新정부의 지방분권 추진방향과 대응전략

조성호,신원득,조응래,이현우,최성환,오재호,최준규,이관형,이기우,정순관,박상우,신용식,신원부,문영훈 경기연구원 2018 정책연구 Vol.- No.-

신정부는 자치분권을 위한 강력한 추진의지를 가지고 연방제 수준에 버금가는 자치분권과 헌법개헌을 추진하기로 국민들에게 약속하였다. 이에 따라, 신정부는 금년도 상반기에 연방제 수준에 버금가는 자치분권형 헌법 개정안을 마련하여 헌법개정을 추진하였으며, 하반기에는 자치분권 종합계획을 수립하여 공포하였다. 이러한 신정부의 지방분권형 헌법개정안은 금년도에는 실패하였으나 2020년 총선 시에 정책대안으로 재추진될 것으로 지방자치 전문가들이 예측하고 있다. 그리고 신정부는 금년도 11월부터 진행될 자치분권 종합계획의 시행계획을 마련할 예정이다. 이에 따라, 신정부의 지방분권형 헌법 개정안 및 자치분권 종합계획에 대한 경기도 차원의 대응전략이 필요한 시점이다. 따라서 본 연구에서는 경기도 차원에서 신정부의 지방분권형 헌법개정안과 자치분권 종합계획을 다각도로 평가하여, 경기도의 경쟁력 강화를 위한 정책대안을 제시하고자 하였다. 본 연구는 제2장에서 정부의 지방분권 개헌안과 자치분권 종합계획 상의 각각의 주요과제를 평가하기 위해, 정책형성 평가이론을 도입하였다. 즉, 투입지표로서 주요과제의 적합성과 계획수립의 적정성을 평가기준으로 설정하였다. 이러한 평가기준의 포괄적인 적용을 위해, 주요과제의 잘된 점, 못된 점으로 구분하여 평가기준을 설정하였다. 다음으로, 도출된 평가 기준을 토대로 제3장에서는 정부 개헌안(대통령 개헌안), 제4장부터 제8장까지는 정부의 자치분권 종합계획을 평가하였으며, 이를 토대로 주요과제에 대한 경기도의 정책대안을 제시하였다 제9장 결론 및 정책건의에서는 정부 개헌안과 자치분권 종합계획에 대한 경기도의 정책대안을 요약하고, 나아가 도출된 경기도의 정책대안을 향후에 추진될 정부 개헌안과 자치분권 종합계획의 시행계획에 반영시킬 전략을 제시하였다. 이와 같은 과정을 거쳐서 도출된 본 연구의 경기도 정책대안이 경기도의 집행부와 의회 및 31개 시·군, 1300만 경기도민에게 지속적으로 공론화될 수 있도록 지속적인 노력이 필요하다. 그리고 향후 신정부에서 추진하게 될 전망인 헌법개정안 및 자치분권 종합계획의 시행계획에 경기도 정책대안을 효과적으로 반영할 방안을 강구해야 해야 할 것이다. 이를 위해서는, 첫째로 경기연구원에서 경기도 집행부의 자치분권 관련 부서와 경기도의회 자치분권 관련 상임위원회와 공동 포럼을 개최하여 경기도의 정책대안을 구체화해야 한다. 둘째, 대통령소속 자치분권위원회, 대한 민국 시도지사협의회, 경기도 자치행정국과 협력을 통해 31개 시·군을 동서남북 권역별로 나누어 정책토론회 개최의 검토도 필요하다. 셋째, 정부개헌안과 자치분권 종합계획에 대한 경기도의 정책대안을 대한민국 시도지사에 건의하여, 중앙정부의 정책에 반영되도록 적극적인 노력을 전개해야 한다. 넷째, 경기도는 관내 국회의원들과 당정협의회를 통하여, 헌법 개정은 물론, 지방자치법 등 법률 개정에도 총력을 기울려야 할 것이다. 끝으로, 자치분권 관련 개별 중앙정부 부처에 경기도의 정책대안을 건의하여, 정부입법 및 정책에 반영될 수 있도록 노력해야 할 것이다.

