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      • 최근 외국의 지방의회 운영사례-영국과 일본을 중심으로-

        한국지방행정연구원 한국지방행정연구원 1998 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1998 No.-

        분권화가 가속화됨에 따라 지방의회의 역할이 점점 더 중요한 의미를 가지고 있으나 한국 지방의회는 그 구성과 운영에 있어 올바른 지방자치의 구현을 위한 일대 혁신이 있어야 할 시점에 있다. 이에 본 연구는 영국과 일본의 지방의회의 구성과 운영체제를 비교·분석함으로써 한국 지방의회 개혁에 필요한 정보와 간접경험을 얻고자 하는데 그 기본 목적이 있다. 아울러 이들 국가에서 빠른 속도로 전개되고 있는 지방의회 개혁에 관한 자료를 정리·분석함으로써 보다 질 높은 비교 지방의회 연구의 토대를 마련하고자 한국 지방의회가 지닌 문제점을 먼저 도출한 후 이들 문제점이 영국과 일본 양국에 있어 어떻게 처리되고 있는가를 살펴보는 방법을 택하였다. 영국은 지방자치의 고향일 뿐만 아니라 최근 다양한 형태의 개혁이 추진되고 있다는 점에서, 그리고 일본은 한국과 유사한 제도를 운영하고 있다는 점에서 연구대상으로 선택되어 영국의 Cambridge시와 Birmingham시 그리고 London의 Kingston Borough 등과, 일본의 도쿄도와 가나가와현 및 가와사키시 등의 지방의회 운영을 고찰하였다. 연구방법에 있어서는 기본적으로 문헌조사를 기초로 하였고 보다 철저한 분석을 위해 현지 방문 및 현지 관계자들과의 인터뷰 조사를 다음과 같이 병행하였다. 첫째, 지방의회와 지방의원의 지위와 역할(법률적·정치적 지위 및 입법권의 범위), 둘째, 지방 선거제도 및 지방의회의 구성(의원정수, 선거제도, 선거과정), 셋째, 지방의회의 운영(의장단의 구성 및 기능, 위원회 제도, 의안처리절차 및 과정, 보좌기구 및 지원조직, 사무국 운영, 시민참여 및 시민과의 관계), 넷째, 지방의회와 의원의 조직활동 및 원외활동(연합활동, 원외활동), 다섯째, 최근의 개혁동향 및 한국 지방의회를 위한 함의 분석(한국 지방의회 발전을 위한 함의 도출)등이다. 분석결과 분권화가 가속화되어 가고 있음에도 한국 지방의회는 분권적 질서가 요구하는 역할을 옳게 수행할 수 있는 체제를 갖추지 못하고 있으며 정책능력이 크게 떨어지고 있고, 집행기관에 대한 올바른 감시기능도 제대로 수행하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 지방의회가 이러한 문제를 노정하는 여러 가지 이유가 있을 수 있는데 첫째, 자치권의 제약으로 인해 입법권과 운영권이 크게 제한되어 있다는 것이 한 원인이 될 수 있으며, 둘째, 많은 정치비용을 지불하게 하는 정치 및 선거과정도 문제가 되고 있으며, 셋째, 의원들의 잦은 소속위원회 변경과 낮은 자질, 그리고 무책임성 등이 문제시 되고 있으며, 네째, 적절한 보좌기구의 부재와 교육훈련제도가 미비되어 있으며, 다섯째, 중앙정당의 과도한 개입과 시민사회단체와의 연계부족 등도 올바른 역할 수행을 방해하는 원인이 되고 있다. 먼저 본 연구대상인 영국의 지방의회 운영사례의 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 영국의 지방의회는 명예직을 기초로 출발하였으나 시간이 지남에 따라 상당의 수당을 지급하는 추세로 변화하고 있으며 또한 지방의원이 여성(27.3%) 및 장애인의 비율 제고로 다양한 지역주민의 배경적 특색을 대표함에 따라 지역의 대표자, 옴부즈만, 지역의 지도자, 정책결정자, 관리자의 역할을 수행하고 있다. 둘째, 지방선거의 비용은 10,000명의 유권자가 있는 경우 평균 140만원에 해당하며, 정당간 경쟁율은 점차 3당 구조로 전환되고 있다. 셋째, 지방의회는 기본적으로 상임위원회를 중심으로 운영되고 있으며 상임위원회간 업무조정을 위하여 지방의원의 2-3개의 위원회 배속이 가능하고 최근에는 본회의 중심의 운영을 검토하고 있기도 하다. 넷째, 지방의원의 부패방지와 도덕적 책무를 강화하기 위해 윤리강령을 강화하는 등 자질과 도덕성 향상을 위한 지속적인 노력이 이루어지고 있다. 다섯째, 시민과의 관계도 매우 긴밀한 것으로 나타나며, 시민이 지방의회에서 의원에게 직접 질의를 할 수 있는 제도가 마련되어 있고 최근에는 지방의회에 대한 평가체제를 정비하고 있다. 여섯째, 원칙적으로 영국은 기관통합형 제도를 운영하고 있는 국가이나 최근 효율적인 행정 집행을 위해 수석행정관제의 도입과 선출직 단체장제의 도입 검토 등 변화를 겪고 있다. 일곱째, 영국 지방의회는 ‘변화와 불확실성(change and uncertainty)’이라는 말로 특징지워질 정도로 지속적인 변화를 겪어 왔다. 특히 1979년 대처수상이 집권한 이래 지방정부는 모든 면에서 개혁을 겪고 있다. 개혁도 시대상황에 따른 일회성이 아닌 지속적인 개혁이고 선거회수의 증가로 지방의회에 대한 주민의 참여가 제고되었으며 특히 개혁과정에 주민의 참여가 제고되고 있다. 여덟째, 중앙정부와 지방정부간의 정부간관계가 상하관계에서 동반자적 관계로 정립됨에 따라 지방정부의 지나친 중앙정치화가 차단되고 있어 효율적인 지방행정체제가 구축되어있다. 최근 지역주민에게 가장 근접한 지방정부의 필요성을 인식하여 지역주민에게 가장 근접한 패리쉬의회의 기능이 강조된다. 아울러 일본의 지방의회 운영사례 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 일본에 있어 지방의원은 유보수직으로 의원의 약 80%가 정도가 전업의원이고 지방의회의 지위와 역할 및 권한은 제한열거적으로 규정되고 있으며, 지방자치법 제100조에 규정된 ‘100조 조사권’은 국회의 국정조사권과 같이 매우 강력한 권한이다. 둘째, 최근 지방의원에 대한 시민사회의 불신 등으로 지방의원의 수가 법정정수 이하로 조정되는 예가 많이 나타나고 있다. 셋째, 선거에 있어 투표율은 낮은 편이나 중대선거구제로 인해 신진 세력의 지방의회 진입이 용이하고 중앙정당이 선거에 관여하나 그 영향이 미약하며, 단체장 선거에 있어서도 잦은 합승(相承)현상으로 정당이 강력한 영향력을 행사할 수 없는 상황이다. 최근들어 소수집단이나 여성의원의 비율이 증대되는 현상이 나타나고 있다. 넷째, 지방의회의 정책능력은 매우 낮은 것으로 평가되고 있는데 조례안의 대부분이 집행기관에 의해 제출되고 있다는 사실이 이룰 증명하고 있으며 기관대립형에서 기관통합형이나 절충형의 도입이 모색되고 있다. 다섯째, 위원회에는 상임위원회와 특별위원회가 있으며, 재해로 인한 긴급대책, 기타 중요한 사건 등에 대해서는 의원 전원에 의한 회의체인 전원협의회가 운영되고 있으며 이 전원협의회는 의원 전원에 의해 조직되는 것으로 법률상의 본회에 상당하다. 여섯째, 일본 역시 영국과 마찬가지로 지방의회의 기능을 강화하기 위한 개혁 작업이 진행되고 있는데 일본의 지방행정개혁은 지방분권추진법에 근거하므로 지방의회의 개혁에 대한 것도 지방분권추진법에 근거한다. 특히 1995년 설치된 분권화추진위원회는 지금까지 문제가 되고 있는 지방의회의 형해화(形骸化), 지방의원에 대한 불신 소지의 제거, 지역주민 의견 반영 통로 강화 등을 위한 개혁안을 제시하고 있는데 주요 개혁안으로는 주민참여 확대(정총의회에서의 지역문제 직접 토의, 옴부즈만 제도 도입 등), 임시회 소집 완화, 의안제출 요건 완화, 의회의 공개 등이 포함되어 있다. 영국과 일본 양국은 나름대로의 정치사회적 전통 위에 서로 다른 형태의 지방의회를 운영하고 있으나 또 다른 한편으로 이들 양국은 이러한 차이점과 함께 많은 부분에 있어 적지 않은 유사성을 함께 보여주고 있다. 이러한 차이점과 유사점, 그리고 최근 진행되고 있는 개혁논의는 한국 지방의회의 기능강화와 관련하여 큰 의미를 지니고 있는데 한국 지방의회 개혁과 관련하여 시사하는 바를 정리해 보면 다음과 같다. 양국 지방의회에 대한 연구를 통하여 우리는 이들 국가의 지방의회가 우리나라 지방의회에 비해 상대적으로 높은 지위와 함께 강한 기능을 수행하고 있거나, 또는 그러한 방향으로 개혁이 추진되고 있음을 확인할 수 있다. 특히 최근 이러한 방향으로의 개혁은 시대적 변화에 대한 대응이라는 점에서 우리에게 시사하는 바가 크다. 우리의 경우 지방의회는 제한된 입법권과 집행기관에 비해 지나치게 낮은 위상등, 자율과 경쟁이 존종되는 사회로의 변화에 대응하지 못하고 있다. 일본의 경우 소선구제 중심의 제도가 소지역주의 문제를 낳고 있는 우리의 경우와 달리 지방의회 의원선거는 중대선거구제를 기본으로 하고 있다. 영국은 부분선거제도의 운영으로 매년 지방선거가 이루어지고 있음. 최근에는 지방의회의 책임성 강화를 위해 지방선거의 회수를 더 늘리는 방향으로의 제도 개선이 논의되고 있다. 잦은 선거가 오히려 사회발전을 저해하고 사회안정을 해치는 것으로 생각하는 한국적 관념과는 상당한 차이를 보이고 있다고 하겠는데, 영국은 적은 사회경제적 비용으로 조용히 선거를 치를 수 있는 정치문화를 가지고 있기 때문이다. 영국 지방의회의 경우 여성의원의 비율이 27.3%, 장애인의 비율이 10.8%에 달하며 노동당과 같은 진보적 성격의 정당이 존재하기 때문에 저소득 저교육 계층의 이익을 대변할 수 있는 지방의원의 비율도 매우 높은 편이다. 반면 일본은 한국과 같이 낮은 대표성의 문제를 겪고 있으나 최근 여성의원의 진출이 두드러지는 등 낮은 대표성 문제가 완화되는 조짐이 있다. 영국 지방의원들은 복수의 상임위원회에 소속되어 활동하고 있으나 일본의 경우는 한국과 크게 다르지 않다. 그러나 최근 상임위원회의 활성화를 위해서 그 설치 수를 지방자치단체의 재량에 맡기고, 상임위원회의 위원도 각각 1개의 상임위원회의 위원으로 되도록 규정하고 있는 것을 각 지방자치단체의 의원정수를 고려하여 임의 조정할 수 있도록 하는 방향으로의 개혁안이 제기되고 있기 때문에 한국도 복수 상임위원회 제도의 조속한 도입을 추진할 필요가 있다. 양국 모두 지방의원의 도덕성을 높이기 위한 윤리강령이 강조되어 왔으며, 최근들어 이러한 경향은 더욱 강화되고 있다. 일본의 경우 1983년 학교건설에 관계된 의원과 지방자치단체의 직원에 의한 수뢰사건을 계기로 정치윤리조례가 제정되기 시작한 이래 1998년 현재까지 이러한 조례를 제정한 시(市) 자치단체는 75개에 이르고 있다. 지방의원의 자질과 도덕성에 대한 시비가 끊이지 않고 있는 우리나라의 경우 역시 이러한 윤리강령의 강화 및 준수의무화를 검토해 보아야 할 것으로 판단된다. 양국은 지방의회 운영에 있어 주민참여를 매우 강조하고 있다. 영국의 경우 위원회는 물론 소위원회까지 일반 주민에게 공개하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 위원회의 회의에 일반 주민이 참석하여 발언할 수 있게 되어 있다. 일본 역시 최근들어 지역주민들에게 정보를 제공하고 의회를 투명하게 하게 위한 여러 가지 방안이 도입되고 있다. 의회의 주민을 위한 TV방영, 부가가치통신망 등 뉴미디어의 활용을 통한 참여 고양, 야간 및 일요일의회의 개최, 의회를 실시기관으로 한 정보공개조례의 제정 등은 한국 지방의회의 운영과 관련하여서도 도입을 고려해 볼만한 제도들이다. 영국과 일본은 지방의회의 기능강화를 위한 지속적인 개혁을 추진하고 있다. 이러한 개혁은 세계화와 정보화를 염두에 둔 개혁으로 미래에 대한 큰 비전과 함께 매우 치밀하고 체계적으로 그리고 지속적으로 추진되고 있다. 개혁이라고 하면 조직의 축소와 인원감축만을 먼저 생각하고, 또 반드시 단기간에 처리해야 하는 것으로 알고 있는 한국의 경우와는 상당히 다른 모습이라 할 수 있다. As the Korean government speeds up the process of decentralization local councils are becomming more and more important institutions in both national and local governance. They are expected to to take place of the national government in broader functional areas than before. The local councils in Korea, however, are revealing too many problems to play the expected role. Among others, the lack of expertise in public policy-making, over-representation of upper-middle class and conservative bias in policy orientation, low morale and morality of some of the council members, etc. have been seriously attacted. These problems are, in turn, caused by such factors as limited function and legislative power, distorted electoral system, poor staff supports, unnecessary intervention of national political parties, unappropriate civic control over the councils. In sum the local councils in Korea are not ready yet to play the role that the era of decentralization demands. Identifying these problems, the researchers conduct a comparative study on Japanese and British local councils. Through an extensive analysis of the eclectoral system, daily opeations of committees, the relationship between the council members and political parties, policy making capability and process of councils, ect. of the two countries they find some useful informations and policy alternatives for reform. A variety of first and second handed materials are collected in Great Britain. Japan and Korea. Interviews with local British and Japanese council members and public emplyees are also conducted. The major contents of the study are as followings: Part I. Meanings of Comparative Study and Research Framework Chapter1. Problem Identification: Korean Implications of Comparative Study 1. Decentralization Reform and Local Councils in Korea 2. Problems of Korean Local Councils and Their Causes Chapter2. Research Framework 1. Scope of the Study 2. Major Contents of the Study Part II. Local Councils in Bitain Chapter1. Introduction: Status and Role of Local Council Members Chapter2. Local Elections and Socio-Economic Background of Local Council Members 1. Number of Local Council Members and Their Socio-Economic Background 2. Local Elections Chapter3. Operations of Local Councils 1. Committees 2. Ethics Code 3. Parish Chapter4. Local Council Reforms 1. Internal Management Reform 2. Internal Structure Reform 3. Model Local Council Policy 4. Proposed Alternatives of Local Government Structure 5. Local Election Reform Chapter5. Case Studies: Birmingham City Council, Cambridge City Council, Kingston Borough in London, Solihull Metropolitan Borough Council. Chapter6. Policy Implications of the British Local Council Study Part III. Local Councils in Japan Chapter1. General Desciption of Japanese Local Councils 1. Status and Role of Local Councils 2. Status and Role of Local Council Members 3. Composition and Structure of Local Councils 4. Policy Making Process and Committee System of Local Councils Chapter2. Operational Realities of Japanese Local Councils 1. Committees and Plenary Meetings 2. Policy Making Activities of Local Councils and Their Members Chapter3. Local Council Reforms 1. Reform Proposals by the Decentralization Reform Committee 2. Reform Proposals by the National Association of City Councils Chapler4. Case Studies: Kanagawa Prefecture Council, Yokohama City Council Chapter5. Policy Implication of the Japanese Local Council Study Part IV. Policy Implications of the Study for Korean Local Council Reform Chapter1. On the Status of Local Councils Chapter2. On the Composition of Local Councils 1) Local Elections 2) Representativeness of Local Councils Chapter3. On the Operation of Local Councils: Committee System Reform Chapter4. On the Resposibility of Local Councils and Council Members 1) Ethics Code 2) Enhancement of Citizen Participation and Civic Control Over the Councils Chapter5. On the Reform Efforts

      • 지방재정지출수요의 측정모델 - 시(市)를 중심으로

        임성일,이효 한국지방행정연구원 1999 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1999 No.-

