최근 외국의 지방의회 운영사례-영국과 일본을 중심으로-

한국지방행정연구원 한국지방행정연구원 1998 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1998 No.-

분권화가 가속화됨에 따라 지방의회의 역할이 점점 더 중요한 의미를 가지고 있으나 한국 지방의회는 그 구성과 운영에 있어 올바른 지방자치의 구현을 위한 일대 혁신이 있어야 할 시점에 있다. 이에 본 연구는 영국과 일본의 지방의회의 구성과 운영체제를 비교·분석함으로써 한국 지방의회 개혁에 필요한 정보와 간접경험을 얻고자 하는데 그 기본 목적이 있다. 아울러 이들 국가에서 빠른 속도로 전개되고 있는 지방의회 개혁에 관한 자료를 정리·분석함으로써 보다 질 높은 비교 지방의회 연구의 토대를 마련하고자 한국 지방의회가 지닌 문제점을 먼저 도출한 후 이들 문제점이 영국과 일본 양국에 있어 어떻게 처리되고 있는가를 살펴보는 방법을 택하였다. 영국은 지방자치의 고향일 뿐만 아니라 최근 다양한 형태의 개혁이 추진되고 있다는 점에서, 그리고 일본은 한국과 유사한 제도를 운영하고 있다는 점에서 연구대상으로 선택되어 영국의 Cambridge시와 Birmingham시 그리고 London의 Kingston Borough 등과, 일본의 도쿄도와 가나가와현 및 가와사키시 등의 지방의회 운영을 고찰하였다. 연구방법에 있어서는 기본적으로 문헌조사를 기초로 하였고 보다 철저한 분석을 위해 현지 방문 및 현지 관계자들과의 인터뷰 조사를 다음과 같이 병행하였다. 첫째, 지방의회와 지방의원의 지위와 역할(법률적·정치적 지위 및 입법권의 범위), 둘째, 지방 선거제도 및 지방의회의 구성(의원정수, 선거제도, 선거과정), 셋째, 지방의회의 운영(의장단의 구성 및 기능, 위원회 제도, 의안처리절차 및 과정, 보좌기구 및 지원조직, 사무국 운영, 시민참여 및 시민과의 관계), 넷째, 지방의회와 의원의 조직활동 및 원외활동(연합활동, 원외활동), 다섯째, 최근의 개혁동향 및 한국 지방의회를 위한 함의 분석(한국 지방의회 발전을 위한 함의 도출)등이다. 분석결과 분권화가 가속화되어 가고 있음에도 한국 지방의회는 분권적 질서가 요구하는 역할을 옳게 수행할 수 있는 체제를 갖추지 못하고 있으며 정책능력이 크게 떨어지고 있고, 집행기관에 대한 올바른 감시기능도 제대로 수행하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 지방의회가 이러한 문제를 노정하는 여러 가지 이유가 있을 수 있는데 첫째, 자치권의 제약으로 인해 입법권과 운영권이 크게 제한되어 있다는 것이 한 원인이 될 수 있으며, 둘째, 많은 정치비용을 지불하게 하는 정치 및 선거과정도 문제가 되고 있으며, 셋째, 의원들의 잦은 소속위원회 변경과 낮은 자질, 그리고 무책임성 등이 문제시 되고 있으며, 네째, 적절한 보좌기구의 부재와 교육훈련제도가 미비되어 있으며, 다섯째, 중앙정당의 과도한 개입과 시민사회단체와의 연계부족 등도 올바른 역할 수행을 방해하는 원인이 되고 있다. 먼저 본 연구대상인 영국의 지방의회 운영사례의 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 영국의 지방의회는 명예직을 기초로 출발하였으나 시간이 지남에 따라 상당의 수당을 지급하는 추세로 변화하고 있으며 또한 지방의원이 여성(27.3%) 및 장애인의 비율 제고로 다양한 지역주민의 배경적 특색을 대표함에 따라 지역의 대표자, 옴부즈만, 지역의 지도자, 정책결정자, 관리자의 역할을 수행하고 있다. 둘째, 지방선거의 비용은 10,000명의 유권자가 있는 경우 평균 140만원에 해당하며, 정당간 경쟁율은 점차 3당 구조로 전환되고 있다. 셋째, 지방의회는 기본적으로 상임위원회를 중심으로 운영되고 있으며 상임위원회간 업무조정을 위하여 지방의원의 2-3개의 위원회 배속이 가능하고 최근에는 본회의 중심의 운영을 검토하고 있기도 하다. 넷째, 지방의원의 부패방지와 도덕적 책무를 강화하기 위해 윤리강령을 강화하는 등 자질과 도덕성 향상을 위한 지속적인 노력이 이루어지고 있다. 다섯째, 시민과의 관계도 매우 긴밀한 것으로 나타나며, 시민이 지방의회에서 의원에게 직접 질의를 할 수 있는 제도가 마련되어 있고 최근에는 지방의회에 대한 평가체제를 정비하고 있다. 여섯째, 원칙적으로 영국은 기관통합형 제도를 운영하고 있는 국가이나 최근 효율적인 행정 집행을 위해 수석행정관제의 도입과 선출직 단체장제의 도입 검토 등 변화를 겪고 있다. 일곱째, 영국 지방의회는 ‘변화와 불확실성(change and uncertainty)’이라는 말로 특징지워질 정도로 지속적인 변화를 겪어 왔다. 특히 1979년 대처수상이 집권한 이래 지방정부는 모든 면에서 개혁을 겪고 있다. 개혁도 시대상황에 따른 일회성이 아닌 지속적인 개혁이고 선거회수의 증가로 지방의회에 대한 주민의 참여가 제고되었으며 특히 개혁과정에 주민의 참여가 제고되고 있다. 여덟째, 중앙정부와 지방정부간의 정부간관계가 상하관계에서 동반자적 관계로 정립됨에 따라 지방정부의 지나친 중앙정치화가 차단되고 있어 효율적인 지방행정체제가 구축되어있다. 최근 지역주민에게 가장 근접한 지방정부의 필요성을 인식하여 지역주민에게 가장 근접한 패리쉬의회의 기능이 강조된다. 아울러 일본의 지방의회 운영사례 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 일본에 있어 지방의원은 유보수직으로 의원의 약 80%가 정도가 전업의원이고 지방의회의 지위와 역할 및 권한은 제한열거적으로 규정되고 있으며, 지방자치법 제100조에 규정된 ‘100조 조사권’은 국회의 국정조사권과 같이 매우 강력한 권한이다. 둘째, 최근 지방의원에 대한 시민사회의 불신 등으로 지방의원의 수가 법정정수 이하로 조정되는 예가 많이 나타나고 있다. 셋째, 선거에 있어 투표율은 낮은 편이나 중대선거구제로 인해 신진 세력의 지방의회 진입이 용이하고 중앙정당이 선거에 관여하나 그 영향이 미약하며, 단체장 선거에 있어서도 잦은 합승(相承)현상으로 정당이 강력한 영향력을 행사할 수 없는 상황이다. 최근들어 소수집단이나 여성의원의 비율이 증대되는 현상이 나타나고 있다. 넷째, 지방의회의 정책능력은 매우 낮은 것으로 평가되고 있는데 조례안의 대부분이 집행기관에 의해 제출되고 있다는 사실이 이룰 증명하고 있으며 기관대립형에서 기관통합형이나 절충형의 도입이 모색되고 있다. 다섯째, 위원회에는 상임위원회와 특별위원회가 있으며, 재해로 인한 긴급대책, 기타 중요한 사건 등에 대해서는 의원 전원에 의한 회의체인 전원협의회가 운영되고 있으며 이 전원협의회는 의원 전원에 의해 조직되는 것으로 법률상의 본회에 상당하다. 여섯째, 일본 역시 영국과 마찬가지로 지방의회의 기능을 강화하기 위한 개혁 작업이 진행되고 있는데 일본의 지방행정개혁은 지방분권추진법에 근거하므로 지방의회의 개혁에 대한 것도 지방분권추진법에 근거한다. 특히 1995년 설치된 분권화추진위원회는 지금까지 문제가 되고 있는 지방의회의 형해화(形骸化), 지방의원에 대한 불신 소지의 제거, 지역주민 의견 반영 통로 강화 등을 위한 개혁안을 제시하고 있는데 주요 개혁안으로는 주민참여 확대(정총의회에서의 지역문제 직접 토의, 옴부즈만 제도 도입 등), 임시회 소집 완화, 의안제출 요건 완화, 의회의 공개 등이 포함되어 있다. 영국과 일본 양국은 나름대로의 정치사회적 전통 위에 서로 다른 형태의 지방의회를 운영하고 있으나 또 다른 한편으로 이들 양국은 이러한 차이점과 함께 많은 부분에 있어 적지 않은 유사성을 함께 보여주고 있다. 이러한 차이점과 유사점, 그리고 최근 진행되고 있는 개혁논의는 한국 지방의회의 기능강화와 관련하여 큰 의미를 지니고 있는데 한국 지방의회 개혁과 관련하여 시사하는 바를 정리해 보면 다음과 같다. 양국 지방의회에 대한 연구를 통하여 우리는 이들 국가의 지방의회가 우리나라 지방의회에 비해 상대적으로 높은 지위와 함께 강한 기능을 수행하고 있거나, 또는 그러한 방향으로 개혁이 추진되고 있음을 확인할 수 있다. 특히 최근 이러한 방향으로의 개혁은 시대적 변화에 대한 대응이라는 점에서 우리에게 시사하는 바가 크다. 우리의 경우 지방의회는 제한된 입법권과 집행기관에 비해 지나치게 낮은 위상등, 자율과 경쟁이 존종되는 사회로의 변화에 대응하지 못하고 있다. 일본의 경우 소선구제 중심의 제도가 소지역주의 문제를 낳고 있는 우리의 경우와 달리 지방의회 의원선거는 중대선거구제를 기본으로 하고 있다. 영국은 부분선거제도의 운영으로 매년 지방선거가 이루어지고 있음. 최근에는 지방의회의 책임성 강화를 위해 지방선거의 회수를 더 늘리는 방향으로의 제도 개선이 논의되고 있다. 잦은 선거가 오히려 사회발전을 저해하고 사회안정을 해치는 것으로 생각하는 한국적 관념과는 상당한 차이를 보이고 있다고 하겠는데, 영국은 적은 사회경제적 비용으로 조용히 선거를 치를 수 있는 정치문화를 가지고 있기 때문이다. 영국 지방의회의 경우 여성의원의 비율이 27.3%, 장애인의 비율이 10.8%에 달하며 노동당과 같은 진보적 성격의 정당이 존재하기 때문에 저소득 저교육 계층의 이익을 대변할 수 있는 지방의원의 비율도 매우 높은 편이다. 반면 일본은 한국과 같이 낮은 대표성의 문제를 겪고 있으나 최근 여성의원의 진출이 두드러지는 등 낮은 대표성 문제가 완화되는 조짐이 있다. 영국 지방의원들은 복수의 상임위원회에 소속되어 활동하고 있으나 일본의 경우는 한국과 크게 다르지 않다. 그러나 최근 상임위원회의 활성화를 위해서 그 설치 수를 지방자치단체의 재량에 맡기고, 상임위원회의 위원도 각각 1개의 상임위원회의 위원으로 되도록 규정하고 있는 것을 각 지방자치단체의 의원정수를 고려하여 임의 조정할 수 있도록 하는 방향으로의 개혁안이 제기되고 있기 때문에 한국도 복수 상임위원회 제도의 조속한 도입을 추진할 필요가 있다. 양국 모두 지방의원의 도덕성을 높이기 위한 윤리강령이 강조되어 왔으며, 최근들어 이러한 경향은 더욱 강화되고 있다. 일본의 경우 1983년 학교건설에 관계된 의원과 지방자치단체의 직원에 의한 수뢰사건을 계기로 정치윤리조례가 제정되기 시작한 이래 1998년 현재까지 이러한 조례를 제정한 시(市) 자치단체는 75개에 이르고 있다. 지방의원의 자질과 도덕성에 대한 시비가 끊이지 않고 있는 우리나라의 경우 역시 이러한 윤리강령의 강화 및 준수의무화를 검토해 보아야 할 것으로 판단된다. 양국은 지방의회 운영에 있어 주민참여를 매우 강조하고 있다. 영국의 경우 위원회는 물론 소위원회까지 일반 주민에게 공개하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 위원회의 회의에 일반 주민이 참석하여 발언할 수 있게 되어 있다. 일본 역시 최근들어 지역주민들에게 정보를 제공하고 의회를 투명하게 하게 위한 여러 가지 방안이 도입되고 있다. 의회의 주민을 위한 TV방영, 부가가치통신망 등 뉴미디어의 활용을 통한 참여 고양, 야간 및 일요일의회의 개최, 의회를 실시기관으로 한 정보공개조례의 제정 등은 한국 지방의회의 운영과 관련하여서도 도입을 고려해 볼만한 제도들이다. 영국과 일본은 지방의회의 기능강화를 위한 지속적인 개혁을 추진하고 있다. 이러한 개혁은 세계화와 정보화를 염두에 둔 개혁으로 미래에 대한 큰 비전과 함께 매우 치밀하고 체계적으로 그리고 지속적으로 추진되고 있다. 개혁이라고 하면 조직의 축소와 인원감축만을 먼저 생각하고, 또 반드시 단기간에 처리해야 하는 것으로 알고 있는 한국의 경우와는 상당히 다른 모습이라 할 수 있다. As the Korean government speeds up the process of decentralization local councils are becomming more and more important institutions in both national and local governance. They are expected to to take place of the national government in broader functional areas than before. The local councils in Korea, however, are revealing too many problems to play the expected role. Among others, the lack of expertise in public policy-making, over-representation of upper-middle class and conservative bias in policy orientation, low morale and morality of some of the council members, etc. have been seriously attacted. These problems are, in turn, caused by such factors as limited function and legislative power, distorted electoral system, poor staff supports, unnecessary intervention of national political parties, unappropriate civic control over the councils. In sum the local councils in Korea are not ready yet to play the role that the era of decentralization demands. Identifying these problems, the researchers conduct a comparative study on Japanese and British local councils. Through an extensive analysis of the eclectoral system, daily opeations of committees, the relationship between the council members and political parties, policy making capability and process of councils, ect. of the two countries they find some useful informations and policy alternatives for reform. A variety of first and second handed materials are collected in Great Britain. Japan and Korea. Interviews with local British and Japanese council members and public emplyees are also conducted. The major contents of the study are as followings: Part I. Meanings of Comparative Study and Research Framework Chapter1. Problem Identification: Korean Implications of Comparative Study 1. Decentralization Reform and Local Councils in Korea 2. Problems of Korean Local Councils and Their Causes Chapter2. Research Framework 1. Scope of the Study 2. Major Contents of the Study Part II. Local Councils in Bitain Chapter1. Introduction: Status and Role of Local Council Members Chapter2. Local Elections and Socio-Economic Background of Local Council Members 1. Number of Local Council Members and Their Socio-Economic Background 2. Local Elections Chapter3. Operations of Local Councils 1. Committees 2. Ethics Code 3. Parish Chapter4. Local Council Reforms 1. Internal Management Reform 2. Internal Structure Reform 3. Model Local Council Policy 4. Proposed Alternatives of Local Government Structure 5. Local Election Reform Chapter5. Case Studies: Birmingham City Council, Cambridge City Council, Kingston Borough in London, Solihull Metropolitan Borough Council. Chapter6. Policy Implications of the British Local Council Study Part III. Local Councils in Japan Chapter1. General Desciption of Japanese Local Councils 1. Status and Role of Local Councils 2. Status and Role of Local Council Members 3. Composition and Structure of Local Councils 4. Policy Making Process and Committee System of Local Councils Chapter2. Operational Realities of Japanese Local Councils 1. Committees and Plenary Meetings 2. Policy Making Activities of Local Councils and Their Members Chapter3. Local Council Reforms 1. Reform Proposals by the Decentralization Reform Committee 2. Reform Proposals by the National Association of City Councils Chapler4. Case Studies: Kanagawa Prefecture Council, Yokohama City Council Chapter5. Policy Implication of the Japanese Local Council Study Part IV. Policy Implications of the Study for Korean Local Council Reform Chapter1. On the Status of Local Councils Chapter2. On the Composition of Local Councils 1) Local Elections 2) Representativeness of Local Councils Chapter3. On the Operation of Local Councils: Committee System Reform Chapter4. On the Resposibility of Local Councils and Council Members 1) Ethics Code 2) Enhancement of Citizen Participation and Civic Control Over the Councils Chapter5. On the Reform Efforts