지방분권을 위한 자치입법권의 개선방안

전학선(JEON Hak seon) 세계헌법학회 한국학회 2015 世界憲法硏究 Vol.21 No.3

지방자치를 강화하는 것은 결국 지방분권으로 가는 것이다. 지방분권을 위해서는 재정의 자치와 자치입법권이 중요하다. 지방분권을 강력하게 추진하기 위해서는 헌법에서 지방분권을 명시할 필요가 있다. 예를 들어 프랑스의 경우에도 지방분권을 추진하면서 2003년에는 헌법을 개정하여 헌법에서 직접적으로 지방분권을 규정하였다. 현행 헌법의 경우 1987년에 개정하면서 지방자치에 관하여 그리 큰 비중을 두고 개정을 한 것이 아니었기 때문에, 지방자치에 관해서는 단지 2개 조문에 불과하다. 지방자치를 실시하고 이제 지방분권을 강화하는 시점에서는 좀 더 자세한 규정을 헌법에 둘 필요가 있다. 헌법에서 지방분권규정을 두고 보충성 원칙도 헌법에서 규정하게 되면, 이는 지방분권을 가장 확실하게 시행할 수 있는 방법 가운데 하나가 되는 것이다. 그러나 헌법개정이 아니더라도 우리나라는 이미 법률단계에서 지방분권을 추진하고 있다. 2013년 5월 28일 지방분권과 지방행정체제 개편을 종합적ㆍ체계적ㆍ계획적으로 추진하기 위하여 기본 원칙ㆍ추진과제ㆍ추진체제 등을 규정함으로써 성숙한 지방자치를 구현하고 지방의 발전과 국가의 경쟁력 향상을 도모하며 궁극적으로는 국민의 삶의 질을 제고하는 것을 목적으로 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 (법률 제11829호)이 제정되었다. 따라서 우리나라도 지방분권을 적극적으로 추진하고자 하는 것을 법률을 통하여 천명하고 있는 것이다. 동법 제14조 제1항에 따르면 국가는 지방자치단체의 자치입법권을 강화하기 위하여 조례제정범위를 확대하는 등 필요한 법적 조치를 하여야 한다. 지방분권을 추진하면서 지방자치단체의 자치입법권을 더 실질적으로 보장하기 위해서는 조례를 '법령'의 범위 안에서 제정하도록 하는 것을 '법률'의 범위 안에서로 개정할 필요가 있다. 행정부가 부령 등 자의적인 권한 행사로 지방자치단체의 자치입법권을 통제하는 것을 방지할 필요가 있고, 지방자치단체가 실질적인 자치입법권을 행사하기 위해서는 이를 개정할 필요가 있다. 법률의 위임없이도 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정할 수 있는가 하는 문제는 우리나라는 헌법 제37조 제2항에서 기본권 제한은 반드시 '법률'로써 하도록 되어 있으므로 주민의 권리 제한이나 의무 부과는 반드시 법률에 위임이 있어야 한다고 본다. 따라서 지방자치법 제22조 단서는 헌법에 위반되지 않는다고 보아야 할 것이다. La décentralisation consiste en un transfert de pouvoirs de l'État vers des personnes morales de droit public distinctes de lui. Elles disposent d'une autonomie plus ou moins grande, selon le degré de décentralisation et d'un budget propre. Pour la décentralisation, la ligislation locale impote aux collectivités locales. Le premier 'alinéa de l'Art. 117 de la Constitution dispose que "Les collectivités locales autonomes traitent les affaires afférentes au bien-être des habitants de la collectivité, gèrent les propriétés, édictent les arrêtés relatives à l'autonomie locale dans les limites prescrites par la loi et les règlements.." Il n'y a pas de mot 'décentralisation' dans la Constitution. Afin d'accroître la décentralisation, il faut le mot 'décentralisation' dans la Constitution. L'Art. 22 de la loi relative à l'autonomie locale que "Les collectivités locales autonomes peuvent édicter les arrêtés concernant leurs affaires dans les limites préscrites par la loi et les règlements. Mais lorsque ces collectivités locales déterminent les questions relatives à la restriction sur les droits des résidents, l'imposition d'obligations sur les résidents, ou des dispositions pénales, ils auront le pouvoir délégué par les lois." Les arrêts de colléctivité local sont très importants pour la décentralisation. Il faut réviser la loi relative à l'autonomie locale et les arrêts doit pouvoir être édicter dans les limites prescrites par la loi.

시민주의 자치분권과 자치의 혁신

조명래(Cho, Myung-Rae) 한국공간환경학회 2013 공간과 사회 Vol.23 No.1

이 글에서는 지방자치를 권리(혹은 권력)의 개념으로 바라본다. 지난 20여 년간의 지방자치는 중앙집권세력에 의해 시혜적, 하향적으로 추진된 ‘국가주의 자치분권’이었다. 자치권은 지역주체들이 쟁취한 것이 아니라 국가에 의해 제도적으로 설정된 것이다(자치권의 국가기원설). 한국 지방자치의 한계는 곧 국가주의 자치분권의 한계를 말한다. 새 개념의 자치는 시민주의 자치분권이 되어야 한다. 지역 시민들에게 부여된 시민권의 일환인 자치참여권을 밑으로부터 제도화하는 방식으로 작동하는 게 시민주의 자치분권이다. 자치권이 국가가 아니라 시민사회에서 비롯되는 것으로 간주되는 개념이다(자치권의 시민사회 기원설). 글의 후반부에서는 시민주의 자치분권을 조직화하는 구체적인 방안들이 논의되지만, 중요한 것은 권리로서 자치권을 어떻게 밑으로부터 쟁취하느냐다. 신분권 운동의 제안이 결론으로 제시된다. This paper take a look at the matter of local autonomy in the light of rights or power. Last 20 year’s local autonomy is nothing more than a statist municipalism, where rights to local autonomy are discretionally and from-above instituted by the central government. We look forwards to a new conception of local autonomy to be replaced by a statist one. This is a civicist municipalism which is characterized by the from-below institutionalization of citizens’ participatory rights to local autonomy as part of their civil rights. Rights to local autonomy is presupposed to be derived from a local civil society. The late part of paper is devoted to prescribing concrete devices for civicist municipalism, but what matters is how rights to autonomy should be drawn from local civil society. Conclusion is therefore to put forwards a new conception for self-governing decentralization.

