최근 외국의 지방의회 운영사례-영국과 일본을 중심으로-

한국지방행정연구원 한국지방행정연구원 1998 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1998 No.-

분권화가 가속화됨에 따라 지방의회의 역할이 점점 더 중요한 의미를 가지고 있으나 한국 지방의회는 그 구성과 운영에 있어 올바른 지방자치의 구현을 위한 일대 혁신이 있어야 할 시점에 있다. 이에 본 연구는 영국과 일본의 지방의회의 구성과 운영체제를 비교·분석함으로써 한국 지방의회 개혁에 필요한 정보와 간접경험을 얻고자 하는데 그 기본 목적이 있다. 아울러 이들 국가에서 빠른 속도로 전개되고 있는 지방의회 개혁에 관한 자료를 정리·분석함으로써 보다 질 높은 비교 지방의회 연구의 토대를 마련하고자 한국 지방의회가 지닌 문제점을 먼저 도출한 후 이들 문제점이 영국과 일본 양국에 있어 어떻게 처리되고 있는가를 살펴보는 방법을 택하였다. 영국은 지방자치의 고향일 뿐만 아니라 최근 다양한 형태의 개혁이 추진되고 있다는 점에서, 그리고 일본은 한국과 유사한 제도를 운영하고 있다는 점에서 연구대상으로 선택되어 영국의 Cambridge시와 Birmingham시 그리고 London의 Kingston Borough 등과, 일본의 도쿄도와 가나가와현 및 가와사키시 등의 지방의회 운영을 고찰하였다. 연구방법에 있어서는 기본적으로 문헌조사를 기초로 하였고 보다 철저한 분석을 위해 현지 방문 및 현지 관계자들과의 인터뷰 조사를 다음과 같이 병행하였다. 첫째, 지방의회와 지방의원의 지위와 역할(법률적·정치적 지위 및 입법권의 범위), 둘째, 지방 선거제도 및 지방의회의 구성(의원정수, 선거제도, 선거과정), 셋째, 지방의회의 운영(의장단의 구성 및 기능, 위원회 제도, 의안처리절차 및 과정, 보좌기구 및 지원조직, 사무국 운영, 시민참여 및 시민과의 관계), 넷째, 지방의회와 의원의 조직활동 및 원외활동(연합활동, 원외활동), 다섯째, 최근의 개혁동향 및 한국 지방의회를 위한 함의 분석(한국 지방의회 발전을 위한 함의 도출)등이다. 분석결과 분권화가 가속화되어 가고 있음에도 한국 지방의회는 분권적 질서가 요구하는 역할을 옳게 수행할 수 있는 체제를 갖추지 못하고 있으며 정책능력이 크게 떨어지고 있고, 집행기관에 대한 올바른 감시기능도 제대로 수행하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 지방의회가 이러한 문제를 노정하는 여러 가지 이유가 있을 수 있는데 첫째, 자치권의 제약으로 인해 입법권과 운영권이 크게 제한되어 있다는 것이 한 원인이 될 수 있으며, 둘째, 많은 정치비용을 지불하게 하는 정치 및 선거과정도 문제가 되고 있으며, 셋째, 의원들의 잦은 소속위원회 변경과 낮은 자질, 그리고 무책임성 등이 문제시 되고 있으며, 네째, 적절한 보좌기구의 부재와 교육훈련제도가 미비되어 있으며, 다섯째, 중앙정당의 과도한 개입과 시민사회단체와의 연계부족 등도 올바른 역할 수행을 방해하는 원인이 되고 있다. 먼저 본 연구대상인 영국의 지방의회 운영사례의 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 영국의 지방의회는 명예직을 기초로 출발하였으나 시간이 지남에 따라 상당의 수당을 지급하는 추세로 변화하고 있으며 또한 지방의원이 여성(27.3%) 및 장애인의 비율 제고로 다양한 지역주민의 배경적 특색을 대표함에 따라 지역의 대표자, 옴부즈만, 지역의 지도자, 정책결정자, 관리자의 역할을 수행하고 있다. 둘째, 지방선거의 비용은 10,000명의 유권자가 있는 경우 평균 140만원에 해당하며, 정당간 경쟁율은 점차 3당 구조로 전환되고 있다. 셋째, 지방의회는 기본적으로 상임위원회를 중심으로 운영되고 있으며 상임위원회간 업무조정을 위하여 지방의원의 2-3개의 위원회 배속이 가능하고 최근에는 본회의 중심의 운영을 검토하고 있기도 하다. 넷째, 지방의원의 부패방지와 도덕적 책무를 강화하기 위해 윤리강령을 강화하는 등 자질과 도덕성 향상을 위한 지속적인 노력이 이루어지고 있다. 다섯째, 시민과의 관계도 매우 긴밀한 것으로 나타나며, 시민이 지방의회에서 의원에게 직접 질의를 할 수 있는 제도가 마련되어 있고 최근에는 지방의회에 대한 평가체제를 정비하고 있다. 여섯째, 원칙적으로 영국은 기관통합형 제도를 운영하고 있는 국가이나 최근 효율적인 행정 집행을 위해 수석행정관제의 도입과 선출직 단체장제의 도입 검토 등 변화를 겪고 있다. 일곱째, 영국 지방의회는 ‘변화와 불확실성(change and uncertainty)’이라는 말로 특징지워질 정도로 지속적인 변화를 겪어 왔다. 특히 1979년 대처수상이 집권한 이래 지방정부는 모든 면에서 개혁을 겪고 있다. 개혁도 시대상황에 따른 일회성이 아닌 지속적인 개혁이고 선거회수의 증가로 지방의회에 대한 주민의 참여가 제고되었으며 특히 개혁과정에 주민의 참여가 제고되고 있다. 여덟째, 중앙정부와 지방정부간의 정부간관계가 상하관계에서 동반자적 관계로 정립됨에 따라 지방정부의 지나친 중앙정치화가 차단되고 있어 효율적인 지방행정체제가 구축되어있다. 최근 지역주민에게 가장 근접한 지방정부의 필요성을 인식하여 지역주민에게 가장 근접한 패리쉬의회의 기능이 강조된다. 아울러 일본의 지방의회 운영사례 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 일본에 있어 지방의원은 유보수직으로 의원의 약 80%가 정도가 전업의원이고 지방의회의 지위와 역할 및 권한은 제한열거적으로 규정되고 있으며, 지방자치법 제100조에 규정된 ‘100조 조사권’은 국회의 국정조사권과 같이 매우 강력한 권한이다. 둘째, 최근 지방의원에 대한 시민사회의 불신 등으로 지방의원의 수가 법정정수 이하로 조정되는 예가 많이 나타나고 있다. 셋째, 선거에 있어 투표율은 낮은 편이나 중대선거구제로 인해 신진 세력의 지방의회 진입이 용이하고 중앙정당이 선거에 관여하나 그 영향이 미약하며, 단체장 선거에 있어서도 잦은 합승(相承)현상으로 정당이 강력한 영향력을 행사할 수 없는 상황이다. 최근들어 소수집단이나 여성의원의 비율이 증대되는 현상이 나타나고 있다. 넷째, 지방의회의 정책능력은 매우 낮은 것으로 평가되고 있는데 조례안의 대부분이 집행기관에 의해 제출되고 있다는 사실이 이룰 증명하고 있으며 기관대립형에서 기관통합형이나 절충형의 도입이 모색되고 있다. 다섯째, 위원회에는 상임위원회와 특별위원회가 있으며, 재해로 인한 긴급대책, 기타 중요한 사건 등에 대해서는 의원 전원에 의한 회의체인 전원협의회가 운영되고 있으며 이 전원협의회는 의원 전원에 의해 조직되는 것으로 법률상의 본회에 상당하다. 여섯째, 일본 역시 영국과 마찬가지로 지방의회의 기능을 강화하기 위한 개혁 작업이 진행되고 있는데 일본의 지방행정개혁은 지방분권추진법에 근거하므로 지방의회의 개혁에 대한 것도 지방분권추진법에 근거한다. 특히 1995년 설치된 분권화추진위원회는 지금까지 문제가 되고 있는 지방의회의 형해화(形骸化), 지방의원에 대한 불신 소지의 제거, 지역주민 의견 반영 통로 강화 등을 위한 개혁안을 제시하고 있는데 주요 개혁안으로는 주민참여 확대(정총의회에서의 지역문제 직접 토의, 옴부즈만 제도 도입 등), 임시회 소집 완화, 의안제출 요건 완화, 의회의 공개 등이 포함되어 있다. 영국과 일본 양국은 나름대로의 정치사회적 전통 위에 서로 다른 형태의 지방의회를 운영하고 있으나 또 다른 한편으로 이들 양국은 이러한 차이점과 함께 많은 부분에 있어 적지 않은 유사성을 함께 보여주고 있다. 이러한 차이점과 유사점, 그리고 최근 진행되고 있는 개혁논의는 한국 지방의회의 기능강화와 관련하여 큰 의미를 지니고 있는데 한국 지방의회 개혁과 관련하여 시사하는 바를 정리해 보면 다음과 같다. 양국 지방의회에 대한 연구를 통하여 우리는 이들 국가의 지방의회가 우리나라 지방의회에 비해 상대적으로 높은 지위와 함께 강한 기능을 수행하고 있거나, 또는 그러한 방향으로 개혁이 추진되고 있음을 확인할 수 있다. 특히 최근 이러한 방향으로의 개혁은 시대적 변화에 대한 대응이라는 점에서 우리에게 시사하는 바가 크다. 우리의 경우 지방의회는 제한된 입법권과 집행기관에 비해 지나치게 낮은 위상등, 자율과 경쟁이 존종되는 사회로의 변화에 대응하지 못하고 있다. 일본의 경우 소선구제 중심의 제도가 소지역주의 문제를 낳고 있는 우리의 경우와 달리 지방의회 의원선거는 중대선거구제를 기본으로 하고 있다. 영국은 부분선거제도의 운영으로 매년 지방선거가 이루어지고 있음. 최근에는 지방의회의 책임성 강화를 위해 지방선거의 회수를 더 늘리는 방향으로의 제도 개선이 논의되고 있다. 잦은 선거가 오히려 사회발전을 저해하고 사회안정을 해치는 것으로 생각하는 한국적 관념과는 상당한 차이를 보이고 있다고 하겠는데, 영국은 적은 사회경제적 비용으로 조용히 선거를 치를 수 있는 정치문화를 가지고 있기 때문이다. 영국 지방의회의 경우 여성의원의 비율이 27.3%, 장애인의 비율이 10.8%에 달하며 노동당과 같은 진보적 성격의 정당이 존재하기 때문에 저소득 저교육 계층의 이익을 대변할 수 있는 지방의원의 비율도 매우 높은 편이다. 반면 일본은 한국과 같이 낮은 대표성의 문제를 겪고 있으나 최근 여성의원의 진출이 두드러지는 등 낮은 대표성 문제가 완화되는 조짐이 있다. 영국 지방의원들은 복수의 상임위원회에 소속되어 활동하고 있으나 일본의 경우는 한국과 크게 다르지 않다. 그러나 최근 상임위원회의 활성화를 위해서 그 설치 수를 지방자치단체의 재량에 맡기고, 상임위원회의 위원도 각각 1개의 상임위원회의 위원으로 되도록 규정하고 있는 것을 각 지방자치단체의 의원정수를 고려하여 임의 조정할 수 있도록 하는 방향으로의 개혁안이 제기되고 있기 때문에 한국도 복수 상임위원회 제도의 조속한 도입을 추진할 필요가 있다. 양국 모두 지방의원의 도덕성을 높이기 위한 윤리강령이 강조되어 왔으며, 최근들어 이러한 경향은 더욱 강화되고 있다. 일본의 경우 1983년 학교건설에 관계된 의원과 지방자치단체의 직원에 의한 수뢰사건을 계기로 정치윤리조례가 제정되기 시작한 이래 1998년 현재까지 이러한 조례를 제정한 시(市) 자치단체는 75개에 이르고 있다. 지방의원의 자질과 도덕성에 대한 시비가 끊이지 않고 있는 우리나라의 경우 역시 이러한 윤리강령의 강화 및 준수의무화를 검토해 보아야 할 것으로 판단된다. 양국은 지방의회 운영에 있어 주민참여를 매우 강조하고 있다. 영국의 경우 위원회는 물론 소위원회까지 일반 주민에게 공개하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 위원회의 회의에 일반 주민이 참석하여 발언할 수 있게 되어 있다. 일본 역시 최근들어 지역주민들에게 정보를 제공하고 의회를 투명하게 하게 위한 여러 가지 방안이 도입되고 있다. 의회의 주민을 위한 TV방영, 부가가치통신망 등 뉴미디어의 활용을 통한 참여 고양, 야간 및 일요일의회의 개최, 의회를 실시기관으로 한 정보공개조례의 제정 등은 한국 지방의회의 운영과 관련하여서도 도입을 고려해 볼만한 제도들이다. 영국과 일본은 지방의회의 기능강화를 위한 지속적인 개혁을 추진하고 있다. 이러한 개혁은 세계화와 정보화를 염두에 둔 개혁으로 미래에 대한 큰 비전과 함께 매우 치밀하고 체계적으로 그리고 지속적으로 추진되고 있다. 개혁이라고 하면 조직의 축소와 인원감축만을 먼저 생각하고, 또 반드시 단기간에 처리해야 하는 것으로 알고 있는 한국의 경우와는 상당히 다른 모습이라 할 수 있다. As the Korean government speeds up the process of decentralization local councils are becomming more and more important institutions in both national and local governance. They are expected to to take place of the national government in broader functional areas than before. The local councils in Korea, however, are revealing too many problems to play the expected role. Among others, the lack of expertise in public policy-making, over-representation of upper-middle class and conservative bias in policy orientation, low morale and morality of some of the council members, etc. have been seriously attacted. These problems are, in turn, caused by such factors as limited function and legislative power, distorted electoral system, poor staff supports, unnecessary intervention of national political parties, unappropriate civic control over the councils. In sum the local councils in Korea are not ready yet to play the role that the era of decentralization demands. Identifying these problems, the researchers conduct a comparative study on Japanese and British local councils. Through an extensive analysis of the eclectoral system, daily opeations of committees, the relationship between the council members and political parties, policy making capability and process of councils, ect. of the two countries they find some useful informations and policy alternatives for reform. A variety of first and second handed materials are collected in Great Britain. Japan and Korea. Interviews with local British and Japanese council members and public emplyees are also conducted. The major contents of the study are as followings: Part I. Meanings of Comparative Study and Research Framework Chapter1. Problem Identification: Korean Implications of Comparative Study 1. Decentralization Reform and Local Councils in Korea 2. Problems of Korean Local Councils and Their Causes Chapter2. Research Framework 1. Scope of the Study 2. Major Contents of the Study Part II. Local Councils in Bitain Chapter1. Introduction: Status and Role of Local Council Members Chapter2. Local Elections and Socio-Economic Background of Local Council Members 1. Number of Local Council Members and Their Socio-Economic Background 2. Local Elections Chapter3. Operations of Local Councils 1. Committees 2. Ethics Code 3. Parish Chapter4. Local Council Reforms 1. Internal Management Reform 2. Internal Structure Reform 3. Model Local Council Policy 4. Proposed Alternatives of Local Government Structure 5. Local Election Reform Chapter5. Case Studies: Birmingham City Council, Cambridge City Council, Kingston Borough in London, Solihull Metropolitan Borough Council. Chapter6. Policy Implications of the British Local Council Study Part III. Local Councils in Japan Chapter1. General Desciption of Japanese Local Councils 1. Status and Role of Local Councils 2. Status and Role of Local Council Members 3. Composition and Structure of Local Councils 4. Policy Making Process and Committee System of Local Councils Chapter2. Operational Realities of Japanese Local Councils 1. Committees and Plenary Meetings 2. Policy Making Activities of Local Councils and Their Members Chapter3. Local Council Reforms 1. Reform Proposals by the Decentralization Reform Committee 2. Reform Proposals by the National Association of City Councils Chapler4. Case Studies: Kanagawa Prefecture Council, Yokohama City Council Chapter5. Policy Implication of the Japanese Local Council Study Part IV. Policy Implications of the Study for Korean Local Council Reform Chapter1. On the Status of Local Councils Chapter2. On the Composition of Local Councils 1) Local Elections 2) Representativeness of Local Councils Chapter3. On the Operation of Local Councils: Committee System Reform Chapter4. On the Resposibility of Local Councils and Council Members 1) Ethics Code 2) Enhancement of Citizen Participation and Civic Control Over the Councils Chapter5. On the Reform Efforts