        지방재정의 수요를 정의하고 측정하는 일은 매우 힘들다. 그것은 재정수요가 수요의 크기(양)와 공급비용(가격)에 의해 결정되지만 기본적으로 수요란 정적인 것이 아니고 환경조건에 의해 계속 변화하는 동태적 개념이고 동시에 다면적이고 복합적인 속성을 지니고 있기 때문이다. 이러한 점을 고려하면서 재정수요를 정의하면, “재정수요란 지역주민이 원하는 행정수요(질과 양의 상태)와 지방자치단체의 입장에서 제공해야 할 법적 의무와 필요성이 있는 행정수요를 주어진 예산의 범위 내에서 적절한 방법으로 충당(공급)하는데 소요되는 인적·물적 비용을 종합적으로 추정한 것”을 의미한다. 일반적으로 지방재정 수요에 대한 측정기법은 중앙정부가 지방자치단체를 대상으로 각종 재정 이전 - 교부금, 양여금, 보조금 등 - 을 해주는 과정에서 객관적인 판단준거로서 그 기능을 할 뿐 아니라 개별 자치단체 스스로가 자신의 재정상태를 객관적으로 분석하고 합리적인 예산활동을 유도하는 기능을 한다는 점에서 중요한 의의가 있다. 현재 지방자치단체의 재정수요를 측정하는 제도적 장치는 지방교부세와 조정교부금제도에 일부 반영되는 정도이고 자치단체가 예산활동을 효과적으로 수행하기 위해서 자발적으로 재정수요를 측정하는 경우는 거의 없는 실정이다. 따라서 지방자치단체의 재정수요를 객관적이고 종합적으로 측정할 수 있는 모델을 개발하고 그것을 현실에 적용할 필요성이 강하게 대두되고 있다. 이러한 현실상황을 인식하고 본 연구는 우리 나라 지방자치단체의 재정수요를 객관적으로 측정할 수 있는 모형을 개발하고 그것을 이용 가능한 데이터를 활용하여 일반시를 대상으로 적용해 봄으로써 정책개선에 기여하고자 하는데 그 목적이 있다. 현재 우리나라에서는 중앙정부와 지방자치단체간의 재정조정 수단으로 사용되고 있는 지방교부세제도와 서울·광역시와 자치구간의 재정조정을 위한 조정교부금의 산정과정에서 기준재정수요를 파악하고 있는데, 다음과 같은 문제점을 안고 있다. (1) 수요측정항목의 분류기준이 모호하다. 현행 재정수요의 산정과정에서 사용하는 측정항목은 일본의 지방교부세 산정방식을 기초로 한 것으로 기능별 분류와 경비성질별 분류(예; 인건비 항목)가 복합되어 있고, 세출기능 전체를 포괄하기보다는 주요 기능을 선별적으로 포함하고 있다. 이러한 분류는 체계적인 원리나 기준에 의해 수요측정항목을 설정하지 않은 관계로 무엇보다도 측정항목이 중복되거나 빠질 수 있는 문제점을 안고 있다. (2) 지방자치단체간의 기능차이를 반영하지 않고 있다. 시·도와 시·군 그리고 특별시·광역시와 도간에는 상호 그 책임범위와 권한이 다르므로 수행하는 기능과 사무도 상이하다. 그러나 보통교부세의 기준재정수요 산정과정에서는 시·도와 시·군에 적용하는 측정항목과 측정단위가 동일하게 설정되어 있어 자치단체 유형별 수행기능과 사무의 차이를 반영하지 못하고 있다. (3) 재정수요 산정방법이 매우 복잡하다. 현행 지방교부세와 조정교부금 산정과정에서 사용하는 기준재정수요는 상당히 복잡한 구조로 되어 있을 뿐 아니라 이를 통해 산정된 재정수요의 적정성에 의문이 제기되고 있다. 가능하다면 보다 단순하면서도 제도운영의 투명성과 객관성을 높일 수 있는 방법을 고려할 필요가 있다. (4) 측정항목과 측정단위의 관련성이 미흡하다. 재정수요의 산정과정이 합리성을 지니기 위해서는 각 측정항목별로 재정수요를 가장 잘 대표할 수 있는 변수(측정단위)가 선정되어야 하는데, 현행 기준재정수요의 산정은 측정항목과 측정단위간에 연계성이 부족하여 재정수요 산정의 적합성에 문제를 안고 있다. (5) 현행 기준재정수요의 산정방식에서는 최근에 급부상하고 있거나 가까운 미래에 발생할 개발수요 등 미실현 재정수요를 반영하지 못하고 있으며, 지리적 여건이나 지역사회의 특수한 요인으로 인해 다른 자치단체와는 달리 새로운 재정수요를 안고 있는 지역에 대해 그 차이를 적절히 반영해주지 못하고 있다. (6) 특정측정단위 편중에 따른 자치단체간 교부세 편차가 심하다. 기준재정수요액 산정기준이 공무원 관련경비, 인구수, 행정구역 등에 편중되어 인구수, 공무원정원, 행정구역이 유리한 단체의 수요액이 크게 산정되는 경향이 있다. 특히 공무원수는 기본적으로 인구변수에 의해서 결정됨에도 불구하고 공무원변수가 기준재정수요의 산정과정에서 더 중요한 기능을 하고 있다. 이러한 현상은 지방자치단체의 재정수요를 결정짓는 가장 중요한 요인이 인구변수임에도 불구하고 공무원변수가 더 중요시되는 문제점, 그리고 인구수와 공무원수가 이중으로 가중되는 문제점을 야기하고 있다. (7) 기준재정수요액 편차보정을 위한 보정계수 산정자료가 불합리하여 오히려 편차가 확대되는 등의 문제가 제기된다. (8) 수요보정이 미흡하고 일관성이 결여되어 있다. 일반적으로 보정의 의미는 자치단체별로 행정서비스 공급에 따른 비용격차를 보전해주는 목적을 지니고 있는데, 우리나라 지방교부세의 보정은 복합적인 목적이 혼재되어 논리적 일관성이 분명하지 않는 결과를 야기하고 있다. (9) 조정교부금의 경우 측정항목의 구성이 7대 도시간에 상당한 차이가 있을 뿐아니라 새로운 기능 및 변화된 행정수요를 적절히 반영하지 못하고 있는 점, 측정단위 중 일부는 측정항목과 상관관계가 낮은 점, 단위비용 산정의 적실성이 낮은 점 등이 문제점으로 지적된다. (10) 재정수요 측정의 객관성을 확보하기 위해서는 측정단위 선정과정에서 통제불가능한 변수를 선정하는 것이 중요하다. 현행 측정항목 중에는 공무원수 등 자치단체가 임의적으로 통제가능한 변수들이 일부 포함되어 있어 교부금배분의 합리성과 효율성을 저해하고 있다. 본 연구는 이러한 문제점을 종합적으로 고려한 가운데 지방자치단체의 재정수요를 구체적으로 측정해 줄 수 있는 모델을 개발하는데 그 중점을 두었다. 측정모델은 재정수요관련 이론과 국내·외의 실증분석 결과를 토대로 우리의 현실상황을 고려하는 접근방식에 의하였으며, 기본적으로 계량분석을 가미한 지표적 접근을 사용하였다. 단계별로는 우선, ① 지방자치단체가 수행하고 있는 행정서비스 기능을 체계적으로 파악한 다음 이것을 토대로 각 기능별 재정수요를 측정할 수 있는 객관적 접근방식을 선택하고, ② 지방재정의 지출수요(또는 수준)를 결정하는 주요 요인 - 인구, 경제, 재정, 사회, 행정, 기타 요인 - 에 관한 이론적·실증적 검토결과와 국내·외 검증사례에 기반을 두고서 주요 행정서비스 부문별(기능별)로 재정수요를 결정하는 변수를 선경하고, ③ 지역별 특수수요와 예상되는 새로운 재정수요(new fiscal demand)를 적절히 고려한 다음 그 중 적합성이 있는 일부를 재정수요 측정모델에 포함시킨다. 이러한 접근방식에 기초하여 본 연구에서는 11개 세출기능별로 재정지출에 결정적인 영향을 미칠 것으로 추정되는 영향변수를 선정한 다음, 자치단체간의 행정서비스 공급비용의 차이를 나타내는 비용지수를 산정하고 이를 토대로 “각 기능별 재정수요 =(영향변수) x(비용지수)” 방식에 의해 지방자치단체간의 상대적인 재정지출수요를 일반시를 대상으로 실험적으로 산정해 보았다. 본 연구에서 제시한 측정모델과 관련하여 그 정책적 시사점을 종합 정리하면 다음과 같다. (1) 재정(지출)수요의 측정은 기본적으로 재정수요를 유발하는 요소로서 업무량(행정서비스의 양)과 그에 따른 행정서비스 공급비용 측면에 중점을 두고 접근하는 것이 바람직하다. 즉, 재정수요는 당해 자치단체가 지역주민들에게 제공하는 행정서비스의 양과 성격에 의해 결정되고 여기에 또 하나의 고려요인으로서 지역간 행정서비스 공급비용의 차이가 재정수요를 결정하게 된다. (2) 지방재정지출수요의 측정은 기본적으로 사회·경제·인구적 요소를 토대로 재정지출에 결정적인 영향을 미칠 것으로 추정되는 대표변수를 문헌연구와 실증분석방법을 활용하여 객관적으로 추출한 다음 여기에 지역간 비용차이를 나타내는 비용지수를 적용하는 지표적 접근 방식을 채택하는 것이 합리적이다. 비용지수의 산정은 기존 방식과 달리 지역물가지수, 공무원 급여수준, 지가지수, 상대공급비용지수를 합성하여 접근할 필요성이 있다.(다만, 현재로는 이 방법의 적용에 필요한 기본통계치가 제대로 정비되지 못한 관계로 그 이용에 한계가 있다). (3) 재정수요의 측정부문(측정항목)을 지방자치단체의 현행 기능별 세출 예산 분류에 따라 11개 소기능으로 구분하여 접근하는 것이 바람직하다. 이와 같은 접근은 현재 지방교부세의 기준재정수요액 산정과정에서 측정항목이 경비목적별 분류인 인건비와 세출기능별 분류(사회복지비, 보건비, 청소비, 농업비, 지역개발비 등)가 혼합·설정되어 논리적·체계적 일관성이 결여되어 있는 문제점을 극복시켜 준다. (4) 재정수요 측정모델을 구체적으로 개발하는 과정에서는 측정항목별 측정단위(영향변수)의 선정은 지방자치단체가 “통제불가능한 변수(uncontrollable variables)”를 대상으로 선정하는 것이 합리적이다(현행 지방교부세와 조정교부금의 측정단위 중에는 자치단체가 어느 정도 임의로 통제가능한 변수들이 포함되어 있어서 교부금 배분과 관련된 형평성·효율성 시비의 소비를 안고 있다). 개별 자치단체를 대상으로 한 재정수요의 측정과정에서는 자치단체가 임의적으로 통제가능한 변수들을 고려대상에 포함시킬 수 있지만, 자치단체간의 상대비교를 전제로 하는 재정수요의 산정과정에서는 그러한 변수들이 포함되어서는 안된다. 현실적으로 지방교부세의 기준재정수요 산정과정에서 공무원 수가 중요한 측정단위로 사용되고 있는 현상이 바로 위에서 언급한 오류를 범하고 있는 것이다. (5) 재정수요의 산정에 있어서 가장 중요한 변수가 인구수임을 강조하는 한편 인구수의 절대규모 뿐아니라 인구특성을 고려한 세부적이고 구체적인 인구특성변수를 적극 활용하여야 한다. 이러한 접근은 앞으로 소득증대, 고령화, 소득격차 확대 등이 예상됨에 따라 그 보완·개발이 더욱 필요해질 것이다. (6) 재정지출수요의 측정과정에서는 지방교부세 방식의 단위비용 개념을 사용하지 않고 전국평균에 대한 상대비용지수를 사용할 필요성이 있다.(이러한 접근에 의해 도출된 재정지출수요는 절대수치라기 보다는 지방자치단체간 상대적인 차이를 반영하는 상대적 재정수요의 개념에 해당한다). (7) 지방교부세 기준재정수요 산정과정에서는 공무원정원이 중요한 측정단위로서 기능을 하고 있다. 그러나 공무원수는 인구수에 의해 결정될 수 있는 통제가능한 변수에 해당하며 현실적으로 인구수와 이중으로 사용되고 있어 지방교부세 배분의 왜곡을 초래하고 있다. 현재 행정자치부에서는 공무원정원 대신 표준정원을 지방교부세와 연계시키는 정책을 실시하고 있으나 그것은 합리적이지 못하다. 과거의 역사성과 구조를 인정할 때 공무원 변수를 단기간에 고려대상에서 배제할 수는 없지만 단계적으로 완충장치를 마련하는 가운데 인구변수로 대치시키는 것이 바람직하다. The purpose of this research is to develop a practical measuring model for the fiscal needs of local governments and to apply the model to the municipal government level. This research is consisted with the two different parts. The first part concentrates on the relevant theoretical perspectives and the reality of the policy tools or instruments regarding the measurement of the fiscal needs, domestically and abroad. The second part concentrates on developing a specific model for the measurement of the local fiscal needs and applying it to the real world, mostly on the municipal local governments. In general, measuring the local fiscal needs in an objective way plays a very important role especially, in distributing various grants from the central government to local governments, and also in finding out the fecal position of local governments, which will be ultimately related to the enhancement of fiscal efficiency and equity. The current systems of measuring the local fiscal needs are mostly related to the distribution of both the general grants of the central government to local governments and Metropolitan city government to its autonomous districts. However, the current systems have the following problems in the context of the measurement of local fiscal needs. (1) There are vagueness surrounding the classification of the measurement items. (2) They do not carefully consider the functional differences among the different levels of local governments(for example, between the upper level and lower level local governments) (3) The calculation methods of the fiscal needs are complex. (4) The relationship between the fiscal needs classification and the specific instruments for the work-load measurement is relatively low. (5) There are no mechanisms for considering the new fiscal needs. (6) Some “controllable variables” from the local government’s point of view are included in the calculation process of the local fiscal needs. Considering all the facts(theoretical perspectives, the reality and problems of the current measurement systems, the results of the statistical analysis etc.), this study tried to develop a measuring model for the local fiscal needs. The following are a brief description on the essential parts of the model build-up. (1) The approach taken in this research is an index(indicator) approach, partly aided with the econometric approach. (2) The local service function is classified with 11 categories and the determinants(i.e., most powerfully influencing variables on the fiscal needs) are carefully selected. (3) The region-specific variable and the new fiscal needs are considered and then, the most appropriate variables are selected and being consider in the model. Based on the approach, the determinats(most powerfully influencing variables) of each of the 11 service functions(categories) are carefully selected. (4) And then the cost index which differentiate the differences of the service delivery costs among the local governments are designed and then, based on the results, the fiscal needs of the each functional category is calculate by multiplying the statistical data(value) of the determinants by the cost index. Based on the study the following policy recommendations can be suggested. (1) In measuring the local fiscal needs, most of all, the two factors - the functional responsibility degree or the work-load of the local service and the regional difference of the cost delivery must be considered. (2) It is useful to take an index or indicator approach considering the social, economical and demographic variables, being partly helped by the econometric approach. (3) It is reasonable to classify the functional classification with 11 functional categories for the convenience of the measurement of the fiscal needs. (4) In the process of the model build-up it is very important to differentiate the locally “controllable variables” from the “uncontrollable variables”. only the locally uncontrollable variables must be included. (5) Population variables are needed to be specified and diverged such as populations with education, age, sex, and other distinctive characteristics. (6) More efforts are needed to develop a better and well-equipped cast index, which will digest the regional disparity of the service delivery costs. (7) The importance of the numbers of the local public official variable should be reduced in the measurement of the local fiscal needs.