지방자치(행정)체제의 개편방안 - 지방행정계층과 행정구역의 개편대안을 중심으로 -

김병국,금창호,권오철 한국지방행정연구원 1998 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1998 No.-

최근 공공부문 전반에 대한 개혁과 이를 통하며 보다 경쟁력있고 효 올적인 경부를 구축하고자 하는 노력이 추진되고 있는 바, 본 연구는 이 와 같은 개혁의 입장에서 현재의 지방행정계증 및 행정구역이 지니고 있 는 문제점을 개선하며 주민참여를 ■제고하면서도 지방자치단체의 행경서 비스 공급효율화를 도모할 수 있는 지방행정계중 및 행정구역의 적점모 형을 설경하는테 그 목적을 두고 있다. 이를 위하여 본 연구는 지방행경계층 및 행정구역의 개편 또는 조경 을 요청하는 일반적인 號인을 살펴보고, 기존 이론을 중심으로 개편의 접근방법 및 기준을 검토하였다. 또한, 최근 선진되국의 행정구역개편의 경향!: 개관하는 한편, 현행 우리나라의 지방행정계증 및 행정구역의 문 계점을 분석하고, 이를 토대로 향후 지방자치단체의 역할과 행정수요의 전망에 근거하여 적점한 개선방안을 계시하였다. 대안의 모색에 앞서 지방행경계층구조와 행정구역으로 인한 문계점 을 분석한 결과, 지방행경계충구조의 경우 거래비용의 중대, 행경의 과생 업무 중가 상■ 하계증간 의사전달에 왜곡현상을 초래할 가능성이 높다 는 점이 중요하게 부각되었다. 한편, 행경구역의 문제점으로는 시 ■ 도의 분리로 인한 잔여도부 문제, 지역구조 변화에 따른 실질생활권과의 불일 ■치, 시 승격에 따i 시 ■ 군의 분리와 구역 세분화, 게경력과 지역경쟁력 기반의 취약과 지역 간 볼균형, 과대규모에 따른 주민참여와 통계 의 계 약, 읍 ■ 면 구역 폐지에 따른 :차 행정서비스 권역의 확대 둥으로 나타났다. 이상에서와 같은 현행의 지방행경계중 및 행정구역 이 내포하고 있는 문계점과 향후 행경환경변화 및 행정수요를 고려하며 개편방안간의 차별 성, 현실적용성의 기본방향에 입각하여 지방행정계증 및 행정구역의 개 편방안을 모색하였다. 다음 지방행정계증, 광역자치구역 및 기초자치구역 의 개편을 위한 원칙을 각각의 특성을 고려하며 차별적으로 설경하였다. 우선 지방행경계충은 개편원칙으로 경주체계의 원칙과 기능적함성의 원 칙을 적용하였다. 다음, 기초자■치구역은 기초자치구역의 특성을 고려하여 개편의 원칙으로 생활권과의 일치원칙과 민주성의 원칙을 적용하였으며, 광역자치구역의 경우 개편원칙으로 효올성의 원칙을 적용하였는테, 효올 성의 원칙은 광역자치구역의 설경시에 광역자치단체가 관장기능을 가장 경계 적으로 수행할 수 있는 방안이 고려되어 야 한다는 것이다. 상기의 개편원칙들이 지방행정계중 및 행정구역 각각의 특성들을 충 분히 고려하찌 선경되었다는 전계하에 ユ 원칙들과 성격 또는 방향성이 부합되면서도 듬시에 ユ것을 구체적으로 나타내주는 개편기준을 설점하 였다. 다만 개편기준의 설경에서는 지방행경구역만을 ユ 대상으로 하였 는테, 우선 기초자치구역의 개편원칙으로 위에서 생활권과의 일치원칙 및 민주성의 원칙을 ■제시하였다. 첫■째, 생활권과의 일치원칙은 공간지리 적 개념으로 지표상의 지리 적 조건과 실계적인 일일생활권이 주요 기준 으로 고려하였다. 둘■째, 민주성의 원칙은 이념적 가치개념으로 주민참여 나 주민통계를 주요 기준으로 고려하였다. 한편, 광역자■치구역의 개편원 칙으로는 효올성의 원칙을 계시하고 있는테, 효올성의 원칙은 투입단위 당 생산의 을 나타내는 경계 적 개념으로 규모의 경계와 의부효과의 최 소화를 주요 기준으로 고려하였다. 이상과 같은 원칙과 기준에 따라 향후 지방행경계층과 행경구역에 대 한 개편대 안을 ■제시 하면 다음과 같다. 우선, 지방행경계층의 개편과 관련하여 계기되는 주요 논계는 현행 의 3계증 내 지 4계증의 다중계로 인해 초래 되는 문계 를 해소하고자 하는 것이다. 이를 위 한 대 안으로는 단품계 와 2계층계 방안이 있다. 단충계와 2계誇계는 각기 장단점을 내포하고 있고, 현실적으로 단충 계와 2계중계를 채택하고 있는 국가들도 존게한다. 예를 들던, 단중계는 영국의 런던지역과 대도시권역 ュ리고 비대도시권역의 일부에서 실시하 고 있으며, 2계증계는 일본을 비롯하여 많은 국가에 서 실시 하고 있다. 따 라서 현재 우리나라의 다품계로 인한 문계점을 해소하기 위해서는 단증 계와 2계중계 모두가 대 안으로 고려될 수 있다. ュ러나 단중계는 일부 대도시를 계되하면, 현실적으로 적용볼가능하 다는 이유 의에도 대폭개편에 따른 정치 ■ 행정적 혼란과 비용올 고려할 경우 대안으로서의 적실성이 없 다. 더욱이 여기서는 지방행정계증의 개 편원칙으로 경주체계의 원칙과 기능적합성의 원칙을 ■제시하였는 바, 단 중계의 경우 이러한 원칙에도 부함하지 않는다. 따라서 지방행정계증의 개편대안으로는 2계증계를 계시할 수 있으 며, 현행의 3계층 내지 4계營을 2계營계로 전환하기 위해서는 3가지 조 함이 가능하다. 즉, 광역자치계증을 폐지하고 기초자치구역과 행정계증을 존치하는 잤 기초자치계층을 폐지하고 광역차지계풍과 행정계층을 존치 하는 것/ ュ리고 행점계脅을 폐지하고 광역자치계脅과 기초자■치계증I 존치하는 것 둥이 ュ것이다. 광역자■치계증을 폐지할 경우에는 광역과 기초간의 기능중복의 폐단 을 해소할 수 있으며, 종적인 의사전달의 신속화와 인력과 경비절감을 통한 행경능률의 ■제고를 기할 수 있다. 반면에 기초자치단체간에 이해가 대림되는 업무에 대한 조경이 어려워지며, 중앙경부와 기초자치단체를 직접 연결하게 됨으로써 중앙집권화를 초래하게 된다. 기초자치계층을 폐지할 경우에도 광역자치계층을 폐지했을 때와 유 사한 잇점을 얻을 수 있는 반던, 광역자■치단체가 음 ■ 던 ■ 동을 직접 관 리해야 한다는 어려움이 있으며, 또한 옴 ■ 면 ■ 듬의 자치 단체로의 지위 전환과 광역자치단체의 규모조정이 새로운 문■제로 대두될 가능성이 많 다. 한편, 행경계층을 폐지할 경우에는 현게 이원화되어 있는 자처계층 와 행정계층을 일원화함으로써 행정력의 낭비를 예방하고, 교통 ■ 통신의 발달로 인한 생활권의 확대에 부응할 수 있다. 반면에 지역에 따라 주민 볼편의 가중과 주민참여를 저하시킬 수 있다. 지방행경계층 개편에 대한 각 대안의 논거를 분권성의 유지측면, 실 현가능성의 측면에서 볼 때, 현계의 3계중을 2계충으로 축소하는 방안이 고려가능하며,2계충화 방안중에서도 행경계충을 폐지하는 것이 분권화 를 유지하는 듬시에 부작용올 최소화히-는 방인:이다. 따라서 광역자치계 증과 기초자치계층을 중심으로 한 2계충계가 적경 계ぞ개편안으로 계시 ■될 수 있다. 현게 읍 ■ 면 ■ 듬의 기능전환을 위한 일경이 확정되어 있고, ュ에 따라 세부적 계획 이 추진되고 있는만큼, 행정계증의 폐지도 현행의 읍 ■ 면 ■ 듬의 기능전환 일경에 따르는 것이 바람직하다. 다음, 행정구역의 개편대안은 기초자,!구역과 광역자치구역의 개편 으로 나누어 살펴볼 수 있다. 첫 ■째, 기초자치구역 의 개편방안으로는 일부 조경방안과 축소개편방안이 ■제시될 수 있으나, 생활권의 원칙에 입각할 경우 일부조경방안이 보다 적실성을 가지는 반면, 민주성의 원칙에 입각 할 경우 축소개편방안이 적합하다. ュ러나 지방자치계하에서 국가가 지 향해야할 가처적 측면에서 본다면, 장기적으로는 민주성을 보다 계고할 수 있는 기초자치구역의 축소개편방안이 채택되어야 할 것이다. 둘■째, 광 역자치구역(도)의 개편방안으로는 일부조정방안과 확대개편방안이 계시 될 수 있다. 개편방안의 채택은 단기적으로는 현실적 계약조건 즉, 전면 개편에 따른 경■치 ■ 행경적 혼란이나 역사성의 과기 공을 고려하여 일부 조경방안을 체택하되, 장기적으로는 광역자치단체의 명확한 역할이나 기 능을 고려 하며 확대개편방안을 도입 하는 것이 바람직하다. The purpose of this paper is to criticize the problems of local administrative tiers and area, and to suggest the new alternative of local administrative tiers and area reform. This study is ① an overall introduction to local administrative tiers and area, including the concept of tier and area, relation between them, the reforming necessities of local administrative tiers area, ② to describe a history of Korean local administrative tiers and area, ③ to describe the present and problems of local administrative tiers and area, and ④ to suggest the reforming alternatives of tiers and area. According to the analytic result of the problems of local administrative tiers and area, firstly, the problems with local administrative tiers was revealed that there were the higher transformation costs, the limited communication between upper-tier and lower-tier, and so on; secondly, the problems with local administrative area was found that were the discorrespondence between administrative area and substantial region, the limitation of citizen participation and control because of over size, and so an. The major findings of this study could be summarized as follows: Firstly, judging from the maintenance of decentralization and feasibility, it is desired that the refoming altarnative of local administrative tiers is the autonomous two-ties (upper-tier and lower-tier) system except for administrative tier(eup, myeon, dong) rather than the present three-tiers system. Secondly, (1) there are two alternatives in the informing of lover-area(si, gun, gu); adjustment(from the principles of democracy) and reduction(from the correspondence principles between administrative area and substantial region). But, in the long view, it is desired that the refoming altarnative of lower-area is reduction rather than adjustment. (2) there are two alternative in the reforming of upper-area; adjustment and enlargement. In the short view, it is desired that the refoming altamative of upper-area is adjustment rather than enlargement to reflect upon the political and administrative confusion from enlargement; but in the long view, it is desired that the refoming altamative of upper-area enlargement from the dear roles and functions of upper-authorities.

지방재정 수요의 전망과 정책대응

이상용,임성일,이창균,서정섭 한국지방행정연구원 2004 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2004 No.-