지방자치단체의 공직분류체계 개선방안

김필두,금창호 한국지방행정연구원 1999 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1999 No.-

본 연구의 목적은 현행의 지방자치단체 공직분류체계에 대한 문제점을 검토하여 보고, 이를 토대로 지방자치단체의 규모와 기능을 고려하는 동시에 향후 행정수요변화의 전망을 토대로 하여 지방공무원의 사기를 진작시키고 주민이 원하는 행정서비스를 효과적으로 제공할 수 있는 공직분류체계를 제시하는 것이다. 연구대상의 범위는 수직적 분류구조인 계급과 수평적 분류구조 중 직렬로 하고, 일반직 공무원만(연구직과 지도직 제외)을 대상으로 하고, 연구대상기관의 범위는 광역 및 기초자치단체를 포괄하되, 연구기간과 연구자의 능력을 고려하여 광역시, 일반시, 군 등을 각각 1개 씩 선정하여 사례조사를 실시 하였다. 연구방법은 문헌조사와 설문조사를 병행하였다. 현행 지방자치단체 공직분류체계의 문제점 중 계급제의 문제점으로는 첫째, 단순한 계급의 세분화로 인한 조직구조 및 직무구조와의 불일치, 둘째, 계서제의 최하위 계층에서 신규층원이 이루어지고 그들이 상위계급에 승진해 올라가는 폐쇄형 승진임용제로 인한 공직사회의 침체화, 셋째, 심사승진제만 적용하는 연공서열식 승진으로 인한 조직내부의 경쟁력 상실, 넷째, 연구직과 지도직을 제외하고는 모두 9급부터 1급까지의 9계급제를 획일적으로 적용하여 공직체계의 경직화 초래, 다섯째, 직급과 직책의 강력 밀착으로 직능중심체계 정착 어려움 등을 들 수 있다. 그리고 직렬구성상의 문제점으로는 첫째, 수평적 직렬분화가 미흡하여 과도하게 통합된 상태에서 출발한 직렬이 있고 지나치게 세분화된 직렬이 존재, 둘째, 직렬별 계급배치가 합리적인 근거에 의하지 않음, 셋째, 행정직렬 편중으로 인한 전문성 부족, 넷째, 전문성을 무시한 부서배치 등을 들 수 있다. 공직분류체계의 개선은 현재의 문제점을 보완하는 한편, 새롭게 대두되고 있는 대안적 조직모형과 변형적 인사제도의 특성들을 충분히 반영할 수 있는 점증적 개선안의 도출에 초점을 두고 있다. 따라서 공직분류체계 개선의 기본방향은 전문성의 강화, 유연성의 확보에 두었다. 수직적 분류체계의 개편방안으로 현행의 9계급제를 조직구조와 직무구조에 부합하도록 실무계급, 관리계급 및 기획계급의 3계급제로 전환하는 방안을 제시하였다. 실무계급은 직접적인 대민행정서비스나 공문서의 작성 등 행정실무업무를 담당하는 조직구조 중 최하위계층에 해당되고, 관리계급은 실무계급의 관리, 조직관리, 업무배분작업 등과 같은 행정관리업무를 담당하는 중간계층에 해당된다. 또한, 기획계급은 자치단체의 운영을 위한 종합적인 계획수립과 전반적인 행정조직의 통합관리를 담당하는 최상위계층을 의미한다. 지방자치단체 공직분류체계의 수직적 분류구조를 3개의 계급으로 구분하는 논거는 본 연구에서 새롭게 제시한 개편의 원칙과 외국의 수직적 분류구조의 경향 및 현대 조직구조에 대한 관련이론 등에 있다. 수직적 분류구조의 개편원칙으로 조직구조의 일치원칙과 직무구조의 일치원칙을 독자적으로 제시하였다. 이상의 원칙에 따라서 현행의 9계급제를 3계급제로 전환하는 대안을 제시하였다. 외국의 수직적 분류구조의 개편경향도 보다 단순한 구조로 변화되고 있으므로 3계급제 개편이 바람직할 것이다. 조직이론에서도 현대의 대규모 조직은 관리 영역, 행정적·전문적·기술적 영역, 서비스영역 등의 3개 영역으로 특징화되는 경향이 뚜렷하다. 지방자치단체 공직분류체계의 수직적 구조를 3개의 계급으로 구분함으로써 기대할 수 있는 효과로는 첫째, 변형적 임용제도에의 효율적 대응, 둘째, 계급과 각 계급별 직무를 명확히 제시함으로써 목표관리제의 실시와 연봉제의 도입을 위한 기반 구축, 셋째, 계급과 보직의 불일치를 해소할 수 있는 동시에 특정 계급을 중심으로 노정되었던 승진적체현상 완화 등을 들 수 있다. 수평적 분류구조의 개편대안으로는 직렬의 축소조정방안, 직렬의 통합 또는 분리방안, 직렬의 신설방안 등 3가지 대안을 제시하였다. 직렬의 축소조정방안은 행정수요가 현저하게 줄어들어서 불필요하게 된 직렬을 정리하는 방안이다. 현재, 지방공무원의 직렬 중에서 행정수요도 없고 공무원도 배치되지 않은 직렬은 운수, 금속, 섬유, 선박, 항공기, 측지, 통신사, 통신기술 등으로 나타났다. 이들 중 섬유직렬, 항공기직렬, 운수직렬, 통신사, 통신기술 등은 폐지하는 것이 바람직할 것이다. 직렬의 통합 또는 분리방안은 행정수요, 사회여건 등의 변화로 통합하거나 분리할 필요가 있는 직렬을 통합하거나 분리하는 방안이다. 통합이 바람직한 직렬로는 운수직렬과 교통직렬, 전산직렬과 통신직렬 등이다. 분리가 필요한 직렬은 현재 지나치게 비대해져 있는 행정직렬을 비롯하여 거대직렬인 토목직렬, 환경직렬 등이다. 직렬의 신설방안은 앞으로 행정수요가 증가되거나 새로운 행정수요가 생길 것으로 예상되는 직렬을 신설하는 방안이다. 행정직군에서 의사, 외국어, 문화관광, 국제통상직렬 등을, 광공업직군에서 신소재, 식품가공, 특수기계직렬 등을, 보건의무직군에서 영양검진직렬 등을, 환경직군에서 자연환경, 지하수관리, 해양환경, 육지환경직렬 등을, 교통직군에서 지하철직렬 등을, 시설직군에서 공공시설관리, 도시디자인, 조경, 설계, 공원·녹지, 상하수도직렬 등을 고려할 수 있다. 직렬구조의 개편대안으로 세가지 방안을 제시한 논거는 본 연구에서 새롭게 제시한 직렬구조의 개편원칙에 토대를 두었다. 본 연구에서는 직렬구조의 개편원칙으로 전문성의 강화원칙과 정부기능의 부합원칙을 독자적으로 제시하였다. 전문성의 강화원칙에 입각하여 직렬의 통합 또는 분리방안을 그리고 정부기능의 부합원칙에 입각하여 직렬의 신설방안과 축소조정방안을 제시할 수 있다. 공직분류체계의 수평적 분류구조를 개편함으로써 기대할 수 있는 효과로는 첫째, 변화되는 행정수요에 대한 신속한 대처, 둘째, 지방공무원의 전문성 제고, 셋째, 조직의 생산성 제고와 지방행정서비스에 대한 주민의 만족도 향상 등을 들 수 있다. 수직적 또는 수평적 분류구조의 개편방안이 현실적으로 적용되고, 또한 나름대로의 실효성을 확보하기 위해서는, 수직적 분류구조의 개편방안의 경우 이론적 합리성을 떠나 현실적인 시각에 비추어 상당히 획기적인 개편대안인 바, 정책결정자의 확고한 의지가 반드시 뒷받침되어야 할 것이다. 이와 더불어 현행의 임용제도, 승진제도 및 보수체계가 공직분류체계의 개편대안에 적합하게끔 조정되어야 할 것이다. The purpose of this study is to propose new the position classification and staffing of public office for local government so that we may progress the morale of public officers in the local government and offer public administrative services that want the local residents. Therefore this study analyzed the vertical classification rule of the ranking and the horizontal classification rule of the order about the general public officers. The problems of the position classification and staffing of public offices for local government is that; l) the discord of the organizational structure and the structure of works, 2) the stagnation of the public offices by the closing promotion system, 3) the losing of competitional power by the promotion by seniorities The major suggestions of this study could be summerized as follows; First, in order to establish for the vertical classification rule of the ranking this study suggests three rankings in the korean local government. That include rankings of the service, administration, and planning. The ranking of service undertakes the practical work in local government. The ranking of administration execute the management of administrative work in local government. The ranking of planning undertake the overall coordination in local government. Second, strategies for the horizontal classification rule of the general public officers suggest the coordination of series in local government. The series of new establishment include the work of subway, local council, and landscape architecture, etc. The series of reduction include the work of textiles, aircraft, and the technology of communications, etc. The series of coordination include the work of administration, environment, communication, and engineering work, etc.