      • 자치경찰제 확대 및 강화 방안

        안영훈 ( Young-hoon Ahn ),강기홍 한국지방행정연구원 2008 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2008 No.-

        1. 연구의 목적 본 연구는 자치경찰제가 의미하는 개념과 기본모형의 도출을 위하여 자치경찰과 관련된 국가경찰, 사법경찰과 행정경찰의 개념, 보충성의 원칙 적용 등에 관하여 논의한 후, 현행 우리나라 제주자치경찰 사례를 중심으로 국가 경찰과 자치(광역-기초)경찰간 사무배분 실태와 현황을 분석한다. 이러한 우리나라의 사례는 특히 유럽 지방자치 선진국인 프랑스, 스페인, 이탈리아의 자치경찰제운영체제를 참고하고 제도를 설계했다는 점에서 이 나라들의 자치경찰제 운영체제를 구성요소별로 비교분석한 후 우리에게 주는 시사점과 그 운영상의 교훈을 정리고자 한다. 그리하여 현재 제주자치경찰 및 정부법(안)에 근거한 자치경찰제의 문제점을 이해한 후 개선방안을 도출하여 이후 새정부가 자치경찰제를 시행할 때 보완해야 한 방안들을 중점적으로 제안하려는데 그 연구의 목적이 있다. 이를 위해서 자치경찰제의 주요 쟁점사안별로 프랑스, 스페인, 이탈리아 유럽3국의 운영사례와 함께 우리나라 제주자치경찰에 관한 현장조사, 제주자치경찰관들과의 심층인터뷰 등을 통해서 현재 적용 · 운영 되고 있는 자치경찰법(안)의 유용성과 문제점 등 실무적인 경험 사례를 분석하여 개선방안을 제안하고자 한다. 2. 지방자치제도와 자치경찰제의 개념 먼저 본 연구가 제시한 자치경찰의 개념은 다음과 같다. 즉, 자치경찰이란 지방자치정부가 자치행정권을 갖고 관할지역 주민을 위한 자치경찰 서비스를 자율적으로 제공하는 자치정부의 한 집행조직이고 이것이 바로 지방자치정부의 책임 하에 경찰활동을 하는 자치경찰(Municipal police, police municipale, policizia municipale)이다. 구체적으로는 자치경찰의 기구, 인력 및 재정, 지휘체계 등이 직접적으로 (기초)자치정부에 귀속되는 경우를 의미한다. 이 자치경찰 정의에 따르면 영국의 지방경찰(local police authorities)은 본 연구의 본래적(협의의) 자치경찰 정의에는 해당되지 않는다. 실제 프랑스, 스페인, 이탈리아의 기초자치정부가 조직하여 운영하는 자치경찰 기구는 그 자치경찰의 인사권, 재정운영 등이 직접적으로 기초정부의 수장인 시장에게 귀속되어 있고, 시장의 행정경찰권 하에서 지역사회의 이익을 실현하는 수단으로 사용되고 있다. 이러한 분류기준을 참고로 자치경찰과 지방경찰의 구분을 도식화 하면 다음과 같이 정리된다. 3. 유럽3국의 자치경찰 기본운영틀 프랑스, 스페인, 이탈리아에서 자치경찰 기능은 역사적 발전상황에서 살펴본바와 같이 오래 전부터 기초자치정부 시장에게 귀속되며 “사회질서와 안전, 시민보호, 공중위생 등을 확실히 유지할 목적으로” 예방적 수단으로써 시장이 총괄적인 행정경찰권을 갖고 도로교통, 관광보호 등에 관련되는 특별경찰행정권도 수행한다. 자치경찰 설치의 기본조건은 국가와 지역정부가 정한 자치경찰 관련법에 근거하여 기초자치단체나 광역자치단체가 자율적으로 자체재원으로 인사권과 조직권 등을 행사하도록 조직 · 구성되는 것이 자치경찰의 기본운영체제이다. 프랑스, 스페인, 이탈리아 등 유럽 3국의 자치경찰 활동의 기본운영체계는 다음과 같은 특징을 보인다. 첫째, 자치경찰 활동은 기초자치단체의 기본임무이다. 둘째, 자치경찰법에 기초한 자치경찰 활동이다. 셋째, 사법경찰관리로서의 권한과 보조역할을 수행한다. 넷째, 자치경찰의 보조인력을 활용하는 규정을 두고 있다. 다섯째, 다양한 자치경찰에 대한 국가의 감독 제도를 두고 있다. 그리고 이들 유럽 3국의 자치경찰 관련법 체계의 존재는 바로 국가경찰과 자치경찰간 권한배분을 법적으로 명확하게 구분하고자 한 노력의 결실이다. 지역사회 현장에서도 이러한 법 내용에 근거하여 국가경찰과 자치경찰이 상호 임무를 구분하여 수행하고 있다. 프랑스, 스페인, 이탈리아의 자치경찰은 지방공무원의 한 직군으로 일반 지방공무원과 동일한 법적 지위를 가짐. 교육훈련, 퇴직제도 등 지방공무원으로서 동일한 원칙과 법제도의 적용을 받고 있다. 예방중심으로 활동하는 자치경찰은 국가에 따라서 국가경찰과의 기능분담에 차이가 있을 수 있지만 기본적으로 자치경찰과 국가경찰과의 관계는 보충성의 원칙(Principle of subsidiarity)에 의해서 이루어진다. 광역자치단체와 기초자치단 체간 경찰기능 배분관계에 있어서도 지역사회 경찰활동(Community oriented policing and problem solving policing)의 개념과 동일한 차원에서 주민에게 직접적인 경찰서비스의 경우 1차적으로 기초자치단체 경찰에게 임무를 부여하는 것이 보통이다. 이와 같이 자치경찰 활동은 합리적 기능배분 정책에 의한 치안업무 수행이 필요하기 때문에 범죄예방, 치안불안의 억제, 범죄자 진압 등에 관한 정책에 있어서 국가와 지방자치단체, 국가경찰과 자치경찰간 합리적인 사무배분에 의한 정책집행이 요구되고 있다. 또한 자치경찰 활동은 국가경찰 활동에 보충적 기능을 수행하며, 국가경찰과의 수평적, 수직적 협력관계를 갖게 된다. 동시에 자치경찰활동은 지역 거버넌스의 성격을 갖는다. 4. 우리나라 제주특별자치도의 자치경찰제 운영실태 우리나라는 제주특별자치도의 시작과 함께 2007년 7월 1일부터 제주특별자치 경찰제를 실시하게 되었다. 제주자경찰제는 제주도에 고도의 자치권을 부여하기 위해 분권의 핵심사항인 자치경찰이 포함되어, 전국적인 도입에 앞서 제주특별자치도 추진과제로 채택된 바 있다. 이를 위하여 제주도는 주민투표를 통해 행정체제를 단일광역체제로 개편, 자치경찰법(안)을 道단위에 적용하기 위해 일부 수정된 내용을 「제주특별자치도법」상에 반영하였다. 제주자치경찰은 주민생활과 밀접한 지역 방범활동 등의 사무수행을 부여받고 있다. 예를 들면, 주로 크게 4가지로써, ① 방범순찰, 안전사고 예방활동, 아동 ·여성 등 사회적 약자 보호, 학교 폭력 예방, 기초질서 위반행위 단속 등 생활안전활동, ② 교통안전 및 교통소통, 주민참여 지역 교통활동 지원, 교통법규 위반행위 단속 등 지역교통활동, ③ 공공시설 및 지역행사장 등의 지역경비에 관한 사무, ④ 그리고 국가 · 공동수행사무의 경우에는 구체적인 ‘사무수행 기준과 방법’은 도지사와 지방경찰청장이 「업무협약」을 체결하여 결정하고 있다. 제주특별자치도 행정기구 설치조례 시행규칙 제16조에 근거하여 자치경찰단장은 자치총경으로 보하고, 자치경찰단에 경무팀 · 및 관광환경팀을 두고, 경무팀장 · 생활안전팀장 및 관광환경팀장은 자치경정으로 보한다. 5. 우리나라 제주특별자치경찰제의 문제점 지금까지 살펴본 결과, 제주자치경찰은 결원인력 미채용으로 주민생활과 밀접한 지역방범활동, 공공시설 및 지역 행사장 등의 지역경비 등에 관한 업무수행에 곤란을 겪고 있다. 즉, 현행 자치경찰단장(총경), 자치경찰대장(경정 또는 경감)의 직급과 타부서의 실 · 국장의 직급차이로 대등한 업무협조가 쉽지 않은 상황이 종종 발생하고 있다. 또한 직급하향으로 자치경찰제의 직제가 ‘과’와 ‘계’의 중간인‘팀’체제로 조직, 편성되어 타 실국과의 형평성도 결여된 상황이다. 기본적으로 자치경찰의 인력규모는 국가경찰에 비해서 작을 뿐만 아니라 자치경위 이상의 간부 숫자도 적기 때문에 지나치게 계급을 상향하여 신규채용 또는 특별채용을 시행할 경우 점진적으로 내부승진의 기회가 줄어드는 상황이 발생할 수 있다. 국가경찰의 경우에는 경정, 경위, 순경의 계급에서 공채시험제도를 시행하고 있는 바, 자치경찰의 경우에도 자치경사, 자치순경에 한하여 공채시험에 의하여 임용하도록 시행령에 명문으로 규정하고 있으므로(시행령 제20조) 이러한 점을 고려해서 국가경찰로부터의 특별채용에 의한 이관 정도를 제한적으로 조정할 필요가 있다. 다른 한편으로 현재 자치경찰법(안)에서는 자치경찰의 간부급(경위) 이상에 대한 공채시험제도가 명시되어 있지 않아서 우수한 자치경찰의 인력확보가 쉽지 않은 상황이다. 이러한 채용제도의 경직성으로 인하여 자치경찰의 전문능력부족현상을 초래할 수 있을 것이므로 이에 대한 해결책을 마련할 필요가 있다. 최초 자치경찰 채용시 특사경 관련 전문지식이 있는 일반직 공무원과 관련 민간인을 특별임용 할 수 있음에도 국가경찰로부터 지원자가 많다는 이유 등으로 특별채용을 하지 못하였다. 채용 후에도 자치경찰에 특화된 교육 프로그램이 미흡했다는 이유로 업무처리의 전문적인 기술 부족을 호소하고 있다. 근무수행 방식의 문제점으로는 토 · 일요일 및 공휴일에 지역문화 축제와 대규모의 국제행사 등이 많은 제주지역의 특성상 내방객이 많은 휴일에도 일정시간 자치경찰이 활동해야 할 필요성이 제기되고 있기 때문에 이에 따른 인력확보방안이 주요 쟁점사항이 되고 있다. 제주공항에 근무하는 자치경찰의 인원은 14명인데, 이는 총인원 대비 17%, 순찰인원 대비 24.5%로 너무 많은 인력이 배치되어 근무하고 있어서 자치경찰 인력배치가 불합리하다는 의견도 있다. 2008년 현재 제주특별자치도 자치경찰공무원 정원은 127명으로 제주특별자치도 내 국가경찰공무원 약 1,600명을 고려하면 10분의 1도 미치지 못하는 매우 적은 인원으로 운영되고 있다. 스페인, 이탈리아 보다 자치경찰 인력이 부족한 프랑스 자치경찰도 국가경찰 인력의 15% 수준을 넘어가고 있는 상황 등을 고려해 볼 때, 대체로 현재 제주자치경찰의 인력은 상당히 부족한 실정임에는 틀림없다. 그러나 새로운 제도의 실험이라는 중요한 의미를 지닌 제주자치경찰이 성공하기 위해서는 인원 충원 면에서 자치경찰의 정규 인력뿐만 아니라 지역사회에서 자치경찰 활동을 보좌하거나 보완하는 자치경찰 보조인력의 확보, 주민의 자율방범대 활용(영국 사례), 시민자원 봉사대와의 연계활동 등 지역사회와의 유기적인 관계 형성을 통한 협력체제를 활용하는 것 등 자치경찰제 외에도 연관된 제도들의 총체적 보완도 반드시 고려할 필요가 있다는 점을 시사하고 있다. 6. 자치경찰제 확대 및 강화 방안 1) 자치경찰의 인력 및 기구편성 기준 개선안 자치경찰의 적정 인력 및 조직 모델을 개발하기 위해서는 먼저 지방자치단체의 규모와 자치권의 범위를 고려한 지방자치단체의 자치경찰의 인력과 기구를 판단해야 한다. 자치경찰은 지역 주민의 수, 유동인구의 수, 지역의 특성 등을 고려하여 경찰관 수를 결정하고, 인구 밀집도 및 지역 형태 등을 고려하여 조직의 형태를 구성한다. 즉, 각 자치단체가 자치경찰기구를 편성, 운영하기 위해서는 기본적으로 법령(안)에서 규정한 내용을 근거로 하여 각 자치단체의 지역적 특성을 고려해야 하기 때문에 주로 인구수, 도시화율, 행정구역상 면적, 지역의 지리적 특성 등을 중점으로 고려하여 자치경찰을 운영하는 것이 필요하다. 2) 자치경찰 조직편성의 판단기준 개선안 자치경찰 기구 조직과 관련한 편성기준으로는 기본적으로 자치단체내 설치된 기존의 조직체계를 참고하고, 국가경찰과 자치단체 내 지방공무원의 구성형태나 직급별 구성비 등을 참고하여 이를 조화시킨 방안을 도출하는 것이 필요하다. 이 경우, 자치경찰조직의 편성은 직무의 중요도, 업무량, 기관의 특성, 직무의 독립성과 연계성, 그리고 지역주민에 대한 서비스 요구수준 등을 종합적으로 고려하여 기구의 규모와 형태를 결정해야 한다. 3) 자치경찰제 운영체계 확대방안 자치경찰제 확대를 위해서는 자치경찰 활동의 목표를 설정해야 하며, 구체적으로는 지역주민의 생활안정을 도모하고, 지역내 발생할 수 있는 범죄에 대한 두려움을 제거하고, 자치단체의 활동에 대한 지역주민의 만족도 증가가 주 목표가 되어야 할 것이다. 또한 지역사회내 범죄문제의 발생을 사전에 방지하는 것 등도 목표로 하고, 경찰과 지역주민간 관계개선, 지역사회의 안전에 관한 인지도 증진에 있다. 그리고 생활안정, 방범, 교통단속 등을 주업무로 해야 한다. 나아가 문제해결 중심의 지역사회 경찰활동을 실천하도록 해야 한다. 지역사회가 안고 있는 문제들이 무엇인지 먼저 예측해서, 이러한 문제들을 예방할 수 있도록 노력한다. 자치경찰은 주변지역을 잘 알고 있을 뿐만 아니라, 그 지역에 살고 있는 주민들에 대해서도 잘 알고 있기 때문에, 지역주민들도 경찰에 대해서 잘 알도록 해야 한다. 자치경찰은 지역주민이 무엇을 해주기를 원하는지를 잘 알고 그 요구를 정확하게 들어주도록 한다. 4) 인사제도의 개선방안 현행 자치경찰 신규채용에 있어, 유럽 3국과 같은 자치경찰의 신규채용제도(즉, 보조직급의 신설 등)를 도입하여 자치경찰 보조직급을 신설하여 해당 자치경찰 결원시 우선적으로 정규직 순경시험에 응시하도록 함으로써 합격자를 자치경찰로 채용할 필요가 있다. 그리하여 이들에게 자치경찰업무를 일정기간 보조하게 하여 체득한 업무수행 기술 및 경험을 활용함으로써 자치경찰의 능력향상을 제고할 수 있다. 또한 자치경찰의 특별임용 요건을 국가경찰과 달리 지역특성에 맞는 새로운 특별임용 요건을 마련하는 것이 필요하다. 예를 들어, 특별사법경찰사무를 담당하는 자치경찰의 채용인력 609명은 특사경 업무(17종)처리 관련자격증과 경력을 가진 기존의 일반직 공무원의 자치경찰 전직 등을 거쳐 특별임용 하는 방안 등이다. 나아가 자치경찰공무원의 특화된 교육훈련 프로그램을 개발해야 한다. 국가경찰기관에 자치경찰의 위탁교육훈련을 실시함에 있어 기존의 국가경찰 교육훈련 프로그램과 구별되는 자치경찰 공무원의 특화된 교육훈련 프로그램 개발로 전문능력 향상을 도모할 필요가 있다. 자치경찰의 전면실시에 따른 자치경찰 인력 9,315명에 대한 지속적인 교육훈련 등을 대비하여 장기적으로 「자치경찰교육훈련기관」을 설치 · 운영함으로써 지역사회의 경찰활동에 부합되는 자치경찰의 교육훈련을 기할 수 있을 것으로 본다. 자치경찰사무는 지방행정의 법집행 지원을 주로 하고 있으므로 특사경 업무담당공무원 또는 관련 민간전문가를 초빙하여 강사로 활용함으로써 자치경찰의 업무처리에 따른 전문지식 및 기술을 습득할 수 있다. 5) 자치경찰 보조인력 확대 및 강화 방안 교통 및 방범, 경비와 관련된 조직 및 기능을 진단하면 다음과 같은 인력을 읍면동 사무소 또는 주민자치센터에 배치하여 자치경찰의 인력으로 활용할 수 있을 것이라 생각된다. 특히 자치경찰의 주요 업무가 지역교통관리라는 점을 고려하면 현재 자치단체에서 수행하고 있는 교통, 차량, 불법주정차 관리업무 전체가 자치경찰대 소속으로 기능적으로 통합하여 교통의 계획과 집행이 일치를 통한 업무의 효율화를 기하는 것이 바람직할 것이다. 현재 기초자치단체를 비롯한 읍면동사무소에 행정보조원으로 공익요원을 배치하고 있다. 자치단체 내에 공익요원이 근무를 하고 있으나 활용도는 매우 낮은 편이다. 이를 자치경찰 보조인력을 배치함으로서 인력활용도를 제고할 수 있다. 이와 같은 방법으로 산화 경방요원의 활용, 관광지 근무 공무원 이관에 의한 인력활용도 가능하다. 나아가 유럽 선진국과 같이 유급직의 자치경찰 보조인력제를 채택하는 방안이 있다. 예를 들면, 자치경찰과 함께 활동하기에 적합한 유급직 인력을 채용하 여 자치경찰업무에 관한 일정 교육을 받게 한 후 자치경찰 보조인력으로 활용가능하다. 또는 유급 봉사자로 채용하여 일정한 교육을 수료한 사람에 한하여 채용하거나 아니면 채용 후에 일정기간 동안 교육을 수료하도록 하여 단순 봉사자가 아닌 자치경찰 전문보조인력(봉사자)으로 활동할 수 있도록 한다. 현재 자치단체의 인력확보에 관한 자치조직권과 관련하여 총액인건비제 도입의 경우 지방자치단체의 정원책정상 본청기구 이외에도 직속기관의 설치, 출장소의 설치, 동 설치, 사업소의 설치 등을 지방자치단체가 자율적으로 결정할 수 있으므로 이에 근거하여 자치단체의 인건비성 경비를 확보하여 시행이 가능하다. 7. 향후 추진방향 2008년 새정부는 제주자치경찰과 같이 특수한 상황 하에서 출발한 자치경찰 제에 대한 제도적 보완을 위하여 자치경찰제를 확대하고 강화하는 방향에서 국정과제를 지속적으로 추진하고자 결정한 바 있다. 이 점에 대해서 가능하다면 지방자치 원리에 충실한 제도적 실험이 되었으면 한다. 시범사업을 성공적인 제도 도입으로 연결시키기 위해서는 실험법 제정을 통한 자치제도의 실험정책(Experimentation)을 보다 전략적으로 추진하는 것이 필요하다. This paper focuses firstly on the very nature of the notion of ‘police' and its origin, and, secondly, explores not only what the municipal police of the countries concerned such as France, Spain and Italy, does on a daily-based manner for the local residents; but also compares the municipal police's functional and legal framework between the diverse models of the nations including newly introduced Korean Municipal police system exercised in Jeju special Island Province. That is eventually for the purpose of extracting the essential points for remodeling the Korean-style municipal police introduced by the previous government, based on lower-tier or street-level local authorities in Korea.