현재 우리나라는 지방분권화와 더불어 정치·경제·사회의 급격한 변화속에 있는데, 이러한 환경변화는 지방자치단체의 역할 증대는 물론 역할 변화를 가져오게 하고 있다. 최근 지방환경의 변화(참여정부의 분권정책, 선진국의 최근 동향, 소득증가, 정보화 등) 또는 변화 경향에 따라 새롭게 발생할 수 있거나 재정부담면에서 경시할 수 없는 재정수요는 다음과 같다. (1) 지방분권 정책 및 자치기반확충에 따른 재정수요: 최근 지방분권화정책과 관련된 몇 가지 중요한 이슈들이 거론되고 있는 것으로 중앙행정기능 이양 및 자치기반 확충을 위한 재정수요이다. 즉, 분권화정책의 시행으로 중앙정부의 기능과 사무 중에서 불필요하고 지방의 기능에 적합한 사무들이 대거 지방으로 이양될 것이며, 중앙부처들의 특별지방행정기관의 기능조정이나 민영화 방안 혹은 지방자치단체와의 통합방안 등을 고려할 때 중앙정부의 기능이양, 특별지방행정기관 기능조정에 따른 재정수요의 발생이 예측된다. 또한 자치경찰제의 도입, 교육자치제의 개편 및 지방의회의 전문화·활성화 등의 자치기반확충을 위한 재정수요의 급증도 예상된다. (2) 지방SOC 및 지방행정 서비스의 확충을 위한 재정수요: 최근 지방행정의 수비범위가 변화하게 됨에 따라 지방공공서비스의 확충을 위하여 자치단체가 필수적으로 추진할 수 밖에 없는 자체사업과 관련하여 기초재정수요가 발생하고 있다. 특히, 장기 미집행도시계획시설의 해소를 위한 토지 보상 및 시설 확충에 소요되는 긴급한 재정수요가 발생하고 있다. 그리고 대규모 투자사업 즉, 대도시 교통난 해소를 위한 지하철 건설 및 부채상환, 지방도로와 상·하수도 확충에 따른 재정수요가 발생하고 있다. 또한 대규모재해발생에 대한 사전예방적 조치로서 방재·안전관련 시설물 확충 및 유지를 위한 재정수요도 주민의 안전의식 제고와 함께 급증할 것으로 전망된다. (3) 삶의 질 제고 및 지방행정 기능 강화를 위한 재정수요: 한국 사회도 고령화사회로 진입하게 됨에 따라 노인문제와 함께 지속적으로 감소하고 있는 출산율 등으로 인해 지방의 사회복지수요가 급증하고 있다. 특히, 중앙정부 차원의 복지행정서비스가 너무 미비한 상태에서 지방자치단체로 계속 그 기능이 이전됨에 따라 지방에서의 실버타운, 노인병원, 재가복지사업 등 사회복지수요는 급증할 것으로 예상된다. 한편, 그 동안의 무분별한 개발과 산업화로 인해 자연환경이 파괴되면서 주민들의 환경에 대한 인식이 높아졌고, 이러한 환경문제는 국가뿐만 아니라 지방이 직접 나서 해결해야 할 과제로 부상하고 있다. 이에 따른 지방자치단체의 역할과 기능도 확대되어 지방재정수요가 급증하고 있다. 그리고, 정부의 주5일 근무제 조기정착 방침에 따라 본격적인 여가와 위락을 위한 관광·문화행정 수요가 급증할 것으로 예상된다. 최근, 도로망과 고속전철 등 교통수단의 확충으로 접근성이 확보되면서 지방의 문화축제와 각종 비엔날레 등 관광·위락시설의 확충은 지방의 몫이 되고 있다. 또한 경제성장, 소득증가, 정보화, 지역균형 발전 및 주민욕구 증가에 따른 신규 지방재정 수요가 실업율 해소를 위한 고용정책, 지방과학기술 진흥정책 등의 추진으로 발생하고 있다. (4) 통일대비를 위한 재정수요: 통일 대비 지방행정개편과 관련한 재정수요도 예상되고 있다. 참여정부의 남북협력정책 기조 하에 자치단체 및 민간의 남북교류가 확대되고 있다. 이러한 통일대비 관련 재정수요의 추정을 위해서는 중앙정부 및 자치단체 남북교류, 대북지원 등 통일대비 관련 예산과 민간단체 및 기업의 경협관련 교류건수 및 예산이 파악되어야 하나 자료구득이 곤란하고, 통일관련 업무가 불확실하며 장래 예측이 불가능한 사안이므로 본 연구대상에서는 제외하였다. 이상과 같은 지방재정 수요를 수요변화 방향이란 측면에서 4가지로 구분하면, 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 현재의 지출수요 비중은 낮으나 환경 변화로 인해 관련 업무가 크게 관심을 받게 되어 향후 예산배분을 획기적으로 증대시켜야 하는 재정수요로는 지방의회, 지방과학기술, 환경행정기능, 문화여가시설, 고령화대비 사회복지 등의 수요를 들 수 있다. 둘째, 현재에도 재정지출 비중이 높고 향후 일정시기 까지 그 비중이 크게 감소하지 않아 재정압박 요인으로 작용할 수 있는 재정수요로는 장기미집행 도시계획시설 해소, 지하철건설 및 부채상환, 지방도로 및 상·하수도 확충, 재해복구 및 방재안전시설 확충 등의 수요를 들 수 있다. 셋째, 현재는 주로 국가재정에서 담당하고 있지만, 향후 지방분권 정책으로 재원이양과 함께 자치단체가 담당하게 되는 재정수요로는 자치경찰, 교육자치, 중앙정부기능이양 등과 관련된 수요를 들 수 있다. 넷째, 현재는 지방재정의 부담이 되고 있지 않지만, 미래의 불확실성 속에서 국가와 지방 모두의 재정수요로의 발생 가능성이 높은 재정수요로는 통일대비 남북간 자치단체 교류사업 등과 관련한 수요가 있다. 이러한 지방재정의 수요를 정부의 추정치(방침)와 공인된 연구결과물에서 제시한 추정치를 수용하여 2010년까지의 지방재정수요를 추정·전망하면 다음 표와 같다. 이와 같이 지방재정의 중장기적 주요 수요팽창 요인을 추정, 전망한 수치와 지방재정의 자연적 성장추이를 상호 비교해 본 결과 추정된 주요 지방재정수요(또는 재정수요 증가율)가 지방재정의 수입(또는 수입성장률)을 초과하는 것으로 파악되었다. 이러한 사실은 향후 지방재정의 초과 지출수요를 적절히 충당할 수 있는 정책대안의 모색이 불가피함을 의미하는 것이다. 즉, 지방자치단체들이 신세원을 발굴하고 징세노력을 강화하며 나아가 재정지출의 효율성을 제고시키더라도 초과 재정지출 수요문제를 해결하기 위한 접근에는 근본적 한계가 존재하기 때문에 중앙·지방간 재정관계는 지금보다 본질적인 구조변화를 필요로 하게 되는 것이다. 이와 같은 문제인식을 갖고서, 초과 재정지출 수요문제에 대한 정책대응의 기본방향을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 향후 예상되는 지방재정의 수요팽창 요인을 고려할 때 추가적인 국가재정의 지방 이양이 불가피하고, 특히 중장기적 관점에서 중앙·지방간의 재원배분 규모와 체계를 재정립해야 할 필요성이 제기되므로 지방재정의 총량 및 상대비중을 제고하여야 한다. 둘째, 지방분권과 재정분권의 기본원리와 정신을 상기할 때 지방의 과세권 신장은 향후 지방자치의 성숙·발전 측면에서 필수불가결한 요인이다. 따라서, 국세중심의 세원배분 구조를 변화시켜 지방세 비중의 상향조정을 모색한다. 셋째, 지방재정의 운영에 있어서 지방세 부문이 선도역활을 담당하고 보조금제도가 보충·보완적 역할을 할 수 있는 지방재정 시스템이 중·장기적 차원에서 구축되어야 한다. 넷째, 정부는 지난 해에 지방양여금의 폐지(2004년 말)를 확정하였고, 2004년 7월에는 대표적인 특정보조금제도인 국고보조금의 축소정책을 추진하였다. 이와 같은 일련의 보조금제도 개편정책을 지속적으로 추진하여 일반보조금 중심의 보조금제도를 구축할 필요가 있다. 다섯째, 지방재정의 총량과 수요가 늘어나고 기채승인제도가 총액승인제도로 변화될 것을 전망할 때, 향후 지방재정에서 지방채부문이 차지하는 역할과 비중은 크게 증가할 것으로 예상된다. 따라서 지방채는 향후 예상되는 지방재정의 초과지출수요를 상당 부분 감당하는 기능을 수행하도록 한다. 마지막으로, 지방자치단체는 징세노력 등 각종 ‘세입확충 자구노력’과 ‘재정지출 효율화 프로그램’의 실천을 통해 향후 지방재정의 초과지출 수요에 적극적으로 대응하여야 한다. 이러한 기본방향 하에서 지방재정의 초과지출 수요에 대한 정책적 대응을 위한 중앙·지방간 재원배분체계의 조정에 대한 거시적 틀과 세부전략을 제시하였는데, 이를 요약하면 다음과 같다. 1. 지방세제도의 강화 지방세제도의 강화문제는 현재의 재정분권 상태, 지방자치와 분권의 정신, 자치단체와 주민의 재정책임성 고취, 세원의 지역 간 불균형 정도, 외국 사례, 그리고 경제발전 및 사회 민주화 정도 등의 변수들을 종합적으로 고려하는 가운데 제기될 수 있는 성질이다. 그리고 우리와 행정 및 재정 시스템과 가장 비슷한 일본이 과거 국세위주의 조세제도에서 근년에 약 6 대 4의 국세·지방세 배분체제로 정착한 역사적 경험과 최근 머지 않은 장래에 5 대 5의 배분체계를 목표로 내세운 정책기조는 우리에게 시사와 교훈을 주고 있다. 이러한 사실을 종합적으로 고려할 때, 대체로 말해 국세와 지방세의 비중은 현재의 8 대 2 수준에서 중장기적으로 7 대 3 내지 6 대 4의 수준으로 변화되는 것이 합리적이다. 이와 같이 지방세제도의 강화에 초점을 맞추게 될 때, 구체적으로 국세와 지방세의 구조조정(세목조정 및 신설, 세율 및 과표체계 조정)을 포함하여 지방의 과세권 강화, 조세징수행정체제 및 세정 효율성 제고, 기타(비과세·감면 축소 등)방안이 고려되어야 할 것이다. 2. 정부간 보조금제도의 구조개편 최근 정책변화의 결과 우리나라의 정부간 보조금제도는 종전의 지방교부세(일반보조금), 국고보조금 및 지방양여금(특정보조금) 체제에서 지방교부세, 국고보조금 및 국가균형발전특별회계의 체제로 변화되었다. 이로 인해 향후 보조금제도의 구조변화는 일반보조금과 특정보조금의 상대비중을 구도화하는 문제와 신설된 국가균형발전특별회계의 규모 및 운영방식 조정문제에 초점을 맞추는데 중점을 두어야 할 것이다. 현재는 일반보조금(지방교부세 등)과 특정보조금(국고보조금, 국가균형 발전특별회계)의 상대비중은 약 4 대 6 수준으로 평가되는데, 이러한 구도를 약 7 대 3 이상의 일반보조금 우위구도로 변화시킬 필요가 있다. 이를 위해서는 지방교부세의 증가(일부 국고보조금의 일반재원화), 국고보조금제도의 축소 및 포괄보조금화, 국가균형발전특별회계사업의 포괄보조금화, 자본보조금제도의 도입 등 보다 큰 틀의 새로운 재정이전 시스템을 모색하는 접근이 시도되어야 할 것이다. 따라서 본 과제에서 추정, 전망한 지방재정의 지출팽창 요인 중 특히, 경찰·교육자치를 포함하는 자치역량 강화와 관련된 추가적 재정수요, 그리고 문화·고령화·환경 수요의 상당 부분은 지방교부세제도의 개선을 통해서 충당하는 것이 합리적이다(재해 관련 재정수요는 특별교부세제도의 확충을 통해서 가능함). 한편, 특정보조금인 국가균형발전특별회계의 신설은 국가와 지역단위의 재정·경제적 측면에서 상당한 파급효과를 유발할 뿐 아니라 중앙·지방간의 재정 연계를 실질적으로 변화시키는 정책수단으로서 기능할 것이 예상된다. 따라서 국가균형발전특별회계는 본 과업에서 다루고 있는 중기 시각에서 지방의 자율성을 높여주는 포괄보조금제도로 변화되어야 할 것이다. 특히 현재의 약 5조원 규모에서 그 두 배에 해당하는 약 10조원 규모로 확대하여 지방 SOC 확충, 장기 미집행 도시계획시설 관련 수요, 지방과학 기술관련수요, 재해·안전관련 재정수요의 상당부분을 충당할 필요가 있다. 3. 지방채제도의 적극적 활용 지방재정의 총량 및 수요 증가와 정부의 기채승인제도 구조개편 방안 등을 종합적으로 고려할 때 지방재정수요를 충당할 수 있는 수단으로 지방채의 보완적, 직·간접적 역할이 강조되어야 할 필요가 있다. 지방채 발행은 특히, 지방 SOC 부문의 재정팽창요인과 방재관련 시설물구축 등 각종 자본투자사업의 초과 재정수요를 충당하는 주요 수단으로 활용되어야 할 것이다. 이 경우, 만일 지방채의 활용수준이 2004년(예산) 기준으로 현재(2조 6,690억원)의 3~5배가 되면, 그것은 약 8~13조원 규모로 늘어나 향후 예상되는 자본투자 부문의 초과재정수요를 감당하는데 중 요한 역할을 하게 될 것이다. 4. 부담금제도의 개선을 통한 재원확충 중·장기적으로 예상되는 지방재정의 초과 지출수요를 충당하는 한 수단으로 부담금제도의 개선방향을 제시할 수 있다. 기획예산처의 부담금관련 보고서(2003)에 따르면 2002년도 말 현재 총 102개의 부담금이 운용되고 있고, 부담금의 징수실적(2002)은 총 7조4,482억원으로 나타나고 있다. 그리고 부담금의 사용주체로는 중앙정부, 지방자치단체, 기타 기관(공단 등)들이 있고, 전체 부담금 중 지방자치단체가 사용한 것은 전체의 10.5%인 7,855억원에 불과하다. 이러한 부담금 가운데 부담금을 부과시키는 원인과 부담금 수입의 지출효과가 제한된 지역에 한정되는 부담금은 지방자치단체에 이양하거나 지방의 할당비율을 크게 높이는 조치를 취할 필요가 있는데, 이에 해당하는 부담금으로는 환경관련부담금, 개발부담금, 과밀부담금 등을 들 수 있다. 따라서 앞으로 부담금 배분배율의 상향 조정과 관리이양 등을 통해 매년 1조원 내외의 추가적인 재원이 지방재정에 충당될 수 있어야 할 것이다. 5. 기타 방안 재해관련 재해수요에 대응하는 방식으로 중앙정부와 자치단체가 매년 일정액을 적립하여 재해발생 시 신속하게 재해복구사업을 추진하는 용도의 기금조성, 고령화 등 노인복지와 관련이 있는 의료보호기금 및 노인복지관련기금 조성, 문화예술관련 기금의 조성 등의 방안도 지방재정의 초과지출에 대응할 수 있는 유용한 정책수단이라고 볼 수 있다. 지방자치단체는 스스로 징세노력(tax effort), 신세원발굴, 그리고 각종‘재정지출 효율화 프로그램’ 등을 적극적으로 모색하는 책임성이 요구된다. 이러한 과정에서는 증가하는 각종 ‘자치비용’을 지역주민들이 직·간접으로 부담하는 ‘주민의 재정책임성’ 제고방안이 구체적으로 강구되어야 한다. 또한, 지방의 각종 SOC 투자와 관련하여 지방채 부문의 활용은 물론 민간자본의 유치 활용도 적극적으로 모색할 필요가 있다. The purpose of this study is to search for a proper policy response especially, in terms of fiscal measures for local revenue promotion in response to the expected expansion of the demand side of local finance in the mid- and long-term perspective. It is generally assumed that fiscal demand in the local government level is expected to increase quite sharply sooner or later with the development of decentralization as well as socio-economic development in the Korean society. Most of all, local decentralization and balanced regional growth on which the current government puts a heavy policy emphasis would stimulate both the demand side (expenditure) and the supply side (revenue side). Thus, from the perspective of local finance as a whole, it is very important to estimate and prepare for the speed and the magnitude of the demand of local finance. Recognizing the importance of these issues, this study particularly focused on drawing reasonable future prospects (partly with estimation and forecast) of local fiscal demand in the coming 5 to 10 years. In the process, specifically, new demand and existing demand, which is likely to increase rapidly in the future or become an important fiscal demand, and other demands in local finance are considered. In looking at the prospects of future local fiscal demand, three categories of demand are particularly considered; They are (1) the strengthening of local autonomy (demands for local police service, local education, and central government's special agencies related demand and local council related demand); (2) enhancing local social overhead capital (financial demand for long-time unexecuted urban planning facilities, subway·roads·water and sewage, and demands for disaster prevention and safety); and (3) an enhancement of the quality of life and the strengthening of local administration functions (demand for the aging society, environmental protection, culture and leisure, and local science and technology). In response to the results of the carefully drawn prospects of local fiscal demand in the future, this study suggests some policy measures especially, from the financing side, which can be summarized as follows: (1) The basic framework of intergovernmental fiscal relations between the central and local government should be redesigned in a macro and long term perspective. (2) The tax assignments between the central and local government should be redistributed from the current 8 to 2 distribution to 7 to 3 (in mid-term) and 6 to 4 (in long-run) in favor of local finance. To accomplish this change, local consumption tax and/or local income tax need to be introduced and also the taxing power of the local government should increase so that Local Leisure Tax, Nuclear Facility Tax, Environment Tax and other local taxes can be introduced. (3) Intergovernmental grants system must be changed to the direction of strengthening the general grant. In addition, the National Subsidy and the newly introduced National Balanced Development Fund should be gradually transformed into the block grant system, reducing their control power on local finance. Especially, the role of the National Balanced Development Fund should be carefully monitored and readjusted as its new operation unfolds. (4) The role of local borrowings needs to be up-graded, especially in the area of building the social overhead capital in the regional and local levels. Considering the budget size of local finance as a whole and the Gross Regional Product (GRP) of local governments, the size and role of local borrowings should be expanded to three or four times the current level. (4) The role of various kinds of fees and charges should not be underestimated, rather they should be pursued in a very positive manner. In addition, it is important to establish special funds with an accumulation of money every year at the local level so that they can be used for meeting the increasing demand in the areas of disaster prevention, aging, culture and leisure, and etc.