지방분권형 자치경찰제에 관한 연구* : 문재인정부의 지방분권추진기구와 현 정부에서 도입예정인 자치경찰제를 중심으로

김형섭(Kim, Hyung Sup) 한국부패학회 2019 한국부패학회보 Vol.24 No.2

지방자치제도는 각 지역의 지방자치단체가 지역 내의 공공과제를 자치기구에 의해 스스 로의 책임 하에 처리함으로써 국가적 과제를 덜어 지역주민들의 자치역량을 고취시켜 정치의 민주화와 권력의 분립을 실현하는 자유민주적 통치기구의 중요한 조직원리이다. 또한 대통령 발의 대한민국헌법 개정(안)에서 가장 핵심적 내용은 주민자치권에 근거한 지방분권 관련 헌법개정이 가장 중심적 내용이다. 그동안 지방자치의 발전과정에서 주민의 경제생활과 문화복지 등의 정책에 있어서 국가와의 밀접도보다는 지방자치단체와의 밀접도가 훨씬 높은 것을 인지하게 됨으로써 지방자치에 대한 주민의 욕구는 더욱 증가하고 있는 것이 현실이다. 이에 지방자치의 실현을 위하여 지방분권이 절실히 요구되고 있는 시점이다. 지방분권 (decentralization)은 계층적인 국가조직의 외부에서 고유한 법인격을 가진 행정주체에게 행정사무를 배분하는 것으로 정의된다. 즉, 지방분권은 중앙에 집중된 국가의 권한을 지방에 분산시키고자 하는 원리인 동시에 국가와 지방자치단체의 역할을 합리적이고도 적절하게 분담시켜 지방자치단체에게 역할의 중점을 부여하는 원리, 또는 중앙정부에 집중되어 있는 권한과 재원을 지방자치단체에 이양하고 국가의 관여를 최소화 시켜서 지방자치단체의 자율성과 독립성을 보장해 주는 정치형태로 정의되고 있다. 현재 제주특별자치도에서 자치경찰제도가 시행중이다. 노무현 참여정부에서는 제주도를 자치분권의 이념을 기반으로 해서 국제적으로 경쟁력을 갖추고, 명실상부한 국제자유도시로 조성․추진하기로 했다. 시범적 자치제도로 조직과 인사 및 재정 등에 관련한 자치권 강화, 자치경찰과 교육자치의 도입, 7개의 특별중앙행정기관에 대한 이관을 추진하고, 각종의 행정규제를 대폭적으로 완화하여 경영․투자여건의 조성을 통하여 교육과 관광 및 의료 분야의 첨단산업을 집중적으로 육성할 계획을 수립했었다. 하지만 제주특별자치도의 자치경찰은 반쪽자리 경찰이라는 오명 하에 경찰로서의 역할이 제한적이다.자치경찰제도입은 주민의 안전과 기본권보장이 직결되는 중요한 문제이며 그간 운영되어온 국가경찰제를 벗어던지고 새로운 제도를 입는 것이다. 현재 우리나라에서 처음으로 도입 되어서 시범적으로 운영되고 있는 제주자치경찰는 실질적으로 모두의 무관심속에서 운영되고 있으며 개선해야 할 부분이 많다. 따라서 우리 실정에 맞는 지방분권형 자치경찰제 도입 안을 연구․검토해 보고, 큰 틀에서 현재 문재인정부의 광역자치경찰 정부(안)을 바탕으로, 광역자치경찰이 현재 국가․지역적인 재정상황과 치안수요 등을 고려해서 지방자치단체의 입장에 가장 부합하는 자치경찰제인지 확인해 보고자 한다. 이를 통해 우리 실정에 가장 적합한 도입(안)을 도출해 낼 수 있으리라 생각 된다. The local autonomy system is a system in which local governments in each region handle public tasks in the region under its own responsibility by self-governing bodies, thereby empowering local residents to self- It is an important organizational principle of the governing body. In addition, the most important content in the amendment of the Constitution of the Republic of Korea by the President is the revision of the constitutional amendment related to decentralization based on the citizens autonomy. In the process of development of local autonomy, the residents desire for local autonomy is increasing more and more because they are aware that the politics of residents economic life and cultural welfare are much closer to the local government than the close relationship with the state It is a reality. Currently, an Self-governing police system is in operation in Jeju. The Roh Moo-hyun administration decided to build Jeju Island as an international free city with international competitiveness based on the principle of autonomous decentralization. As a pilot self-governing system, it will strengthen the autonomy of the organization, human resources and finance, introduce Self-Governing Police and education self-governing, transfer to seven special central administrative agencies and considerably reduce administrative regulations to create management and investment conditions. To establish a high-tech industry in education, tourism and medical care. However, Self-Governing Police in Jeju Special Self - governing Province have limited role as police under the stigma of half - way police. The introduction of the Self-Governing Police system is an important issue that directly affects the safety of residents and guarantees of basic rights. Currently, the Jeju Self-Governing Police, which has been introduced for the first time in Korea, is operating in the indifference of all, and there are many parts to be improved. Therefore, it is necessary to study and examine the introduction of the Self-Governing Police system which is suitable for our situation. Based on the present government of the Self-Governing Police government of Moon Jae-in, Considering this, I want to check whether it is an Self-Governing Police system that best matches the position of local autonomous entities.Through this, I think we can derive the most suitable introduction to our situation.