데이터기반행정 정착을 위한 지방자치단체 관리체계 정립방안 연구

이재용,고경훈,김정숙 한국지방행정연구원 2021 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2021 No.-

본 연구의 목적은 지방자치단체의 데이터 및 데이터 정책 추진과 관련된 현황과 실태를 조사하여 이를 바탕으로 데이터기반행정의 정착방안을 제시하는 것이다. 그동안 실질적으로 데이터를 생성, 수집, 관리하는 핵심 주체인 지방자치단체에 대한 분석이 부족하였으며, 이로 인해 중앙부처 차원의 데이터기반행정 추진 노력과 의지는 실제 행정현장에 반영되지 못하였다. 이와 같은 문제의식을 바탕으로 본 연구는 지방자치단체의 데이터기반행정 관련 환경 및 현황을 파악하고 정책의 방향을 설정하기 위한 초석으로서의 성격을 가진다. 데이터기반행정은 지방자치단체 차원의 데이터의 표준화 및 품질관리, 공유 및 개방, 프로세스 개선 등의 논의에 더하여 데이터를 활용한 의사결정까지 아우르는 포괄적인 개념이다. 기존의 공공데이터법이 공유와 개방 등의 데이터 관리를 담고 있음에도 불구하고, 데이터기반행정법이 제정된 취지가 여기에 있다. 또한 데이터기반행정은 데이터의 수집, 저장, 가공, 분석, 표현, 활용 등의 데이터와 관련한 전반적인 과정을 포함한다. 사례 및 기존 문헌들의 검토를 통해, 데이터기반행정이 데이터 공유 및 개방의 개념이 함께 논의되었고, 공공데이터와 빅데이터 역시 데이터기반행정을 위한 핵심 개념으로 논의가 되었음을 확인하였다. 데이터기반행정은 빅데이터와 공공데이터의 실무적 차원의 활용을 강조하는 점에서 기존의 데이터 관련 정책과 구별된다. 본 연구가 이론적 논의, 문헌 및 사례 검토를 통해 도출한 지방자치단체 차원의 데이터기반행정 관련 필수요인은 제도적 기반 확보, 데이터 관련 프로세스 구축 및 활용방안 마련, 협력체계 구축, 정책추진을 위한 준비 등이다. 전술한 요인들은 본 연구의 현황 및 사례 분석 시, 각 분석틀을 구성하는 세부적인 분석기준을 도출하는데 활용되었다. 제도적 기반은 시스템, 조직 및 인력, 법적 근거 등을 포함하며, 프로세스는 데이터의 수집 및 생산, 공유 및 제공, 활용 및 분석, 평가 및 환류의 단계별 관리방안을 의미한다. 데이터의 활용은 공공데이터의 활용 정도와 그 수준의 제고, 협력체계는 중앙부처, 지방자치단체, 공공기관, 민간 등의 다양한 주체와의 거버넌스, 그리고 각 기관 내 부서 간 협력체계 등을 각각 의미한다. 데이터기반행정 준비 정도는 해당 정책의 이해도, 정책추진을 위한 구성원의 인식수준 등을 포함한다. 각각의 기준별 분석 결과는 다음과 같다. 제도적 기반 분석 시, 조직의 경우 다수의 자치단체에서는 기존의 데이터 관련 부서가 데이터기반행정 업무를 수행 중이다. 기초자치단체의 규모에 따라 과 또는 팀 단위 조직에서 해당 업무를 담당하고 있다. 또한 다수의 자치단체는 기존의 데이터 관련 업무추진을 위한 담당관 및 정책관 체제로 조직을 운영하고 있으나 해당 부서 간 구분기준은 모호한 편이다. 인력의 경우 기존의 데이터 관련 업무수행 인력이 데이터기반행정 업무를 추가로 수행하는 겸직의 형태가 많았다. 예산의 경우 자치단체 간 차이가 존재하였으며, 일부 기초자치단체에는 데이터기반행정과 관련한 자체예산이 없는 경우도 확인되었다. 데이터 관련 시스템 측면에서는 데이터 수집 및 관리에 집중된 시스템 운영이 많은 반면, 분석·활용 등의 응용 및 심화단계와 관련된 시스템은 부족한 것이 확인되었다. 제도 측면에서는 빅데이터 및 공공데이터 관련 조례 대비 데이터기반행정 관련 조례의 확보 빈도가 상대적으로 낮은 것으로 나타났다. 협업의 경우 다양한 공공 및 민간 분야 주체들과의 데이터 관련 교류가 확인되었으며, 특히 공공분야 주체들 간의 교류가 상대적으로 많았다. 민간과의 교류는 민간이 보유한 빅데이터를 구매하는 것이 대부분이어서, 공공분야 주체 간 협업과는 내용 측면에서 차이를 보였다. 또한 대부분의 데이터 활용은 정책참고, 현황 및 문제파악 등의 의사 또는 정책결정 이전의 기초단계에서 이루어진 것이 확인되었다. 자치단체들은 문서, 이미지, 영상, 음성, 공간정보 등 다양한 형태의 비정형 데이터를 보유하고 있으며, 기초자치단체에서의 비정형 데이터의 유형이 광역에 비해 다양하고 그 빈도도 높게 측정되었다. 데이터기반행정에 대한 구성원의 이해도와 인식 수준은 높지 않았으며, 공공데이터 및 빅데이터 관련 교육 프로그램의 제공 빈도와 데이터기반행정 문화확산을 위한 공모전 중심의 사업 추진이 많았다. 이에 더하여 사례분석을 위해 진행한 심층면담을 통해 특정 이슈를 도출하였다. 여기에는 데이터 품질관리와 관련한 인식, 데이터기반행정과 관련한 자치단체별 조례 제정, 협업체계 중 민간데이터의 구매, 데이터 관련 시스템의 개선, 비정형 데이터와 관련한 데이터 포맷 및 가이드라인 구축, 데이터기반행정의 추진과 정착을 위한 자치단체 내 유기적 지원체계 및 인력 확보, 그리고 데이터를 활용한 재원 확보와 관련한 인식 등의 내용이 포함되었다. 본 연구는 전술한 분석결과 및 심층면담을 통해 분석기준의 내용을 종합적으로 고려한 정책방안을 제시하였다. 먼저 제도적 측면에서는 정책추진의 효과성 제고를 위한 표준조례안의 개발 및 적용, 데이터기반행정 담당 조직 체계의 구축 및 위상 강화, 데이터 활용과 공유에 필요한 지침 정비 등을 제시하였다. 운용적 측면에서는 기관 내·외부 차원의 원활한 협력을 위한 공식적인 형태의 협업체계 구축, 효율적 데이터 관리 및 공유를 위한 데이터 공동활용 플랫폼의 활성화, 데이터기반행정 추진을 위한 지속적인 인력 양성 및 적정 인력의 배치, 정책추진을 위한 예산 확보 등을 제언하였다. 평가 및 사후관리적 측면에서는 데이터기반행정 추진 및 인식 제고에 필요한 관련 교육의 강화, 데이터기반행정의 활성화를 위한 평가지표의 개발 및 적용 등을 고려하였다. 마지막으로 본 연구는 데이터기반행정 추진의 주체를 중앙부처와 자치단체로 구분하고, 주체별 역할을 제시하였다. This study aims to present strategies to establish data-driven public administration based on results of analyzing the current status and actual conditions related to the implementation of data policies of local governments. There has been a lack of research on local governments, which are actually key stakeholders that generate, collect, and manage data. Due to the implementation of policies that failed to consider local governments in South Korea, the capabilities of local governments are actually falling short of the efforts and willingness to promote data-driven public administration at the central government level. Data-driven public administration is a comprehensive concept that encompasses data standardization and quality control, sharing and opening, and process improvement at the local government level, as well as decision-making using data. In addition, data-driven public administration includes the overall process related to data such as data collection, storage, processing, analysis, expression, and utilization. Through the review of cases and previous literature, we confirmed that data-driven public administration was discussed together with the concept of data sharing and opening, and public data and big data were also discussed as core concepts for data-driven public administration. Data-driven public administration is distinct from existing data-related policies in that it emphasizes the practical use of big data and public data. Through theoretical discussions, literature and case reviews, this study derived essential factors related to data-driven public administration at the local government level, such as securing institutional foundations, establishing and utilizing data-related processes, establishing cooperative systems, and preparing policies. The above-described factors were used to derive detailed analysis criteria constituting each analysis frame when analyzing the current status and case of this study. The institutional basis includes systems, organizations and human resources, and legal basis, and the process refers to management plans for data collection and production, sharing and provision, utilization and analysis, evaluation, and feedback. The use of data refers to the degree of use of public data and its level of improvement, the cooperation system refers to governance with various stakeholders such as central government ministries, local governments, public institutions, and entities in the private sector, and cooperation systems between departments within each local government. The degree of preparation for data-driven public administration includes the understanding of the policy and the level of awareness of employees for policy promotion. The analysis results for each criterion are as follows. Considering institutional basis, in terms of organizations, most local governments, existing data-related departments perform tasks for data-driven public administration. Depending on the size of the lower-level local governments, the department or team-level organization is in charge of the task. In addition, while many local governments operate several types of departments related to previous data policies, the criteria for classification between the relevant departments are ambiguous. In terms of human resources, most of the members who perform existing data-related tasks perform additional data-based administrative tasks. In terms of the budget, there was a difference in budget size between local governments, and it was confirmed that some local governments does not have their own budgets related to data-driven public administration. In terms of data-related systems, there are many system operations focused on data collection and management, while systems related to applications and in-depth stages such as analysis and utilization are insufficient. In terms of the legal basis, the frequency of securing data-driven public administration-related ordinances was relatively low compared to big data and public data-related ordinances. In terms of collaboration, local governments have data-related exchanges with various public and private sector stakeholders, and the former case is relatively more. In addition, we confirm that most of the data was used at the basic stage before policy making, such as policy reference and problem identification. Local governments have various types of unstructured data such as documents, images, videos, audio, and spatial information. The types of unstructured data in lower-level local governments are more diverse, and their frequency is measured higher than in upper-level local governments. The level of employees’ understanding and awareness of data-driven public administration was not high, and many competition-oriented projects are exist to spread public data and big data-related education programs and data-driven public administrative culture. In addition, this study found specific issues through in-depth interviews conducted for case analysis. These include contents such as awareness of data quality management, enactment of ordinances by local governments related to data-driven public administration, purchase of private data among collaborators, improvement of data-related systems, treatment of unstructured data. This study presented policy strategies that comprehensively considered the contents of the analysis criteria through the above-described analysis results and in-depth interviews. From an institutional perspective, the development and application of standard ordinances to enhance the effectiveness of policy promotion, the establishment and status of a data-driven public administrative organizational system, and the improvement of guidelines necessary for data utilization and sharing were presented. In terms of operation, we suggested to establish an official form of collaboration system for cooperation, revitalize a platform for efficient data management and sharing, continuously cultivate and deploy appropriate human resources, and secure budgets for policy promotion. In terms of evaluation and post management, the development and application of evaluation indicators to strengthen related education necessary for promoting and raising awareness of data-driven public administration were considered. Finally, this study classified the main entities of data-driven public administration into central government ministries and local governments, and presented the roles of each entities.

지방자치(행정)체제의 개편방안 - 지방행정계층과 행정구역의 개편대안을 중심으로 -

김병국,금창호,권오철 한국지방행정연구원 1998 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1998 No.-