지방자치단체 주도의 지역공동체 활성화 방안

김현호 한국지방행정연구원 2013 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2013 No.-

우리나라가 달성한 그간의 압축성장은 외형적인 성장에 치우친 나머지 정작국민 개개인의 행복 증진에는 별로 기여하지 못했다. 그런 반성에서 현재 우리사회에서는 지역공동체 활성화에 대한 관심이 증가하고 있다. 중앙정부는 말할 것도 없고 광역지방자치단체나 기초지방자치단체도 지역공동체 활성화 시책을 상당히 적극적으로 추진하고 있다. 그러나 아직까지 공동체 형성없이 사업을 추진하거나 과정보다는 결과를 중시 등 문제가 적지 않다. 거기에는 지역공동체 활성화 경험이 축적되지 않은 탓도 있고, 지역사회의 역량이 부족한 탓도 있는 등 여러 가지 이유로 그런 원론적인 정답과 일정부분 거리를 가진 채, 우리의 지역공동체 활성화가 추진되고 있는 게 아닌가 하는 의구심이 많다. 그러나 불행하게도 현 단계의 우리나라 지역공동체 활성화 실태를 분석하고 그 방향을 제시한 연구가 많지 않는 것도 사실이다. 이러한 문제의식에서 본 연구는 현재 우리나라에서 점점 관심이 증가하고 있는 지역공동체 활성화 방안을 개발하는 것을 목적으로 하고 있다. 특히 지역에서 추진하고 있는 지역공동체 활성화의 실태와 문제점 분석을 토대로 지방자치단체가 처한 여건에 따른 지역공동체 활성화 방안을 제시하는 데 본 연구의 초점을 두고있다. 이러한 목적을 달성하기 위해 먼저, 제2장의 이론적 논의 파트에서는 지역공동체가 중요시 되는 배경, 지역공동체의 개념과 유형, 그리고 지역공동체를 활성화시킬 수 있는 요소, 선행연구의 한계 등을 검토하고 있다. 이런 작업을 통해 그동안의 지역공동체 연구에서 간과되었던 지역공동체를 활성화하기 위한 행정의 역할, 특히 행정과 지역공동체의 상호작용을 분석할 수 있는 ‘분석의 틀’을 개발, 구축한다. 분석의 틀은 지역공동체를 활성화하기 위한 요소를 주체(Actor), 프로그램(Program), 네트워크(Network), 제도 인프라(Institution) 측면에서 접근하고 있다. 이른바 ‘APNI’에 바탕한 분석틀인 셈이다. 제3장에서는 도시지역과 농촌지역의 지역공동체를 대상으로 구조화된 조사지를 통해 지역공동체 현황을 분석하고 있다. 마을만들기 전국네트워크와 중앙 및 지자체 공무원의 협조를 통한 조사지 분석에서는 지역공동체가 형성, 활성화되고 있는 지역의 여건과 특성에 따라 어떤 유형의 공동체가 활성화되고 있으며, 그러한 지역공동체의 재원의 출처, 활성화 애로사항, 행정으로부터 원하는 지원사항 등을 분석해내고 있다. 제4장에서는 지역공동체에 대한 총계적 분석에서 밝혀낼 수 없는 보다 세부적인 행정의 역할과 행정과 지역공동체 주민 등과의 상호작용을 포함한 지역공동체 활성화의 구조와 매카니즘을 밝혀내기 위해 앞에서 개발한 분석의 틀을 적용하고있다. 사례지역은 서울 성북구 장수마을과 전북의 진안이었다. 분석의 결과 주체, 프로그램, 네트워크, 제도 인프라 등에서 차이가 있었으며, 특히 장수마을과 진안의 마을만들기에 있어 행정의 역할과 성격이 사뭇 다른 양상을 보여주고 있었다. 둘 다 행정이 지역공동체를 활성화하는데 상당히 중요한 역할을 하고 있었지만, 전자에 비해 후자가 행정의 역할이 보다 강하고 지역공동체와의 관계가 보다 긴밀한 특성을 보여 주고 있었다. 제5장에서는 지역공동체 활성화의 제도 및 프로그램 여건이 될 수 있는 중앙정부 및 지방자치단체의 시책을 검토, 분석하고 있다. 중앙부처간의 유사 중복적인 시책의 난립 뿐 아니라 중앙 및 지자체 단위에서 설립되고 있는 중간지원조직도 무려 50개에 육박하고 있었다. 그러나 정작 지역공동체 활성화에 중요한 지역공동체 활성화 기본법은 물론이고 지원재원, 공동체 활성화 거점 공간 등은 상당히 부족한 문제점을 보이고 있었다. 앞의 제반 분석과 논의를 토대로 제6장에서는 지역공동체 활성화 방안을 제시하고 있다. 지역특성에 부합하는 지역공동체를 활성화시키고, 주체간의 협력을 강화하며, 제도 인프라 구축을 원칙으로 제시하고 있다. 그런 다음, 지역공동체 활성화에 관계하는 행정, 중간지원조직, 주민, 전문가, 심지어 중앙정부를 포함해서 주체의 역량을 강화시키며, 도시와 농촌의 지역특성, 나아가 각 지역공동체가 형성, 활성화되는 지역의 여건에 적합하게 시책을 추진해야 함을 제시하고 있다. 아울러 중앙 및 지자체 차원에서 지역공동체 활성화를 위한 통합적 추진체계 구축, 거점공간 우선제공 및 중간지원조직의 합리화 뿐 아니라 중앙 및 지자체, 지역공동체 단위에서의 재원마련 방안, 나아가 지역공동체 활성화의 토대가 되는 기본법 제정 등을 대안으로 제시하고 있다. For the past 60 years, Korea has experienced an unprecedented rapid economic growth all over the world. It is a kind of paradox, despite such achievements, most of Korean people are not happy. Such undesirable situations can be accrued to the fact that Korea has mainly made the quantitative development instead of qualitative development. On the reflection of such a progress, central and local governments have begun to implement various community building programs in order to improve the quality of lives of people. Unfortunately, there have not been enough studies towards the effective programs of community building. The purpose of this study, in this context, is to suggest policy recommendations and measures for the promotion of communities building motivated all of Korea. Especially, this study proposes an effective means of promoting community building in the aspects of “the cooperative model of administration and community.” Chapter 2 discusses the characteristics of community building strategies of existing literatures. This chapter reviews the various concepts of community, types of communities and components of successful communities on the basis of previous case studies. This chapter also reviews the limitations of the previous studies and establishes the analytic framework for the cooperative model of administration and community. The framework is made of actors, programs, networks and institutional infrastructures. Chapter 3 examines the situations of community building of Korea. Through the well-designed paper of question for the people who participates in community building , this chapter analyses the problems of the community building and the demands of the communities in city and town from the central and local governments. Chapter 4 conducts case studies in detail in order to find out the characteristics of community building. This chapter chooses the well-known two communities, “Jang-Su Maeul” in Seoul and “Jin-An” in Jeon-Buk Province. Case studies can be summarized as follows. First, it is important for local government to cooperate with residents in community building irrespective of the regions. Second, there are much differences in the characteristics for the cooperation between communities; the role of local government of Jin-An is much stronger than that of Jang-Su Maeul. Third, there are also lots of differences in the role of each community building factors including actors, programs, networks and institutional infrastructures. Chapter 5 examines the current institutional settings of community building of central and local governments. There are lots of competitions rather than cooperation among the ministries of central government in promoting the community building. Furthermore, there are blinded areas of current institutional settings; community common space, community budget and enactment of community basic law. etc. Chapter 6 proposes policies for the promotion of the community building. Among several measures, core measures are as follows; the enhancement of ability of actors such as community residents, intermediately organization, central and local government, and community leader, active involvement of administrative authorities towards community building, establishment of integrated implementation system among ministries and each division of local government, provision of community-sharing spaces, well-preparation of community budget, etc.

지방자치단체의 통계기능 강화방안

조석주,장은주 한국지방행정연구원 1999 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1999 No.-