문재인 정부의 자치분권 성과와 과제 : 자치분권 2.0 시대의 제도적 토대

김순은 ( Soon Eun Kim ) 한국지방행정연구원 2021 地方行政硏究 Vol.35 No.4

2017년 5월 출범한 문재인 정부는 김대중, 노무현 정부의 자치분권 정신을 계승하여 ‘연방제 수준의 자치분권’을 제시하였다. 비록 무산되었지만 2018년 자치분권형 헌법개정을 시작으로 현재까지 획기적인 자치분권을 실현하였다. 2019년 7월 1일부터 자치분권 사전협의제를 도입하여 중앙부처의 법령이 자치권을 침해하는 지의 여부를 사전에 평가하고 있다. 2020년에는 지방일괄이양법, 지방자치법 전부개정, 자치경찰제의 도입이 이루어졌다. 2019년, 2021년에 2차례에 걸친 재정분권과 2021년의 중앙-지방협력회의 설치를 위한 법률 및 고향사랑기부금에 관한 법률이 제정되었다. 400개의 중앙행정권한이 일괄법의 형식으로 지방에 이양되었고 32년 만의 지방자치법 전부개정은 주민주권에 의한 주민자치 활성화, 국정 거버넌스의 발전이 기대된다. 75년 경찰사에서 자치경찰제의 도입이 중앙-지방협력 모형 위에 이루어졌으며 중앙-지방협력회의는 중앙-지방의 협력 거버넌스를 더욱 발전시킬 것이다. 2차례에 걸친 재정분권은 지방재정의 순확충에 크게 기여하여 지방의 재정적 자주성을 높일 것으로 기대된다. 이러한 문재인 정부의 자치분권 성과는 자치분권 2.0 시대를 열게 될 것이다. Unlike previous administrations, Moon Administration has achieved a remarkable level of autonomy and decentralization, including a package law of administrative devolution, whole-scale amendment of local autonomy act, a police law for local police, all law for central-local cooperative meeting. In addition, fiscal decentralization has been achieved by increasing rate of local consumption tax until 2023. Due to wonderful performance of autonomy and decentralization in Moon Administration, it is expected that a new era of local autonomy and decentralization starts from now on, named as Autonomy and Decentralization 2.0 on the basis of resident sovereignty.