최근 공공부문 전반에 대한 개혁과 이를 통하며 보다 경쟁력있고 효 올적인 경부를 구축하고자 하는 노력이 추진되고 있는 바, 본 연구는 이 와 같은 개혁의 입장에서 현재의 지방행정계증 및 행정구역이 지니고 있 는 문제점을 개선하며 주민참여를 ■제고하면서도 지방자치단체의 행경서 비스 공급효율화를 도모할 수 있는 지방행정계중 및 행정구역의 적점모 형을 설경하는테 그 목적을 두고 있다. 이를 위하여 본 연구는 지방행경계층 및 행정구역의 개편 또는 조경 을 요청하는 일반적인 號인을 살펴보고, 기존 이론을 중심으로 개편의 접근방법 및 기준을 검토하였다. 또한, 최근 선진되국의 행정구역개편의 경향!: 개관하는 한편, 현행 우리나라의 지방행정계증 및 행정구역의 문 계점을 분석하고, 이를 토대로 향후 지방자치단체의 역할과 행정수요의 전망에 근거하여 적점한 개선방안을 계시하였다. 대안의 모색에 앞서 지방행경계층구조와 행정구역으로 인한 문계점 을 분석한 결과, 지방행경계충구조의 경우 거래비용의 중대, 행경의 과생 업무 중가 상■ 하계증간 의사전달에 왜곡현상을 초래할 가능성이 높다 는 점이 중요하게 부각되었다. 한편, 행경구역의 문제점으로는 시 ■ 도의 분리로 인한 잔여도부 문제, 지역구조 변화에 따른 실질생활권과의 불일 ■치, 시 승격에 따i 시 ■ 군의 분리와 구역 세분화, 게경력과 지역경쟁력 기반의 취약과 지역 간 볼균형, 과대규모에 따른 주민참여와 통계 의 계 약, 읍 ■ 면 구역 폐지에 따른 :차 행정서비스 권역의 확대 둥으로 나타났다. 이상에서와 같은 현행의 지방행경계중 및 행정구역 이 내포하고 있는 문계점과 향후 행경환경변화 및 행정수요를 고려하며 개편방안간의 차별 성, 현실적용성의 기본방향에 입각하여 지방행정계증 및 행정구역의 개 편방안을 모색하였다. 다음 지방행정계증, 광역자치구역 및 기초자치구역 의 개편을 위한 원칙을 각각의 특성을 고려하며 차별적으로 설경하였다. 우선 지방행경계충은 개편원칙으로 경주체계의 원칙과 기능적함성의 원 칙을 적용하였다. 다음, 기초자■치구역은 기초자치구역의 특성을 고려하여 개편의 원칙으로 생활권과의 일치원칙과 민주성의 원칙을 적용하였으며, 광역자치구역의 경우 개편원칙으로 효올성의 원칙을 적용하였는테, 효올 성의 원칙은 광역자치구역의 설경시에 광역자치단체가 관장기능을 가장 경계 적으로 수행할 수 있는 방안이 고려되어 야 한다는 것이다. 상기의 개편원칙들이 지방행정계중 및 행정구역 각각의 특성들을 충 분히 고려하찌 선경되었다는 전계하에 ユ 원칙들과 성격 또는 방향성이 부합되면서도 듬시에 ユ것을 구체적으로 나타내주는 개편기준을 설점하 였다. 다만 개편기준의 설경에서는 지방행경구역만을 ユ 대상으로 하였 는테, 우선 기초자치구역의 개편원칙으로 위에서 생활권과의 일치원칙 및 민주성의 원칙을 ■제시하였다. 첫■째, 생활권과의 일치원칙은 공간지리 적 개념으로 지표상의 지리 적 조건과 실계적인 일일생활권이 주요 기준 으로 고려하였다. 둘■째, 민주성의 원칙은 이념적 가치개념으로 주민참여 나 주민통계를 주요 기준으로 고려하였다. 한편, 광역자■치구역의 개편원 칙으로는 효올성의 원칙을 계시하고 있는테, 효올성의 원칙은 투입단위 당 생산의 을 나타내는 경계 적 개념으로 규모의 경계와 의부효과의 최 소화를 주요 기준으로 고려하였다. 이상과 같은 원칙과 기준에 따라 향후 지방행경계층과 행경구역에 대 한 개편대 안을 ■제시 하면 다음과 같다. 우선, 지방행경계층의 개편과 관련하여 계기되는 주요 논계는 현행 의 3계증 내 지 4계증의 다중계로 인해 초래 되는 문계 를 해소하고자 하는 것이다. 이를 위 한 대 안으로는 단품계 와 2계층계 방안이 있다. 단충계와 2계誇계는 각기 장단점을 내포하고 있고, 현실적으로 단충 계와 2계중계를 채택하고 있는 국가들도 존게한다. 예를 들던, 단중계는 영국의 런던지역과 대도시권역 ュ리고 비대도시권역의 일부에서 실시하 고 있으며, 2계증계는 일본을 비롯하여 많은 국가에 서 실시 하고 있다. 따 라서 현재 우리나라의 다품계로 인한 문계점을 해소하기 위해서는 단증 계와 2계중계 모두가 대 안으로 고려될 수 있다. ュ러나 단중계는 일부 대도시를 계되하면, 현실적으로 적용볼가능하 다는 이유 의에도 대폭개편에 따른 정치 ■ 행정적 혼란과 비용올 고려할 경우 대안으로서의 적실성이 없 다. 더욱이 여기서는 지방행정계증의 개 편원칙으로 경주체계의 원칙과 기능적합성의 원칙을 ■제시하였는 바, 단 중계의 경우 이러한 원칙에도 부함하지 않는다. 따라서 지방행정계증의 개편대안으로는 2계증계를 계시할 수 있으 며, 현행의 3계층 내지 4계營을 2계營계로 전환하기 위해서는 3가지 조 함이 가능하다. 즉, 광역자치계증을 폐지하고 기초자치구역과 행정계증을 존치하는 잤 기초자치계층을 폐지하고 광역차지계풍과 행정계층을 존치 하는 것/ ュ리고 행점계脅을 폐지하고 광역자치계脅과 기초자■치계증I 존치하는 것 둥이 ュ것이다. 광역자■치계증을 폐지할 경우에는 광역과 기초간의 기능중복의 폐단 을 해소할 수 있으며, 종적인 의사전달의 신속화와 인력과 경비절감을 통한 행경능률의 ■제고를 기할 수 있다. 반면에 기초자치단체간에 이해가 대림되는 업무에 대한 조경이 어려워지며, 중앙경부와 기초자치단체를 직접 연결하게 됨으로써 중앙집권화를 초래하게 된다. 기초자치계층을 폐지할 경우에도 광역자치계층을 폐지했을 때와 유 사한 잇점을 얻을 수 있는 반던, 광역자■치단체가 음 ■ 던 ■ 동을 직접 관 리해야 한다는 어려움이 있으며, 또한 옴 ■ 면 ■ 듬의 자치 단체로의 지위 전환과 광역자치단체의 규모조정이 새로운 문■제로 대두될 가능성이 많 다. 한편, 행경계층을 폐지할 경우에는 현게 이원화되어 있는 자처계층 와 행정계층을 일원화함으로써 행정력의 낭비를 예방하고, 교통 ■ 통신의 발달로 인한 생활권의 확대에 부응할 수 있다. 반면에 지역에 따라 주민 볼편의 가중과 주민참여를 저하시킬 수 있다. 지방행경계층 개편에 대한 각 대안의 논거를 분권성의 유지측면, 실 현가능성의 측면에서 볼 때, 현계의 3계중을 2계충으로 축소하는 방안이 고려가능하며,2계충화 방안중에서도 행경계충을 폐지하는 것이 분권화 를 유지하는 듬시에 부작용올 최소화히-는 방인:이다. 따라서 광역자치계 증과 기초자치계층을 중심으로 한 2계충계가 적경 계ぞ개편안으로 계시 ■될 수 있다. 현게 읍 ■ 면 ■ 듬의 기능전환을 위한 일경이 확정되어 있고, ュ에 따라 세부적 계획 이 추진되고 있는만큼, 행정계증의 폐지도 현행의 읍 ■ 면 ■ 듬의 기능전환 일경에 따르는 것이 바람직하다. 다음, 행정구역의 개편대안은 기초자,!구역과 광역자치구역의 개편 으로 나누어 살펴볼 수 있다. 첫 ■째, 기초자치구역 의 개편방안으로는 일부 조경방안과 축소개편방안이 ■제시될 수 있으나, 생활권의 원칙에 입각할 경우 일부조경방안이 보다 적실성을 가지는 반면, 민주성의 원칙에 입각 할 경우 축소개편방안이 적합하다. ュ러나 지방자치계하에서 국가가 지 향해야할 가처적 측면에서 본다면, 장기적으로는 민주성을 보다 계고할 수 있는 기초자치구역의 축소개편방안이 채택되어야 할 것이다. 둘■째, 광 역자치구역(도)의 개편방안으로는 일부조정방안과 확대개편방안이 계시 될 수 있다. 개편방안의 채택은 단기적으로는 현실적 계약조건 즉, 전면 개편에 따른 경■치 ■ 행경적 혼란이나 역사성의 과기 공을 고려하여 일부 조경방안을 체택하되, 장기적으로는 광역자치단체의 명확한 역할이나 기 능을 고려 하며 확대개편방안을 도입 하는 것이 바람직하다. The purpose of this paper is to criticize the problems of local administrative tiers and area, and to suggest the new alternative of local administrative tiers and area reform. This study is ① an overall introduction to local administrative tiers and area, including the concept of tier and area, relation between them, the reforming necessities of local administrative tiers area, ② to describe a history of Korean local administrative tiers and area, ③ to describe the present and problems of local administrative tiers and area, and ④ to suggest the reforming alternatives of tiers and area. According to the analytic result of the problems of local administrative tiers and area, firstly, the problems with local administrative tiers was revealed that there were the higher transformation costs, the limited communication between upper-tier and lower-tier, and so on; secondly, the problems with local administrative area was found that were the discorrespondence between administrative area and substantial region, the limitation of citizen participation and control because of over size, and so an. The major findings of this study could be summarized as follows: Firstly, judging from the maintenance of decentralization and feasibility, it is desired that the refoming altarnative of local administrative tiers is the autonomous two-ties (upper-tier and lower-tier) system except for administrative tier(eup, myeon, dong) rather than the present three-tiers system. Secondly, (1) there are two alternatives in the informing of lover-area(si, gun, gu); adjustment(from the principles of democracy) and reduction(from the correspondence principles between administrative area and substantial region). But, in the long view, it is desired that the refoming altarnative of lower-area is reduction rather than adjustment. (2) there are two alternative in the reforming of upper-area; adjustment and enlargement. In the short view, it is desired that the refoming altamative of upper-area is adjustment rather than enlargement to reflect upon the political and administrative confusion from enlargement; but in the long view, it is desired that the refoming altamative of upper-area enlargement from the dear roles and functions of upper-authorities.

지방자치단체의 행정구역 변경법제에 관한 연구

금창호,권오철 한국지방행정연구원 2021 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2021 No.-

지방자치단체의 행정구역은 자치권이 배타적으로 적용되는 관할범위인 동시에 행정서비스를 제공하는 공간적 범위를 의미하기도 한다. 따라서 행정구역의 변경은 명확한 법제적 근거를 바탕으로 이루어져야 하나, 현행의 「지방자치법」 등에서 구체화되어 있지 못하다. 이러한 문제를 해소하기 위하여 여기에서는 지방자치단체의 행정구역 변경법제를 정비하기 위한 개선대안을 모색하고 있다. 제2장에서는 지방자치단체 행정구역 변경에 관한 개념과 정부의 정책경과 및 기존연구를 분석하였다. 제3장에서는 지방자치단체 행정구역 변경의 법제적 실태와 한계를 분석하고, 제4장에서는 일본과 프랑스 및 독일 대상으로 행정구역 변경법제의 사례를 고찰하였다. 제5장에서는 각종의 분석을 기초로 지방자치단체 행정구역의 변경법제에 관한 개선대안과 관련법제의 설계(안)을 제시하고 있다. 행정구역의 폐지와 설치, 분리 및 통합에 대한 근거와 대상은 광역단위와 기초단위로 분리하여 규정하되, 절차에 대해서는 폐지와 설치, 분리 및 통합에 대해 공통적으로 적용할 수 있는 통합규정을 마련하는 것이다. 특히 행정구역의 설치절차는 광역단위의 광역시와 기초단위의 시에만 적용을 한다. 그러나 장기적으로 광역단위와 기초단위의 기본형을 단일형으로 개편할 경우 논리적으로 설치에 관한 수요는 소멸될 것이다. 다만, 지방행정구역 변경의 기준은 폐지와 분리 및 통합의 경우에는 지방자치단체의 자율결정에 맡기고, 설치에 대해서만 광역시와 시의 설치에 대한 기준을 마련한다. 이처럼 행정구역의 설치에 대해서만 기준을 제시하는 것은 발생 개연성을 반영한 결과이다. The administrative district of a local government is the scope of jurisdiction to which autonomy is applied exclusively. And at the same time, it means the spatial scope in which administrative services are provided. Therefore, the change of administrative districts should be made based on a clear legal basis. However, the current Local Autonomy Act does not have a specific basis. Accordingly, this study aims to establish a clear legal basis for changing administrative districts of local governments. In chapter 2, this study explained the concept of changing administrative districts of local governments, the government's policy progress, and previous studies. In chapter 3, we analyzed the legal system for changing administrative districts of local governments and its limitations. In chapter 4, we considered cases of the legal system for changing administrative district in Japan, France, and Germany. In Chapter 5, this study proposes an improvement alternative to the legislation on the change of administrative districts of local governments based on the analysis presented above. (1) The basis and targets for abolition, establishment, separation, and integration of administrative districts : Regulations divided into wide-area unit and basic unit of local government. (2) Procedure : Establish integrated procedures that can be commonly applied to abolition, installation, separation and integration. (3) Procedures for establishing administrative districts : Appliy only to metropolitan cities(wide-area unit) and cities(basic unit). (4) Criteria for changing administrative district : [abolition, separation and integration] Autonomous decision of local governments; [Establishment] the legalization of the criteria for the establishment of metropolitan cities and cities. This is the result of reflecting the probability of occurrence.

기초자치단체의 행정서비스전달체계 개선방안

금창호,조석주,김필두,이병기,유은정 한국지방행정연구원 2010 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2010 No.-