우리 나라는 분산형 통계제도를 채택하면서도 매우 중앙집권화되어 있는 상향식 통계기능수행방식을 채택하고 있다. 이는 공급자중심의 통계 및 통계수행체제라고도 할 수 있는데, 통계를 보고용으로만 인식하고 정보적 가치에 대한 고려가 없는데서 기인하는 것이다. 통계행정의 궁극적인 목적이 각 지방자치단체들이 지역실정에 맞는 정책수립을 통해 지역발전을 도모하는 것이라면 이를 위해서는 무엇보다도 당해 지역의 정확한 실상을 파악할 수 있는 정확한 통계작성이 필요하며, 통계가 적시에 이용하고자 하는 수요에 대응할 수 있도록 제공되어야 한다. 따라서 통계행정체제도 이같은 방향을 전제로 재구축될 필요성이 있으며, 통계기능의 바람직한 정비방향은 결국 지방자치단체의 통계기능을 강화하는 것이다. 따라서 본 연구에서는 지방행정의 환경변화에 따른 통계기능의 변화를 살펴보고, 지방화와 정보화 시대에 경쟁력을 갖추기 위해서는 지방자치단체의 통계기능이 강화되어야 한다는 이론적 논거를 전제로 지방자치단체 통계 기능을 재설정하였다. 현재 우리 나라 통계기능은 전반적으로 다음과 같은 문제점이 있다. 첫째, 통계기능 배분상의 문제이다. 여기서는 통계기능의 기준 및 근거에 관한 문제점과 통계기능배분의 문제점이 있다. 전자는 통계기능과 관련된 사항들이 대개 통계법을 중심으로 수행되고 있는데, 통계법이 중앙과 지방간의 기능배분을 매우 포괄적으로 지정하고 있을 뿐만 아니라 중앙통계기관인 통계청에 통계기능과 관련된 권한이 집중되도록 명문화되어 있다. 후자는 지역통계가 대부분 중앙행정기관을 중심으로 작성되어 왔기 때문에 지방자치단체의 자체적인 통계기능이 미흡하다는 것이다. 둘째, 통계조직 및 인력의 문제이다. 통계조직의 가장 핵심적인 문제로는 통계기능을 수행하는 조직이 중앙의 특별행정기관인 통계청 지방사무소와 지방자치단체로 이원화되어 있을 뿐만 아니라 기관간의 상호간 수평적 업무협조가 거의 이루어지지 않고 있다. 따라서 통계작성기관별로 지역통계가 분산되고 있으며, 통계별 조사방법의 차이와 조사의 중복에 따른 시간과 예산의 낭비가 발생하고 있다. 한편 시·도의 통계전산담당관실의 통계전문인력이 부족하고 대부분이 초임발령자이며 빈번한 인사이동으로 통계에 관한 경험과 전문적 지식의 축적이 힘들다. 셋째, 통계기능 수행을 위한 예산의 문제이다. 지방자치단체 통계기능을 수행하기 위한 예산상의 가장 중요한 문제점은 예산이 대개 인건비로 소요되고 있다는 점이다. 이는 지방자치단체에서 통계의 항목이나 기법개발 등 연구투자비와 전산화를 위한 경비로는 거의 지출이 이루어지지 않고 있다는 것을 의미하며 통계분야에 대한 예산투자가 이루어지고 있지 않음을 의미한다. 다음으로는 자체통계를 위한 예산이 중앙기관의 위임통계를 조사하는 비용보다 적다는 것이다. 예산편성이 대개 사업의 우선순위로 배정된다고 할 때, 이러한 것은 지방자치단체의 통계에 대한 관심이나 노력이 매우 저조하다는 것을 의미한다. 넷째, 통계 정보화의 문제이다. 즉 통계기능이나 과정상에 정보화의 개념이 없고, 행정업무로서의 통계활용이 부족하며, 통계의 전산화체계가 되어있지 않다. 무엇보다도 행정업무의 활동과정에 수많은 자료가 수집·작성되고 있으나 상당부분이 통계화되지 못하고 사장되고 있으며, 전산화체계의 불비로 통계관리가 어렵다. 한편 통계청의 통계정보시스템이 지니는 한계로 상황변화에 신속하게 대처하는 데 비효율적이며, 행정자치부에서 추진하고 있는 지방자치단체 대상의 행정종합정보관리시스템을 구축하는데 전산담당 전문인력의 부족과 자치단체장의 전산화에 대한 인식의 부족을 들 수 있다. 다섯째, 통계자료의 정확성과 시의성과 대응성이 부족하다. 즉 정책입안자나 일반인들이 정책을 입안하거나 어떠한 상황에 대한 현황을 파악하고자 할 때 판단을 위한 가장 객관적인 자료로 이용되는 것이 통계이다. 그러나 현재 우리 나라의 통계는 동일한 항목이라도 각 통계자료별로 통계수치가 다르고 최신자료가 아닌 일정 기간이 지난 자료가 기재되어 있는 경우가 있어 수요자가 통계자료를 불신하는 경우가 많다. 이와 같은 문제점에 대한 해결방안으로서 다음과 같은 정책방안을 제시하고자 한다. 첫째, 통계기능 배분체제를 재구축한다. 먼저 중앙정부와 지방자치단체의 통계기능의 재배분이다. 즉 통계기능 가운데서 통계조사기능은 지방자치단체에서 전적으로 수행하도록 하되, 통계청의 조정 및 관리하에서 부분적으로 일부 통계기획기능, 통계자료 관리기능을 수행하도록 한다. 반면 통계조정기능, 통계기획기능, 통계자료관리기능, 통계전문인력교육기능, 통계기법 연구기능 등의 전문적인 기능은 중앙인 통계청이 수행하도록 한다. 한편 광역자치단체와 기초자치단체의 관계에서는, 광역자치단체의 경우 표본을 관리하는 업무나 당해 자치단체의 통계수요조사기능을 포함하는 협의의 기획기능 그리고 데이터베이스관리 기능 외에 부분적인 인력교육기능 등을 담당하는 것이 바람직하며, 기초자치단체에서는 조사기능을 중점적으로 수행하도록 한다. 둘째, 통계기능의 제도개선이다. 이를 위해서 통계기능관련 법제도의 정비 및 통계기능관련 조직을 개편하도록 한다. 전자는 통계법에 포괄적으로 명시되어 있는 통계청의 통계승인 및 기능을 자치단체로 이관하도록 법을 개정하도록 하며, 통계의 공신력을 확보하기 위해서 다양한 통계를 생산하게 한 후 이를 공개하도록 하여 주민이나 민간기업 등 수요자들로부터 검증 받을 수 있는 제도적 방안을 강구하도록 한다. 또한 자치단체에서 생산된 다양한 자체통계는 사전·사후로 평가받을 수 있는 체제를 확립하도록 법으로 제도화한다. 후자는 중앙조직인 통계청의 지방사무소는 점차 축소하여 향후 지방자치단체와 기능, 인력, 예산을 통합하도록 하며, 통계청의 지방사무소의 조직 및 인력을 지방자치단체의 통계부서로 이관함으로써 지방자치단체의 통계조사기능을 강화하도록 한다. 셋째, 지방자치단체의 통계인력의 보강 및 전문성의 제고이다. 지방자치단체의 통계인력의 강화방안으로 광역자치단체의 경우 현재의 계단위수준을과단위로 승격시키고 이에 따른 인력의 공급을 지방통계사무소의 조사기능을 지방자치단체의 통계부서와 통합함으써 자연스럽게 충원하도록 한다. 또한 일부 통계전문직을 채용하여 충원함으로써 해결하도록 하는데, 전문직의 채용시, 자체통계를 개발할 수 있는 기획능력과 통계조사 업무를 수행할 수 있는 전문가를 충원하도록 한다. 통계인력의 전문성제고를 위한 방안으로는 ① 개방형 임용제도를 도입하여 통계관련 전문인력을 외부에서 영입하거나 활용하도록 하며, ② 각급 지방공무원교육원에서 실시하고 있는 교육과정에 통계관련과목의 비중을 높이거나, 통제반을 개설하며 통계에 대한 기본인식의 제고하고, 교육내용에 통계와 관련한 다양한 프로그램을 개설한다. 또한 통계청 통계연수부의 「시·도 공무원과정」의 통계전문 교육과정에 지방통계업무 종사자를 의무적으로 교육·이수토록 한다. ③ 통계부서 직원에 대해서는 일정기간 동안(3-4년) 타부서로의 전보를 제한하되, 그 후에는 희망부서에 우선적으로 배정하도록 한다. 한편 통계업무의 전문성을 고려하여 통계수당을 신설하여 지급함으로써 사기를 진작시키도록 한다. 넷째, 예산의 확보이다. 위에서 언급한 바와 같이 지방자치단체에서 통계기능을 수행하기 위한 조직과 인력을 이관받음과 동시에 이와 관련된 예산도 지방자치단체로 이양하는 것이 중요하다. 현재 통계청 지방사무소마다 확보되어 있는 예산외에 통계청에서 조사를 위하여 배정한 예산도 지방자치단체에 이양하도록 한다. 현재 통계청 지방사무소가 활용하고 있는 예산의 상당부분이 사무소운영과 인건비로 지출되었음을 볼 때, 지방자치단체로 조직과 인력이 이양되면서 재원도 동시에 이양된다면 지방자치단체가 통계기능을 수행하는데 예산상의 어려움이 크게 발생되지 않을 것으로 보인다. 다섯째, 통계의 정책활용도를 제고하여야 한다. 이를 위해서 ① 소지역통계를 개발한다. 지역발전을 도모하고 경쟁력을 강화해 나가기 위해서는 하부구조로서의 지역통계는 횡단면 및 시계열자료를 포함하여 경제적 측면외에 다양한 세부영역별로 그리고 보다 미세한 공간단위별로 수요가 증가할 것이며 이로 인하여 자체통계인 소지역통계의 생산이 필요하다. 지방자치단체에서 필요로 하는 주요 통계로는 지역별 경제활동인구, 주민가계수지, 지역별 실업률 및 실직자 현황조사, 기초자치단체별 GRDP, 기초자치단체별 고용동향, 기초자치단체별 물가지수, 기초자치단체별 장래예측인구, 기초단위 산업활동 동향 등이다. 한편 시대와 사회의 변화에 따라 이에 맞는 통계의 개발이 필요한테, 이에는 급증하는 40대 남성의 사망, 과도한 혼수비용지출, 막대한 자녀의 사교육비 등이 있다. ② 통계조사방식의 표준화이다. 통계의 표준화는 전적으로 중앙인 통계청에서 담당해야 할 기능으로 통계청내의 통계기획국 소속 통계기준과에서 이러한 업무를 전담하도록 한다. 즉, 국가단위의 대규모 통계의 경우 통계조사시점, 통계조사대상, 통계조사단위 등에 대한 구체적이고도 자세한 기준들을 작성하며 이를 매뉴얼화하여 자치단체에 시달하도록 한다. 자치단체는 이러한 지침을 근거로 해당 통계를 작성하도록 하며, 이에 대한 기술적인 검증 역시 통계청에서 담당하도록 한다. ③ 통계조사기능의 전산화체제 구축이다. 지역통계발전의 궁극적인 목표는 지역통계의 데이터베이스 구축에 있다. 지역 데이터베이스화를 위해서는 우선 통계항목 및 조사단위지역의 코드화(부호화)가 되어야 한다. 통계항목의 코드화를 위해서는 전국적으로 지역통계의 분류체제가 통일되어야 하며, 전체적인 지역통계의 분류체제를 세운 다음 기존의 표준코드를 기준으로 전체적인 통계항목의 분류표를 새로 만들어야 한다. 지역데이터베이스를 구축하기 위하여 지방자치단체, 통계청, 지역학계, 지역상공회의소, 지역종합정보센터 외에 행정자치부 등 관련기관간의 협력체제를 구축하되, DB의 구축은 통계청과 지방자치단체가 주축이 되어 추진하며, 정부의 전산망확충계획과 지역정보화 추진계획이 상호 유기적인 관계를 유지하도록 해야 한다. ④ 보고통계의 효율적 관리이다. 보고통계의 경우 체계적인 수집 및 관리가 이루어지지 않고 소관 중앙부처별로 필요한 자료만 보고되고 있어 활용도면에서 매우 낮은 상태이다. 향후 행정전산망이 완전하게 기능하고 통신망 구축이 완료되어 전 자치단체 공무원들이 PC활용을 자유롭게 할 수 있는 환경이 정비되는 것을 전제로 하여, 보고통계의 경우에도 반드시 특정한 자료관리 프로그램 내에 반드시 입력하도록 규정한다. 강제적인 규정에 의하여 정확성 있는 통계의 구축이 가능하며, 공무원들의 업적과시용 보고통계 작성현상도 지양할 수 있다. 여섯째, 읍면동사무소의 기능전환에 따른 통계조사기능의 개선이다. 읍면동사무소의 기능전환에 따라 주민자치센터로 될 경우, 현재 읍면동사무소에서 추진하던 통계조사업무가 기초자치단체로 이관된다. 이럴 경우 기초자치단체의 통계전담인력의 확보, 예산확보, 조사구 및 요도작성, 조사원 채용 및 관리, 조사자료의 내용검토, 입력수정 등의 문제점이 발생할 수 있다 그러나 이러한 문제는 위에서 언급한 바와 같이 통계청 지방사무소의 인력과 예산을 그대로 광역자치단체나 기초자치단체로 이관함으로써 어느 정도 해소될 수 있으며, 임시조사원에 대한 처우개선 및 대학생 아르바이트제도를 활용하여 통계조사문제를 해결할 수 있다. 즉 임시조사원의 품위를 제고하기 위하여 의상을 통일하고 조사기간동안 공무원의 신분을 부여한다. 이렇게 함으로써 조사원이 자료조사를 할 때 피조사자가 조사를 거부하거나 비협조시 공무집행방해죄를 적용하도록 한다. 조사는 지역의 현황(지리)를 잘 알고 통계조사 경험이 있는 조사원을 DB화하여 매년 조사원으로 채용하여 통계조사와 조사구 및 요도작성에 활용하도록 한다. 한편 각 대학 통계학과에 재학중인 학생들을 교직의 교생실습과 마찬가지로 통계조사를 하게 함으로써 학생들에게는 현장경험을 하도록 하고, 지방자치단체에서는 통계조사인력의 부족함을 해결하도록 한다. This study is about the Korean statistical system, Major focus is to identify how it works, what kind of problems it has, and how they could be resolved. The statistical system of Korea is in principle decentralized. However, unlike other countries with the decentralized statistical system, the national statistical office (NSO) is delegated as the central statistical agency to produce major statistics, while other governmental and non-governmental agencies are authorized to compile various statistics relating to their own interests. The decentralized system is often vulnerable to various defects including redundancy and omission of statistics as well as inconsistency between statistics. To preclude such disadvantages of the decentralized statistical system, the NSO plays a leading role in integrating and coordinating the statistical activities of around 101 governmental and non-governmental agencies which produce around 379 kinds of statistics. In short, the system is decentralized on gathering data but functionally centralized to the NSO. This fact makes the statistics not very useful at the local government level, sometimes even to the nation due to the unaccurateness of the data. The problems of the system and causes of the problems are: 1. The Statistics Law deserves most of the powers to control the statistical system to the NSO; 2. At the local level, there are two different types of agencies conducting the statistical functions-one is the branches of the NSO and the other is local governments. This makes the data users difficult to find the data source and also makes the local governments unresponsible to the statistics published by the NSO; 3. There are very little professionals of statistics and R&D budgets to develop computerized data processing techniques at the local governments; 4. The local governments generate many kinds of data during works, most of them are buried without public uses; and 5. As results of the above, most of statistics are unaccurate, out of date, and unadaptive to the local issues. Possible ways to resolve the problems mentioned above are: 1. To overcame the dual system at the local level, transform the NSO branches to the local governments (man powers, budgets, functions, etc,); 2. The NSO primarily works on planning, controlling, compiling, training, researching functions on the national statistics; 3. The local governments work on collecting data for the designated statistics and do major works on their own interests; 4. To improve the professional quality at the statistical department of the local governments, an open recruit system for the professionals of statistics, offering statistical programs at the training centers for the local government officials, and prohibiting transforms of the statistical officials for a certain period (at least 3-4 years) might be essential; 5. Small area statistics and their standardization of methods are needed for a better use of statistics at policy making; and 6. Computerized data management system is required.

지방자치단체 재정효율성 제고방안

이창균 ( Chang-kyun Lee ),하능식 ( Neung-sik Ha ) 한국지방행정연구원 2008 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2008 No.-