지방분권의 제2도약으로서 대한민국의 자치분권 추진과제에 관한 연구

최진혁(崔珍赫) 한국지방자치학회 2017 韓國地方自治學會報 Vol.29 No.3

대한민국 지방분권정책이 소기의 성과를 얻기 위해서는 그동안 중앙집권정책 내지 중앙집권적 지방자치가 얼마나 많은 폐해점이 있었는가를 정확하게 진단하고 이를 국민들에게 소상히 알리고 교감(소통)하여 우리나라가 진정한 선진국가로 발돋움하기 위해 자치분권정책으로 갈 수밖에 없는 논리를 제공해야 한다. 여기에서 그동안의 참여정부와 MB정부, 박근혜정부에서 수행한 자치분권정책을 정확히 진단해야 하는 이유가 있다. 어떤 배경에서 무슨 정책이 입안되었고 어떠한 과정을 거쳐 어떤 결과(성과 유무 판단)를 내고 있는가를 분석하여 문재인정부의 제2의 도약으로서의 동력을 확보해야 하는 이유이다. 우리나라 자치분권의 올바른 방향 및 추진과제를 단체자치와 주민자치의 논리에 입각해 국가의 성격규정, 지방정부 역량강화, 시민사회활성화 차원의 논점을 부각해보고자 한다. 첫째, 우리나라에 합당한 중앙-지방자치단체간의 바람직한 관계를 설정해야 한다. 그런 배경에서 광역지방자치단체장의 국무회의 참석제도(제2국무회의)는 긍정적이다. 여기에서 한 걸음 더 나아가 정치적 측면에서의 연계성을 강화하는 차원에서 지역의 지방의회가 국회와의 연계성을 가지면서 지방행정을 펼쳐나갈 수 있는 제도적 보완을 고민해야 한다. 지역대표가 참여하는 상원개념의 국회를 모색해 볼 수 있는 이유이다. 둘째, 지방자치단체의 자율성을 확대하고 이에 상응하는 행정역량 및 책임성을 강화하는 자치분권 개혁이어야 한다. 중앙행정권한의 지방이양을 추진하고, 국세와 지방세의 합리적 조정과 지방재정조정 제도를 통해 재정자립도를 제고하며, 자치입법권 확대 및 지방인사의 공정성과 개방성을 확대해 나감으로써 자치역량을 강화해야 한다. 또한 지방자치단체의 자율성을 신장시켜주기 위해서는 국가가 지방자치단체에게 자치권을 확대해 주어야 하는 것도 필요하지만 이와 더불어 그동안 지방자치단체에게 행했던 강력한 중앙통제의 게임을 바꿔주어야 할 것이다. 신지방분권하의 통제방식으로 권력적・사전적 통제의 폐지와 행정법원에 의한 적법성의 통제, 감사원(지역감사원)에 의한 예산・회계의 적법성 통제를 논의해야 하는 이유이다. 셋째, 주민자치적 측면을 강화한 지방분권개혁이 되어야 한다. 이제 주민의식과 역량을 제고할 수 있는 지방민주주의를 위해 고객지향적이고 수요자중심의 논리에서 만들어 놓은 피동적 주민의 형상에서 행정서비스의 공동생산자(co-producer)로서 함께 책임질 수 있는 성숙한 주민의식과 역량을 구축해 내어야 한다. 이와 함께 직접민주주의의 강화로 지방자치단체는 결정적 주민투표(réferendums décisionnels), 주민발의, 주민소환제, 주민참여예산제를 확대 보완해주어야 한다. In order for the decentralization policy of the Republic of Korea to achieve the desired outcome, it is necessary to first diagnose exactly how many harmful points the centralization policy had so far, inform the public of this in detail, and to communicate, Korea must provide logic that can only go to the decentralization policy in order to stretch the developed country. Along with this, we must discuss what the reason why the left-right-wing government proposed local decentralization policy failed to achieve the desired result. It is necessary to analyze what kind of policy is planned under several backgrounds and what kind of result (judging the existence of outcome) is going through what kind of process. Based on this, we must present the issues of decentralized visibility (new issues, continuing tasks) that can lead to success from Moon Jae In government. Here we define the nature of the Korean nation (the form of the nation), in which the basic principles and direction of decentralization are settled in the context of the national system (national administration : country - regional relations) in a large framework, And the sub-targets and principles accompanying it should be presented. First of all, it is necessary to establish a desirable relationship between the central and local governments in the country, that is, the relationship between the government and local governments, In view of this background, the attendance system(the second Cabinet) in the Chief of the Regional Local Government Organizations that have been discussed so far is affirmative, which is a step forward in the political aspect. It is necessary to consider institutional complementarity in which the regional local councils in the region can broaden the local government administration while maintaining cooperation with the Diet(Parliament). Second, it must be autonomy decentralization reform that expands the autonomy of local autonomous groups and strengthens administrative capacity and responsibility equivalent to this. Promoted regional transfer of central administrative authority, increased rational adjustment of national tax and local tax and increased fiscal independence through the local fiscal adjustment system, expanded the autonomous legislative power and expanded the fairness and openness of local personnel affairs, we must strengthen our autonomy competence by doing. Also, in order to increase autonomy of local governments, it is also necessary for the country to expand autonomy rights to local governments, but in addition to this, a powerful central, you have to change control game. It is the reason why it is necessary to discuss legality control of budget / accounting by the Board of Audit and Inspection (Regional Inspection and Inspection Bureau), abolition of power / a priori control and control by the administrative court under the control method under the new decentralized power. Third, there must be a decentralization reform that strengthens aspects of residents" autonomy. Until now, we tried to pursue local participation and local governance oriented local democracy, but its effect was offset before group selfish residents. Therefore, we need equipment that can improve current residents" awareness and ability. We will establish a mature residents" consciousness and ability to be responsible together as a co-producer of administrative services in the form of residents made by customer-oriented consumer-centered logic and begin the investigation. Direct reinforcement of democracy departs from an accident that local decentralization will be realized for the first time when local residents have the ability to express directly about policy decisions and enforcement of their local governments. Therefore, local autonomous organizations expand and complement the decisive referendum, residents recall system, and citizen participation budget system.

재정분권을 위한 지방재정법제의 개선방향에 대한 제안적 연구

이진수(Rhee, Jean-Soo) 한국지방자치법학회 2018 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.18 No.2