행정서비스 전달체계의 효율화는 정부의 경쟁력을 강화하는 한편, 정부에 대한 국민의 신뢰도를 제고하는 결정적인 요인의 하나로 간주되기 때문에 세계 각국 역시행정서비스의 전달체계의 개선을 통해 정부성과를 향상시키는 동시에 고객만족의 최적화를 도모해 왔다. 우리나라 역시 행정서비스 전달체계의 개선을 위한 정책적 노력을 경주하여 왔으나, 기존의 정책개선은 주민편의를 제고하는데 초점이 두어졌고, 나아가 전체 지방자치단체를 대상으로 획일적 개선이 시행됨으로써 지방자치단체의 유형별 차이를 반영하지 못하였다. 따라서 행정서비스의 공급에 영향을 미치는 변수를 감안하여 그에 부합하는 보다 효율적인 공급체계를 수립하는 것이 필요하다. 본 논문에서는 지방자치단체의 유형별 차이를 반영하여 각 유형에 적합한 행정서비스 전달체계를 도출하고자 한다. 지방자치단체의 유형은 도시형, 도농복합형, 농촌형 및 특수형으로 구분 설정하고, 행정서비스의 전달체계에서 차별화가 요청되는 서비스로는 생활민원, 사회복지, 보건의료, 상하수도, 문화체육 등에 국한하고, 행정서비스의 전달체계의 분석내용은 행정서비스의 전달방법, 기구 및 절차에 초점을 두고자 한다. 전체적인 연구의 체계는 1단계에서 행정서비스 전달체계의 현행구조와 최근의 경향에 기초하여 연구의 필요성을 도출하고, 2단계에서 영향변수의 도출과 유형별 변수실태를 분석하여 행정서비스 전달체계의 유형별 차별화의 논거를 제시한다. 3단계에서 외국의 행정서비스 전달체계의 차별화 사례를 분석하여 대안모색의 시사점으로 제시하고, 4단계에서 연구대상 행정서비스의 유형별 개선대안을 모색하였다. 외국의 사례를 살펴 보면, 생활민원서비스의 경우, 일본의 도시지역에서는 주민의 편의도모를 위하여 야간창구, 전화, 우편, 인터넷 등을 널리 활용하고 있지만, 농촌지역은 민원인 수도 적고 공무원 인력도 적어서 민원인이 행정기관을 직접 방문하여야만 생활민원관련 서비스를 제공받을 수 있다는 단점이 있다. 사회복지서비스의 경우, 일본과 영국은 지역의 특성을 반영하여 농촌지역과 도시지역에 차별화된 서비스 공급주체가 설치되어 있으며 사회복지서비스와 보건의료서비스가 통합되어 전달되고 있다. 보건의료서비스의 경우, 일본과 영국 모두 사회적 취약계층은 사회복지담당부서에서 사회복지서비스와 통합하여 전달하고 있다. 또한, 도시지역과 농촌지역간의 차이가 별로 없다는 것이다. 반면에 차이점으로 일본의 경우, 지방정부가 제공하는 보건의료서비스의 주 대상은 일반주민이 된다. 사회적 취약계층은 사회복지담당부서에서 통합적으로 서비스를 제공받고, 일반 시민들은 권역별로 나누어서 건강정보, 건강강좌 등과 같은 서비스를 제공받고 있다. 영국의 경우, 도시지역이나 농촌지역이나 구분없이 지방정부는 민간병원, 응급센터, 민간봉사단체 등과 연계하여 구역별로 주된 서비스 제공 민간기관을 지정하고 주민들이 필요로 하는 보건의료서비스를 제공하게 한다. 상하수도의 경우, 일본의 도시지역 상수도는 광역자치단체의 광역상수도에 의존하고 있으며, 농촌지역 상수도는 지방정부가 담당하고 있다. 일본의 하수도는 도시지역과 농촌지역 모두 시설의 개보수, 하수와 오수등의 처리 등의 업무를 민간에 위탁하고 지방정부는 관리감독을 실시하고 있다. 영국은 상하도 모두 민영화하여 상하수도와 관련된 모든 권한과 책임이 민간업자에게 있다. 행정서비스 전달체계에 대한 개선대안을 종합하면, 도시지역의 경우, 생활민원의 전달체계를 개선하기 위한 단순민원의 공급방식은 “무인 자동발급기” 설치방식의 도입과 사회적 약자들을 위한 동 주민센터를 거점으로 한 “야간 민원창구”의 개설이 필요하다. 사회복지·보건의료 서비스의 전달체계를 개선하기 위하여 도시지역에 풍부한 민간자원을 연계하여 복지-보건 통합 서비스 제공 시스템을 구축하는 방안의 검토가 필요하다. 문화체육의 전달체계를 개선하기 위하여 민간시설을 활용하는 방법과 문화체육시설을 지역내 문화단체나 시민단체 등에 위탁하는 방법이 있다. 하수도 서비스의 경우는 폐수 등을 방류하는 공장이나 기업의 지도와 감독은 자치단체가 담당하고, 하수도 관련 시설을 유지·보수·관리하는 업무와 폐수·오수·우수 등을 재처리하고 방류하는 업무는 전문성을 가진 민간기업에 위탁하는 것이 바람직하다. 도농복합형태시의 경우, 농촌지역은 읍면동 중심의 서비스를 제공하며, 여건이 안 될 경우 본청에서 “퀵 배송”시스템을 도입하여 적용하도록 한다. 사회복지는 현행의 수요자가 직접 기관을 방문하여 서비스를 제공받는 시스템에서 민간위탁으로 전환하여 접근성을 고려한 현장중심의 서비스 공급이 이루어져야 한다. 보건의료는 현행의 기관 직접방문·진료중심 서비스에서 현장중심·예방중심의 공급구조가 개편되어야 하며, 특히 농촌지역은 보건지소 중심의 서비스공급이 강화되어야 한다. 상하수도는 현행의 기관 직접방문 시스템에서 전화·Fax·인터넷 방문시스템으로 전환하되 담당공무원이 직접 수요자를 방문하여 서비스를 제공하도록 한다. 문화체육은 현행의 수요자의 기관 직접방문 또는 수요자방문 시스템에서 수요자방문으로 완전 전환시키고 시설을 민간위탁 운영하여 효율성을 제고하며 수요자와 근접한 장소에서 찾아가는 서비스를 제공하도록 한다. 농촌지역의 경우, 생활민원은 현행의 직접방문, 팩스 메일등의 전달방식에서 밀집지역은 기존의 공급체제를 그대로 유지하되, 분산지역은 “퀵배송”시스템을 도입 및 적용하는 것이다. 사회복지는 현행의 독립방문 시스템에서 통합방문 시스템으로 전환하되, 분산지역은 행정면을 설치하여 거점확보 시스템을 구축하는 것이다. 보건의료 및 문화체육은 의료, 연극, 영화, 종합운동장 등의 서비스를 대상으로 현행의 개별단체 공급에서 계약위탁, 지방자치단체조합 등 지방자치단체간협력공급 시스템으로 전환하는 것이다. 상하수도는 현행의 일반상수도 및 마을상수도의 이원적 공급시스템에서 거대군은 단일 민간위탁으로 그리고 과소군은 연합 민간위탁으로 전환하는 것이다. 특수지역의 행정서비스는 행정서비스 그 자체보다는 지역적 특수성에 따른 한계를 개선 및 보완하는데 초점을 둘 필요가 있다. 생활민원은 현행의 직접방문, 우편, 전화 등의 전달방식에서 복잡민원은 기존의 공급방식을, 단순민원은 민원후견인제도, 민원순회방문, 민원대행제 등을 도입하는 것이다. 사회복지는 현행의 관주도의 개별적 서비스 전달체계에서 통합적 서비스전달 체계로의 전환 및 민관 협력네트워크 구축으로 전환하는 것이다. 보건의료는 자치단체 주도의 서비스공급에서 공공 및 민관 협력체계의 구축으로 전환하는 것이다. 상하수도는 현행의 자치단체 중심의 상하수도 통합적 공급에서 민관협력 공급체계 구축 및 상하수도 분리관리로 전환하는 것이다. 문화체육은 자치단체 주도의 서비스 공급에서 공공 및 민관 협력체계의 구축으로 전환하는 것이다. The Korean government has made a great effort to improve the public service delivery system for the efficient delivery system of public service would not only raise the competence and competitiveness of the government, but also it is considered as a key element to regain the trust of the people. The previous policy reform proposals have put most emphasis on providing convenience for citizens, and the policies were uniformly applied to all types of governments, without consideration of their features, such as urban or rural nature. Accordingly, those policy reform proposals failed to reflect the differences among diverse local governments. Therefore, it is necessary to establish an efficient public service delivery system reflecting the variables which might influence the supply of assorted public services. This article endeavors to propose a public service delivery system applying the differences emanated from the distinctive types of local governments. The four sorts of local governments are taken into account in this article: local governments in urban areas, in urban and rural consolidated areas, in rural areas, and in peculiar areas; the types of public service covered in this article are limited to public complaint and issuance of public documents, social service, public health service, water and sewerage service, culture and physical training. The analysis of this article is focused on the delivery method, organization and process of public services. The reform proposal of public service delivery system for the local governments in urban areas is as follows: service for civil complaint and issuance of public documents can be improved by introducing automatic public document issuance system (like an automated teller machine, ATM) and by opening a “nighttime window for public complaints”; social service and public health service can be bettered off by using affluent private resources in urban area, to build up a public-private partnership so as to manage the integrated system of social and public health services; the delivery system of culture and physical training would be augmented by utilizing private facilities and consigning the management of governmental facilities for culture and physical training to private and civil(and cultural) organizations; the sewerage service delivery can be improved by dividing performance of the service areas: a service area of local governments, which would oversee and direct the industrial wastewater, and a service area for private corporations, which would maintain, repair, and administer the sewage facilities, and reprocess and redischarge the wastewater. The reform proposal for local governments in urban and rural consolidated areas, is as follows: the local government in this area should provide EupㆍMyunㆍDong(basic level of local governments)-centered-public services, and if those basic level local governments are not capable of performing public services, the main office of the city or county government should introduce “quick delivery” system to supply the public services; the social service delivery should be consigned to the private company which would provide a field-based-service, enhancing public accessibility; the local public health service center should be empowered to take a principal role to improve public health service delivery; water service system would be enhanced by switching the current service system of a personal visit into a telephone, fax, or internet application system; culture and physical training should be consigned to a private company for the efficient service delivery and management. The reform proposal of public service delivery system for local governments in rural areas is as follows: an rural area with sparse population should introduce “quick delivery” system to provide a public document service; the social service delivery system should be switched from the existing individual visit system into an integrated visit system, and particularly in an area of sparse population, the establishment of administrative Myun is recommended in order to constitute a strategic base; the service of public health, and culture and physical training can be improved by converting the existing supply system by separate organizations into the private consignment system or local government partnership in order to provide the public services jointly; the current dualistic water service system, the general water service on the one hand and the water supply service for basic local governments on the other hand, should be consigned to private parties: the water supply for large rural local governments(Gun) should be consigned to a unitary private company, while for smaller, depopulated local governments, joint private consignment is advisable. The reform proposal of public service delivery system for the local governments in peculiar areas is as follows: civil complaint and public document service would be improved by introducing the following systems, such as public complaint guardian service, visiting service, agent service systems; social service delivery would be enhanced by converting the current, respective government-centered-service delivery system to an integrated service delivery system, and by building a public-private partnership network; public health service would be also progressed by switching the existing government-centered-supply system into a public-private partnership system; the consolidated delivery system of water and sewerage services should be converted from the local government-centered-supply to again the delivery system by the public-private partnership, and the sewerage service and the water supply service should be managed separately; the services of culture and physical training need also a paradigm shift from the idea that a local government must initiate and direct those services to the idea that the partnership of civil, public and private parties work together for improving the services and the delivery of them.

지방자치단체의 행정혁신 추진전략에 관한 연구

주재복,김필두,고경훈 한국지방행정연구원 2005 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2005 No.-