새 정부는 경제 활성화에 대한 국민적 여망에 부응하기 위해 각종 규제완화, 경제 살리기, 대국민서비스 수준 향상 등을 적극적으로 추진하고 있다. 특히, 공공부문에 있어서 한정된 재원으로 생산성을 높이고 국민에게 고품질의 서비스를 제공하기 위해 재정운용의 효율성을 강조하고 있다. 이에 따라 기존의 대국민 서비스 수준은 유지하면서 공공부문 전반의 군살을 제거하여 작고 효율적인 정부를 조기에 구현하고자 범국가적 차원에서 예산절감을 추진하고 있는 것이다. 이에 따라 행정안전부도 전체 지방예산의 10%인 약 12조원을 절감하여 기업물류지원, 전통시장 구조개선 등에 투자할 계획이며, 이 중 2008년에 5조 1천억원을 절감할 계획이다. 이와 같이 최근 지방자치단체의 예산절감 노력은 광범위하고 급속도로 확산추진되고 있다. 그러나 단시일 내의 예산절감 추진으로 중장기적 관점의 종합적 계획성이 부족한 실정이다. 뿐만 아니라 자치단체 유형별 경제사회적 특성과 재정상황 등에 대한 고려 없이 획일적 예산절감 노력의 추진에 대한 우려도 커지고 있다. 이에 따라 본 연구는 지방재정 비효율성의 원인을 다양한 측면에서 여러 방법을 사용하여 규명하고, 지방자치단체 예산절감 노력의 성과를 극대화할 수 있는 정책대안을 제시함과 아울러, 거시적 관점에서 규모의 경제 실현을 위한 자치단체간 협력 및 통합방안 등과 관련한 시사점을 제시함으로써 자치단체 재정효율성 제고에 기여하고자 한다. 이러한 연구의 배경과 목적 하에 수행된 본 연구의 내용은 다음과 같이 요약될 수 있다. 제2장에서는 자치단체 재정효율성의 개념을 정리하고, 그 측정방법을 살펴보았다. 우리는 여기서 지방자치단체의 효율성과 지방자치단체 재정지출의 효율성을 구분하였다. 우리가 일반적으로 “지방자치단체의 효율성”이라고 할 때는 지방자치단체의 모든 활동을 총괄적 거시적 관점에서 보고 투입 대비 산출을 극대화하는 개념으로 정의하는 것이다. 이에 비해 “지방자치단체의 재정지출 효율성”이라고 하면 상대적으로 미시적인 관점에서 개별 재정활동 하나하나로부터 투입 대비 산출을 극대화하고 이를 통해 거시적 효율성도 달성하는 것으로 받아들여야 할 것이다. 따라서 자료포락분석법에 의한 지방자치단체 효율성 측정은 거시적 효율성 측정인 것이다. 그리고 지방자치단체간의 협력이라든가 자치단 체간 통합 등은 거시적 접근에 의한 재정효율화이다. 반면, 우리나라의 지방예산절감 또는 영국의 지방정부 효율성 증진 프로그램 등은 미시적 재정지출 효율성이라 할 수 있다. 미시적 접근의 효율성을 제고하기 위해서는 재정운용 과정별 효율화, 경비부문별 효율화, 개별 재정제도별 효율화 등을 포함하여야 한다. 물론 미시적 재정지출의 효율화는 거시적 재정효율성 제고의 중요한 수단이기도 한다. 먼저 거시적 측면에서 지방자치단체 재정효율성을 DEA 방법에 의해 우리 나라 시를 대상으로 측정하였다. CCR-CRS 모형과 BCC-VRS 모형을 이용하여 시의 효율성을 측정한 결과 재정자립도가 높고 수도권에 위치하며, 인구규모가 큰 도시일수록 재정효율성이 높게 나타났다. 다음으로 미시적 측면에서 지방자치단체 재정지출 효율화를 위한 예산절감 및 영국의 지방정부 효율성 측정에 대해 살펴보았다. 새 정부는 재정운용의 효율성을 강조하면서 기존의 대국민 서비스 수준은 유지하면서 공공부문 전반의 군살을 제거하여 작고 효율적인 정부를 조기에 구현하고자 범국가적 차원에서 예산 절감을 추진하고 있다. 예산 절감을 통해 확보된 추가 재원은 경제 살리기, 서민생활 안정, 물가 및 에너지 대책, 국정과제 추진 등에 소요되는 재원으로 적극 활용하도록 하고 있다. 예산절감은 단순히 절감만이 아니라 관례적이고 답습적인 예산사용 관행과 공무원의 행태 · 마인드를 획기적으로 개선하는 한편 국민세금을 알뜰하게 쓰는 절감시스템 정착을 함께 추진하는 것이라 하고 있다. 영국은 지방정부의 재정효율성 향상을 위해 많은 노력을 하는 대표적인 나라이다. 영국정부는 자치단체의 재정효율성 향상을 위해 2004년에 재정지출검토보고서(2004 Spending Review)를 작성하고 이를 토대로 2005년부터 3년간 달성할 효율성 증진 또는 이득(efficiency gains) 목표를 위한 기준선(baseline)을 제시하였다. 효율성 증진목표는 매년 2.5%씩 3년간 7.5%를 달성하도록 하고 있다. 영국에서 효율성은 공공서비스 제공의 투입물 절감, 자원의 단가인하, 산출량증대 등을 달성하기 위해 서비스 전달과정 및 자원활용에 대한 혁신으로 정의한다. 따라서 영국의 효율성 개념도 미시적 효율성인 재정지출의 효율성에 포함할 수 있다. 제3장에서는 지방자치단체 재정지출의 비효율성을 유형화하고 그 내용을 여러 측면에서 분석하였다. 지방자치단체 재정지출의 비효율성은 각 지방자치단체가 재정운용을 하는 과정에서 낭비성 및 비합리적 재정지출에 의해 다양한 측면에서 발생하고 있는 것으로 나타나고 있다. 본 연구에서는 우리나라 지방자치단체의 재정운용상 비효율성에 대해 재정운용 각 단계별로 3단계(계획 · 예산편성 단계, 계약 · 사업집행 단계, 사후관리 단계)로 구분하여 세부 항목별로 사례를 검토함으로써 어느 단계에서 어떻게 비효율적 재정운영이 이루어지고 있는가를 명확히 하고자 하였다. 지방자치단체의 재정운용 단계별 비효율성을 분석한 결과 다음과 같이 나타났다. 먼저 계획 · 예산편성 단계에서의 자치단체 재정운용상의 비효율적 운용사례로는 ① 사업의 필요성 · 시급성 검토 미흡, ② 유사 · 중복된 사업 시행 혹은 타 사업과의 연계성 검토 미흡, ③ 관계기관 또는 부서간 사전협의 미실시 및 협의부족, ④ 사업 시행 및 비용부담 주체의 적정성 검토 미흡, ⑤ 사업규모의 적정성 검토 미흡, ⑥ 재정투 · 융자 심사, 예비타당성 조사 등 사업검증과정 미흡, ⑦ 사업 추진일정 · 기간 적정성 검토 미흡 등이 지방자치단체에서 보편적으로 발생하는 재정운용상의 비효율적 운용 유형으로 나타나고 있다. 그리고 계약 · 사업집행 단계에서의 자치단체 재정운용상의 비효율적 운용 사례로는 6가지로 유형화하여 정리하였다. ① 설계방식 채택의 불합리, ② 원가심사 실시 미흡, ③ 계약방법의 적정성 검토 미흡, ④ 사업집행관리 부실, ⑤ 사업집행 변경요인 관리 미흡, ⑥ 세출예산 집행기준 등 관련규정 미준수 등이 각 지방자치단체에서 보편적으로 발생하는 재정운용상의 비효율적 운용 유형으로 나타나고 있다. 한편, 사후관리 단계에서의 자치단체 재정운용상의 비효율적 운용 사례로는 2가지로 유형화하여 정리하였다. ① 검사 · 정산 및 잔여재원관리 미흡, ② 환류 및 활용 등 피드백 부족 등이 각 지방자치단체에서 보편적으로 발생하는 재정운용상의 비효율적 운용 유형으로 나타나고 있다. 재정 비효율성을 경비부문별로 유형화하였는데, 본 연구에서는 경상경비 분야, 지방의 행사 축제 분야, 민간지원경비 분야 등을 중심으로 살펴보았다. 경상경비 분야의 경우 민간이전경비와 일반보상금의 증가가 경상경비 증가를 주도하고 있으며, 특히 낭비성 경비집행 증대가 문제로 되고 있다. 즉, 업무추진비 편성ㆍ집행의 투명성 결여, 무분별한 국외여행 실시 등으로 예산낭비가 많이 발생한다. 그리고 시간외근무수당, 성과상여금 등을 편법으로 집행하는 사례도 많으며, 예산의 목적외 사용 등 회계질서 문란이 예산낭비의 원인으로 지적되고 있다. 지방자치단체의 행사 축제경비의 경우 사업비에 대한 관리 및 감독 불철저가 재정비효율성을 야기하는 것으로 지적된다. 민간지원경비의 경우 최근 그 규모가 빠른 속도로 팽창하고 있는데, 그 주요 원인은 편성과목 및 지원기준의 모호성, 집행정산의 투명성 미흡, 성과평가 등 사후관리 미진 등이 지적되고 있다. 규모의 경제(economies of scale)는 상품생산과정에서 산출량이 증가함에 따라 평균비용이 하락하는 경우 발생하고, 평균비용(AC; Average Cost)이 증가하면 규모의 불경제(diseconomies)가 발생한다. 우리나라 자치단체별 인구규모는 편차가 매우 큰 편인데 비해 각 자치단체의 공무원 수 차이는 매우 작은 편이다. 특히 군 지역을 중심으로 인구규모가 과소 한데도 불구하고 종전의 자치단체 조직 및 공무원 인력은 그대로 유지하는 경우가 많아 고정비적 성격의 경비가 매우 큰 실정이다. 이것은 소규모 자치단체의 경우 자치단체간 합병을 통해 고정비 성격의 경비를 절감할 수 있어서 규모의 경제를 실현할 수 있는 것으로 파악된다. 규모의 경제를 활용할 수 있는데도 활용되지 못하는 대표적 사례로 지방상수도를 꼽을 수 있다. 우리나라 지방상수도의 경우 유역단위의 통합적 관리가 불가능하게 정국 164개 시 · 군으로 행정적 편의에 의하여 분할되어 있다. 더욱이 7대 특 · 광역시를 제외하고는 평균 급수인구가 10만명 내외에 불과하며, 지방자치단체 중 절반 정도를 차지하는 82개 군은 평균급수인구가 2~3만명에 불과한 매우 작은 사업구조를 가지고 있다. 전국 수도사업자의 절반 이상이 이와 같이 소규모로서 경제적 단위가 되지 못한다. 제4장에서는 지방자치단체 재정지출 효율화 방안을 미시적 접근 및 거시적 접근 모두에서 모색해 보았다. 먼저 미시적 접근인 재정운용 과정별 재정지출 효율화 방안으로 제3장 제1절에서 검토한 재정지출 비효율성 사례 및 유형 각각에 대해 합리적 대응방향을 제시하였다. 계획 · 예산편성 단계에서의 자치단체 재정운용상의 비효율적 운용사례에 대해 7가지 유형으로, 계약 · 사업집행 단계에서의 비효율적 운용 사례는 6가지로, 그리고 사후관리 단계에서는 2가지 유형별로 대응방안을 모색하였다. 지방자치단체는 재정효율성을 향상시키기 위해 재정의 계획 · 예산편성 단계에서부터 계약 · 집행단계 및 사후관리 단계에 이르기까지 모든 과정을 체계적으로 관리하는 시스템을 갖추어야 한다. 특히 예산과정별 재정비효율성의 유형에 따라 재정효율화 방안을 구체적으로 설정하고 사업을 종합적으로 관리할 수 있는 역량을 구비하여야 한다. 다음으로 합리적이고 효율적 재정지출을 유도하는 방안으로 예산절감 평가체계 구축을 제안하고 있다. 예산절감 평가부문을 ① 예산편성상 절감, ② 세출절감(사업집행), ③ 재정관리 절감, ④ 절감재원 재투자 등 4개 부문으로 구분하고 있다. 평가지표의 구성에 있어서는 평가의 객관성을 제고하기 위해 정량지표를 중심으로 하되, 자치단체별 예절감 노력도 등을 감안할 수 있도록 정성지표로 보완하고 있다. 한편, 예산절감 평가지표의 평가 및 활용에 있어서는 현재 실시되고 있는 지방자치단체 통합평가시스템(VPS)에 예산절감 평가지표를 포함하여 평가하고 지방자치단체 통합평가 및 운영에 따른 인센티브 부여 방식을 적용하는 것을 제안하고 있다. 그리고 평가부문별 평가지표로는 다음의 지표들을 제시하고 있다. 예산편성단계에서의 평가지표로 ① 행정운영경비 예산절감률, ② 정책사업 예산절감률, ③ 재무활동 예산절감률, ④ 예산편성상 절감 우수사례 및 제도개선 실적, 세출절감(사업집행) 평가지표로는 ① 행정운영경비 절감률, ② 정책사업 절감률, ③재무활동 절감률, ④ 예산집행상 절감 우수사례 및 제도개선 실적, 재정관리 평가지표로는 ① 연말지출원인행위비율, ② 행사 · 축제성경비비율, 그리고 절감재원 재투자 평가지표로는 전체 재투자액 중에서 경제살리기, 서민생활안정, 일자리창출, 저탄소 · 녹색성장, 물가안정에 투입한 실적을 분석하여 절감재원을 효과적으로 활용하였는가 여부를 평가함으로써 재정지출 효율성을 제고하도록 유도하고 있다. 다음으로 거시적 효율화 접근으로 규모의 경제, 자치단체간 협력 및 통합, 재정효율성 프로그램 도입 등의 관점에서 살펴보았다. 최근 교통과 통신의 발달로 시 · 군 단위 관할권 중심의 행정에서 생활권 중심의 행정으로 행정의 영역이 확대되면서 지역협력에 대한 주민들의 수요가 날로 증가하고 있다. 소각장과 매립지, 하수처리장, 화장장 등 비선호시설의 사회심리적 영향은 행정구역을 초월하는 특성 때문에 인접 지방자치단체 주민들까지 님비갈등의 당사자가 되어 사업의 원활한 추진을 더욱 어렵게 한다. 이러한 시설들은 처음부터 인접 자치단체와 공동으로 설치를 추진하는 광역화 정책이 영향권 내 주민들의 님비갈등을 효율적으로 극복하는 유용한 수단이 될 수 있다. 현재 광역행정제도와 같은 자치단체간 협력을 지원하는 제도는 실효성이 약하기 때문에 협력을 강화하기 위한 재정지원제도를 모색해 볼 수 있다. 즉 국고보조금, 균특회계, 지방교부세, 지방재정투융자심사제도 등의 측면에서 자치단 체간 협력에 대한 인센티브를 부여할 수 있는 방안을 적극 검토해 볼 수 있다. 즉, ① 국고보조금 측면에서 지방문예회관이나, 종합운동장, 실내체육관 등을 시군 공동으로 설치하는 경우 소각시설처럼 50%를 국고에서 지원하여 공동시설을 촉진하여야 한다. ② 균특회계법상 국고지원규모 및 보조비율 산정시 공공시설을 공동설치하는 경우 차등지원하여 자치단체간 협력을 유도하도록 하여야한다. ③ 특별교부세 교부대상에 자치단체간 협력에 적극적인 단체를 우선적으로 선정한다. ④ 지방재정투융자 심사기준에 공공시설의 공동설치 등을 자치단체간 협력 사항으로 하여 포함시키는 것이다. 규모의 경제는 상수도, 오폐수 처리, 도로교통 등 주로 물적서비스의 공급에서 발생한다. 서비스 공급비용 절감은 장비 및 물품의 대량구매로 단가 인하, 감독인력 감소로 일반관리비 절감, 행정기구 인력 사무공간 등의 중복 최소화 등으로 가능하다. 편익측면에서 규모의 경제는 1원당 서비스 질의 개선과 관련되는 것이다. 서비스질의 개선은 계획 조정기능의 향상 및 서비스 제공 전문성 강화로 가능하다. 교통, 상수도, 오폐수처리 등은 서비스제공 조정 및 협력으로 서비스 질을 개선할 수 있는 예들이다. 또한 대규모 자치단체일수록 고급장비와 전문가 확보가 용이하여 규모의 경제 실현이 용이하다. 고급장비는 기술적 효율성을 향상시키고, 숙련된 전문가는 서비스 제공의 질과 거버넌스를 증대시킬 수 있기 때문이다. 따라서 재정력이 취약하고 규모가 작은 자치단체들은 자율적으로 통합하도록 유도하여 인건비 등 예산절감과 아울러 규모의 경제를 실현하도록 하여야 한다. 소규모 자치단체일수록 재정력이 낮고 지방세로 인건비도 충당할 수 없는 경우가 많으므로 통합으로 인력과 조직의 중복을 줄이면 고정비 성격의 인건비 등 경비를 상당부분 절감할 수 있다. 규모의 경제는 상수도, 오폐수 처리, 도로교통 등 주로 물적서비스의 공급에서 발생한다. 서비스 공급비용 절감은 장비 및 물품의 대량구매로 단가 인하, 감독인력 감소로 일반관리비 절감, 행정기구 인력사무공간 등의 중복 최소화 등으로 가능하다. 편익측면에서 규모의 경제는 1원 당 서비스 질의 개선과 관련되는 것이다. 서비스질의 개선은 계획 조정기능의 향상 및 서비스 제공 전문성 강화로 가능하다. 교통, 상수도, 오폐수처리 등은 서비스제공 조정 및 협력으로 서비스 질을 개선할 수 있는 예들이다. 또한 대규모 자치단체일수록 고급장비와 전문가 확보가 용이하여 규모의 경제 실현이 용이하다. 고급장비는 기술적 효율성을 향상시키고, 숙련된 전문가는 서비스 제공의 질과 거버넌스를 증대시킬 수 있기 때문이다. 우리나라의 예산절감 추진계획은 효율성 개념에 충실하도록 영국의 지방정부에서와 같은 효율성 증진 프로그램으로 개편할 필요가 있다. 우리나라의 지방예산절감 추진계획은 지방자치단체의 재정효율성을 향상시키고 주민의 공공서비스 만족도를 제고하고자 한다는 측면에서 영국의 효율성 증진 프로그램과 거의 동일한 목표를 가지고 있다. 그러나 우리나라의 예산절감은 투입 중심의 개념이므로 투입과 산출을 동시에 고려하는 효율성 증진 프로그램과는 근본적인 차이점이 있다. 즉 지방자치단체별로 재정효율성 증진계획을 수립하고 그 속에 구체적인 실천수단과 방법을 제시하도록 하는 효율성 증진 프로그램을 실시할 필요가 있다. 이 때 지방의 자율성을 최대한 보장하되, 국가 차원에서 지방재정의 효율성 제고와 주민의 지방자치 만족도 향상을 위해 기본적인 원칙과 기준을 설정하고 정책의 방향을 제시해 주는 것이 필요하다. 특히 예산절감 과정에서 공공서비스의 질적수준이 유지되느냐에 대한 검증과정이 필요하다. 그리고 효율성 측정의 기준선(baselines)을 명확히 설정하고, 예산절감의 범위와 산정원칙, 재정인센티브부여 등의 경우도 중앙정부 차원에서 주도해 나가야 할 것이다. 또한 단기적 접근이 아닌 장기적 효율성 개선에 목표를 두어 자치단체의 도덕적 해이를 방지하고 주민에게 더욱 효율적인 공공서비스를 제공하도록 하여야 할 것이다. The President Lee Myungbak's Government has emphasized on the efficiency in public sector to provide better services with a given resources. As a means of improving efficiency, in particular, budget-saving programs have been propelled by central government as well as local governments. According to the Ministry of Public Administration and Security, local governments are planning to save 10% of their budgets, amounted twelve trillion Won in two years. However, the budget-saving programs are not well-prepared, and thus, could have many problems. Therefore, the purpose of this study is to help improve the spending efficiency of local governments by many different approaches. First of all, in this study we measure the relative efficiency of Korean local governments in a non-parametric framework approach using Data Envelopment Analysis. This allows assessing the extent of local spending that seems to be wasted relative to the best-practice frontier. Our results suggest that local governments in capital area, with higher own-revenue ratio, and with larger population could achieve better performance. Efficiency scores are afterwards explained by means of Tobit analysis with relevant explanatory variables. We also classify the sources of inefficient spendings in local governments, and suggest the ways of efficiency improvements. Local governments need to be more willing to learn from the experience of others and to work jointly to achieve efficiencies. The large number of small local governments in Korea means that scale economies are difficult to exploit and the policy options for overcoming this problem are discussed. Finally, we suggest that like the efficiency gains program in the United Kingdom, a new efficiency program for local governments has to be introduced because the current budget-saving program does not sufficiently reflect the basic concept of government efficiency and thus may result in a budget-cutting program.