지방분권을 지향하는 개헌 논의와 함께 지방재정의 영역에서도 지방자치와 분권의 논의, 즉 재정분권의 논의가 활발하게 이루어지고 있다. 지방자치의 논의가 지방재정 분야로 확대되어, 지방재정 자치와 재정분권의 중요성이 강조되고 있는 것은 대단히 의미 있는 일이라고 생각된다. 그러나 지방재정의 분권 논의에는 기존의 국가에 대한 지방자치단체의 권한 확보라는 측면이 지나치게 강조되는 것보다는 지방재정의 역할과 기능 등을 고려하여 지방재정 분야의 특수성을 감안한 논의가 필요하다고 생각된다. 본 연구에서는 지방자치단체의 세입 측면과 세출 측면에 대하여 각각 재정분권의 방향을 살펴보았다. 먼저 세입 측면에서는 우리나라의 지역간 경제력 격차가 매우 크다는 점이 고려되어야 한다. 재정분권 논의에서 주로 제시되는 처방인 ‘국세의 지방세 전환’ 방안은 지역 간의 세입 격차를 확대시킬 우려가 있어 그 채택에 신중함을 기하여야 할 것으로 본다. 그러한 면에서 이른바 ‘세입집권화론’은 우리에게 시사하는 바가 크다고 생각된다. 재정분권의 시대에도 여전히 지방재정조정제도가 중요하고, 우리나라의 현행 지방교부세 제도와 국고보조금 제도는 그 제도적 약점에도 불구하고 수정ㆍ보완ㆍ발전되어 나가야 할 대상이지 단기간이 폐지하거나 급격하게 축소할 수 있는 것이 아니라고 할 것이다. 다음으로, 세출 측면에서는 재정분권이 강화되더라도 지방재정의 건전성과 책임성이 여전히 중시되어야 할 것이다. 다만, 지방자치단체의 세출의 자율성이 보다 보장되어야 할 것이다. 또한, 세출을 통하여 보다 높은 재정성과를 가져올 수 있는가의 여부가 지출의 항목이나 금액보다 중요한 평가의 지표가 되어야 할 것이다. 재정분권의 논의에서는 엄격한 관할권의 분할보다는 국가와 지방자치단체 사이의 집권과 분권의 조화가 중요하다고 생각된다. 국가와 지방자치단체의 역할이 조화를 이루면서 지방자치의 진정한 목적인 주민의 복리증진에 기여할 수 있는 제도로의 발전을 위하여 앞으로 더 많은 연구가 필요할 것으로 생각된다. ‘Fiscal decentralization’ is the main theme of the discussion on local autonomy and decentralization in the course of the constitutional amendment aiming for decentralization. It is very meaningful that the discussion of local autonomy has been expanded to the local finance field and that the importance of local autonomy and fiscal decentralization is emphasized. However, the discussion on the fiscal decentralization should not be concerned only with the aspect of securing jurisdiction of local government, taking into account the role and function of local finance in the national financial system. In the discussion of fiscal decentralization, taking special characteristics into account is necessary. In this research, we examined the orientation of fiscal decentralization concerning revenue and expenditure aspects of local governments. First, on the revenue side, it should be considered that the interregional economic power gap is very huge. The ‘converting national tax into local tax’, which is mainly prescribed in discussion of fiscal decentralization, is likely to increase regional tax revenue gap and it is considered to be careful in adopting it. The so-called “theory of revenue integration” seems to be largely suggested to us. The local finance mediation system such as national grant and local revenue sharing, is still important also in the era of fiscal decentralization and the system should be revised, complemented and developed. It should not be abolished in a short period of time or be reduced suddenly. Regarding expenditure, even though fiscal decentralization is strengthened, the soundness and accountability of local finance should still be emphasized. However, autonomy of local governments expenditure should be secured more. Whether it brings higher financial performance through expenditure should be an index of evaluation more important than items and expenditures of expenditure. Discussion on fiscal decentralization is not a division of strict jurisdiction but harmonization of power and decentralization between the central government and local governments is considered to be important. The real objective of local autonomy is the development of a system that can contribute to the welfare of the residents. To fulfill that aim, with harmonizing the role of the central government and the local government, more research is considered necessary.

한국지방자치의 성과평가와 발전과제에 관한 실증적 연구

육동일(陸東一) 한국지방자치학회 2017 韓國地方自治學會報 Vol.29 No.1

지방의회가 부활된 1991년부터 지난 25년의 지방자치와 지방분권을 지역주민들이 어떻게 평가하느냐에 따라 지방자치와 분권을 보는 주민들의 시각이 달라질 것이다. 향후 지방자치와 지방분권의 향방과 내용도 주민들이 지방자치와 분권을 보는 시각에 따라 결정될 것이다. 지방자치와 분권이 활성화되기 위해서는 그동안의 지방자치 운영의 성과와 문제점들이 객관적으로 평가되어 지역주민들에게 주기적으로 전달됨으로써 관련 정보와 자료가 정확하게 공유되어야 한다. 이런 차원에서 본 조사연구의 목적은 1991년 4월부터 2016년 9월까지 운영된 지방자치의 주요쟁점들과 지방분권의 성과를 평가하고 그 과정에서 제기된 문제점을 토대로 향후 지방자치와 지방분권의 성공적 도약을 위한 개선방안들을 모색해 보는 것이다. 연구결과, 지방자치와 분권의 성과는 문제점과 부작용을 메우고 남을 정도로 종합적 이해득실에서 플러스의 결산을 가져왔다고 해도 무리가 없을 것이다. 또한 지방분권과 자치의 당위성과 그 내용에 대해서도 이제 어느 정도 국민적 합의를 이루고 있다. 문제는 그것을 실천해 내는 우리의 의지와 전략이다. 분권과 자치를 거부하는 세력을 극복하고 또 분권과 자치를 두려워하는 집단을 설득해서 주민들의 공감대와 동참속에 분권화․지방화 사회를 성공적으로 창출해내야 한다. 지난 25년의 지방자치와 분권은 험난하고 고단한 여정이었지만 앞으로 또 다른 25년을 향해 반드시 우리가 가야 할 길이다. Since local council was revived in 1991, how local residents have evaluated local autonomy and decentralization over the last 25 years has lead to a number of changes in their perspectives of local autonomy and decentralization. Going forward, the future direction and content of local autonomy and decentralization will be decided according to how they are viewed. In order for local autonomy and decentralization to be revitalized, the achievements and problems related to the operation of local self-government should be objectively evaluated and communicated periodically to local residents to ensure that the information and data being conveyed is relevant and accurate. In this respect, the purpose of this study is to evaluate the main issues of local autonomy and the performance of decentralization during the period from April 1991 to September 2016, and based on the problems raised in the process, to seek ways to improve local autonomy and decentralization in the future. Also based on the results of the study, it can be said that the achievements of local self-government and decentralization have lead to the benefit of a comprehensive understanding of their problems and side-effects. There is also a certain degree of national consensus on the subject of the right to decentralization and autonomy. The problem, however, lies in Korea"s will and strategy to put them into practice. To persuade those who are afraid of decentralization and autonomy, it is necessary to overcome their power to reject decentralization and autonomy, and to create a successful decentralized and localized society with the consensus and participation of residents. The past 25 years of local autonomy and decentralization have been an arduous journey, but there is still an uphill path ahead.