행정환경의 복잡화와 다원화, 그리고 이로 인한 행정 수요의 양적 증대 및 질적 욕구의 증대는 보다 적극적이고 수요 대응적인 정부를 필요로 하고 있다. 이에 따라 OECD 등 주요 선진국들은 1970년대 후반부터 신공공관리론(New Public Management)적 시각에서 정부개혁과 정부혁신을 추진하면서 고객지향적이고 성과중심적인 정부운영을 도모하여 왔다. 미국의 정부재창조 프로그램(The National Partnership for Reinventing Government), 영국의 넥스트 스텝(Next Steps)과 최고가치제도(Best Value), 독일의 정부역할 축소 및 능률적 정부구축을 위한 프로그램(Aufgabenpolitik und Schlanker Staat) 등은 공공부문의 효율성 제고와 경쟁력 강화를 위한 대표적인 정부 프로그램들이다. 우리나라도 외화위기 이후 공공부문의 구조조정과 경쟁원리의 강조 및 새로운 경영 및 관리기법의 도입 등을 통하여 행정을 근본적으로 개혁하기 위한 노력들을 기울여 왔다. 특히 국민의 정부에 들어와서는 신공공관리론에 입각한 행정개혁이 적극적으로 추진되면서 공무원에 대한 구조조정이 단행되었고, 개방형 임용제, 목표관리제, 성과급제, 책임운영기관제도, 성과주의예산 등과 같은 개혁정책들을 도입하여 시행해 왔다. 그러나 우리나라의 행정개혁은 각 부처 또는 지방의 행정수요나 행정역량을 고려하지 않은 단순한 인력 및 재정의 감축관리로 표출되는 등의 문제들을 야기하기도 하였다. 그리고 이 과정에서 도입된 새로운 제도들은 우리나라의 행정환경에 제대로 적응하지 못하고 형식적으로 운영되는 결과를 가져왔으며, 또한 각 정부기관들은 생산성 향상을 위해 신경영기법이나 행정개혁 기법을 도입하고 있으나 이러한 혁신적인 기법들이 어느 정도 정부의 성과 향상에 기여했는지에 대한 분석이나 평가는 거의 없이 운영되고 있다. 이에 참여정부는 출범 초기부터 정부혁신을 국정 운영의 핵심과제 중 하나로 선정하여 범 정부적으로 추진하면서 정부조직의 운영시스템을 근본적으로 바꾸려고 노력하고 있다. 참여정부는 정부혁신을 선택이 아니라 생존의 필수조건임을 강조하면서 강력한 의지를 가지고 정부혁신을 추진하고 있다. 즉 참여정부는 세계화, 지식화, 지방화의 대두, 정책문제의 다양화, 복잡화, 신속화, 그리고 시민사회의 성장 등 행정환경의 변화와 새로운 행정수요에 대응하기 위해서는 정부혁신이 필수적이라는 인식 하에 새로운 행정환경의 변화와 새로운 행정수요에 대응할 수 있는 새로운 행정시스템을 구축하기 위하여 범 정부적으로 정부혁신을 추진하고 있다. 특히 참여정부는 지방행정의 혁신 없이는 정부혁신의 성공을 달성할 수없다는 인식하에 지방행정혁신을 적극적으로 추진해 나가고 있다. 지방행정 혁신은 중앙정부의 행정혁신 추진전략이나 민간기업의 경영혁신 추진전략과 차별화되어야 할 필요가 있다. 즉, 기존의 행정혁신관련 선행연구들은 중앙정부의 업무처리, 기술, 산출, 성과, 문화 등의 측면에서 진행되어 왔으나, 지방자치단체는 직접적인 대민업무와 집행기능을 중점적으로 수행하기 때문에 중앙정부의 행정혁신추진모델을 기계적으로 이식하기에는 문제가 있다. 또한 기업의 경영혁신을 위한 추진전략들은 효율성을 중심으로 기업현실에 맞게 개발되었기 때문에 이를 지방자치단체에 그대로 적용하기에는 적실성을 확보하기 어렵기 때문에 기업의 혁신기법을 지방행정혁신에 그대로 이식시키는 데에도 한계가 있다. 따라서 정부혁신이 지방자치단체에 삼투압 되기 위해서는 지방의 여건과 특성을 고려한 지방자치단체 고유의 행정혁신 추진전략이 필요하다. 즉 지방행정의 특징과 여건을 고려한 상황적합적인 행정혁신의 추진전략을 수립할 필요가 있다. 본 연구의 목적은 이러한 문제인식 하에서 지방행정의 특징과 여건을 고려한 상황적합적인 행정혁신을 달성하기 위해 지방행정혁신의 단계별로 지방행정혁신의 추진전략을 수립하고 각 단계별 저항관리전략을 수립하는 것을 목적으로 하고 있다. 이를 위해 현재 지방자치단체에서 진행되고 있는 지방행정혁신의 실태와 문제점을 파악하고, 이를 토대로 행정혁신의 단계별로 추진전략을 모색하였다. 구체적으로 지방행정혁신의 단계를 혁신준비단계, 혁신실천단계, 혁신지속화 단계의 3단계로 구분하여 각 단계별 추진실태와 추진전략을 제시하였다. 먼저 실태분석 결과 지방자치단체의 경우 54% 정도가 혁신준비단계에 머무르고 있는 것으로 나타났다. 특히, 기초자치단체는 절반 이상이 혁신의 초기단계인 준비단계에 있었으며, 나머지 자치단체는 준비단계에서 실천단계로 진행 중이거나 실천단계에 진입하고 있는 수준이었다. 현재 지방행정 혁신이 빠른 속도로 확산되고 있으나 지방행정혁신의 실태분석에서 보는 바와 같이 기초자치단체의 대부분이 준비단계의 수준을 벗어나지 못하고 있으며, 아직까지 혁신 미진입 자치단체로 남아 있는 자치단체도 10.8%에 이르고 있기 때문에 이에 대한 적극적인 대책수립이 필요하다. 지방행정혁신이 미진한 원인으로는 단체장의 관심 부족과 적극적인 리더십의 결여 등을 들 수 있다. 지방자치단체의 경우 단체장의 의지가 정책이나 시책의 성공 여부를 좌우하는 결정적인 요인이기 때문에 단체장이 관심을 보이지 않으면 정책이나 시책은 성공을 거두기가 어렵다. 또한 실천단계에 진입한 자치단체의 경우도 대부분의 경우 지방행정혁신 과제를 발굴하고 과제와 관련된 교육활동을 전개하고 있을 뿐이기 때문에 본격적인 실천단계라고 보기는 어렵다. 따라서 아직은 지방행정혁신의 수준이 지속화단계에 접어든 자치단체가 거의 없는 실정이라고 해도 과언이 아니다. 지방행정혁신의 추진실태 및 문제점을 토대로 지방행정혁신의 각 단계별로 지방행정혁신을 추진하기 위한 전략을 구체적으로 살펴보았다. 먼저 혁신준비단계는 혁신동력을 확보하기 위한 기반조성 단계로서 혁신기반조성에 중요한 단체장의 리더십과 혁신추진체계의 정비, 혁신비전 수립, 그리고 구성원의 역량확보를 위한 전략들을 제시하였다. 혁신실천단계는 본격적으로 혁신을 실행에 옮기는 과정으로서 지방행정혁신의 투입요소로서 Action Learning을 통한 혁신교육, 전환요소로서 정책품질관리, 산출요소로서 혁신과제 발굴 및 실행 등과 관련된 추진전략을 제시하였다. 또한 혁신지속화단계에서는 성과에 기반을 둔 조직과 평가시스템의 유기적 결합이 중요하므로 이 단계에서는 조직구조면에서의 팀제 도입과 성과관리를 위한 평가시스템과 관련해서는 BSC의 도입을 추진전략으로 제시하였다. 마지막으로 지방행정혁신의 과정에서 나타나게 되는 변화에 대한 저항관리에 대하여 살펴보았다. 정부혁신의 실패는 많은 경우 저항관리의 실패에 기인하기 때문에 혁신의 과정에서 정확한 정보제공, 이해관계자의 참여, 구성원들간의 신뢰유지 등 효과적인 저항관리전략을 수립하여야 한다는 점을 강조하였다. 지방행정혁신이 본격적으로 추진된 지 1년여가 지나고 있다. 너무 성급하게 또 다른 정책추진방향에 변화를 주는 것은 바람직하지 않지만 재점검한후 바람직한 추진방향을 설정해볼 필요가 있다. 즉, 지방행정혁신을 가속화하기 위해서는 지금까지의 추진성과를 판단해보고 향후 과제를 도출하기 위한 점검이 필요하다. 지방행정혁신은 앞에서 살펴본 바와 같이 여전히 미흡한 수준임을 알 수 있다. 이러한 사실은 지방행정혁신이 2단계 이하에 머무르고 있는 지방자치단체가 전체의 50%이상을 차지하고 있다는 사실로부터 도출 할 수 있다. 이러한 문제점을 해결하고 나아가 지방행정혁신이 내재화되고 시스템화되기 위해서는 다음과 같은 정책적 대안이 필요하다. 즉 지방행정혁신이 소기의 성과를 거두기 위해서는 혁신과제들을 중심으로 지속적으로 추진하여야 할 과제, 새롭게 추진하여야 할 과제, 그리고 현재 추진하고 있는 과제중 폐지 및 제거하여야 할 과제 등으로 구분하는 작업이 필요하다. 먼저 지속적으로 추진해 나가야 할 과제들로는 첫째, 지금까지 발굴한 혁신과제 중에서 국민감동형 과제, 시스템형 과제, 이해관계 해결형 과제, 프로세스 개선형 과제 등은 지속적으로 추진해 나가야 할 것이다. 둘째, 본격적인 혁신실행을 위한 혁신지원체계를 보다 강화해 나가야 한다. 마지막으로 혁신모니터링 체제를 구축해 나가야 한다. 혁신모니터링을 강화하기 위해서는 먼저 지방행정혁신을 체계적으로 모니터링할 수 있는 모니터링체계를 구축해야 하며 지방행정혁신을 체계적으로 평가할 수 있는 평가체계를 구축해야 한다. 다음으로 새롭게 강화해 나가야 할 지방행정혁신 과제로는 첫째, 지방행정혁신의 추진전략을 보다 구체적으로 수립하여야 한다. 아직까지 지방자치단체에서는 구체적으로 어떻게 행정혁신을 추진해 나가야 할 것인가에 대한 전략이 부재한 실정이다. 둘째, 업무프로세스의 개선과 관련해서는 수준 높은 혁신지자체와의 교환근무 프로그램을 도입할 필요성이 있다. 셋째, 커뮤니케이션 개선과 관련해서는 스타 만들기 등 적극적인 홍보를 통하여 변화를 적극적으로 관리해 나가야 하며, 내부홍보 및 외부홍보와 관련된 전략도 구체적으로 수립하여야 한다. 넷째, 조직의 경우 혁신실행에 들어간 지방자치단체를 중심으로 혁신추진주체를 재정비하고 실천 중심으로 조직을 강화할 필요성이 있다. 다섯째, 인적자원의 경우 단체장의 역량을 보다 제고하고, 혁신담당에 대한 지속적인 교육을 통하여 혁신 동력을 강화하고 혁신추진자들의 동기를 부여하여야 하다. 여섯째, 행정혁신의 성공은 공무원들의 적극적인 참여가 중요하므로 혁신의 추진과정에서 혁신참여자들의 혁신피로도를 제거할 수 있는 방안도 아울러 강구해 나가야 할 것이다. 마지막으로 지금까지의 추진과정을 통해서 폐지 및 제거해 나가야 할 지방행정혁신 과제는 과감하게 폐지 또는 제거하여야 한다. 먼저 지방행정혁신의 문화 및 행태적 요소 중에서 건수 위주 등 형식적인 행정혁신, 불필요한 서적 발간 등 전시성 행정혁신, 그리고 혁신을 가장한 위장혁신 등은 지양해 나가야 할 것이다. 다음으로 제도운영적인 측면에서는 행정혁신과 관련된 불필요한 회의, 전 자치단체에 동일한 획일적 혁신시스템 강요 등은 지양하고 다양하고 지방자치단체에 현실 적합적인 행정혁신이 이루어질 수 있도록 개선해 나가야 한다. The purpose of this study is to find an appropriate strategy for local government innovation step by step. To achieve administrative innovation, we should consider the characteristics and situation of local administration. Specifically, we divide the process of local administrative innovation into three concrete steps: the innovation preparation phase, the innovation practice phase, and the innovation continuance phase, and adjust a strategy to drive each step. First, the innovation preparation phase presented strategies stating the importance of the chief executive's leadership and other strategies such as the adjustment of the innovation propulsion system, the establishment of a vision for innovation, and the constituent's capacity to promote the basis of innovation as a means to secure innovation power. Second, the innovation practice phase presented input elements of local administrative innovation such as innovation education through Action Learning, conversion elements like the policy quality control, and output elements such as promotion strategies related to the identification of subjects for innovation and the practice of innovation. Third, strategies for the innovation continuance phase are connected and presented by the introduction of the Balanced Scorecard (BSC) along with the performance evaluation system and the introduction of the team system for a flexible organizational structure. Finally, we examined the resistance to change that appeared during the process of local administrative innovation. The failure of government innovation is caused by the failure to manage the resistance. Thus for government innovation to succeed, correct information provision, comprehensive participation of public officials and effective management of resistance is necessary.

지방자치단체 성과관리기법의 효율화 방안

금창호,조석주,권오철 한국지방행정연구원 2002 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2002 No.-

1980년대 이후 공공부문의 제한된 자원의 효율적 활용과 성과향상을 위한 다양한 기법들의 활용이 요청되고 있으며, 우리 나라의 지방자치단체에서도 보다 많은 성과향상을 위한 기법들의 활용이 예상된다. 따라서 지방자치단체 차원에서 현행의 성과관리에 대한 철저한 점검과 이를 통해 향후 증가될 성과관리기법들에 대비하는 것은 매우 필요한 일이다. 본 보고서는 이러한 관점에서 우리 나라 지방자치단체에서 활용되고 있는 대표적 성과관리기법인 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 대상으로 성과관리운영실태를 분석하고 이에 따른 문제점을 도출하여 정책대안을 제시하고 있다. 위에 제시된 3개 성과관리기법의 운영실태를 분석한 결과, 첫째, 행정서비스헌장제의 경우 행정서비스기준의 구체성 확보 어려움, 전담조직과 인력의 미비, 헌장운용과정(특히 고객만족도조사 등 구체적 운영방법)에 대한 이해부족, 공무원의 보상제도 기피 등, 둘째, 목표관리제의 경우 성과목표 및 지표개발의 어려움, 평가대상의 이해 및 참여의지 미흡, 평가의 공정성 확보 어려움 등, 셋째, ISO의 경우 ISO가 추구하는 목표와 공무원의 일상적 업무가 하나가 되지 못하고 별개의 업무로 인식되는 경우가 많으며, 품질관리 조직이나 인력의 부족, 시간경과에 다른 혁신적 분위기의 침체, 반복적 재인증에 따른 행정력의 과부하 등이 문제점으로 나타났다. 또한 세가지 기법의 비교분석을 통하여 나타난 문제점으로서 각각의 성과관리기법들이 특정한 목적을 가지고 운용됨에 따라 성과가 상당히 제한적이라는 것이다. 따라서 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 개별 성과관리기법들을 횡적 또는 종적으로 연계운영할 필요성이 있다. 한편, 본 보고서에서는 성과관리기법들의 개별운영의 한계를 보완할 수 있는 시사점을 도출하기 위하여 영국과 우리 나라의 서울특별시에서 운영하고 있는 사례를 살펴보았다. 그 결과 우선 성과관리기법들이 중앙정부의 강력한 주도 및 제도적인 뒷받침에 의하여 추진되고 있으며, 각각의 기법들의 주된 활용목적의 명확한 규명과 상호 보완성을 충분히 구현하고 있음을 알 수 있었다. 본 연구과제의 정책대안으로서, 위에서 언급한 우리 나라 지방자치단체에서 운영되고 있는 세 가지 형태의 성과관리기법의 문제점 및 외국의 사례분석을 토대로 성과관리기법들의 효율화를 위하여 개별기법별 개선방안과 기법간 연계방안 그리고 기법의 통합방안 등 세 가지를 제시하고 있다. 첫째, 개별기법별 개선방안은 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 대상으로 목표설정, 추진과정 및 사후관리 3개 부문에 대한 현행의 문제점을 해소하는 접근을 시도하고 있다. 목표설정에서는 현재와 같은 단순한 벤치마킹에서 벗어나 해당조직의 여건과 미션을 반영하여 구체화시키는 체계적 절차의 확립이 필요함을 지적하고 있다. 추진과정에서는 총괄부서의 인력보충 및 전담조직의 설치 등과 조직운영시스템의 현실화, 전담인력의 빈번한 전보 지양, 인센티브 제공 등을 통한 성과관리기법에 대한 이해 및 능력제고, 그리고 장기적으로 혁신적 조직문화의 구축을 도모할 필요성을 지적하고 있다. 사후관리에서는 성과평가의 공정성을 도모할 수 있는 외부의견수렴과 다면평가장치의 도입, 행정서비스헌장의 보상조치 활성화, ISO 재인증에 따른 부담경감 방안 등의 필요성을 제시하고 있다. 둘째, 기법간 통합방안은 성과관리기법의 개별적 운영의 한계를 보완하고 기법별 상호 보완성을 제고하기 위한 것으로 통합적 전략수립, 고객만족 요건의 통합관리 및 정보공유기반의 구축이 필요한 것으로 제시하고 있다. 우선 통합적 전략수립은 각 기법들의 활용단계 및 활용수준 등의 확정을 통합적으로 고려함으로써 시너지 효과를 제고하는 것으로 가급적 세 가지 기법을 통합관장하는 단일의 전담부서를 설치하는 방안을 제시하고 있다. 또한 고객만족요건의 통합관리는 현행의 행정서비스헌장과 ISO 인증요건 중 중복부분의 실행을 통합하는 것이다. 즉, ISO 인증요건 중 “주민요구사항검토”, “행정서비스 제공과정 관리”, “행정서비스검토”, “부적합한 행정서비스의 관리” 및 “부적합한 행정서비스의 시정 및 예방조치” 등은 행정서비스헌장의 운영요건과 중복되는 바, 이는 행정서비스헌장의 운영실적으로 대체하는 것이다. 그리고 정보고유기반의 구축은 각 기법들의 운영에 관련된 정보들을 서로 공유함으로써 시너지 효과를 도모하고자 하는 것으로 현재 중앙정부에서 추진하고 있는 지식관리시스템을 지방자치단체에서도 적극적으로 도입할 필요가 있다는 점을 지적하고 있다. 셋째, 기법의 통합방안으로서 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 통합하여 단일의 성과관리 추진체제로 운영함으로써 관리비용 절감과 시너지효과의 최적화를 도모하는 방안을 모색하였다. 이를 위해서 우선 통합관리추진체제를 성과계획, 운영과정 및 성과평가의 3단계로 구성하고, 목표관리제는 성과계획단계에, 행정서비스헌장과 ISO는 운영과정단계에 각각 배치하여 활용하는 모형을 제시하고 있다. 더불어 통합적 성과관리 추진체제의 운영시스템 정비방안을 제시하고 있다. 성과계획단계에서는 조직목표를 개인별 성과계획으로 전환하는 시스템의 구비가 필요한 바, 이를 위하여 외부전문가로 구성된 “성과계획 심의위원회(가칭)”의 설치를 제안하고 있다. 운영과정단계에서는 행정서비스헌장과 ISO의 관리를 총괄하는 부서의 설치가 필요한 바, 기획관리실 내에 “행정관리담당관(가칭)”을 설치하여 운영계획 및 평가를 담당케 하는 방안을 제시하고 있다. 성과평가단계에서는 세가지 기법들의 추진실적에 대한 종합적인 평가를 담당할 수 있는 기구가 필요한 바, 전술한 “행정관리담당관(가칭)”에서 관장하는 방안을 도출하고 있다. 특히, 운영계획과 평가를 동일한 부서에 전담케 함으로써 평가결과의 환류를 용이하게 하였다. 마지막으로 위에서 제시된 대안들을 실제 정책화하여 적용하기 위해서는, 첫째, 성과예산의 도입을 통한 연계운영이 반드시 선행되어야 한다. 둘째, 제도화에 관한 충분한 고려가 수반되어야 한다. 셋째, 성과관리의 기반구축을 위한 여건개선이 이루어져야 한다. 넷째, 조직내부의 권한위임 즉, 전결권 또는 재량권의 확대에 대한 충분한 고려가 있어야 한다는 점을 강조하였다. There has been a renewal of interest in the performance management, especially among the public sector. From central government to local government, performance management has been viewed as a way to improve overall administrative abilities. The purpose of this study is to inquire into the effects of performance management techniques(i.e., the Citizen Charter, MBO, ISO), and suggest the improvement programs for performance management. For this Purpose, the following research frame were designed: Chapter 1, The Purpose, Scope, and Methodology of Study; Chapter 2, Theoretical Basis of Performance Management; Chapter 3, The Realities and Problems of Performance Management Techniques; Chapter 4, The Benchmarking of Performance Management; Chapter 5, The Improvement Programs for Performance Management. The major findings of this study may be summarized as follows: Firstly, in spite of positive effects on performance management, it was revealed that MBO, Citizen Charter, and ISO had a number of problems; MBO (the difficulty of establishment of goal and indicator, partiality, etc.), Citizen Charter (the indistinctiveness of public service standards, the insufficiency of techniques-speciality and incentive, etc.), and ISO (the disharmony between the goal of the organization and the individual, etc.). Secondly, in order to resolve the problems above, we suggest the following three methods: (1) Improvement of MBO, Citizen Charter, and ISO. These three methods which are basic standards used to maintain performance management techniques. Here is a table which exhibits the result of the study. (2) Linked model of MBO, Citizen Charter, and ISO. This model includes the establishment of the unification strategy (the institution of the organization to be fully responsible), the linked management of factors of customer satisfaction (the mediation between the Citizen Charter and ISO), and the establishment of basis for shared information (magnification of knowledge management system). (3) Union model of MBO, Citizen Charter, and ISO. This model consists of three steps; performance plan, process, and performance evaluating. The results appear in figure below.