지방자치법의 기능적 한계 극복방안 -지방자치법 60주년의 회고와 과제-

강기홍 ( Kee-hong Kang ) 한국지방행정연구원 2009 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2009 No.-

본 연구는 지방자치법 제정 60주년을 맞아, 지방자치법의 기초가 되는 지방자치제도의 헌법적 의의에 대한 재조명을 시작으로, 지방자치법의 발전과정과 특징, 현행 지방자치법이 개별법과의 관계에서 갖는 기능적인 한계들을 분석하고, 이에 대한 대안을 제시하는 것을 목표로 하고 있다. 이를 통해 미래 지방자치법의 발전 방안을 모색하고자 하는 것이다. 특히, 현행 지방자치법이 급변하는 다양한 지방행정을 적절히 규율하고, 글로벌 행정환경에 대응함에 있어 기능적인 한계(예를 들면, 자치사무의 범위, 지방의회의 권한 범위 등)로 지적되는 조문들을 개정하는 것이 핵심이다. 본 보고서는 총5장으로 구성되어 있다. 제1장은 본 연구의 목적, 연구범위 및 방법에 대해 서술하고 있다. 제2장에서는 헌법상 지방자치제도의 보장 의미, 외국(일본, 독일 노르트라인-베스트팔렌주) 지방자치법과 비교하여 현행 지방자치법의 기본구조, 지방분권강화를 위한 헌법개정 논의를 논하고 있다. 헌법(제117조, 제118조)이 지방자치제도를 통해 보장하고자 하는 “제도적 보장”의 내용은 지방자치단체의 단체자치와 주민자치이다. 단체자치는 전권한성 (Allzustandigkeit)과 자기책임성(Eigenverantwortlichkeit)을 내용으로 하고, 주민자치는 지방자치단체내에서 정책결정과 법집행시 주민의 참여를 의미한다. 여기에는 주민투표권, 조례의 제·개폐청구권, 감사청구권 등이 있다. 한편, 현재 지방분권 혹은 지방자치 강화를 위한 헌법 개정 논의가 활발히 이루어지고 있다. 지방자치법의 개정만으로는 지방분권의 강화에 한계가 있으니 헌법 차원에서 지방분권을 확보하기 위한 개정이 있어야 한다는 것이 그 요청이다. 헌법 전문에 “지방분권”를, 동법 제1조 3항에는 “대한민국은 지방분권형 국가이다.”를 삽입하자는 것이다. 동법 제117조와 관련하여서는 지방정부의 자기책임의 원리, 정부간 보충성의 원칙에 따른 사무 처리, 조례제정권의 확대, 지방정부협의회의 법률안 제출권, 지방세의 세목과 세율, 기타 재정수입의 확보를 위한 조례제정의 허용, 지방정부에 대한 재정 보장, 지방정부의 위법한 활동에 한해서만 감사 허용, 자치권 침해 시 지방정부의 재판청구권 허용 등을 내용으로 하는 개정이 필요하다. 동법 제118조는 지방의회의 구성, 조직, 권한에 대한 규정, 단체장의 선임 방법, 권한, 기타 집행기관의 조직과 운영에 대한 규정, 주민참여에 대한 규정 등을 내용으로 하는 개정이 이루어져야 한다. 제3장에서는 지방자치법의 발전과정을 살펴보았다. 지방자치법의 제정과 발전과정, 지방자치의 실시단계별 특징, 이들 과정과 관련한 대법원과 헌법재판소의 주요 판례들이 그 내용이다. 지방자치법 제정상의 특징은 지방자치법의 제정과정에서부터 이미 행정부와 국회의 갈등이 심하였다는 것이다. 행정부는 중앙집권식 지방자치를 원했고, 국회는 지방의 자율적인 행정을 고려하였던 것이다. 이러한 갈등은 제정 지방자치법의 법체제적 불비, 법리적 모순, 필수적인 사항에 대한 누락 등으로 나타났다. 이는 지금에도 지방자치법의 ‘기능적 한계’로 이어지고 있다. 제4장에서는 ‘기능적 한계’의 의미를 규정하고, 이들 한계에 해당되는 사례들을 분석 및 분류하였다. 사례는 지방공무원 방문 혹은 전화 인터뷰를 통해 수집된 것이다. 여기서는 ‘기능적 한계’를 중앙 및 지방사무 그리고 그 정책의 집행 및 추진에 있어 관련 법적 규정이 지방자치법에 부재하거나, 지방자치법과 개별법과의 관계가 조화를 이루지 못하는 경우, 지방자치법내 규정상호간 부조화 내지 충돌의 경우로 정의하였다. ‘기능적 한계’ 사례는, 사례 ① 지방자치단체의 사무 중 자치사무 범위의 불명확함 사례, ② 조례의 제정 한계와 조례위반에 대한 과태료와의 관계, 사례 ③ 지방의회의 의결사항에 대한 구체적인 대상범위와 단체장의 권한과의 관계, 사례 ④ 자치입법에 의한 사무위임 및 위탁의 범위 문제, 사례 ⑤ 기초자치단체장의 부단체장 임면권과 시·도지사의 시·군·구 인사행정 지도·감독권의 관계, 사례 ⑥ 지방자치단체에서 공공시설에 대한 개념 불명확 문제, 사례 ⑦ 지방자치단체조합의 권한범위와 사무 및 그 위임의 문제, 사례 ⑧ 지방자치단체에 소재하는 저수지 주변 이용권의 제한 문제, 사례 ⑨ 지방자치단체의 자발적인 송무집행권의 제한 문제, 사례 ⑩ 면장의 이장 임명권을 규정한 조례의 위법성에 관한 문제, 사례 ⑪ 지방자치단체의 해상경계 불분명에 의한 갈등 문제 등 총 11개이다. 각 사례별 개선안은 다음과 같다. 사례 ①: 지방자치법 제9조를 다음과 같이 개정한다. 즉, 제9조 (국가와 지방의 사무배분체계) ① 국가와 지방자치단체가 수행하는 사무에는 국가사무, 법정수임사무, 자치사무가 있다. ② 국가와 법정수임사무를 제외한 모든 사무를 지방자치단체의 자치사무라 하고, 지방은 이를 전권한성과 자기책임성에 따라 처리한다. 사례 ②: 동법 제27조를 다음과 같이 개정한다. 즉, 제27조 (조례위반에 대한 과태료) ① 지방자치단체는 조례로써 조례위반 행위에 대하여 과태료를 정할 수 있다. 이때 제22조에 규정된 조례제정의 원칙이 지켜져야 한다. 사례 ③: 동법 제39조의 개정이 필요하다. 즉, 제39조 (지방의회의 의결사항)지방의회는 법령에 다른 규정이 없는 한 지방자치단체의 모든 업무에 대해 의결할 수 있다. 다음 각 호에 대해서는 지방의회의 의결을 반드시 거쳐야 하며, 그러지 않은 단체장의 법집행은 무효이다. 사례 ④: 동법 제104조 3항을 개정한다. 즉, 제104조 (사무의 위임 등) ③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다. 제1항 제2항을 포함하는 세부적인 위임·위탁에 관한 사무의 처리는 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」의 제3조 이하 관련 규정을 준용한다. 사례 ⑤: 동법 제110조 4항을 개정한다. 즉, 제110조 (부지사·부시장·부군수·부구청장) ④ 시의 부시장, 군의 부군수, 자치구의 부구청장은 일반직 지방공무원으로 보하되, 그 직급은 대통령령으로 정하며 시장·군수·구청장이 임명한다. 다만, 상급 기관의 권고 등이 있는 경우 상·하 기관의 장이 이를 협의하여 결정한다. 사례 ⑥: 동법 제144조를 개정한다. 즉, 제144조 (공공시설) ① 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다. ② 제1항의 공공시설이란 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조제13호 내지 동법 시행령 제4조의 각 호에 규정된 시설이나 이에 준하는 시설을 말한다. ③ 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다. ④ 제1항의 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역밖에 설치할 수 있다. 사례 ⑦: 동법 제162조를 개정한다. 즉, 제162조 (지방자치단체조합의 규약) 지방자치단체조합의 규약에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. … 4. 지방자치단체조합의 사무 및 사무의 위임. 사례 ⑧: 동법 제9조 2항을 개정한다. 즉, 제9조 (지방자치단체의 사무범위) ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 4. 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무 가. 지역개발사업 및 저수지 주변의 이용 사례 ⑨: 동법 제101조의 2를 신설한다. 즉, 제101조의 2 (소송에 있어서의 집행권) ① 지방자치단체의 장은 지방자치단체가 소송의 당사자가 되는 경우, 소송에 관한 결정권한을 가진다. ② 제1항의 경우 지방자치단체의 장은 직접 또는 변호사를 대리인으로 하여 소송을 수행하게 할 수 있으며, 소속 공무원을 지정하여 소송을 수행하게 할 수 있다. 사례 ⑩: 동법 시행령 제81조를 개정한다. 즉, 동법 시행령 제81조 (이장의 임명) ① 법 제4조제5항에 따른 읍·면의 행정리에는 이장을 둔다. ② 제1항에 따른 이장은 주민의 신망이 두터운 자 중에서 마을총회에서 선출된 자를 읍장·면장이 임명한다. ③ 읍장·면장이 제2항에 따라 선출된 자를 거부하고, 직권교체하기 위해서는 당사자와 마을총회의 의견을 청취하여야 한다. ④ 읍장·면장이 제2항에 따라 이장을 임명한 경우에는 이를 해당시장이나 군수에게 보고하여야 한다. 사례 ⑪: 동법 제4조의 3을 신설한다. 즉, 제4조의 3 (지방자치단체의 해상경계) ① 해상을 인접하고 있는 지방자치단체의 해상경계는 지형도상의 해상경계를 바탕으로 정한다. ② 제1항에도 불구하고 해상경계를 정하지 못할 때에는 국무총리가 국토해양부 장관, 행정안전부 장관, 기타 관계 중앙부처의 장, 관계 지방자치단체의 장과 협의하여 결정할 수 있다. 제5장에서는 이상의 내용을 요약하고, 정책대안으로 지방자치법의 개정안을 제시하였다. Since the local self-government system was stipulated in Constitutional law in 1984, Article 117 and 118 of the current Constitution inhait its fundamental principle. Through the local self-government law, the present constitution law intends to secure inhabitants’ will in various decisions by allowing local autonomous entity to conduct regional public affairs. The principle of local self-government under constitution is materialized by the Local Government Act as an embodiment law. The Local Government Act marks the 60th anniversary since it was enacted inJuly 4th 1949. Until now, there havebeen 38 revisions. Revision history of the Local Government Act is the history of development of the local self-government, and it also means growth of grass-roots democracy and participatory democracy. This study aims to suggest solutions to the functional limitations caused by the relationship between the current Local Government Act and individual laws by reinterpreting constitutional meaning of the local self-government which is the base of the Local Government Act, and by investigating the development process and characteristics of the Local Government Act. This is to find a solution of future progress of the Local Government Act. The main purpose is to propose an amendment especially to regulate surging various local administration appropriately, and to overcome the functional limits(such as sphere of local government affairs, range of local assembly’s authority etc) of the current Local Government Act when dealing the new global administration environment. This treatise consists of 5 chapters. Chapter1 refer to the purpose of this research, scope of research and method Chapter2 states the constitutional aspect of guaranteeing local self government system, comparing Korean Local Government Act with foreign countries (Japan, Germany North Rhine-Westphalia State) to amend constitutional law on current basic structure of the Local Government Act and strengthen decentralization. Chapter3 describes the 60 years development process of Local Government Act. It includes enactment of local government law and development process,and characteristics of local self government’s operation steps, and it looks into related important precedent of the Supreme Court and the Constitutional Court. Chapter4 is the core province of this treatise. It determines the meaning of “functional limitation”, and classify and analyze cases under the functional limits. These cases are collected from 10 districts all over the country, which has legal dispute considering current local government act. These cases are organised according to the point at issues, related theories and precedent and suggested solution to the dispute. An amendment is proposed according to these cases at the end of the chapter. Chapter5 summarizes the meaning of Local Government Act’s revision plan suggested in chapter4 from the view point of inhabitant-participative point and decentralization.

『지방행정연구』지의 게재논문 분석(1986-2014)을 통한 지방자치 및 지방행정의 연구동향 분석

김건위 ( Kun Wee Kim ),최인수 ( In Su Choi ),전대욱 ( Dae Uk Jeon ) 한국지방행정연구원 2015 地方行政硏究 Vol.29 No.1

본 연구는 1986년 창간 이후 현재 100호를 발간한 지방행정연구 지를 중심으로 축적되어 온 우리나라 지방자치 및 지방행정 연구의 내용과 성격을 진단하기 위한 목적을 지니고 있다. 이를 위해 본 논문은 우선 행정학 및 정책학 분야에서 지방자치 및 지방행정과 관련된 동향분석 선행연구를 통해 동 분야의 학문적 의미와 위상, 관련된 거시적인 흐름을 분석하고, 이러한 흐름 하에서 분석의 프레임웍을 도출하였다. 분석은 지난 1호부터 99호까지 게재된 총 902편의 논문 전수를 대상으로 기간별 게재동향과 연구분야의 분포, 키워드 분석 등을 수행하였다. 분석결과 지방행정의 환경변화 따라 IMF 및 2000년대 초반을 기점으로 게재편수와 공동연구가 증가하였고, 이러한 증가와 더불어 많은 연구가 순수 이론적인 내용 보다는 시사성있는 정책을 다루고 있다는 점에서 지방자치 시대의 정책연구가 확대되는 데에 있어서 지방자치 및 지방행정 분야에 있어서 국내의 권위있는 학술지로서 기여하고 있다는 사실을 확인할 수 있었다. 다만 지방행정의 일정 분야에 대한 편중도가 심화되고 있으며, 다양한 지방자치 및 지역발전의 이슈를 폭넓게 다루고 있지 못하다는 점에서, 향후 선도적인 학술지로서 다양한 분야에 대한 통섭적이고 차별화된 연구논문을 장려하는 일련의 노력이 필요하며 이를 통해 더욱 실효성있는 한국의 지방자치를 선도하는 학술지로서 자리매김해야 한다는 시사점을 남기고 있다. This study aims at finding trends of research and policy studies in the field of local autonomy and administration with analyzing all the papers published in the Korea Local Administration Review (KLAR) during 1986-2014, from the first to the 99th issues of the journal. The authors first refer to review and trend-analysis papers published in some of academic journals domestically or internationally authoritative in the fields of study so as to explain macroscopic trends of research in local autonomy and administration as well as to develop the framework of the analyses of this study. The authors moreover categorize all the 902 papers published in the KLAR by time period, authorship, article types, main topics, and keywords to explain key features and dynamics of the research trends in the field of local autonomy and administration in Korea. The results imply that the KLAR has contributed and played in a leading role in the field of policy study evidently since the beginning of 2000’s when the local autonomy institutionalized again in Korea and the policy studies and relevant coworking papers drastically increased, and also that the KLAR currently needs to endeavor to encourage more wide and specialized area of research so as to avoid narrow focuses of current research papers and to maintain the current lead and contributions in the field of local autonomy and administration study.