최근 헌법개정안에 나타난 지방분권형 개헌의 방향과 과제

최용전(Choi, Yong-Jeon) 한국지방자치법학회 2018 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.18 No.1

1987년 제정된 현행헌법의 시행 이후 제안된 각종 헌법개정안의 지방자치 부분을 보면, 제도적 보장설과 자치위임설의 범위를 벗어나, 강화된 지방분권형 헌법을 지향하고 있다. 이러한 경향은 25년 남짓의 지방자치의 경험의 결과이며, 지방 자치의 본질을 단체자치와 주민자치의 융합으로 설명하고 있음에도, 법령들은 단체자치와 자치위임설을 주요 기반으로 구성되어 있는 점에 대한 개선의 의미도 있다. 그리고 학계는 물론 정치적으로도 강력한 지방분권을 요구하고 있는 것은 건국이래 중앙집권적 통치구조의 폐해에 대한 반성에서 비롯되었다고 볼 수 있으며, 소위 중앙집권체제의 실패를 반면교사로 삼아, 단일국가성을 유지하면서도 연방제 수준의 지방분권을 제도화함으로써 국민의 삶의 질을 고양하고자 하는 것이 대다수 국민의 열망임을 알 수 있다. 법제적 연구는 미래를 예측하는 학문이 아니므로, 연방제 수준의 지방분권이 성공할지 여부에 대한 예측은 불가능하지만, 과거를 보면 미래를 짐작할 수 있고, 현상을 보면 본질을 파악할 수 있듯이, 제주특별자치도 시범실시의 성공적 결과와 그동안 제안된 개헌안의 내용을 분석해보면, 강력한 지방분권은 성공할 가능성이 훨씬 높다고 하겠다. 지방분권형 개헌의 성공가능성을 기대하고, 지방자치제도에 관한 개헌방향의 연구와 개헌 이후의 지방자치법 등 후속법률의 연구에 기초자료로 활용할 수 있도록, 최근에 제안된 헌법개정안으로부터 지방자치에 관한 부분만을 조문위주로 구 체적으로 발췌하여 공통점을 검토하고, 이론적 분석을 시도하였다. 1987년 제9차 개헌 이후 각계에서 제안한 헌법개정에 대한 시안 혹은 보고서를 보면, 2006년 한국헌법학회의 헌법개정연구위원회의 최종보고서인 헌법개정 , 2009년 8월 국회의장 자문을 위한 헌법개정자문위원회의 결과보고서 , 2010년 7월의 대화문화아카데미 새헌법안 , 2010년 9월에 발간된 국회 미래한국헌법위원원회의 국민과 함께하는 개헌이야기 , 2014년 7월 국회 헌법개정자문위원회의활동보고서 Ⅰ·Ⅱ·Ⅲ , 2015년 9월 한국헌법학회에서 전국시도지사협의회·전국시장군수구청장협의회·전국시도의회의장협의회·전국시군자치구의회의장협의회의 의뢰를 받아 발간한 지방분권형 헌법개정안 연구 , 2016년 8월에 발간된 대화문화아카데미의 대화문화아카데미 2016 새헌법안 , 2017년 6월 국가인권위원회의 기본권보장 강화 헌법개정안 , 2018년 1월에 발간된 국회헌법개정특별위원회자문위원회 보고서 그리고 2018년 2월에 예정된 한국헌법학회의 헌법개정연구위원회 개헌안(가칭) 등 10여개가 있었다. 이들 개헌안에서 분석의 결과로부터 얻은 개헌의 방향과 과제는 첫째 지방분권형 개헌의 방향은 연방제 수준에 가까운 지방분권으로서, 국가에게 전속적이었던입법권, 사법권 및 행정권을 지방자치단체와 조화롭게 배분하는 것이다. 둘째 헌 법에서 지방분권국가임을 천명하고, 주권의 불가분성을 부정하지 않으면서도 최소한 연방제수준의 지방분권에 적합한 주권의 헌법적 재해석이 필요하다. 셋째 주민직선에 의한 자치입법기관으로서의 지방의회의 헌법적 지위를 재정립하여야 하 며, 넷째 실정법상의 권리로 보고 있는 주민의 자치권을 정치적 기본권으로서 헌법의 기본권목록에 신설할 필요가 있다는 결론을 얻었다. Since the implementation of the current Constitution in 1987, the local autonomy of various amendments to the Constitution is aimed at strengthening the Constitution, which is beyond the scope of institutional guarantee and devolution. This tendency is the result of experience of local autonomy for more than 25 years. Although the essence of local autonomy is explained by the convergence of group autonomy and resident autonomy, there is also the meaning of improvement on the fact that the statutes are composed mainly of group autonomy and devolution. And it can be said that a strong decentralization in the academic world as well as the political world is demanding from the reflection on the harmful influence of the centralized ruling structure since the foundation of the nation. It is the desire of the majority of the people to try to raise the quality of life of the people by institutionalizing the decentralization at the federal level while maintaining the single nationality by using the failure of the so - called central ruling system as a teacher. Since the legislative research is not a science for predicting the future, it is impossible to predict whether or not the decentralization of the federal level will succeed. However, if we analyze the results of the pilot implementation of Jeju Special Self-Governing Province and the contents of the constitutional amendment proposals, a strong decentralization is likely to be much more successful. Expecting the possibility of success of the constitutional amendment, I tried to analyze the common points and analyze the theoretical points by extracting mainly the contents of local autonomy from the recently proposed constitutional amendment. It will be used as basic data for the study of the constitutional amendment direction of the local autonomy system and the study of the succeeding law such as the Local Autonomy Act after the constitutional amendment, The direction and task of the amendment obtained from the results of the analysis are as follows. First, the direction of the amendment of the regionalization is a decentralization close to that of the federal system. It allocates the legislative, judicial and administrative powers, which were exclusive to the state, in harmony with local governments. Secondly, a constitutional reinterpretation of sovereignty, which is at least a federal level of decentralization without denying the indivisibility of sovereignty, is necessary. Third, the constitutional status of the local council as a self-governing legislative body by the direct election of the residents should be redefined. Fourth, the autonomous right of the residents, who are regarded as the right under the Act, needs to be newly added to the list of basic rights of the Constitution as political basic rights