자치단체간 협력사업 활성화 방안

한표환,김선기,김필두 한국지방행정연구원 2002 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2002 No.-

자치단체간 교류가 활성화되고 교통통신수단의 발달로 생활권이 점차 광역화추세를 보임에 따라 지방행정의 각 분야에서 주변자치단체와의 협력사업 수요가 급속하게 증대되고 있다. 그러나 자치단체간 협력사업수요의 증가에도 불구하고 아직도 협력에 대한 부정적 가치관이나 태도 때문에 행정의 광역적, 탄력적, 능동적 대응이 어려워지고 있는 실정이다. 게다가 중앙정부차원에서 협력을 조장촉진하는 법제도적 기반이 취약하고 행재정적 지원마저 미흡하여 기존 제도상 협력사업수단 마저 실효성이 높지 않은 실정이다. 자치단체간 협력사업의 추진은 개별자치단체의 내부적 역량한계를 극복하고 비용절감과 중복투자의 방지는 물론 개발사업추진과 행정서비스제공 등에 있어 효율성과 사업연계성을 제고할 수 있다는 점에서 매우 큰 의의를 갖는다. 본 연구는 자치단체간 협력사업의 활성화방안을 강구하는데 목적을 두고 있다. 연구목적을 구체적으로 실현하기 위해 지방자치단체간 협력의 이론적 배경과 협력사업의 추진실태 및 문제점을 살펴보고 자치단체간 협력관계 및 협력의 성공실패요인에 관한 설문조사와 외국의 자치단체간 협력사례의 시사점을 토대로 다양한 정책대안을 제시하고 있다. 협력사업의 활성화방안으로는 협력사업추진을 위한 기반조성, 기존 협력사업 추진방식의 개선, 협력사업 지원체제의 확립, 새로운 협력사업 추진방식의 도입 등에 관한 방안을 통해 협력사업 유형별 추진방식을 제시하였다. 먼저 제2장에서는 지방자치단체간 협력과 협력사업에 관한 이론적 검토를 하였다. 연구대상이 되는 자치단체간 협력과 협력사업에 관한 이론적 토대로서 기존 이론 중에서 정부간 관계형(Intergovernmental Relations Model), 교환모형(Exchange Model), 협상모형(Negotiation Model), 공동생산모형(Coproduction or Coproductive Approach Model), 협력과정모형(Process Model of Cooperation) 등에 대해 상세하게 살펴보고 이에 기초하여 자치단체간 협력과 협력사업의 유형화를 시도하고 있다. 제3장은 자치단체간 협력사업 추진실태에 대한 분석으로써 행정자치부가 조사한 기초자료를 토대로 협력사업 유형별로 재분류작업을 시도하고 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합 등 현행 협력사업 제도별로 제도의 개요, 추진실태, 문제점 등을 정리하였다. 제4장에서는 제4장 자치단체간 협력관계의 평가와 협력사업의 성공실패요인 등에 관한 설문조사를 실시하고 결과를 정리하였다. 첫째로는, 자치단체간 협력관계의 속성을 평가하고자 협력빈도, 목표달성, 협상주도권, 이익배분, 협력태도 등 다섯 가지 측면에서 협력관계의 특성을 살펴보았다. 둘째로는 자치단체간 협력사업의 동기, 성공요인 및 실패요인을 확인하기 위하여 협력사업의 유형별로 다양한 요인이 협력사업의 성공 및 실패에 어느 정도 작용하는지를 살펴보았다. 셋째로는 협력사업을 활성화하기 위한 정책대안 및 시사점을 도출하기 위하여 협력사업의 추진방향과 새로운 제도도입에 대한 응답자의 평가를 조사하였다. 본 조사는 지방자치단체 광역행정 관련 담당공무원 264명을 대상으로 2002년 6월 중에 별도의 조사표양식에 따라 실시하였다. 조사결과 자치단체간 협력사업의 추진동기, 성공요인, 실패요인은 상호간에 밀접한 관련이 있는 것으로 나타났다. 대체로 외국의 선행연구와 비교해 볼 때 재정적 요인이 협력의 성공과 실패에 가장 중요한 변수로 작용하는 점은 우리의 경우도 마찬가지이지만 외국에 비해 관리자의 협력에 대한 가치관이 협력에 보다 큰 관건으로 인식하고 있는 것이 특징으로 나타났다. 제5장은 외국의 관련 제도 및 사례에 대한 고찰로써 일본, 미국, 영국, 독일 등 주요국가의 자치단체간 협력제도 및 적용사례를 살펴보고 정책적 시사점을 정리하였다. 여기에서는 구체적으로 일본의 자치단체간 행정협의회, 사무위탁, 자치단체조합, 지방개발사업단제도 등 미국의 정부간 계약제도, 정부간 연합의회(COGs: Council of Governments), 광역협의회(Metropolitan Council), 광역행정구(Metropolitan Authorities), 특별행정구(Special Districts) 등, 그리고 영국의 통합행정기관제도(Joint Committees), 지방자치단체연합체(LGA), 지역개발청(RDA), 독일의 행정협의회, 목적조합 등의 제도가 포함되어 있다. 끝으로 제6장은 자치단체간 협력사업의 활성화방안으로 협력사업추진을 위한 기반조성과 관련제도의 개선방안 및 협력사업 유형별 협력방식이 제안되어 있다. 먼저 기반조성과 관련하여 자치단체장 및 관련공무원의 인식전환을 강조하고 있다. 자치단체장을 비롯한 관련공무원들의 협력에 대한 부정적 가치관(태도)을 불식하고 심리적 만족도(협력의지)를 고양시키기 위해서는 무엇보다 자치단체장 및 관련공무원에 대한 지속적이고 체계적인 교육(학습)과 체험을 통하여 긍정적 가치관과 태도를 견지하도록 하는 방안이 강구되어야 한다. 이를 위하여 자치단체 협력사업프로그램(가칭) 의 설치운영, 협력사업 우수사례 평가대회 의 개최, 국내외 협력사업 우수사례 전파 및 해외연수 등의 기회가 부여되어야 한다. 또한 협력사업관련 정보지식교류의 활성화를 위해서는 광역단위의 협력사업 프로젝트팀(Project Team)을 설치운영하거나 협력사업 D/B 구축 및 상호전달교류체제의 확보를 통해 협력사업과 관련하여 자치단체간에 정보나 지식이 원활하게 공유되어야 한다. 다음으로 지방자치단체간 협력사업 추진방식을 강화하기 위하여 행정협의회, 지방자치단체조합, 협약제도, 광역계획 등 현행 관련제도의 문제점에 근거한 개선사항을 구체적으로 제시하였다. 아울러 현행 제도의 결함을 보완하기 위하여 지방정부협의회(Local Government Council), 광역지역개발공사, 사전협의제도, 협력대상사업 정보공개제도(Information Open Pooling and Management), 자치단체간 시설교환(Big Deal)제도, 광역시설할당제 등 자치단체간 협력사업을 활성화할 수 있는 다양한 제도의 도입방안을 제시하였다. 자치단체간 협력사업추진 지원체제의 확립을 위해서는 우선적으로 협력사업의 제도적 근거가 되는 관련 법령의 정비가 급선무이며 지방자치법을 비롯해 도시계획법, 지역균형개발법 등 협력사업 관련 법제도의 개정방안을 제시하였다. 아울러 협력사업의 자발적 활성화를 유도하기 위하여 자치단체 협력사업기금(가칭) 의 설치운영, 협력사업에 대한 지방재정조정수단의 탄력적 적용, 협력사업에 대한 지방재정 투융자심사기준 적용의 차별화, 지방채발행의 우선승인 등 재정지원대책을 강구하였다. 마지막으로 이상의 제도 및 정책적 고려사항을 토대로 자치단체간 협력사업유형별 추진방식을 제안하였다. 자치단체간 협력사업의 유형은 협력사업의 분야별로 10가지로 구분하였으며 국내에서 추진 경험과 실적, 향후 추진 가능성, 사회여건 변화, 행정관리나 주민수요의 변화 등을 감안하여 유형별로 가장 적합한 협력방식을 제시하고 각각에 대해 특성, 협력유발요인, 추진방식 등을 구체적으로 제시함으로써 자치단체의 실무행정에 참고가 될 수 있도록 배려 하였다. This study is designed to provide a variety of alternatives to promote cooperative projects among local governments. To achieve this research purpose, an analysis of actual conditions and problems of intergovernmental cooperative projects is followed by the description of their theoretical backgrounds. A questionnaire survey also constitutes an important part of this study to illuminate the “success” and “failure” factors with regard to intergovernmental cooperative projects. Along with this survey, a review of foreign case studies is done to derive useful policy implications and alternatives. As far as alternatives to promoting cooperative projects are concerned, a new approach is provided basing upon four broadly categorized recommendations - those exemplified by the establishment of foundations for cooperative projects, improvement of means of previous cooperative projects, establishment of supporting systems for cooperative projects, and an introduction of new means of performing cooperative projects. In Chapter 2, a theoretical inquiry into intergovernmental cooperation and cooperative projects is made founded upon four models - Intergovernmental Relations Model, Exchange Model, Negotiation Model, Coproduction or Coproductive Approach Model, Process Model of Cooperation. This inquiry provides a basis for categorizing cooperation and cooperative projects among local governments. Chapter 3 aims to reclassify cooperative projects into new categories through the analysis of the present situation and problems of intergovernmental cooperative projects using basic data filed up by MOGAHA. The abstract, actual conditions, and problems of current cooperative projects systems such as function commission, area-wide council, local authority trust is also included in this portion. A survey questionnaire is conducted in Chapter 4 to examine the “success” and “failure” factors associated with intergovernmental cooperative relations and evaluate their performance. The survey results indicate that there exists a close relationship among motivations, successful performance, and failure factors. In our situation, financial subsidies have become the most important factor in determining the success and failure of cooperative relations, as is the case with foreign countries. An attitude toward cooperation tends to become more important as compared to foreign countries in performing intergovernmental cooperative projects. Concluding with Chapter 5, both relevant means for establishment of infrastructure and institution building are suggested to promote intergovernmental cooperation. Above all, an emphasis is put upon cognitive transformation concerning cooperative projects possessed by the CEO and public officials. To delete negative views and enhance cooperative wills, a consistent education system is required for bringing up positive values and attitudes. As a means of this, intergovernmental cooperative programs including information exchange and overseas training are needed. The composition of project team as well as the construction of a related database are recommended. New means of intergovernmental cooperative projects such as LGC, Metropolitan Development Agency, Pre-agreement, Information Open Pooling and Management, Big Deal, Quota Allocation, are also suggested to compensate shortcomings of the present cooperative projects system. A legal framework within which to perform cooperative projects efficiently is also suggested to establish a supporting system for intergovernmental cooperative projects. Financial incentives are also recommended to promote intergovernmental cooperative projects vigorously. In conclusion, new means of performing intergovernmental cooperative projects are proposed in accordance with 10 categories in consideration of various conditions and factors.