      • 지방자치단체의 행정구역 변경법제에 관한 연구

        금창호,권오철 한국지방행정연구원 2021 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2021 No.-

        지방자치단체의 행정구역은 자치권이 배타적으로 적용되는 관할범위인 동시에 행정서비스를 제공하는 공간적 범위를 의미하기도 한다. 따라서 행정구역의 변경은 명확한 법제적 근거를 바탕으로 이루어져야 하나, 현행의 「지방자치법」 등에서 구체화되어 있지 못하다. 이러한 문제를 해소하기 위하여 여기에서는 지방자치단체의 행정구역 변경법제를 정비하기 위한 개선대안을 모색하고 있다. 제2장에서는 지방자치단체 행정구역 변경에 관한 개념과 정부의 정책경과 및 기존연구를 분석하였다. 제3장에서는 지방자치단체 행정구역 변경의 법제적 실태와 한계를 분석하고, 제4장에서는 일본과 프랑스 및 독일 대상으로 행정구역 변경법제의 사례를 고찰하였다. 제5장에서는 각종의 분석을 기초로 지방자치단체 행정구역의 변경법제에 관한 개선대안과 관련법제의 설계(안)을 제시하고 있다. 행정구역의 폐지와 설치, 분리 및 통합에 대한 근거와 대상은 광역단위와 기초단위로 분리하여 규정하되, 절차에 대해서는 폐지와 설치, 분리 및 통합에 대해 공통적으로 적용할 수 있는 통합규정을 마련하는 것이다. 특히 행정구역의 설치절차는 광역단위의 광역시와 기초단위의 시에만 적용을 한다. 그러나 장기적으로 광역단위와 기초단위의 기본형을 단일형으로 개편할 경우 논리적으로 설치에 관한 수요는 소멸될 것이다. 다만, 지방행정구역 변경의 기준은 폐지와 분리 및 통합의 경우에는 지방자치단체의 자율결정에 맡기고, 설치에 대해서만 광역시와 시의 설치에 대한 기준을 마련한다. 이처럼 행정구역의 설치에 대해서만 기준을 제시하는 것은 발생 개연성을 반영한 결과이다. The administrative district of a local government is the scope of jurisdiction to which autonomy is applied exclusively. And at the same time, it means the spatial scope in which administrative services are provided. Therefore, the change of administrative districts should be made based on a clear legal basis. However, the current Local Autonomy Act does not have a specific basis. Accordingly, this study aims to establish a clear legal basis for changing administrative districts of local governments. In chapter 2, this study explained the concept of changing administrative districts of local governments, the government's policy progress, and previous studies. In chapter 3, we analyzed the legal system for changing administrative districts of local governments and its limitations. In chapter 4, we considered cases of the legal system for changing administrative district in Japan, France, and Germany. In Chapter 5, this study proposes an improvement alternative to the legislation on the change of administrative districts of local governments based on the analysis presented above. (1) The basis and targets for abolition, establishment, separation, and integration of administrative districts : Regulations divided into wide-area unit and basic unit of local government. (2) Procedure : Establish integrated procedures that can be commonly applied to abolition, installation, separation and integration. (3) Procedures for establishing administrative districts : Appliy only to metropolitan cities(wide-area unit) and cities(basic unit). (4) Criteria for changing administrative district : [abolition, separation and integration] Autonomous decision of local governments; [Establishment] the legalization of the criteria for the establishment of metropolitan cities and cities. This is the result of reflecting the probability of occurrence.

      • 지방자치와 교육자치 재정사업의 연계·협력 강화방안

        김성주,김진,황해동 한국지방행정연구원 2022 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2022 No.0

        2006년 교육감 및 교육위원 선거방법을 주민 직선으로 전환하고 지방자치단체와 지방교육행정기관간의 연계를 강화하는 법률 개정안이 국회를 통과하였다. 시도교육감의 주민직선제 전환 이후 시도 자치단체장과 교육감은 모두 선출직이 됨에 따라 사업의 시급성이나 경제적 합리성보다는 주민에게 돋보이는 가시적 교육사업을 추진하는 경우가 빈번하다는 지적이있어 왔다.(임성일, 2015) 한편, 재정당국과 전문가들 사이에서는 지방교육재정교부금의 규모는 매년 증가하고 있는데 학령인구는 줄어드는 지금 시대에 인구가 증가하던 50년 이전에 설계된 교부금 배분구조가 지금의 감소 교육수요에 적합한 것이냐는 문제제기가 지속되어오고 있다. 반면, 미래교육 수요가 늘고 있고 교육체계 개선을 위해 전체적인 교육 재정수요는 오히려 늘고 있다는 교육계의 주장이 맞서고 있는 상황이다. 이처럼 이견들이 있는 가운데 보완장치로써 통합이나 분리가 아니라 서로 연계ㆍ협력하자는 주장이 있어왔고, 혁신교육지구 등 연계협력 사업을 추진한 사례도 있으나 실질적인 협력은 이루어지지 않고 있는 상황이다. 이에 따라 지방교육재정 운영틀의 불완전성으로 인한 책임성 문제, 교육청 잉여금 규모 증가에 따른 재정 효율성 측면에서의 한계, 현재 시행되고 있는 연계ㆍ협력 협의체 활동 미흡에 따른 타 분야와의 원활한 유기체적 협조의 미흡, 교육경비 보조사업의 성과관리에 있어서의 한계 등이 나타나고 있다. 이에 본 연구는 이상의 사안에 문제의식을 두고 지자체와 지방교육행정기관 사업의 연계ㆍ협력 방안 도출을 위해 두 가지 방향성을 가지고 수행하였다. 먼저, 지자체와 교육청 간 연계ㆍ협력이 가능한 사업을 발굴한 후, 다음으로는 발굴된 사업의 공급방식에 대해 모색하였다. 연계ㆍ협력 대상사업의 발굴은 먼저, 한 곳의 사례 광역지자체와 같은 교육청에서 수행하는 교육사업들을 전수 분석, 유사하거나 중복적인 사업들을 기준으로 선별하였다. 두 번째로는 자치분권위원회와 교육부가 2020년과 2021년에 공동으로 전 지방자치단체를 대상으로 지방자치-교육자치 연계 우수사례 경진대회를 개최한 바 있고 이들 중 수상한 사례를 바탕으로 연계ㆍ협력 사무나 분야를 발굴하였다. 이상의 분석결과를 바탕으로 본 연구에서 제시하고 있는 연계ㆍ협력 대상사업으로는 우수인재 양성, 수학능력 향상, 방과 후 학교, 돌봄, 다문화가정 지원, 교육환경 개선, 학교시설 정비, 농어촌ㆍ진로 체험, 대회개최, 예체능 지원, 원어민 교사, 소외계층 평생교육, 평생학습관, 장학사업, 통학로 개선 등 15개 사업이 도출되었다. 발굴한 연계ㆍ협력 대상사업들에 대한 지자체와 교육청 공동의 공급방식은 지금까지와는 전혀 다른 메커니즘으로 본 연구에서 접근하고 있다. 즉, 지금까지 추진되어 온 일반행정과 교육행정의 협력방식은 돌봄, 학교밖 청소년 등과 같이 일부 사업의 공동사업화 방식과 혁신교육지구처럼 추진 틀을 만들고 이를 채우는 프로그램(예: 마을교육공동체 활동)을 개발하여 추진해오던 방식이었다. 반면, 본 연구에서는 공급체계에 대해 다음과 같이 두 가지의 방식을 제시하고 있는데, 먼저, 현재의 법이나 제도 내에서 추진할 수 있는 단기적인 방안과 법과 제도를 제정하는 부분까지도 고려해야 할 장기적인 대안을 살펴보았다. 단기적으로는 현재 설치되어 있는 교육행정협의회의 상설화 및 지방의회의 역할강화가 필요하다. 장기적 공급방식의 경우 윤석열 정부 120대 국정과제 중 113번과도 관계가 깊은데, 국정과제 113번은 지역 인재 육성을 위한 교육혁신으로써 지자체ㆍ교육청ㆍ대학 간 협력이다. 지역인재 양성을 위해 지자체ㆍ교육청ㆍ지방대학이 함께 협업하여 재원을 공동편성ㆍ집행하는 공동사업을 발굴하여 추진한다는 것이 주요 내용이다. 즉, 두 기관이 공동사업을 발굴하여 사업에 필요한 재원을 협업하여 편성한 후 집행한다는 것이다. 이러한 국정과제 수행을 위해서는 지방자치단체와 교육청이 공동으로 예산을 편성하고 공동으로 집행할 수 있어야 한다. 그러나 현재 각각의 자치를 실시하고 있음에 따라 공동으로 예산을 편성하고 집행할 수 있는 방법은 두 자치단체를 통합하는 방법 외에는 없다. 통합이 현실적으로 실현되기 위해서는 많은 장애물과 이견 및 분쟁이 있을 수 밖에 없다. 따라서 국정과제에서 제시한 지자체와 교육청 간 공동사업, 본 연구에서의 경우 앞서 발굴한 연계ㆍ협력 대상사업의 필요예산을 동시에 조성하고 집행할 수 있는 방안으로 두 기관이 공동으로 설치하여 운영하는 기구가 필요하다. 구체적으로 대안들을 살펴보면 우선, 단기적 대안 중 지방교육행정협의회 상설화이다. 지방교육행정협의회는 현재 교육자치법에서 설치토록 하고 있고 시도 조례로 구성과 운영에 대해 정하도록 되어 있다. 그러나 정치적 성향이나 이념이 다른 시도지사와 교육감이 선출되는 등 행정환경이 변화할 수 있으므로 교육행정협의회 개최가 경우에 따라 유명무실해지지 않기 위해서는 상설화가 필요하다. 또한 기초자치단체에 설치하는 지역교육행정협의회의 경우 자치단체의 규모에 따라 새로운 위원회 설치에 한계가 있는 경우 기존의 위원회를 활용한다는 취지에서 교육경비보조금심의위원회 위원의 교육관련 전문성 고려 및 다각화로 새로운 위원회 설치를 대신할 수 있도록 하는 탄력적 운영도 필요하다. 그리고 본 연구에서는 지방교육행정협의회 실무협의회의 분과별 운영을 제안하고 있다. 현재 교육행정협의회는 학교용지 확보, 평생교육, 교육격차 해소, 공공도서관 설립 및 운영 분야까지 모두 10명 이내의 관련 공무원들이 실무협의를 하도록 되어 있다. 향후 실무협의회의 실질적 논의를 위해서는 실무협의회에 분과회의를 두고 교육 세부분야별로 전문적이고 심도있는 논의가 가능토록 분과별 운영방식을 도입할 필요가 있다. 단기적인 또 다른 대안으로 지방의회의 역할 강화를 위해 특별위원회의 설치 제안한다. 다음 해의 예산확정 전에 지방자치단체와 교육청간 사전협의를 위해서는 현재보다 지방의회의 역할이 강화될 필요가 있는데 이를 위해 연계ㆍ협력 대상 교육사업의 경우, 지방의회에서 별도의 논의 대상으로 분류한 후 지방의회에 특별위원회 설치를 제안한다. 지방자치법 제64조(위원회의 설치) 제2항은 위원회의 종류를 명시하고 있는데 동법 제2호에서는 특정한 안건을 심사ㆍ처리하는 특별위원회의 설치 근거가 있다. 본 대안은 제2호의 조문을 활용하는 것이다. 이러한 법 조문에 근거하여 지방의회에 (가칭)교육협력사업 특별위원회를 두어 교육행정협의회에서 논의된 연계ㆍ협력 대상사업들에 대해 지방자치단체와 교육청 담당자들이 모두 출석하여 설명하고 특별위원회 의원들이 심의ㆍ조정하는 방안이다. 장기적 대안으로 (가칭)시도교육공동위원회의 신설에 있어서 그 구성은 거버넌스 형태로하되, 운영은 사무국을 별도로 두어서 행정권한을 가지는 행정기구로써의 역할을 하는 위원회 형식을 제안한다. 범부처 조직인 국가균형발전위원회나 사회보장위원회 등 예산의 편성권과 집행, 사후관리 권한이 있는 국가위원회의 개념을 도입해서 (가칭)시도교육공동위원회를 설치하는 것이다. 현재 교육사업은 각기 다른 자치행정기구인 지방자치단체와 지방교육 행정기관에서 분리된 형태로 운영되고 있음에 따라 비효율적이다라는 지적이 있어 왔다. 따라서 (가칭)시도교육공동위원회는 시·도청과 교육청이 매년 예산을 공동으로 조성한 후 별도의 사무국을 두어 사업을 기획하고 예산을 편성하며 집행하는 등의 행정권한까지 가지는 형태의 기관 신설을 의미한다. 이상의 내용들이 실현되기 위해서는 관련 법의 개정이 필요한데 먼저, (가칭)시도교육공동위원회를 신설할 경우, 지방자치법 제135조제2항을 ‘제1항에 따른 기관의 조직과 운영에 필요한 사항을 따로 법률로 정한다. 단, 지방자치단체와 교육청 간 연계ㆍ협력 대상사업의 수행을 위해 지방자치단체와 교육청 공동으로 기관을 설립할 수 있다’로 법 개정 검토가 필요하다. 또한 지방자치단체 ‘교육비특별회계 예산편성 운용에 관한 규칙’의 개정도 필요하다. 동 규칙의 제2조에서는 유아교육 및 초ㆍ중등교육의 내실화, 교육복지의 증진, 평생교육의 진흥, 단위학교 재정운영의 자율화 및 효율화, 합리적인 세입을 고려한 재정지출과 건전재정 운영 등 5개의 원칙을 제시하고 있다. 이에 덧붙여 ‘6. 연계ㆍ협력 사업에 대한 협조’ 원칙을 추가할 필요가 있다. In terms of educational autonomy, local education programs have been a controversial issue in South Korea for many years. There has been a continuous challenge that whether the distribution structure of the local education grant, which was designed 50 years ago, is apt for the recent and reduced education demand among education experts in the situation that the budgets for education are going up every year. On the other hand, the Ministry of Education is taking a stand against the above argument due to the increase in financial demand for the reformation of the education system and future education systems, such as Green Smart School. An argument has been made that the local education system needs partnership and cooperation between local education authorities and local self-government, as complementary relations, rather than integration or separation between them. There was a partnership/cooperation case, such as an innovative education district project but evaluations of the project show the lack of practical cooperation. From the critical mind of the issue, this study is conducted in terms of two respects. First, this study discovers policy programs, that can be performed through partnership and cooperation between a local government and education office, and seeks operating ways for the programs. To discover the connected cooperation programs, the authors analyzed all of the programs performed by a local government and education office as a representative example and sorted the programs based on similarity or duplication. The results show that 13 programs, such as training programs for talented, after-school programs, programs for multiculturalism families, educational environment improvement programs, and career ladder programs, are selected as the connected cooperation programs. Also, this study suggests short- and long-term strategies for public service provision through partnership and cooperation between local governments and education offices. The short-term strategy includes establishing a permanent council of local educational administration and forming special commissions on local councils for strengthening the role of local councils. The long-term strategy is to establish the “Joint Committee on Regional Education” (tentatively named). The joint commission consists of a governance system including a separate executive office with administrative authority for the operation of the commission. The commission has a similar formation to the Presidential Committee for Balanced National Development and Social Security Committee at the national level. To realize the alternatives, this study suggests the revision of Article 135 of the Local Government Act as a parent law of the Local Educational autonomy Law.

