delegating state affairs drastically is a prerequisite for the success of a Special Local Entity. Success of the union of governments or a Special Local Entity can be heavily dependent upon what duties are transferred or delegated and how much. To accomplish it, a special law tentatively called ‘Act Concerning the Administrative Affairs Performed by the Special Local Entity’ should be enacted as well in order to facilitate transferring the administrative affairs to a Special Local Entity or the union of the governments. Next, united strength of the region as well as streamlining of the decentralization system is required. Implementation of improving the institutional system in its entirety in support of operation and advancement of a Special Local Entity is particularly required. And continuous promotion of decentralization should be at the top of such implementation list.

특별지방자치단체 재정에 관한 법적 검토

김권일(Kwonil Kim) 한국지방자치법학회 2022 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.22 No.3

특별지방자치단체의 재정 권한 범위에 있어, 「지방자치법」 제210조에서 특별지방자치단체에 대하여 지방자치단체에 관한 규정을 준용하면서 “지방자치단체는 법률로 정하는 바에 따라 지방세를 부과ㆍ징수할 수 있다.”라는 지방세의 부과 및 징수에 관한 「지방자치법」 제152조 규정을 준용 대상에서 제외하고 있어 과세권은 제한된다. 특별지방자치단체의 과세권을 배제하고 있는 것과 달리 사용료 및 수수료의 부과․징수 근거인 「지방자치법」제153조와 제154조에 대해서는 준용을 배제하지 않고 있다. 따라서 특별지방자치단체는 지방세의 부과ㆍ징수 권한이 없으나 구성 지방자치단체 분담금, 사용료 및 수수료, 사업 수입, 국가의 보조금 또는 지원금, 그 밖에 수입으로 재정 확보가 가능하다고 할 수 있다. 다만, 보조금은 지방자치단체가 추진하는 전체 사업 비용의 일정 비율이나 일정액을 국가가 지원하는 구조이기 때문에 지방자치단체는 지방비를 확보해야 하는 제한이 있다. 지방교부세 대상에 특별지방자치단체가 포함되는가에 대해서는 해석상 논란이 있다. 지방교부세 대상에서 제외된다는 견해는 개정 지방자치법에서 특별지방자치단체에게 지방세의 부과징수 권한을 배제하고 있는 점, 특별지방자치단체의 재정 운영이 철저히 구성 지방자치단체의 재원에 의존하는 구조로 되어 있는 점 등을 이유로 하여 특별지방자치단체는 지방교부세 대상에서 제외된다고 본다. 지방교부세 대상이라는 견해는 특별지방자치단체도 법률에서 인정한 지방자치단체의 한 유형임이 분명하고, 지방교부세법의 제정 시에는 특별지방자치단체의 존재가 명확하지 않았던 것임을 고려하여야 하고 지방교부세법 제2조 제2호의 교부 대상인 ‘지방자치단체’의 범주에 일반적인 지방자치단체가 아닌 ‘지방자치단체조합’이 포함되므로, 지방자치법 제211조에 따라 특별지방자치단체가 해당 범주에 포함되는 것은 문제가 되지 않는다는 점을 고려해서 특별지방자치단체도 지방교부세의 대상에 해당한다고 한다. 특별지방자치단체는 다른 지방자치단체와 달리 보통교부세의 산정이 불가하다. 보통교부세의 경우 기준재정수입액와 기준재정수요액의 차액(미달액)을 기준으로 교부하며, 기준재정수입액은 표준세율의 일부를 기준으로 산정되는바, 특별지방자치단체의 경우 지방세 부과․징수 권한이 인정되지 않기 때문에 기준재정수입액 산출이 불가능하다. 또한 사무처리 개시일이 아작 도래하기 이전이기 때문에 현재 기존으로 교부대상에서도 제외된다. 다만, 특별교부세의 일부를 국가장려사업, 국가 지방간 협력사업, 우수 단체 등에 대한 재정 지원의 목적으로 교부할 수 있다는 점을 고려하여 특별지방자치단체 활성화를 위하여 특별지방자치단체 설치에 필요한 소요재원과 시범사업 비용 등을 특별교부세 형태로 지원하는 것은 가능하다. Regarding the extent of the financial authority of a special-purpose local government, Article 210 of the Local Autonomy Act states that the provisions on the local governments shall not apply mutatis mutandis to the provisions of Article 152 “A local government may impose and collect local taxes as prescribed by statutes”, thereby limiting the authority of taxation of special-purpose local governments. Contrary to the exclusion of the authority of taxation of special-purpose local governments, it does not exclude the application of mutatis mutandis for Articles 153 and 154 of the Local Autonomy Act, which are the basis for the imposition and collection of user fees and service fees. Therefore, it can be understood that special-purpose local governments have no authority to impose and collect local taxes, but they can secure funding from the contributions of the constituent local governments, user fees and service fees, business income, state subsidies or support funds, and other sources of income. However, since the subsidies are provided by the state in a way that a certain percentage or a certain amount of the total cost of the project implemented by the local government is given, it poses limitations on securing local subsidies for local governments. There is a controversial debate as to whether local subsidies shall be granted to special-purpose local governments. On the one hand, some view that local subsidies are not available to special-purpose local governments because the amended Local Autonomy Act excludes the authority to impose and collect local taxes on special local governments, and the fiscal management of special-purpose local governments is designed to be thoroughly dependent on the financial resources of the constituent local governments. On the other hand, others view that special-purpose local governments can obtain local subsidies since they are clearly a type of local government recognized by the law, and the fact that the existence of a special-purpose local government was not clear at the time of the enactment of the Local Subsidy Act should be taken into account. The category of “local governments” subject to local subsidies specified in Article 2(2) of the Local Subsidy Act includes a local government association, and hence it is not problematic that a special-purpose local government is included in that category under Article 211 of the Local Autonomy Act. Special-purpose local governments, unlike other local governments, cannot perform the calculation of general subsidies. Considering general subsidies are granted on the basis of the amount of difference (shortage) when the standard amount of financial revenue is less than the standard amount of financial demand, and the standard amount of financial revenue is calculated by a certain rate of the standard tax rate, special-purpose local governments cannot calculate the standard amount of financial revenue as its authority to impose and collect local taxes is not recognized. Further, since the date of commencement of dealing with affairs is not yet arrived, special-purpose local governments are excluded from local subsidies at present. However, in light of the fact that a portion of the special subsidies may be granted for the purpose of financial assistance for national projects, projects requiring cooperation between the State and local governments, and exemplary local governments, etc., financial resources required for the establishment of special-purpose local governments and the expenses necessary for the pilot projects can be provided in the form of special subsidies.