지방자치단체의 관리역량 강화 전략

한부영,고경훈,조성택,김동환 한국지방행정연구원 2011 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2011 No.-

지방행정에 있어 환경변화에 능동적으로 대처할 수 있는 기획 수립과 효율적 관리의 필요성이 대두되고 있다. 지역 주민의 자치행정에 대한 요구와 수요가 질적으로 변화하고 있어 이에 대한 자치단체의 적절한 대응이 필요하며, 구태의 연한 낡은 행정을 초월한 적극적 행정 전략이 모색되어야만 한다. 자치단체가 발전 전략을 수립하는데 있어 제한된 자원을 가지고 행정의 성과를 제고하기 위해서는 자치단체의 개인적, 조직적 수준의 기획 역량이 확보되어야 할 것이다. 이 연구는 기획관리 측면에서 자치단체의 기획관리 운영 실태 및 문제점 분석등을 통해 역량강화 전략을 탐색하는데 있다. 이를 위해 지방자치단체의 기획역량을 강화하기 위한 변수를 설정하고, 기획관리 조직 및 기능 실태를 분석하고, 개선방안을 강구하고자 한다. 연구 목적을 위해 지방자치단체 기획관리부서의 전문가에 대한 면접조사와 문헌 연구 방법을 활용하였다. 연구의 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 개인 역량 강화를 위해서 종합적 기획관리 교육훈련 프로그램의 운영. 성과평가와 인센티브제도의 적극적 연계, 탄력적인 조직 및 인력 운영의 방안이 선행되어야 한다. 둘째로, 조직 차원의 역랑 강화를 위해서 기획관리 부서의 통합조정 역량의 제고, 실무자 간 협의체계 구축, 기획관리부서 중심의 네트워크 형성 등이 필요하다. 셋째로, 단체장의 정책이념적 성향을 파악하여 대응함으로써 단체장의 정책의지에 대한 성과가 창출되어야 한다. 넷째로, 기획관리 역량을 강화하기 위한 방안으로 전략적 정책망의 형성, 즉 민관협력 거버넌스 구축, 지역 주민·의회와의 협력창구 마련이 요구된다. 자치단체별 역량 수준의 진단 및 대책을 제시하지 못한 것은 본 연구의 한계점이라 할 수 있다. 인적자원 관리역량의 강화는 행정의 효율성 제고 뿐만아니라, 지역개발 및 경제 활성화, 행정서비스의 품질제고, 주민만족 행정을 구현할 수 있는 데 기여할 수 있다. 인적자원 관리역량에서 중요한 가치는 지방자치단체의 효율성과 생산성, 민주성과 공정성을 제고하기 위한 방안이다. 지방자치단체의 인사담당 공무원을 설문조사하여 문제점을 분석하고 대안을 발굴하고자 하였다. 인적자원 관리역량은 유능하고 다양한 전문성을 갖춘 인력의 임용에서 역량강화의 우선적 기준이 되고 있다. 신규임용의 개방체제를 확대할 필요가 있으며, 또한 이에 대한 공정성과 효율성을 확보할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 배치전환에서 중요한 관리역량 강화는 적재적소에 배치하는 것이며, 인사의 투명성과 공정성을 바탕으로 교육과 학습, 직무경력과 개인의 관심 등을 고려한 배치전환이 이루어져야 한다. 개인의 의견을 반영한 직위 및 보직 배치가 중요하다. 보직경로제는 이러한 요구에 대한 대안으로 현실적 실시를 통한 역량 강화의 도구로 활용되어야 한다. 인사교류는 지방자치단체에서 중앙정부, 지방자치단체간, 광역-기초간의 교류를 통한 효율성과 생산성을 제고할 필요가 있다. 현재 추진되고 있는 행정적, 재정적 지원프로그램을 실제화하여 역량강화를 위한 촉진제로서 역할을 기대한다. 임용, 배치전환, 인사교류를 통합적으로 운영하는 “완전개방형 보직공모제”의 도입을 제안하고 있다. 일부보직에 대해 지방자치단체 내부 공무원 뿐만아니라, 타 자치단체, 중앙정부 공무원, 외부 전문가에게 개방을 하여 적임자를 선임하는 방식이다. 능력발전을 위한 교육훈련과 상시학습체계는 프로그램을 다양화하여 직무연관성이 높은 프로그램을 선택·참여할 수 있는 기회를 확대하여야 할 것이다. 지방공무원교육원이 지방행정연수원과 공동으로 프로그램을 개발하여 생산성 높은 프로그램을 제공할 필요가 있다. 우리나라의 높은 정보화 성과는 익히 알려져 있다. 우리나라는 2010년 전자정부 발전지수 1위, 2009년 정보통신발전지수(ITU) 2위, 네트워크 준비지수 (WEF의 NRI) 11위 등 여러 국제 조사에서 상위에 랭크되면서 IT 강국으로 인정받고 있다 (한국지역정보개발원 2010). 하지만 우리나라의 높은 정보화 성과는 주로 국가 전체를 대상으로 한 정보화를 의미한다. 국가 전체의 정보화와 지역의 정보화는 다른 이야기이다. 우리나라의 지역정보화는 국가 전체의 정보화와는 달리 그다지 높은 평가를 받지 못하고 있다. 특히 지역정보화를 추진해 나갈 역할을 맡고 있는 지방자치단체의 정보관리역량은 열악한 것으로 인식되고 있다. 이는 오랜 기간 동안 우리나라의 정보화가 중앙정부 중심으로 추진되어 왔기 때문이다. 우리나라의 정보화에 있어서 중앙과 지역의 격차는 역량의 측면에서 뿌리 깊은 역사를 가지고 있으며, 아직까지 그 간격을 좁히는데 성과를 보이고 있지 못하다. 본 연구에서는 지방자치단체의 정보관리의 현황을 전반적으로 검토함으로써 지방자치단체의 정보관리역량을 강화하기 위한 방안을 도출하고자 한다. 본 연구에서는 두 가지 연구방법을 사용하여 지방자치단체의 정보관리역량을 검토하고자 한다. 첫째는 기존의 연구 자료에 대한 검토이며, 둘째는 시스템 사고(systems thinking) 분석이다. 이러한 접근법을 사용하는 이유는 지방자치단체의 정보화 노력에 대한 기존의 연구가 지방의 정보화에 대한 평가 또는 지방자치단체의 홈페이지에 대한 평가 등과 같은 평가 중심의 연구였기 때문이다. 물론 평가 중심의 연구는 현황에 대한 귀중한 자료를 제공해 준다. 기존의 평가 중심의 연구는 지방자치단체의 정보화 성과가 중앙정부의 그것에 비해 대단히 큰 격차가 있다는 점을 보여주는데 기여한 것이 사실이다. 하지만, 왜 그러한 격차가 발생하고 있는지, 그리고 그러한 격차를 극복할 수 있는 전략은 무엇인지에 관하여는 심도있는 연구가 이루어지지 못하였다. 본 연구에서는 기존의 연구 문헌들을 심층적으로 검토하고, 시스템 사고의 인과분석을 통하여 기존의 연구 결과를 체계화함으로써 지방자치단체의 정보화관리 역량을 향상시킬 수 있는 전략적 방안을 도출하고자 한다. 지역사회에서 전개되는 공공갈등이 합리적으로 관리되어 사회적 역기능을 최소화하기 위해서는 지방자치단체의 갈등관리 역량을 강화해야 할 필요가 있다. 본 연구에서는 자치단체가 지역사회의 갈등을 합리적으로 관리하여 갈등이 민주적이고 체계적으로 해소될 수 있는 process를 구축하기 위한 갈등관리 역량이 무엇인지를 규명하고, 이러한 역량을 확보하기 위한 자치단체 갈등관리 역량 강화전략을 개발하는 것을 목적으로 하였고 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 소속부서와 직렬에 관한 개인적인 특성을 가지고 실증분석을 실시하였고, 연구결과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 차이분석(Gap Analysis) 결과에 따르면 갈등형성단계에서는 갈등관련 법령에 대한 지식역량, 갈등전개단계에서는 갈등 관련 이해관계자 분석역량, 갈등조정 단계에서는 협상역량에서 필요역량과 현재역량의 차이가 큰 것으로 나타났다. 소속부서와 갈등역량에 관한 교차분석 결과에 따르면 갈등관련 법령에 대한 지식역량, 갈등원인분석역량, 갈등관련 이해관계자 분석역량, 갈등동향 및 기회분석 역량, 참여적 의사결정역량, 협상역량, 과정 지향적 방법에 의한 분석 역량에서 사업부서와 지원부서간의 차이가 있는 것으로 나타났다. 직렬 부문과 갈등역량에 관한 교차분석 결과에 따르면 갈등관련 법령에 대한 지식역량, 지표에 근거한 갈등분석 역량, 갈등원인분석역량, 갈등관련 이해관계자 분석역량, 갈등동향 및 기회분석 역량, 참여적 의사결정역량, 협상역량, 과정지향적 방법에 의한 분석 역량에서 직렬간의 차이가 있는 것으로 나타났다. 필수역량 중요도로 살펴본 빈도분석 결과에 따르면 소속부서간, 직렬간의 중요하다고 인식하는 역량이 다른 것으로 나타났다. It is difficult to solve various local problem with the existing local government operation system focused on executive function. A local administration essentially requires the planning establishment and the effective promotion and management for the active with external and internal environment change. This study has the purpose to strengthen the project management capability through the fact finding and problem analysis. Therefore, this study has set a capability variables for local government strategic planning and analysis the fact in terms of project management organization and function. In addition, this study tried to find out the ways of improvement. According to this research, the capability reinforcement method of project management would be as follows At first, the comprehensive project management education program, the aggressive connection of performance evaluation and the incentive system, and the resilient organization and human resource plan must be proceed in advance for personal capability reinforcement. Secondly, the integrated control capability of project management department, the working level consulting system and the network system mainly with project management department shall be required for the organization-wide capability reinforcement. Thirdly, it is important to have the willingness and capabilities of policy of local government head. A local government head shall achieve the outcome of policy willingness realization. At last, it is important to have the leading policy network formation, the public-private partnership governance formation and the cooperation of local residence and local congress. Critical values for human resource(HR) management are efficiency, productivity, democracy and fairness. Therefore, enhancing competence of human resource management of local governments under current environment of local governments helps increase administrative efficiency. It also helps contribute to revitalize local economy, to improve service quality of local government, and to accomplish citizen-satisfaction-oriented administration. This study conducts survey with a structured questionnaire for managers of personnel administration in Korean local governments, which is to distinguish current features and limits and then identify alternatives for improving human management practices. Based on the survey several strategies to be applied to local government human resource management are suggested. First, it is necessary to enlarge boundaries of candidates through adopting wider open recruitment, which will work to boost HR management competency in local governments. To achieve this goal it also needs to design formal institutional arrangements that helps obtain higher degree of organizational fairness as well as efficiency. Second, selection and placement of civil servants should be done in right place in right time to enrich HR management competency. This measure definitely helps transparency and fairness of personnel administration, which will be strengthened by providing appropriate opportunities of eduction and training and by considering each employee's demand. Career Path which serves each civil to know in advance his or her own next positions can be an excellent system to improve HR management practices. Third, it is necessary to expand personnel exchange between local and central governments as well as among local governments to help civil servants get more professional knowledge and skills, which will ultimately work for increasing efficiency and productivity. It also needs to reinforce current programs of administrative and financial support for personnel exchange. Lastly, it is necessary to widen opportunities of taking education and training through life-time education and development system such as on-line learning. The education and training programs should be advanced, which is able to be accomplished by strong cooperative efforts of Local Officials Training Institute under each provincial and metropolitan government and the Local Government Officials Development Institute under the Ministry of Public Administration and Security. This study reviews the level of informatization of local governments in Korea. We found that there are great gaps among local governments in their informatization levels, which come from their differences in informatization capacity. Our study shows that the differences in informatization capacity of local governments are mainly due to the vicious circle between low level of informatization capacity of local governments and high level of the central governments initiatives. We proposed a strong cooperation program between the central government and local governments as a solution to overcome the long standing vicious circle of local informatization in Korea. The purpose of this study is to develop a Core Competency Model for effective solutions to the local conflict management . In Korean local governments, local conflicts have become rather serious problems. Most conflicts occur between local residents and local governmental organizations. For the effective management of local conflicts between local residents and local governments, it is necessary to develop official's conflict management competency and to reinforce cooperative attitudes and negotiation skills. This study also helps to effectively manage local conflicts which will increase in the local governmental era. The process of this study was as follows: 1) Identifying local conflict management competency. 2) Measuring local conflict management competency by Gap analysis. 2) Grouping local conflict management competency according to department and job class. According to Gap Analysis result, it was expose that necessity competency and difference of present competency are big in negotiation competency at conflict connection Stakeholder analysis competency, conflict control phase at knowledge competency about conflict connection statute, conflict unfolding phase at conflict formation step. This showed that conflict management was achieved to focus on training and development and learning in local government. Based on the results and conclusions, this study presents several ways to resolve local governmen conflicts effectively. First, basic direction into solving the conflicts has to be local official's competency . Negotiation competency used in advanced countries should be learned. Second, residents' opinions should be collected so that the location may not be chosen by government decision-makers only. Residents' active participation should be encouraged. So participation competency is important to manage local conflict. Third, rational standards should be provided so that residents' group conflicts can be properly managed. Unnecessary conflicts should be prevented.