      • 지방자치법의 기능적 한계 극복방안 -지방자치법 60주년의 회고와 과제-

        강기홍 ( Kee-hong Kang ) 한국지방행정연구원 2009 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2009 No.-

        본 연구는 지방자치법 제정 60주년을 맞아, 지방자치법의 기초가 되는 지방자치제도의 헌법적 의의에 대한 재조명을 시작으로, 지방자치법의 발전과정과 특징, 현행 지방자치법이 개별법과의 관계에서 갖는 기능적인 한계들을 분석하고, 이에 대한 대안을 제시하는 것을 목표로 하고 있다. 이를 통해 미래 지방자치법의 발전 방안을 모색하고자 하는 것이다. 특히, 현행 지방자치법이 급변하는 다양한 지방행정을 적절히 규율하고, 글로벌 행정환경에 대응함에 있어 기능적인 한계(예를 들면, 자치사무의 범위, 지방의회의 권한 범위 등)로 지적되는 조문들을 개정하는 것이 핵심이다. 본 보고서는 총5장으로 구성되어 있다. 제1장은 본 연구의 목적, 연구범위 및 방법에 대해 서술하고 있다. 제2장에서는 헌법상 지방자치제도의 보장 의미, 외국(일본, 독일 노르트라인-베스트팔렌주) 지방자치법과 비교하여 현행 지방자치법의 기본구조, 지방분권강화를 위한 헌법개정 논의를 논하고 있다. 헌법(제117조, 제118조)이 지방자치제도를 통해 보장하고자 하는 “제도적 보장”의 내용은 지방자치단체의 단체자치와 주민자치이다. 단체자치는 전권한성 (Allzustandigkeit)과 자기책임성(Eigenverantwortlichkeit)을 내용으로 하고, 주민자치는 지방자치단체내에서 정책결정과 법집행시 주민의 참여를 의미한다. 여기에는 주민투표권, 조례의 제·개폐청구권, 감사청구권 등이 있다. 한편, 현재 지방분권 혹은 지방자치 강화를 위한 헌법 개정 논의가 활발히 이루어지고 있다. 지방자치법의 개정만으로는 지방분권의 강화에 한계가 있으니 헌법 차원에서 지방분권을 확보하기 위한 개정이 있어야 한다는 것이 그 요청이다. 헌법 전문에 “지방분권”를, 동법 제1조 3항에는 “대한민국은 지방분권형 국가이다.”를 삽입하자는 것이다. 동법 제117조와 관련하여서는 지방정부의 자기책임의 원리, 정부간 보충성의 원칙에 따른 사무 처리, 조례제정권의 확대, 지방정부협의회의 법률안 제출권, 지방세의 세목과 세율, 기타 재정수입의 확보를 위한 조례제정의 허용, 지방정부에 대한 재정 보장, 지방정부의 위법한 활동에 한해서만 감사 허용, 자치권 침해 시 지방정부의 재판청구권 허용 등을 내용으로 하는 개정이 필요하다. 동법 제118조는 지방의회의 구성, 조직, 권한에 대한 규정, 단체장의 선임 방법, 권한, 기타 집행기관의 조직과 운영에 대한 규정, 주민참여에 대한 규정 등을 내용으로 하는 개정이 이루어져야 한다. 제3장에서는 지방자치법의 발전과정을 살펴보았다. 지방자치법의 제정과 발전과정, 지방자치의 실시단계별 특징, 이들 과정과 관련한 대법원과 헌법재판소의 주요 판례들이 그 내용이다. 지방자치법 제정상의 특징은 지방자치법의 제정과정에서부터 이미 행정부와 국회의 갈등이 심하였다는 것이다. 행정부는 중앙집권식 지방자치를 원했고, 국회는 지방의 자율적인 행정을 고려하였던 것이다. 이러한 갈등은 제정 지방자치법의 법체제적 불비, 법리적 모순, 필수적인 사항에 대한 누락 등으로 나타났다. 이는 지금에도 지방자치법의 ‘기능적 한계’로 이어지고 있다. 제4장에서는 ‘기능적 한계’의 의미를 규정하고, 이들 한계에 해당되는 사례들을 분석 및 분류하였다. 사례는 지방공무원 방문 혹은 전화 인터뷰를 통해 수집된 것이다. 여기서는 ‘기능적 한계’를 중앙 및 지방사무 그리고 그 정책의 집행 및 추진에 있어 관련 법적 규정이 지방자치법에 부재하거나, 지방자치법과 개별법과의 관계가 조화를 이루지 못하는 경우, 지방자치법내 규정상호간 부조화 내지 충돌의 경우로 정의하였다. ‘기능적 한계’ 사례는, 사례 ① 지방자치단체의 사무 중 자치사무 범위의 불명확함 사례, ② 조례의 제정 한계와 조례위반에 대한 과태료와의 관계, 사례 ③ 지방의회의 의결사항에 대한 구체적인 대상범위와 단체장의 권한과의 관계, 사례 ④ 자치입법에 의한 사무위임 및 위탁의 범위 문제, 사례 ⑤ 기초자치단체장의 부단체장 임면권과 시·도지사의 시·군·구 인사행정 지도·감독권의 관계, 사례 ⑥ 지방자치단체에서 공공시설에 대한 개념 불명확 문제, 사례 ⑦ 지방자치단체조합의 권한범위와 사무 및 그 위임의 문제, 사례 ⑧ 지방자치단체에 소재하는 저수지 주변 이용권의 제한 문제, 사례 ⑨ 지방자치단체의 자발적인 송무집행권의 제한 문제, 사례 ⑩ 면장의 이장 임명권을 규정한 조례의 위법성에 관한 문제, 사례 ⑪ 지방자치단체의 해상경계 불분명에 의한 갈등 문제 등 총 11개이다. 각 사례별 개선안은 다음과 같다. 사례 ①: 지방자치법 제9조를 다음과 같이 개정한다. 즉, 제9조 (국가와 지방의 사무배분체계) ① 국가와 지방자치단체가 수행하는 사무에는 국가사무, 법정수임사무, 자치사무가 있다. ② 국가와 법정수임사무를 제외한 모든 사무를 지방자치단체의 자치사무라 하고, 지방은 이를 전권한성과 자기책임성에 따라 처리한다. 사례 ②: 동법 제27조를 다음과 같이 개정한다. 즉, 제27조 (조례위반에 대한 과태료) ① 지방자치단체는 조례로써 조례위반 행위에 대하여 과태료를 정할 수 있다. 이때 제22조에 규정된 조례제정의 원칙이 지켜져야 한다. 사례 ③: 동법 제39조의 개정이 필요하다. 즉, 제39조 (지방의회의 의결사항)지방의회는 법령에 다른 규정이 없는 한 지방자치단체의 모든 업무에 대해 의결할 수 있다. 다음 각 호에 대해서는 지방의회의 의결을 반드시 거쳐야 하며, 그러지 않은 단체장의 법집행은 무효이다. 사례 ④: 동법 제104조 3항을 개정한다. 즉, 제104조 (사무의 위임 등) ③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다. 제1항 제2항을 포함하는 세부적인 위임·위탁에 관한 사무의 처리는 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」의 제3조 이하 관련 규정을 준용한다. 사례 ⑤: 동법 제110조 4항을 개정한다. 즉, 제110조 (부지사·부시장·부군수·부구청장) ④ 시의 부시장, 군의 부군수, 자치구의 부구청장은 일반직 지방공무원으로 보하되, 그 직급은 대통령령으로 정하며 시장·군수·구청장이 임명한다. 다만, 상급 기관의 권고 등이 있는 경우 상·하 기관의 장이 이를 협의하여 결정한다. 사례 ⑥: 동법 제144조를 개정한다. 즉, 제144조 (공공시설) ① 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다. ② 제1항의 공공시설이란 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조제13호 내지 동법 시행령 제4조의 각 호에 규정된 시설이나 이에 준하는 시설을 말한다. ③ 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다. ④ 제1항의 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역밖에 설치할 수 있다. 사례 ⑦: 동법 제162조를 개정한다. 즉, 제162조 (지방자치단체조합의 규약) 지방자치단체조합의 규약에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. … 4. 지방자치단체조합의 사무 및 사무의 위임. 사례 ⑧: 동법 제9조 2항을 개정한다. 즉, 제9조 (지방자치단체의 사무범위) ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 4. 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무 가. 지역개발사업 및 저수지 주변의 이용 사례 ⑨: 동법 제101조의 2를 신설한다. 즉, 제101조의 2 (소송에 있어서의 집행권) ① 지방자치단체의 장은 지방자치단체가 소송의 당사자가 되는 경우, 소송에 관한 결정권한을 가진다. ② 제1항의 경우 지방자치단체의 장은 직접 또는 변호사를 대리인으로 하여 소송을 수행하게 할 수 있으며, 소속 공무원을 지정하여 소송을 수행하게 할 수 있다. 사례 ⑩: 동법 시행령 제81조를 개정한다. 즉, 동법 시행령 제81조 (이장의 임명) ① 법 제4조제5항에 따른 읍·면의 행정리에는 이장을 둔다. ② 제1항에 따른 이장은 주민의 신망이 두터운 자 중에서 마을총회에서 선출된 자를 읍장·면장이 임명한다. ③ 읍장·면장이 제2항에 따라 선출된 자를 거부하고, 직권교체하기 위해서는 당사자와 마을총회의 의견을 청취하여야 한다. ④ 읍장·면장이 제2항에 따라 이장을 임명한 경우에는 이를 해당시장이나 군수에게 보고하여야 한다. 사례 ⑪: 동법 제4조의 3을 신설한다. 즉, 제4조의 3 (지방자치단체의 해상경계) ① 해상을 인접하고 있는 지방자치단체의 해상경계는 지형도상의 해상경계를 바탕으로 정한다. ② 제1항에도 불구하고 해상경계를 정하지 못할 때에는 국무총리가 국토해양부 장관, 행정안전부 장관, 기타 관계 중앙부처의 장, 관계 지방자치단체의 장과 협의하여 결정할 수 있다. 제5장에서는 이상의 내용을 요약하고, 정책대안으로 지방자치법의 개정안을 제시하였다. Since the local self-government system was stipulated in Constitutional law in 1984, Article 117 and 118 of the current Constitution inhait its fundamental principle. Through the local self-government law, the present constitution law intends to secure inhabitants’ will in various decisions by allowing local autonomous entity to conduct regional public affairs. The principle of local self-government under constitution is materialized by the Local Government Act as an embodiment law. The Local Government Act marks the 60th anniversary since it was enacted inJuly 4th 1949. Until now, there havebeen 38 revisions. Revision history of the Local Government Act is the history of development of the local self-government, and it also means growth of grass-roots democracy and participatory democracy. This study aims to suggest solutions to the functional limitations caused by the relationship between the current Local Government Act and individual laws by reinterpreting constitutional meaning of the local self-government which is the base of the Local Government Act, and by investigating the development process and characteristics of the Local Government Act. This is to find a solution of future progress of the Local Government Act. The main purpose is to propose an amendment especially to regulate surging various local administration appropriately, and to overcome the functional limits(such as sphere of local government affairs, range of local assembly’s authority etc) of the current Local Government Act when dealing the new global administration environment. This treatise consists of 5 chapters. Chapter1 refer to the purpose of this research, scope of research and method Chapter2 states the constitutional aspect of guaranteeing local self government system, comparing Korean Local Government Act with foreign countries (Japan, Germany North Rhine-Westphalia State) to amend constitutional law on current basic structure of the Local Government Act and strengthen decentralization. Chapter3 describes the 60 years development process of Local Government Act. It includes enactment of local government law and development process,and characteristics of local self government’s operation steps, and it looks into related important precedent of the Supreme Court and the Constitutional Court. Chapter4 is the core province of this treatise. It determines the meaning of “functional limitation”, and classify and analyze cases under the functional limits. These cases are collected from 10 districts all over the country, which has legal dispute considering current local government act. These cases are organised according to the point at issues, related theories and precedent and suggested solution to the dispute. An amendment is proposed according to these cases at the end of the chapter. Chapter5 summarizes the meaning of Local Government Act’s revision plan suggested in chapter4 from the view point of inhabitant-participative point and decentralization.

      • 지방재정위기관리제도 개선방안 -(가칭)긴급재정관리제도 도입방안-

        서정섭,신두섭,이희재,배정아,강기홍,김성배,김재훈,남황우,박승주,오준근,김홍환,오미희,이상범,이용환,조임곤,등전강행 한국지방행정연구원 2014 한국지방행정연구원 연구보고서 Vol.526 No.-