지방분권에 대한 고찰

金妏曔 ( Kim Moon Kyeong ) 법조협회 2019 法曹 Vol.68 No.4

지방분권이란 국가와 지방자치단체 간의 적절한 권한과 책임의 배분을 의미한다. 국가와 지방자치단체는 분권을 통해 힘의 균형을 유지하고 지방의 다양성과 국가의 통일성을 유지한다. 2018년 개정된 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」은 기존 분권의 개념에 주민의 직접 참여 확대가 추가된 “지방자치분권”을 새롭게 제시하였다. 지방분권은 지방자치 실현의 수단으로서 지방자치와 밀접한 관련이 있다. 지방분권은 주민의 참여를 통한 풀뿌리 민주주의를 가능하게 하고, 국가 경쟁력 및 다양성 확보에 기여하며, 주민의 삶의 질 향상에 도움을 준다. 다만, 지방분권은 국가와 지방자치단체 간 효율적 역할 분담의 기준이라는 점에서 지방자치와는 구별된다. 한편, 지방분권은 권한과 책임의 배분을 내용으로 하므로 당사자 간 갈등을 피할 수 없다. 하지만 지방분권의 핵심은 “조화”에 있으므로 당사자의 참여와 의사 존중이 중요하다. 또한 분권의 목표는 주민의 삶의 질 향상에 있으므로 지방분권은 주민의 생활에 긍정적 영향을 줄 수 있어야 한다. Decentralization means the allocation of appropriate authority and responsibility between the state and local governments. The state and local governments maintain a balance of power through decentralization and maintain local diversity and national unity. 「Special act on local autonomy and decentralization, and restructuring of local administrative systems」, amended in 2018, introduced the concept of "local autonomy and decentralization" with the extension of the direct participation of residents to the concept of decentralization. Decentralization is closely related to local autonomy as a means of realizing it. Decentralization enables grassroots democracy through the participation of residents, contributes to securing national competitiveness and diversity, and helps improve the quality of life of residents. However, decentralization is distinguished from the local autonomy in that it is the basis for efficient division of roles between the state and local governments. On the other hand, decentralization is about the allocation of authority and responsibility, so conflicts between the parties cannot be avoided. However, the core of decentralization is "harmony," so participation and respect of the parties is important. Also, decentralization should have a positive impact on people's lives as the goal of decentralization is to improve the quality of life of the people.