        제1절 긴급재정관리제도의 개요 ο 긴급재정관리제도의 개념은 다음과 같이 정리될 수 있음- 지방자치단체 스스로 해결할 수 없는 아주 예외적인 재정위기 상황 발생시 주민서비스 중단ㆍ축소 등을 예방하기 위한 재정회생 제도- 민간의 파산과는 근본적으로 다르며, 현행 재정위기관리제도의 연장선에서 추진ο 긴급재정관리가 필요한 재정위기 상태는 다음과 같음- 재정위기단체(현 지방재정법 제55조의2)로 지정된 후 자치단체장 주도로 재정건전화를 위한 자구노력 등에도 불구하고 지속적으로 재정이 악화되어 자력으로 재정회생이 어려운 상태(예시) 재정위기단체(심각등급) 주도로 건전화계획 이행(3년) 후에도 재정지표가 지정시점 대비 50% 이상 악화된 경우 지정- 공무원 인건비, 채무상환 등 주요경비를 일정기간 이상 지급하지 못하는등 유동성 위기에 직면해 있는 경우 (예시) 공무원 월 인건비 지급액 30일 이상 지연, 채무상환 60일 이상 불이행 등의 경우 해당 자치단체가 신청 - 공기업 채무보증 승계, 경기침체로 인한 세입감소, 복지지출 급증 등으로 인해 지방자치단체의 재정상황이 급격히 악화된 경우 등ο 긴급재정관리단체는 현행 재정위기단체와 달리 다음과 같은 특성을 가지고 있음 - 계획수립 측면에서, 현행 재정위기단체가 단체장의 주도로 건전화계획을 수립하는데 비해 긴급재정관리단체는 재정관리관이 파견되고 긴급재정계획심의위원회를 구성, 해당 자치단체와 협력하여 긴급재정관리계획을 수립하고 이행관리를 하게 됨- 재정운영 측면에서, 현행 재정위기단체가 단체장 권한의 제한이 없는데 비해, 긴급재정관리단체는 재정관리관이 재정운용 권한을 보유(당해 자치단체의 통할대표권 등 통상적 권한은 단체장이 그대로 보유)- 재정지원 측면에서, 현행 재정위기단체에 대한 특별한 중앙정부의 지원이 없는데 비해, 긴급재정관리단체는 지역상생발전기금 등을 통한 지방채 이자차액보전 등의 지원을 받게 됨 제2절 해외사례의 검토 О ``파산``은 사법적 영역으로, 채권자 및 민간과의 관계에서 개별 소송으로 진행 - 대부분의 국가에서는 지방자치단체의 심각한 재정위기에 대하여 중앙정부 및 상급 단체가 행정적 영역에서 ``재정위기관리제도``를 운용하고 있음- 중앙정부 및 상급 단체가 개입하는 것은 행정적 파탄에 대응하는 것으로 지방자치단체와 주민을 보호하기 위한 최후의 장치임 О 정부개입 방법이 각 국가별로 상이함 - 정부개입은 미국의 경우 각 주 별로 다르며, 일본. 유럽 국가 등도 나라별로 다양한 기준을 사용하며, 재정위기관리제도 운영은 각 국가별로 특징이 있음 - 미국 주정부의 경우 대략 1∼3년 내에 긴급하게 회생 조치를 취함. 따라서 주정부에서 파견한 재정관리관이 단기 회생조치를 취하는 경우, 지방자치단체에 상당한 제약이 따름 - 반면 일본은 관련 법 적용을 받아 지방자치단체가 스스로 회생하는 원칙을 따르기 때문에 회생에 상당한 기간이 소요되는 대신 중앙정부에 의한 자치권 제약이 미국의 주정부보다 약함 О 본문에서 다음과 같은 다양한 미국의 재정위기 사례를 검토하였음- 재정위기관리위원회 관리: 뉴욕시(1975, 1990)- 재정관리관 관리: 첼시시(1991)- 파산법원 조정: 오렌지 카운티 (1994)- 연방특별관리: 워싱턴 DC (1995)- 재정위기관리감독위원회 관리: 마이애미시(1996)- 재정관리관 관리/ 파산법원 조정: 디트로이트시(2013)О 본문에서 "지방공공단체의 재정건전화에 관한 법률"을 중심으로 일본의유바리시 사례를 검토하였음- 일본은 2007년 6월 22일 기준으로 재정재건특별조치법을 지방공공단체 재정건전화에 관한 법률로 대체하였는데, 두 법률의 가장 두드러진 차이는 재정재생단체의 ``지정`` 부분임 - 재정재건특별조치법(구법)에서는 재생단체의 지정은 먼저 해당 자치단체의 신청에 의해 총무성에서 승인하는 절차를 취함 - 이에 따라 지방자치단체(유바리시)에서는 신청을 회피하고자 상호 분식회계를 통해 재정위험을 끝까지 숨겨옴 - "지방공공단체 재정건전화에 관한 법률"(신법) 제정을 통해 재정지표(재생기준)을 하나라도 초과하면 법률에 의해 자동으로 총무성에 의해 지정되는 형식으로 변경됨 О 본문에서는 이외에도 독일, 프랑스 등 유럽 선진국들의 지방자치단체 재정위기관리 사례를 검토하였음 - 서구 선진국들은 강력한 균형예산의무 규정을 가지고 있으며, 독일의 일부 주들은 자치단체가 균형예산의무를 유지하지 못할 경우 자치단체를 해산하는 규정까지 가지고 있음 О 해외사례 검토결과, 일본에서 채택하는 스스로 회생원칙에 기반한 현행의 재정위기관리제도를 넘어서는 비상상황이 발생하였을 경우, 1~3년의 단기간에 위기상황을 해결하는 미국 주정부에서 채택하고 있는 긴급재정위기 관리제도의 도입이 필요함 - 다양한 미국사례를 통해 재정관리관 및 긴급재정계획심의위원회의 구성안과 역할, 긴급재정관리 진행 절차 등에 관한 시사점을 얻을 수 있었음- 일본의 유바리시 사례를 통해 긴급재정관리 지정방식에 관한 시사점을 얻을 수 있었음 - 서구 유럽국가들의 사례를 통해 지방자치가 발달한 선진국들에서도 주민 서비스 중단 등의 재정력 파산의 지방정부는 해산까지 검토할 만큼 엄격한 제한을 가하고 있음을 파악할 수 있었음 제3절 긴급재정관리제도 도입의 필요성 О 긴급재정관리제도는 다음과 같은 네 가지 논거에 의해 도입의 필요성이 인정됨 (1) 지역주민의 행정서비스 유지와 주민보호- 미국의 디트로이트시나 일본의 유바리시 예에서 보면 지방자치단체에서 지방재정위기 혹은 재정파산에 직면하게 되면 공무원 감축, 운영시설의 폐쇄, 세출예산의 삭감 등 구조조정으로 기존의 행정서비스가 중단되거나 축소되는 것을 볼 수 있음 - 지방자치단체 재정분석자료에 의하면 자본시설지출비율이 ``09년 전국평균 30.1%에서 ``12년도 21.5%로 감소하고 있는 경향임. 이러한 상황에서 특정 자치단체의 재정위기 발생은 기본적인 행정서비스의 중단 및 감소를 가져올 수 있음(2) 재정분권화 확대에 따른 재정책임성 확보- 지방자치단체의 대규모 재정적자나 채무과다가 발생하게 되었을 때 중앙정부에서 재정원조를 해 줄 것이라는 기대(``연성예산제약``문제) - 지방자치단체는 세입확충의 자구노력과 동시에 주민세금 및 중앙정부의 이전재원의 효율적 사용에 대한 재정책임성을 가져야 하며 채권자 또한 투자금의 손실이 발생할 수 있다는 인식을 가져야 함(3) 정부개입에 대한 보호자적 관점 철학- 지방자치단체의 심각한 재정위기, 혹은 재정파산상태의 1차적 책임은 해당 지방자치단체이지만 최종책임은 정부에서 담당- 미국의 재정위기 대응에서 학자들은 연방정부나 주정부가 도시자치단체의 재정위기에 신속히 대응하는 개입의 논리를 ``보호자적 관점의 철학``에서 접근- 연방정부나 주정부가 재정위기 발생을 예방하고, 재정위기가 발생할 경우 지원과 통제를 당근과 채찍으로 보호자적 철학을 가지고 개입하게됨 (4) 준 재정영역을 포함한 재정관리 필요 - 지방채무는 감소하는 추세이나, 지방공기업, 출자ㆍ출연기관 부채를 포함하면 100.2조원(``12년 결산) 규모임 - 최근 자치단체가 과도한 개발사업을 추진하면서 보증 및 협약, 예산외의무부담 등으로 인해 준 재정영역에 대한 종합적 위험관리가 필요한실정임 - 감사원에서 ``13년 지방자치단체 지급보증실태를 점검한 후 관리 문제를 제기 (100억 원 이상의 채무보증사업을 대상으로 확인한 결과 ``13년 4월현재까지 31개 지방자치단체와 5개 지방공기업에서 총 39개 사업(총사업비 9조 1,493억원)과 관련하여 4조 9,322억원 규모의 채무보증이 이루어지고 있음) - 이런 우발채무가 확정채무로 변환될 경우 국가적으로 엄청난 혼란이 나타나게 될 것임 제4절 긴급재정관리제도의 내용 О 긴급재정관리단체 지정- 자치단체의 신청 또는 안전행정부가 재정위기 사전경보시스템을 통해분기별 모니터링 후 지정요건에 부합한 경우 안전행정부 소속 긴급재정관리위원회의 심의를 거쳐 지정- 신청기준은 자치단체 공무원 인건비, 채무상환 등 주요경비를 일정기간이상 지출하지 못하는 경우임- 지정기준은 재정위기단체(심각등급)으로 지정되어 재정건전화계획을 3년간 이행 후에도 지표가 지정시점 대비 50% 이상 초과하여 재정위기가 악화되어 자치단체 자력으로 회생이 불가능하다고 판단되는 경우임- 안전행정부장관은 긴급재정관리위원회에 긴급재정관리단체 지정 안건을 상정하기 전에 자치단체에 대한 재정상황을 조사하여 분석- 긴급재정관리위원회에서는 자치단체의 재정상황을 종합적으로 심의하되, 자치단체에게도 의견진술 기회를 부여- 안전행정부장관이 지정여부 최종 결정О 재정관리관의 선임 및 파견 - 긴급재정관리단체가 기초자치단체일 경우, 관할 광역자치단체의 제청으로 안전행정부장관이 임명하되, 안전행정부장관이 직권으로 임명할수도 있도록 함 - 긴급재정관리단체가 광역자치단체일 경우, 안전행정부장관이 재정관리관을 임명함 - 재정관리관의 파견기간은 1년을 원칙으로 하되, 지방자치단체 긴급재정관리계획 이행기간과 동일하게 1년 단위로 기간을 연장함- 자치단체의 이행 상황을 점검하며, 조속한 재정정상화를 유도하기 위한 재정운용 권한을 보유함 О 긴급재정계획심의위원회 구성 운영- 긴급재정계획심의위원회는 재정관리관을 보좌하는 기관으로 위원장은 재정관리관이 겸하며, 구성은 부단체장 등 해당 자치단체를 대표하는 위원과 광역자치단체 기획관리실장, 재정관리관이 임명하는 민간전문가등으로 구성함- 재정관리관은 긴급재정관리단체에 구성되는 ‘긴급재정계획심의위원회’의 심의를 거쳐 긴급재정관리계획을 수립- 긴급재정관리계획에 대하여 안전행정부장관의 승인을 받고 지방의회에 보고하며 자치단체의 이행 상황을 점검하며 자치단체의 조속한 재정정상화를 유도. 긴급재정관리계획 수립 및 이행관리- 재정관리관이 수립하는 긴급재정관리계획에는 채무를 줄이기 위한 채무감축 방안과 세출구조조정 계획, 수입을 확대하기 위한 방안 및 중앙정부 혹은 관할 광역자치단체의 지원방안이 포함되도록 함- 해당 긴급재정관리단체장은 긴급재정관리계획에 따라 예산안을 편성하고 긴급재정계획심의위원회 동의를 받아 의회에 제출하며 지방의회의 예산심의.의결은 긴급재정관리계획에 따라 편성된 예산안을 최대한 존중하여 의결하도록 하고 예산증액이나 채무상환액 삭감은 원칙적으로하지 못하도록 함 - 재정관리관과 긴급재정계획심의위원회는 긴급재정관리계획의 추진상황및 이행 정도를 중앙정부 혹은 광역자치단체에 정기적으로 보고하고, 연도별 실적을 종합하여 광역자치단체를 경유하여 안전행정부장관에게 보고하고 관련 자료를 제출하여 모니터링(계획변경, 특이사항 발생, 등급조정, 지정해제) 할 수 있도록 함. 긴급재정관리단체의 지정 해제 - 지표의 건전성 향상 등 긴급재정관리계획의 목표 달성시 긴급재정관리단체 요청 또는 안전행정부장관 직권으로 긴급재정관리위원회 심의를 거쳐 지정 해제 - 긴급재정관리단체의 지정이 해제된 후에도 해당지방자치단체의 안정적인 재정운영을 위해 긴급재정계획심의위원회는 1년간 존속하여 지속적인 재정관리를 실시

      • 지방자치단체 성과관리기법의 효율화 방안

        금창호,조석주,권오철 한국지방행정연구원 2002 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2002 No.-

        1980년대 이후 공공부문의 제한된 자원의 효율적 활용과 성과향상을 위한 다양한 기법들의 활용이 요청되고 있으며, 우리 나라의 지방자치단체에서도 보다 많은 성과향상을 위한 기법들의 활용이 예상된다. 따라서 지방자치단체 차원에서 현행의 성과관리에 대한 철저한 점검과 이를 통해 향후 증가될 성과관리기법들에 대비하는 것은 매우 필요한 일이다. 본 보고서는 이러한 관점에서 우리 나라 지방자치단체에서 활용되고 있는 대표적 성과관리기법인 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 대상으로 성과관리운영실태를 분석하고 이에 따른 문제점을 도출하여 정책대안을 제시하고 있다. 위에 제시된 3개 성과관리기법의 운영실태를 분석한 결과, 첫째, 행정서비스헌장제의 경우 행정서비스기준의 구체성 확보 어려움, 전담조직과 인력의 미비, 헌장운용과정(특히 고객만족도조사 등 구체적 운영방법)에 대한 이해부족, 공무원의 보상제도 기피 등, 둘째, 목표관리제의 경우 성과목표 및 지표개발의 어려움, 평가대상의 이해 및 참여의지 미흡, 평가의 공정성 확보 어려움 등, 셋째, ISO의 경우 ISO가 추구하는 목표와 공무원의 일상적 업무가 하나가 되지 못하고 별개의 업무로 인식되는 경우가 많으며, 품질관리 조직이나 인력의 부족, 시간경과에 다른 혁신적 분위기의 침체, 반복적 재인증에 따른 행정력의 과부하 등이 문제점으로 나타났다. 또한 세가지 기법의 비교분석을 통하여 나타난 문제점으로서 각각의 성과관리기법들이 특정한 목적을 가지고 운용됨에 따라 성과가 상당히 제한적이라는 것이다. 따라서 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 개별 성과관리기법들을 횡적 또는 종적으로 연계운영할 필요성이 있다. 한편, 본 보고서에서는 성과관리기법들의 개별운영의 한계를 보완할 수 있는 시사점을 도출하기 위하여 영국과 우리 나라의 서울특별시에서 운영하고 있는 사례를 살펴보았다. 그 결과 우선 성과관리기법들이 중앙정부의 강력한 주도 및 제도적인 뒷받침에 의하여 추진되고 있으며, 각각의 기법들의 주된 활용목적의 명확한 규명과 상호 보완성을 충분히 구현하고 있음을 알 수 있었다. 본 연구과제의 정책대안으로서, 위에서 언급한 우리 나라 지방자치단체에서 운영되고 있는 세 가지 형태의 성과관리기법의 문제점 및 외국의 사례분석을 토대로 성과관리기법들의 효율화를 위하여 개별기법별 개선방안과 기법간 연계방안 그리고 기법의 통합방안 등 세 가지를 제시하고 있다. 첫째, 개별기법별 개선방안은 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 대상으로 목표설정, 추진과정 및 사후관리 3개 부문에 대한 현행의 문제점을 해소하는 접근을 시도하고 있다. 목표설정에서는 현재와 같은 단순한 벤치마킹에서 벗어나 해당조직의 여건과 미션을 반영하여 구체화시키는 체계적 절차의 확립이 필요함을 지적하고 있다. 추진과정에서는 총괄부서의 인력보충 및 전담조직의 설치 등과 조직운영시스템의 현실화, 전담인력의 빈번한 전보 지양, 인센티브 제공 등을 통한 성과관리기법에 대한 이해 및 능력제고, 그리고 장기적으로 혁신적 조직문화의 구축을 도모할 필요성을 지적하고 있다. 사후관리에서는 성과평가의 공정성을 도모할 수 있는 외부의견수렴과 다면평가장치의 도입, 행정서비스헌장의 보상조치 활성화, ISO 재인증에 따른 부담경감 방안 등의 필요성을 제시하고 있다. 둘째, 기법간 통합방안은 성과관리기법의 개별적 운영의 한계를 보완하고 기법별 상호 보완성을 제고하기 위한 것으로 통합적 전략수립, 고객만족 요건의 통합관리 및 정보공유기반의 구축이 필요한 것으로 제시하고 있다. 우선 통합적 전략수립은 각 기법들의 활용단계 및 활용수준 등의 확정을 통합적으로 고려함으로써 시너지 효과를 제고하는 것으로 가급적 세 가지 기법을 통합관장하는 단일의 전담부서를 설치하는 방안을 제시하고 있다. 또한 고객만족요건의 통합관리는 현행의 행정서비스헌장과 ISO 인증요건 중 중복부분의 실행을 통합하는 것이다. 즉, ISO 인증요건 중 “주민요구사항검토”, “행정서비스 제공과정 관리”, “행정서비스검토”, “부적합한 행정서비스의 관리” 및 “부적합한 행정서비스의 시정 및 예방조치” 등은 행정서비스헌장의 운영요건과 중복되는 바, 이는 행정서비스헌장의 운영실적으로 대체하는 것이다. 그리고 정보고유기반의 구축은 각 기법들의 운영에 관련된 정보들을 서로 공유함으로써 시너지 효과를 도모하고자 하는 것으로 현재 중앙정부에서 추진하고 있는 지식관리시스템을 지방자치단체에서도 적극적으로 도입할 필요가 있다는 점을 지적하고 있다. 셋째, 기법의 통합방안으로서 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 통합하여 단일의 성과관리 추진체제로 운영함으로써 관리비용 절감과 시너지효과의 최적화를 도모하는 방안을 모색하였다. 이를 위해서 우선 통합관리추진체제를 성과계획, 운영과정 및 성과평가의 3단계로 구성하고, 목표관리제는 성과계획단계에, 행정서비스헌장과 ISO는 운영과정단계에 각각 배치하여 활용하는 모형을 제시하고 있다. 더불어 통합적 성과관리 추진체제의 운영시스템 정비방안을 제시하고 있다. 성과계획단계에서는 조직목표를 개인별 성과계획으로 전환하는 시스템의 구비가 필요한 바, 이를 위하여 외부전문가로 구성된 “성과계획 심의위원회(가칭)”의 설치를 제안하고 있다. 운영과정단계에서는 행정서비스헌장과 ISO의 관리를 총괄하는 부서의 설치가 필요한 바, 기획관리실 내에 “행정관리담당관(가칭)”을 설치하여 운영계획 및 평가를 담당케 하는 방안을 제시하고 있다. 성과평가단계에서는 세가지 기법들의 추진실적에 대한 종합적인 평가를 담당할 수 있는 기구가 필요한 바, 전술한 “행정관리담당관(가칭)”에서 관장하는 방안을 도출하고 있다. 특히, 운영계획과 평가를 동일한 부서에 전담케 함으로써 평가결과의 환류를 용이하게 하였다. 마지막으로 위에서 제시된 대안들을 실제 정책화하여 적용하기 위해서는, 첫째, 성과예산의 도입을 통한 연계운영이 반드시 선행되어야 한다. 둘째, 제도화에 관한 충분한 고려가 수반되어야 한다. 셋째, 성과관리의 기반구축을 위한 여건개선이 이루어져야 한다. 넷째, 조직내부의 권한위임 즉, 전결권 또는 재량권의 확대에 대한 충분한 고려가 있어야 한다는 점을 강조하였다. There has been a renewal of interest in the performance management, especially among the public sector. From central government to local government, performance management has been viewed as a way to improve overall administrative abilities. The purpose of this study is to inquire into the effects of performance management techniques(i.e., the Citizen Charter, MBO, ISO), and suggest the improvement programs for performance management. For this Purpose, the following research frame were designed: Chapter 1, The Purpose, Scope, and Methodology of Study; Chapter 2, Theoretical Basis of Performance Management; Chapter 3, The Realities and Problems of Performance Management Techniques; Chapter 4, The Benchmarking of Performance Management; Chapter 5, The Improvement Programs for Performance Management. The major findings of this study may be summarized as follows: Firstly, in spite of positive effects on performance management, it was revealed that MBO, Citizen Charter, and ISO had a number of problems; MBO (the difficulty of establishment of goal and indicator, partiality, etc.), Citizen Charter (the indistinctiveness of public service standards, the insufficiency of techniques-speciality and incentive, etc.), and ISO (the disharmony between the goal of the organization and the individual, etc.). Secondly, in order to resolve the problems above, we suggest the following three methods: (1) Improvement of MBO, Citizen Charter, and ISO. These three methods which are basic standards used to maintain performance management techniques. Here is a table which exhibits the result of the study. (2) Linked model of MBO, Citizen Charter, and ISO. This model includes the establishment of the unification strategy (the institution of the organization to be fully responsible), the linked management of factors of customer satisfaction (the mediation between the Citizen Charter and ISO), and the establishment of basis for shared information (magnification of knowledge management system). (3) Union model of MBO, Citizen Charter, and ISO. This model consists of three steps; performance plan, process, and performance evaluating. The results appear in figure below.

      • 고객만족(CS)행정을 위한 지방자치단체 공공고객관리(PCRM) 도입방안

        고경훈,김혜정 한국지방행정연구원 2006 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2006 No.-

        현대의 행정은 신공공관리(New Public Management)의 영향으로 정부 역할의 재정립을 기저로 하는 다양한 행정혁신들이 전세계적으로 활발하게 추진되고 있다. 우리나라의 경우도 예외는 아니어서 공공부문의 경쟁원리의 강조, 새로운 경영 및 관리 기법의 도입 등을 통하여 행정을 근본적으로 개혁하고자 하는 노력들이 이루어지고 있다. 특히 참여 정부에 들어와서는 행정의 혁신(innovation)이 강조되고 있는데 혁신의 근본적 지향점은 고객 지향적인 행정서비스, 고객만족주의, 소비자 우선주의를 반영하는 경우가 크게 늘고 있다. 이들은 성과관리 및 평가, 총체적 품질관리(TQM), 규제완화, 서비스 만족, 공동생산, 행정서비스헌장, 목표관리제 등과 같이 관리와 기술 차원에 상당히 집중되어 있다. 세계적·국가적 변화의 흐름과 추세 속에서 지방정부도 자치역량을 강화하여 행정의 효율화와 주민서비스의 개선을 이루기 위한 노력을 지속적으로 수행하고 있다. 더불어 행정의 주요 고객인 주민들도 삶의 가치를 증진하기 위한 참여에 동참하고 적극적으로 정책과정에 견해를 표출함으로써 행정은 공급자 위주에서 수요자 위주로 급격히 변해가고 있다. 이제 행정의 본질은 행정의 대상으로서의 주민이 아니라 행정의 주인이자 주체인 주민의 만족을 최우선으로 하는 고객지향적 행정 개념, 고객만족(CS) 행정 개념이 자리잡으면서 지방정부는 행정서비스 개선을 위하여 경쟁적으로 노력하고 있다. 고객만족 행정을 추구하는 노력의 일환으로 지방자치단체는 기업과 마찬가지로 고객인 주민들의 다양한 욕구를 충족시키고 행정기관의 신뢰도를 향상시키는 행정서비스 개선 방안을 추진하고 있는데 그것이 바로 공공고객관계관리 (PCRM: Public Customer Relationship management) 이다. 공공고객관계관리(PCRM)는 주민들을 고객의 관점에서 최고의 서비스를 제공할 대상으로 인식하고 이들의 만족을 극대화하기 위해 주민들의 수요를 사전에 분석하여 그에 적합한 정보 및 행정서비스를 선행적 또는 적극적으로 제공하도록 계획, 집행, 평가, 조정하는 시스템을 의미한다. 지방자치단체가 행정환경의 변화에 대처해 나가기 위해서는 고객만족(CS) 중심의 행정을 하는 것이 필요하며, 그 중에서도 공공고객관계관리(PCRM)은 고객만족 행정을 극대화하기 위한 매우 중요한 수단이 될 수 있다. 그러나 도구적 유용성 및 정책적 필요성에도 불구하고 공공부문 특히 지방자치단체 차원에서의 PCRM 논의는 거의 이루어지지 않았고, 아직도 많은 지방자치단체에서는 이 개념을 매우 생소하게 여기거나 활용하는 방법에 대해 혼란을 겪고 있는 것이 현실이다. 본 연구에서는 이러한 문제를 해결하고, 지방자치단체가 관리 혁신인 PCRM을 도입함에 있어 주요 정책적·기술적 고려 사항 등을 사전에 모색하여 지방자치단체 차원에서 PCRM 도입을 위한 기본 토대를 제공하는 것에 중점을 두고 있다. 이를 위하여 본 연구에서는 CRM 및 PCRM의 이론적 논의를 검토하고, 지방자치단체에서의 PCRM 도입의 의의 및 실행가능성 등을 이론에 맞추어 분석한다. 아울러 현실적 관점의 주요 이슈들을 검토하기 위해 PCRM을 최초로 도입하고 있는 부산광역시 및 CRM의 개념적 요소를 활용하고 있는 지방자치단체인 하남시와 파주시의 사례들을 비교 분석하여 향후의 PCRM 도입과 관련된 주요 이슈 및 현실적 장애요인 및 개선 대안들을 모색한다. 지방자치단체 부문에 PCRM을 도입함으로써 기대할 수 있는 효과로는 다음과 같다. 첫째, 고객지향적 행정이 실질화되어 주민 개개인들을 상대로 1:1 맞춤 서비스를 제공할 수 있게 된다는 것이고, 둘째, 고객 정보의 공익적 활용도를 제고할수 있으며, 셋째, 정부 활동에 대한 시민들의 피드백이 즉각적으로 수용 및 처리되어 고객 중심의 정부 기능 재편 및 정책적 개선의 가능성을 높이고, 넷째, 고객만족 행정의 의미가 양적 중심의 개념에서 효율성 뿐 아니라 형평성, 민주성의 행정적 가치도 증진시킬 수 있다는 점에서 고객만족 행정의 질적 개선의 의미로 진전될 수 있다는 것이다. 하지만 부산광역시, 하남시, 파주시 등의 사례지역을 분석한 결과 위에서 논의한 주요한 효과 및 장점에도 불구하고 도입 과정에서 발생할 수 있는 여러 장애요인 및 정책적 이슈들이 법·제도적 차원, 관리적 차원, 기술적 차원에서 다수 존재하고 있었다. 먼저 법·제도적 차원에서는 개인정보를 활용함으로써 나타날 수 있는 사생활 보호의 문제와 정보 보호 관련 법과의 충돌 가능성을 들수 있다. 관리적 차원에서는 PCRM을 추진하기 위해 필요한 조직구성과 인적 역량의 부족 문제, 조직 내 이해와 신념의 부족, 추진 과정상에서의 비전과 전략의 부재, 변화에 대한 저항, 민원행정 부문에 제한된 적용 범주 등이 장애요인 및 한계로 작용할 수 있다. 기술적 차원에서는 데이터의 충실도와 정확성, 고객 분석을 위한 역량 및 활동의 취약성, 고객 세그먼트별 수요에 맞는 정책개발의 기술 부족, 고객과의 상호작용 및 고객관계관리 활동의 미숙, 표준화된 PCRM 프로세스의 미흡 및 고객 DB 통합 및 고객정보관리 체계의 미흡, IT Master Plan의 미흡성 등을 들 수 있다. 아울러 현실적으로 발생할 수 있는 우려되는 요인으로 민원처리의 편의성에 치우쳐 주민편의 보다는 행정편의로 PCRM을 운영 혹은 악용할 가능성, 재정자립도가 부족한 지역에의 수용상의 어려움 등은 치명적인 한계로도 작용할 소지가 크다. 우리나라 지방자치단체에 PCRM을 성공적으로 정착시키기 위해서는 전술한 여러 정책적 이슈와 기술적 한계 및 악용의 소지를 낮출 수 있는 방안들이 모색되어야 한다. 지방자치단체의 현실적 여건을 반영하여 PCRM을 점진적으로 도입하여야 한다는 점에서 법·제도적 차원, 관리적 차원, 기술적 차원에서의 정책적 제안을 제시하고자 한다. 첫째, 법·제도적 차원에서 PCRM이 정보보호 관련 법과의 충돌을 통해 조기에 좌초되지 않도록 하기 위해서는 개인정보 보호 법률체계에 대한 정비가 필요하다. 미국이나 일본이 사용하고 있는 ‘사후 삭제의 원칙’으로 규정 원칙을 수정하거나, 지방자치단체가 직접 자율적인 규제를 수행할 수 있도록 하는 제도적 장치도 고려해 볼 만하다. 둘째, 관리적 측면에서 담당 전문인력의 구축 및 역량 강화가 필요하다. PCRM이 지속적으로 운영·관리되기 위해서는 시스템을 제대로 활용할 수 있는 전문적 인력이 잘 갖추어져야 한다. 따라서 전문인력의 충원과 사용자 교육 및 공무원 인식 교육이 지속적으로 이루어져야 한다. PCRM이 지속적으로 운영·관리되기 위해서는 시스템을 제대로 활용할 수 있는 전문적 인력이 잘 갖추어져야 한다. 따라서 전문인력의 충원과 사용자 교육 및 공무원 인식 교육이 지속적으로 이루어져야 한다. 셋째, PCRM 의 도입은 조직 내 융화와 수용이 필요하다는 점에서 고객 중심적 사고로 행정의 패러다임을 전환하여야 한다. 지방자치단체의 서비스 개발, 사업, 마케팅 활동과 채널, 인프라스트럭처의 구축 전반이 고객의 관점에 입각하여 이루어지고 완성될 때 PCRM이 성공할 수 있다. 넷째, 도입 관리 차원에서 PCRM은 점진적으로 접근하고 단계별로 진행해 나가야 한다. 급격히 진행함으로써 발생하는 혼란과 실패로 인한 자원의 낭비를 막기 위해 PCRM은 일의 규모나 범위는 작게 시작하고 결과를 환류하면서 단계적으로 확장해 나가야 한다. 이를 위해 지방자치단체 차원에서는 PCRM 로드맵을 작성하여 체계적 추진체계를 갖추어 진행해야 한다. 그 외 관리적 차원에서는 최고관리층의 리더십과 비전 제시 능력을 갖추고 PCRM 시스템에 있어서 투자의 우선 순위에 대한 거시적 결정을 동반해야 한다. 다섯째, 기술적 차원에서 CRM의 전략적 도구가 되는 전산 시스템을 조직상황에 적합한 시스템으로 구축한다. 특히 민간 부문의 기술을 패키지로 도입할 때 민간 부문과의 차이점을 적절하게 반영하여 조직 상황과 필요에 적확한 시스템으로 전환하도록 고려하여야 한다. 아울러 기술 도입에 있어서는 비용/효과가 균형을 갖춘 시스템을 구비하는 것도 지역 사정을 감안한 실행성 높은 대안이 될 것이다. 하지만 부산광역시, 하남시, 파주시 등의 사례지역을 분석한 결과 위에서 논의한 주요한 효과 및 장점에도 불구하고 도입 과정에서 발생할 수 있는 여러 장애요인 및 정책적 이슈들이 법·제도적 차원, 관리적 차원, 기술적 차원에서 다수 존재하고 있었다. 먼저 법·제도적 차원에서는 개인정보를 활용함으로써 나타날 수 있는 사생활 보호의 문제와 정보 보호 관련 법과의 충돌 가능성을 들수 있다. 관리적 차원에서는 PCRM을 추진하기 위해 필요한 조직구성과 인적 역량의 부족 문제, 조직 내 이해와 신념의 부족, 추진 과정상에서의 비전과 전략의 부재, 변화에 대한 저항, 민원행정 부문에 제한된 적용 범주 등이 장애요인 및 한계로 작용할 수 있다. 기술적 차원에서는 데이터의 충실도와 정확성, 고객 분석을 위한 역량 및 활동의 취약성, 고객 세그먼트별 수요에 맞는 정책개발의 기술 부족, 고객과의 상호작용 및 고객관계관리 활동의 미숙, 표준화된 PCRM 프로세스의 미흡 및 고객 DB 통합 및 고객정보관리 체계의 미흡, IT Master Plan의 미흡성 등을 들 수 있다. 아울러 현실적으로 발생할 수 있는 우려되는 요인으로 민원처리의 편의성에 치우쳐 주민편의 보다는 행정편의로 PCRM을 운영 혹은 악용할 가능성, 재정자립도가 부족한 지역에의 수용상의 어려움 등은 치명적인 한계로도 작용할 소지가 크다. 우리나라 지방자치단체에 PCRM을 성공적으로 정착시키기 위해서는 전술한 여러 정책적 이슈와 기술적 한계 및 악용의 소지를 낮출 수 있는 방안들이 모색 되어야 한다. 지방자치단체의 현실적 여건을 반영하여 PCRM을 점진적으로 도입하여야 한다는 점에서 법·제도적 차원, 관리적 차원, 기술적 차원에서의 정책적 제안을 제시하고자 한다. 첫째, 법·제도적 차원에서 PCRM이 정보보호 관련 법과의 충돌을 통해 조기에 좌초되지 않도록 하기 위해서는 개인정보 보호 법률체계에 대한 정비가 필요하다. 미국이나 일본이 사용하고 있는 ‘사후 삭제의 원칙’으로 규정 원칙을 수정하거나, 지방자치단체가 직접 자율적인 규제를 수행할 수 있도록 하는 제도적 장치도 고려해 볼 만하다. 둘째, 관리적 측면에서 담당 전문인력의 구축 및 역량 강화가 필요하다. PCRM이 지속적으로 운영·관리되기 위해서는 시스템을 제대로 활용할 수 있는 전문적 인력이 잘 갖추어져야 한다. 따라서 전문인력의 충원과 사용자 교육 및 공무원 인식 교육이 지속적으로 이루어져야 한다. 셋째, PCRM 의 도입은 조직 내 융화와 수용이 필요하다는 점에서 고객 중심적 사고로 행정의 패러다임을 전환하여야 한다. 지방자치단체의 서비스 개발, 사업, 마케팅 활동과 채널, 인프라스트럭처의 구축 전반이 고객의 관점에 입각하여 이루어지고 완성될 때 PCRM이 성공할 수 있다. 넷째, 도입 관리 차원에서 PCRM은 점진적으로 접근하고 단계별로 진행해 나가야 한다. 급격히 진행함으로써 발생하는 혼란과 실패로 인한 자원의 낭비를 막기 위해 PCRM은 일의 규모나 범위는 작게 시작하고 결과를 환류하면서 단계적으로 확장해 나가야 한다. 이를 위해 지방자치단체 차원에서는 PCRM 로드맵을 작성하여 체계적 추진체계를 갖추어 진행해야 한다. 그 외 관리적 차원에서는 최고관리층의 리더십과 비전 제시 능력을 갖추고 PCRM 시스템에 있어서 투자의 우선 순위에 대한 거시적 결정을 동반해야 한다. 다섯째, 기술적 차원에서 CRM의 전략적 도구가 되는 전산 시스템을 조직상황에 적합한 시스템으로 구축한다. 특히 민간 부문의 기술을 패키지로 도입할때 민간 부문과의 차이점을 적절하게 반영하여 조직 상황과 필요에 적확한 시스템으로 전환하도록 고려하여야 한다. 아울러 기술 도입에 있어서는 비용/효과가균형을 갖춘 시스템을 구비하는 것도 지역 사정을 감안한 실행성 높은 대안이 될 것이다. An administration of modern stage reforms that do re-thesis of government role to base by effect of New Public Management are propeled worldwide vigorously. In case of our country is unexceptional, efforts that wish to innovate administration through emphasis of competition principle of public sector. Specially in participation government, innovation that basic intention point of reforming reflects customer oriented administration service, customer satisfaction, consumer priority though innovation of administration is emphasized is increasing greatly These effort are concentrated in management and technology dimension like performance management, performance evaluation, total quality management(TQM), deregulation, service satisfaction, co-production of public service, public service chater, management by objective(MBO). Local government is achieving effort to solidify self-government capacity and accomplish efficiency. Now, as administration concept, customer satisfaction(CS) becomes essence of administration not inhabitants as target of administration but customer oriented that put priority inhabitants' satisfaction that is subject of administration, local government is trying competitivily for administration service improvement. Though effort which local government is satisfying citizen that is customer as corporation and proceed public service way to improve trust by link of effort that seek customer satisfaction, it is PCRM (Public Customer Relationship Management) justly. PCRM analyzes inhabitantses' demand to provide the best service in customer's vantage point and maximize their satisfaction, to him suitable information and administration service, it means system that plan and execute and evaluate and control to offer actively. Need that local government does administration of customer satisfaction(CS) center to cope in change of administration environment, and public customer relationships management(PCRM) can become very important means to maximize customer satisfaction. But, PCRM discussion in local government dimension did not consist hardly in spite of usefulness and necessity, and it is real that many local governments are undergoing confusion about method to consider this concept very unfamiliarly or utilizes yet. The purpose of this research is that solve these problems, and local government introduces PCRM that is administration reform policy that grope technological consideration item and so on beforehand and offer basis foundation for PCRM introduction in local government dimension. To examine theoretical discussion of CRM and PCRM in this research for this, and analyze practicableness of PCRM introduction in local government depending on theory. Together, example of Hanam city and Pajoo city those are local government which is utilizing Pusan city introducing PCRM by first to examine main issues of realistic viewpoint are main issue and obstacle connected with PCRM introduction after direction analyzing comparison and grope the improvement alternatives. There is effect that can expect introducing PCRM in local government is as following. First, because customer oriented administration is become substance it is that can provide 1:1 order service against citizen's' each persons. Second, we can raise practical use degree public good of customer information, Third, citizens' feedback about government activity heightens accommodation and processed government function reorganization of customer center and possibility of policy improvement urgently. Fourth, we can be marched to meaning of qualitative improvement of customer satisfaction administration can encourage equability as well as efficiency, administrative value. However, that is important effect that discuss over as result that analyze example area of Pajoo, Pusan, Hanam, and so on and several obstacle that can happen at introduction process in spite of advantage and problem issues law · in systematic dimension, management dimension, technological dimension majority exist . We present to reflect realistic situation of local government and introduce PCRM gradually law · policy proposal in systematic dimension, management dimension, technological dimension. First, we have to prepare law so that PCRM is not stranded at early stage through collision with information protection law in systematic dimension full equipment for personal privacy protection. Second, we need construction of charge professional human strength and capacity enrichment in management side. Third, PCRM's introduction must communicate paradigm of administration to customer central thinking in terms of need propitiation and accommodation in formation. Fourth, PCRM must approach gradually and progress step by step in introduction administration dimension. Local government must progress which make out PCRM road map and equip systematic propulsion system for this.

      • 지방자치단체의 통계기능 강화방안

        조석주,장은주 한국지방행정연구원 1999 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1999 No.-

        우리 나라는 분산형 통계제도를 채택하면서도 매우 중앙집권화되어 있는 상향식 통계기능수행방식을 채택하고 있다. 이는 공급자중심의 통계 및 통계수행체제라고도 할 수 있는데, 통계를 보고용으로만 인식하고 정보적 가치에 대한 고려가 없는데서 기인하는 것이다. 통계행정의 궁극적인 목적이 각 지방자치단체들이 지역실정에 맞는 정책수립을 통해 지역발전을 도모하는 것이라면 이를 위해서는 무엇보다도 당해 지역의 정확한 실상을 파악할 수 있는 정확한 통계작성이 필요하며, 통계가 적시에 이용하고자 하는 수요에 대응할 수 있도록 제공되어야 한다. 따라서 통계행정체제도 이같은 방향을 전제로 재구축될 필요성이 있으며, 통계기능의 바람직한 정비방향은 결국 지방자치단체의 통계기능을 강화하는 것이다. 따라서 본 연구에서는 지방행정의 환경변화에 따른 통계기능의 변화를 살펴보고, 지방화와 정보화 시대에 경쟁력을 갖추기 위해서는 지방자치단체의 통계기능이 강화되어야 한다는 이론적 논거를 전제로 지방자치단체 통계 기능을 재설정하였다. 현재 우리 나라 통계기능은 전반적으로 다음과 같은 문제점이 있다. 첫째, 통계기능 배분상의 문제이다. 여기서는 통계기능의 기준 및 근거에 관한 문제점과 통계기능배분의 문제점이 있다. 전자는 통계기능과 관련된 사항들이 대개 통계법을 중심으로 수행되고 있는데, 통계법이 중앙과 지방간의 기능배분을 매우 포괄적으로 지정하고 있을 뿐만 아니라 중앙통계기관인 통계청에 통계기능과 관련된 권한이 집중되도록 명문화되어 있다. 후자는 지역통계가 대부분 중앙행정기관을 중심으로 작성되어 왔기 때문에 지방자치단체의 자체적인 통계기능이 미흡하다는 것이다. 둘째, 통계조직 및 인력의 문제이다. 통계조직의 가장 핵심적인 문제로는 통계기능을 수행하는 조직이 중앙의 특별행정기관인 통계청 지방사무소와 지방자치단체로 이원화되어 있을 뿐만 아니라 기관간의 상호간 수평적 업무협조가 거의 이루어지지 않고 있다. 따라서 통계작성기관별로 지역통계가 분산되고 있으며, 통계별 조사방법의 차이와 조사의 중복에 따른 시간과 예산의 낭비가 발생하고 있다. 한편 시·도의 통계전산담당관실의 통계전문인력이 부족하고 대부분이 초임발령자이며 빈번한 인사이동으로 통계에 관한 경험과 전문적 지식의 축적이 힘들다. 셋째, 통계기능 수행을 위한 예산의 문제이다. 지방자치단체 통계기능을 수행하기 위한 예산상의 가장 중요한 문제점은 예산이 대개 인건비로 소요되고 있다는 점이다. 이는 지방자치단체에서 통계의 항목이나 기법개발 등 연구투자비와 전산화를 위한 경비로는 거의 지출이 이루어지지 않고 있다는 것을 의미하며 통계분야에 대한 예산투자가 이루어지고 있지 않음을 의미한다. 다음으로는 자체통계를 위한 예산이 중앙기관의 위임통계를 조사하는 비용보다 적다는 것이다. 예산편성이 대개 사업의 우선순위로 배정된다고 할 때, 이러한 것은 지방자치단체의 통계에 대한 관심이나 노력이 매우 저조하다는 것을 의미한다. 넷째, 통계 정보화의 문제이다. 즉 통계기능이나 과정상에 정보화의 개념이 없고, 행정업무로서의 통계활용이 부족하며, 통계의 전산화체계가 되어있지 않다. 무엇보다도 행정업무의 활동과정에 수많은 자료가 수집·작성되고 있으나 상당부분이 통계화되지 못하고 사장되고 있으며, 전산화체계의 불비로 통계관리가 어렵다. 한편 통계청의 통계정보시스템이 지니는 한계로 상황변화에 신속하게 대처하는 데 비효율적이며, 행정자치부에서 추진하고 있는 지방자치단체 대상의 행정종합정보관리시스템을 구축하는데 전산담당 전문인력의 부족과 자치단체장의 전산화에 대한 인식의 부족을 들 수 있다. 다섯째, 통계자료의 정확성과 시의성과 대응성이 부족하다. 즉 정책입안자나 일반인들이 정책을 입안하거나 어떠한 상황에 대한 현황을 파악하고자 할 때 판단을 위한 가장 객관적인 자료로 이용되는 것이 통계이다. 그러나 현재 우리 나라의 통계는 동일한 항목이라도 각 통계자료별로 통계수치가 다르고 최신자료가 아닌 일정 기간이 지난 자료가 기재되어 있는 경우가 있어 수요자가 통계자료를 불신하는 경우가 많다. 이와 같은 문제점에 대한 해결방안으로서 다음과 같은 정책방안을 제시하고자 한다. 첫째, 통계기능 배분체제를 재구축한다. 먼저 중앙정부와 지방자치단체의 통계기능의 재배분이다. 즉 통계기능 가운데서 통계조사기능은 지방자치단체에서 전적으로 수행하도록 하되, 통계청의 조정 및 관리하에서 부분적으로 일부 통계기획기능, 통계자료 관리기능을 수행하도록 한다. 반면 통계조정기능, 통계기획기능, 통계자료관리기능, 통계전문인력교육기능, 통계기법 연구기능 등의 전문적인 기능은 중앙인 통계청이 수행하도록 한다. 한편 광역자치단체와 기초자치단체의 관계에서는, 광역자치단체의 경우 표본을 관리하는 업무나 당해 자치단체의 통계수요조사기능을 포함하는 협의의 기획기능 그리고 데이터베이스관리 기능 외에 부분적인 인력교육기능 등을 담당하는 것이 바람직하며, 기초자치단체에서는 조사기능을 중점적으로 수행하도록 한다. 둘째, 통계기능의 제도개선이다. 이를 위해서 통계기능관련 법제도의 정비 및 통계기능관련 조직을 개편하도록 한다. 전자는 통계법에 포괄적으로 명시되어 있는 통계청의 통계승인 및 기능을 자치단체로 이관하도록 법을 개정하도록 하며, 통계의 공신력을 확보하기 위해서 다양한 통계를 생산하게 한 후 이를 공개하도록 하여 주민이나 민간기업 등 수요자들로부터 검증 받을 수 있는 제도적 방안을 강구하도록 한다. 또한 자치단체에서 생산된 다양한 자체통계는 사전·사후로 평가받을 수 있는 체제를 확립하도록 법으로 제도화한다. 후자는 중앙조직인 통계청의 지방사무소는 점차 축소하여 향후 지방자치단체와 기능, 인력, 예산을 통합하도록 하며, 통계청의 지방사무소의 조직 및 인력을 지방자치단체의 통계부서로 이관함으로써 지방자치단체의 통계조사기능을 강화하도록 한다. 셋째, 지방자치단체의 통계인력의 보강 및 전문성의 제고이다. 지방자치단체의 통계인력의 강화방안으로 광역자치단체의 경우 현재의 계단위수준을과단위로 승격시키고 이에 따른 인력의 공급을 지방통계사무소의 조사기능을 지방자치단체의 통계부서와 통합함으써 자연스럽게 충원하도록 한다. 또한 일부 통계전문직을 채용하여 충원함으로써 해결하도록 하는데, 전문직의 채용시, 자체통계를 개발할 수 있는 기획능력과 통계조사 업무를 수행할 수 있는 전문가를 충원하도록 한다. 통계인력의 전문성제고를 위한 방안으로는 ① 개방형 임용제도를 도입하여 통계관련 전문인력을 외부에서 영입하거나 활용하도록 하며, ② 각급 지방공무원교육원에서 실시하고 있는 교육과정에 통계관련과목의 비중을 높이거나, 통제반을 개설하며 통계에 대한 기본인식의 제고하고, 교육내용에 통계와 관련한 다양한 프로그램을 개설한다. 또한 통계청 통계연수부의 「시·도 공무원과정」의 통계전문 교육과정에 지방통계업무 종사자를 의무적으로 교육·이수토록 한다. ③ 통계부서 직원에 대해서는 일정기간 동안(3-4년) 타부서로의 전보를 제한하되, 그 후에는 희망부서에 우선적으로 배정하도록 한다. 한편 통계업무의 전문성을 고려하여 통계수당을 신설하여 지급함으로써 사기를 진작시키도록 한다. 넷째, 예산의 확보이다. 위에서 언급한 바와 같이 지방자치단체에서 통계기능을 수행하기 위한 조직과 인력을 이관받음과 동시에 이와 관련된 예산도 지방자치단체로 이양하는 것이 중요하다. 현재 통계청 지방사무소마다 확보되어 있는 예산외에 통계청에서 조사를 위하여 배정한 예산도 지방자치단체에 이양하도록 한다. 현재 통계청 지방사무소가 활용하고 있는 예산의 상당부분이 사무소운영과 인건비로 지출되었음을 볼 때, 지방자치단체로 조직과 인력이 이양되면서 재원도 동시에 이양된다면 지방자치단체가 통계기능을 수행하는데 예산상의 어려움이 크게 발생되지 않을 것으로 보인다. 다섯째, 통계의 정책활용도를 제고하여야 한다. 이를 위해서 ① 소지역통계를 개발한다. 지역발전을 도모하고 경쟁력을 강화해 나가기 위해서는 하부구조로서의 지역통계는 횡단면 및 시계열자료를 포함하여 경제적 측면외에 다양한 세부영역별로 그리고 보다 미세한 공간단위별로 수요가 증가할 것이며 이로 인하여 자체통계인 소지역통계의 생산이 필요하다. 지방자치단체에서 필요로 하는 주요 통계로는 지역별 경제활동인구, 주민가계수지, 지역별 실업률 및 실직자 현황조사, 기초자치단체별 GRDP, 기초자치단체별 고용동향, 기초자치단체별 물가지수, 기초자치단체별 장래예측인구, 기초단위 산업활동 동향 등이다. 한편 시대와 사회의 변화에 따라 이에 맞는 통계의 개발이 필요한테, 이에는 급증하는 40대 남성의 사망, 과도한 혼수비용지출, 막대한 자녀의 사교육비 등이 있다. ② 통계조사방식의 표준화이다. 통계의 표준화는 전적으로 중앙인 통계청에서 담당해야 할 기능으로 통계청내의 통계기획국 소속 통계기준과에서 이러한 업무를 전담하도록 한다. 즉, 국가단위의 대규모 통계의 경우 통계조사시점, 통계조사대상, 통계조사단위 등에 대한 구체적이고도 자세한 기준들을 작성하며 이를 매뉴얼화하여 자치단체에 시달하도록 한다. 자치단체는 이러한 지침을 근거로 해당 통계를 작성하도록 하며, 이에 대한 기술적인 검증 역시 통계청에서 담당하도록 한다. ③ 통계조사기능의 전산화체제 구축이다. 지역통계발전의 궁극적인 목표는 지역통계의 데이터베이스 구축에 있다. 지역 데이터베이스화를 위해서는 우선 통계항목 및 조사단위지역의 코드화(부호화)가 되어야 한다. 통계항목의 코드화를 위해서는 전국적으로 지역통계의 분류체제가 통일되어야 하며, 전체적인 지역통계의 분류체제를 세운 다음 기존의 표준코드를 기준으로 전체적인 통계항목의 분류표를 새로 만들어야 한다. 지역데이터베이스를 구축하기 위하여 지방자치단체, 통계청, 지역학계, 지역상공회의소, 지역종합정보센터 외에 행정자치부 등 관련기관간의 협력체제를 구축하되, DB의 구축은 통계청과 지방자치단체가 주축이 되어 추진하며, 정부의 전산망확충계획과 지역정보화 추진계획이 상호 유기적인 관계를 유지하도록 해야 한다. ④ 보고통계의 효율적 관리이다. 보고통계의 경우 체계적인 수집 및 관리가 이루어지지 않고 소관 중앙부처별로 필요한 자료만 보고되고 있어 활용도면에서 매우 낮은 상태이다. 향후 행정전산망이 완전하게 기능하고 통신망 구축이 완료되어 전 자치단체 공무원들이 PC활용을 자유롭게 할 수 있는 환경이 정비되는 것을 전제로 하여, 보고통계의 경우에도 반드시 특정한 자료관리 프로그램 내에 반드시 입력하도록 규정한다. 강제적인 규정에 의하여 정확성 있는 통계의 구축이 가능하며, 공무원들의 업적과시용 보고통계 작성현상도 지양할 수 있다. 여섯째, 읍면동사무소의 기능전환에 따른 통계조사기능의 개선이다. 읍면동사무소의 기능전환에 따라 주민자치센터로 될 경우, 현재 읍면동사무소에서 추진하던 통계조사업무가 기초자치단체로 이관된다. 이럴 경우 기초자치단체의 통계전담인력의 확보, 예산확보, 조사구 및 요도작성, 조사원 채용 및 관리, 조사자료의 내용검토, 입력수정 등의 문제점이 발생할 수 있다 그러나 이러한 문제는 위에서 언급한 바와 같이 통계청 지방사무소의 인력과 예산을 그대로 광역자치단체나 기초자치단체로 이관함으로써 어느 정도 해소될 수 있으며, 임시조사원에 대한 처우개선 및 대학생 아르바이트제도를 활용하여 통계조사문제를 해결할 수 있다. 즉 임시조사원의 품위를 제고하기 위하여 의상을 통일하고 조사기간동안 공무원의 신분을 부여한다. 이렇게 함으로써 조사원이 자료조사를 할 때 피조사자가 조사를 거부하거나 비협조시 공무집행방해죄를 적용하도록 한다. 조사는 지역의 현황(지리)를 잘 알고 통계조사 경험이 있는 조사원을 DB화하여 매년 조사원으로 채용하여 통계조사와 조사구 및 요도작성에 활용하도록 한다. 한편 각 대학 통계학과에 재학중인 학생들을 교직의 교생실습과 마찬가지로 통계조사를 하게 함으로써 학생들에게는 현장경험을 하도록 하고, 지방자치단체에서는 통계조사인력의 부족함을 해결하도록 한다. This study is about the Korean statistical system, Major focus is to identify how it works, what kind of problems it has, and how they could be resolved. The statistical system of Korea is in principle decentralized. However, unlike other countries with the decentralized statistical system, the national statistical office (NSO) is delegated as the central statistical agency to produce major statistics, while other governmental and non-governmental agencies are authorized to compile various statistics relating to their own interests. The decentralized system is often vulnerable to various defects including redundancy and omission of statistics as well as inconsistency between statistics. To preclude such disadvantages of the decentralized statistical system, the NSO plays a leading role in integrating and coordinating the statistical activities of around 101 governmental and non-governmental agencies which produce around 379 kinds of statistics. In short, the system is decentralized on gathering data but functionally centralized to the NSO. This fact makes the statistics not very useful at the local government level, sometimes even to the nation due to the unaccurateness of the data. The problems of the system and causes of the problems are: 1. The Statistics Law deserves most of the powers to control the statistical system to the NSO; 2. At the local level, there are two different types of agencies conducting the statistical functions-one is the branches of the NSO and the other is local governments. This makes the data users difficult to find the data source and also makes the local governments unresponsible to the statistics published by the NSO; 3. There are very little professionals of statistics and R&D budgets to develop computerized data processing techniques at the local governments; 4. The local governments generate many kinds of data during works, most of them are buried without public uses; and 5. As results of the above, most of statistics are unaccurate, out of date, and unadaptive to the local issues. Possible ways to resolve the problems mentioned above are: 1. To overcame the dual system at the local level, transform the NSO branches to the local governments (man powers, budgets, functions, etc,); 2. The NSO primarily works on planning, controlling, compiling, training, researching functions on the national statistics; 3. The local governments work on collecting data for the designated statistics and do major works on their own interests; 4. To improve the professional quality at the statistical department of the local governments, an open recruit system for the professionals of statistics, offering statistical programs at the training centers for the local government officials, and prohibiting transforms of the statistical officials for a certain period (at least 3-4 years) might be essential; 5. Small area statistics and their standardization of methods are needed for a better use of statistics at policy making; and 6. Computerized data management system is required.

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