지방자치단체의 결혼이민자 지원정책 개선방안

조석주,이상묵 한국지방행정연구원 2008 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2008 No.-

최근 우리나라에 들어와 그 수가 급격하게 증가한 외국인 유형은 크게 근로자와 결혼이민자를 들 수 있다. 이 중에서 한국남성과 결혼하기 위해 우리나라에 들어온 여성결혼이민자는 결혼 후 2년이 경과하고 일정한 심사를 통과하면 한국국적을 취득하게 된다. 즉 한국인이 되는 것이다. 결혼이민자의 수는 2002년에는 약 3만4천명 정도였던 것이 2008년 5월 현재 144,385명으로 전체 외국인의 약 16%를 차지하고 있으며, 특히 농촌총각의 약 30%이상이 외국인 여성과 결혼하여 살고 있다. 결혼이민자가 겪게되는 한국에서의 정착생활이 긍정적인 면만 있는 것은 아니며 본인의 한국어교육, 자녀교육, 가정생활, 가정경제, 이혼 등 개인적인 문제점이 발생하고 있다. 본 연구는 결혼이민자의 이와 같은 개인적인 문제뿐만 아니라 결혼이민자의 한국 정착과 관련해서 지방자치단체의 지원정책 현황과 문제점을 분석하여 지방자치단체 차원의 결혼이민자 지원방안을 제시하는데 연구의 목적이 있다. 결혼이민자의 복지향상을 위해서 가장 중요한 역할을 해야 할 기관은 결혼이 민자들이 거주하고 있고 이들에게 서비스를 제공해야 하는 지방자치단체이다. 그동안 우리나라 지방자치단체의 결혼이민자 지원정책 역시 체계적으로 이루어지지 못한 것이 사실이다. 결혼이민자를 포함한 국내거주 외국인정책은 대부분 중앙정부 및 시민사회단체 · 종교단체 중심으로 이루어져 왔으며 실질적으로 그들이 거주하는 지방자치단체에서의 외국인 지원정책은 미흡하였다. 즉 지방자치단체에서는 중앙정부에서 시달되는 정책만 수행하였고 결혼이민자에 대한 인식이 부족할 뿐만 아니라 그들을 우리의 이웃으로 받아들이는데 대해 매우 소극적이었다. 정책적인 측면에서도 내국인과 결혼이민자의 의사소통을 위한 한국어교육 · 생활정보 제공 · 상담창구 설치 등 커뮤니케이션관련 서비스가 부족하고, 자녀 교육지원 · 보건 · 의료 등 사회복지서비스, 자연재해 · 화재 등의 사회생활 지원서비스가 부족하다는 평가를 받아왔다. 따라서 앞으로는 결혼이민자들이 직접 거주하고 있는 지방자치단체에서 이들을 실질적으로 관리하고 지원하는 결혼이민자 지원정책이 이루어져야 한다. 지역사회통합이라는 시각에서 볼 때, 결혼이민자가족 관리와 이들에 대한 효율적인 행정서비스 지원이 이루어져야 하고 다양한 문화적 배경을 통합하여 결혼이 민자와 지역주민이 공생하는 지역사회를 만들어야 한다. 본 연구에서 다루고 있는 주요 내용을 각 장별로 개략적으로 살펴보면 다음과 같다. 제1장에서는 본 연구의 목적과 연구범위 및 연구방법론을 제시하였다. 제2장에서는 우리들이 여러 인종과 함께 살아가고 있는 현실에 대한 이론적 논의로서, 다문화사회와 다문화주의의 개념정의와 다문화주의 이론에 대한 설명과 선행연구를 살펴보았다. 제3장에서는 우리나라의 결혼이민자 현황과 중앙정부 및 지방자치단체 차원에서 이들에 대한 지원필요성을 논의하였고, 중앙정부, 지방자치단체, 시민사회단체의 결혼이민자 지원체계와 문제점을 언급하였다. 또한 외국 사례로서 대만, 일본, 영국의 외국인 및 결혼이민자 지원정책을 살펴 본 후 시사점을 도출하였다. 제4장에서는 지방자치단체의 결혼이민자 지원현황과 문제점을 살펴보았다. 이를 위해 도시지역은 안산시를, 도 · 농복합지역은 제천시를, 농촌지역은 장수군을 사례지역으로 선정하여 지방자치단체의 결혼이민자 지원정책의 문제점을 제도적 측면과 운영적 측면으로 구분하여 제시하였다. 제5장에서는 결혼이민자를 대상으로 의식조사를 실시하였다. 분석은 세 가지측면에서 시도되었다. 첫 번째는 각 문항에 대한 단순 빈도분석이다. 둘째는 각설문내용에 대한 출신국가별 특성을 분석하였다. 셋째는 도시지역, 도 · 농복합지역, 농촌지역의 지역특성별 차이점을 분석하였으며, 끝으로 이와 같이 분석된 내용을 중심으로 제도적 측면과 운영적 측면으로 구분하여 시사점을 도출하였다. 제6장에서는 결혼이민자에 대한 지방자치단체의 지원정책 개선방안을 제도적 측면과 운영적 측면으로 구분하여 제시하였다. 전자는 다시 중앙정부 차원에서 지방자치단체와 연계하여 추진해야 할 정책과 지방자치단체에서 수행해야 할 정책으로 구분하여 제시하였다. 후자는 교육, 행정서비스, 시민사회단체, 결혼이민자의 지역사회 참여 등으로 유형화시켜 결혼이민자 지원방안을 제시하였다. It seems that the concept of multiculre or multiculturalism is not strange any more in Korean society. The number of foreigners who come to Korea because of business, study, or marriage with Koreans has rapidly increased. In the early 1990s the majority of foreigners were factory workers came from Philippines, Thailand, Vietnam, Pakistan, and Bangladesh. Since then, a huge influx of many foreign brides has been brought about throughout an international marriage with Koreans, especially rural bachelors. About 30% of rural bachelors get married with foreign women. The total number of married immigrant women is 144,385 people in 2008. It charges for about 16% of the whole foreigners. Korean society has enjoyed homogeneous culture for a long time. It has constructed its national identity and tradition based on the myth of the single ethnicity. However, there have been the recent influx of foreign workers and brides into Korean soceity because of globalization and the spread of capitalism. In consequence Korean society rapidly goes toward multicultural society. Now, it has faced with the new challenges raised in multicultural societies. It needs to establish a new way of social integration throughout the spread of multiculturalism in Korean society which multicultures and multiraces go together with Korea's original cultural tradition. That is, the goal of multiculturallism is to achieve socail development throughtout the coexistence of various cultures and nationalities. The main purpose of this study is to suggest a couple of action plans supporting for married immigrant women which can be delivered by local governments. In fact, many married immigrant women have suffered from socio-economic difficulties such as an acquaintance with neighbors, a lack of job opportunity, children's education, and family issues. Those problems are mainly derived from disfluency in Korean, cultural shock, and low incomes. Under the context that an international marrage and the influx of foreign brides are expected to be consistently increased, it is very important that central and local governments play an active role of supporting them as well as civic associations. In particular, the role of local governments is more important than other institutions. This is because local governments are the main actors who directly provide various services for these married immigrants women living in local areas. However, the service delivery system led by local governmetns has not been systemized and effective so far. Meanwhile, central government and civic organizations have mostly charged for supporting foreigners working and living in Korean society. In particular, civic organizations have made a huge effort to solve the problems which foreigners faced with. Instead, local governments have only delivered the services arranged by the central government and lacked of understanding of married immigrant women. Thus, it is neceesary to investigate what local governments can do for married immigrant women's better life. This study focuses on the role of local governments in terms of institutional and operational aspects of the supporting system. It is argued that local governments have to play an active role for supporting married immigrant women on the perspective of social integration in local community. Local governments have to contriibute to the establishnent of multiculural society throughout building up the effective management and service delivery system for married immigrant women.

지방자치단체의 행정혁신 추진전략에 관한 연구

주재복,김필두,고경훈 한국지방행정연구원 2005 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.2005 No.-

행정환경의 복잡화와 다원화, 그리고 이로 인한 행정 수요의 양적 증대 및 질적 욕구의 증대는 보다 적극적이고 수요 대응적인 정부를 필요로 하고 있다. 이에 따라 OECD 등 주요 선진국들은 1970년대 후반부터 신공공관리론(New Public Management)적 시각에서 정부개혁과 정부혁신을 추진하면서 고객지향적이고 성과중심적인 정부운영을 도모하여 왔다. 미국의 정부재창조 프로그램(The National Partnership for Reinventing Government), 영국의 넥스트 스텝(Next Steps)과 최고가치제도(Best Value), 독일의 정부역할 축소 및 능률적 정부구축을 위한 프로그램(Aufgabenpolitik und Schlanker Staat) 등은 공공부문의 효율성 제고와 경쟁력 강화를 위한 대표적인 정부 프로그램들이다. 우리나라도 외화위기 이후 공공부문의 구조조정과 경쟁원리의 강조 및 새로운 경영 및 관리기법의 도입 등을 통하여 행정을 근본적으로 개혁하기 위한 노력들을 기울여 왔다. 특히 국민의 정부에 들어와서는 신공공관리론에 입각한 행정개혁이 적극적으로 추진되면서 공무원에 대한 구조조정이 단행되었고, 개방형 임용제, 목표관리제, 성과급제, 책임운영기관제도, 성과주의예산 등과 같은 개혁정책들을 도입하여 시행해 왔다. 그러나 우리나라의 행정개혁은 각 부처 또는 지방의 행정수요나 행정역량을 고려하지 않은 단순한 인력 및 재정의 감축관리로 표출되는 등의 문제들을 야기하기도 하였다. 그리고 이 과정에서 도입된 새로운 제도들은 우리나라의 행정환경에 제대로 적응하지 못하고 형식적으로 운영되는 결과를 가져왔으며, 또한 각 정부기관들은 생산성 향상을 위해 신경영기법이나 행정개혁 기법을 도입하고 있으나 이러한 혁신적인 기법들이 어느 정도 정부의 성과 향상에 기여했는지에 대한 분석이나 평가는 거의 없이 운영되고 있다. 이에 참여정부는 출범 초기부터 정부혁신을 국정 운영의 핵심과제 중 하나로 선정하여 범 정부적으로 추진하면서 정부조직의 운영시스템을 근본적으로 바꾸려고 노력하고 있다. 참여정부는 정부혁신을 선택이 아니라 생존의 필수조건임을 강조하면서 강력한 의지를 가지고 정부혁신을 추진하고 있다. 즉 참여정부는 세계화, 지식화, 지방화의 대두, 정책문제의 다양화, 복잡화, 신속화, 그리고 시민사회의 성장 등 행정환경의 변화와 새로운 행정수요에 대응하기 위해서는 정부혁신이 필수적이라는 인식 하에 새로운 행정환경의 변화와 새로운 행정수요에 대응할 수 있는 새로운 행정시스템을 구축하기 위하여 범 정부적으로 정부혁신을 추진하고 있다. 특히 참여정부는 지방행정의 혁신 없이는 정부혁신의 성공을 달성할 수없다는 인식하에 지방행정혁신을 적극적으로 추진해 나가고 있다. 지방행정 혁신은 중앙정부의 행정혁신 추진전략이나 민간기업의 경영혁신 추진전략과 차별화되어야 할 필요가 있다. 즉, 기존의 행정혁신관련 선행연구들은 중앙정부의 업무처리, 기술, 산출, 성과, 문화 등의 측면에서 진행되어 왔으나, 지방자치단체는 직접적인 대민업무와 집행기능을 중점적으로 수행하기 때문에 중앙정부의 행정혁신추진모델을 기계적으로 이식하기에는 문제가 있다. 또한 기업의 경영혁신을 위한 추진전략들은 효율성을 중심으로 기업현실에 맞게 개발되었기 때문에 이를 지방자치단체에 그대로 적용하기에는 적실성을 확보하기 어렵기 때문에 기업의 혁신기법을 지방행정혁신에 그대로 이식시키는 데에도 한계가 있다. 따라서 정부혁신이 지방자치단체에 삼투압 되기 위해서는 지방의 여건과 특성을 고려한 지방자치단체 고유의 행정혁신 추진전략이 필요하다. 즉 지방행정의 특징과 여건을 고려한 상황적합적인 행정혁신의 추진전략을 수립할 필요가 있다. 본 연구의 목적은 이러한 문제인식 하에서 지방행정의 특징과 여건을 고려한 상황적합적인 행정혁신을 달성하기 위해 지방행정혁신의 단계별로 지방행정혁신의 추진전략을 수립하고 각 단계별 저항관리전략을 수립하는 것을 목적으로 하고 있다. 이를 위해 현재 지방자치단체에서 진행되고 있는 지방행정혁신의 실태와 문제점을 파악하고, 이를 토대로 행정혁신의 단계별로 추진전략을 모색하였다. 구체적으로 지방행정혁신의 단계를 혁신준비단계, 혁신실천단계, 혁신지속화 단계의 3단계로 구분하여 각 단계별 추진실태와 추진전략을 제시하였다. 먼저 실태분석 결과 지방자치단체의 경우 54% 정도가 혁신준비단계에 머무르고 있는 것으로 나타났다. 특히, 기초자치단체는 절반 이상이 혁신의 초기단계인 준비단계에 있었으며, 나머지 자치단체는 준비단계에서 실천단계로 진행 중이거나 실천단계에 진입하고 있는 수준이었다. 현재 지방행정 혁신이 빠른 속도로 확산되고 있으나 지방행정혁신의 실태분석에서 보는 바와 같이 기초자치단체의 대부분이 준비단계의 수준을 벗어나지 못하고 있으며, 아직까지 혁신 미진입 자치단체로 남아 있는 자치단체도 10.8%에 이르고 있기 때문에 이에 대한 적극적인 대책수립이 필요하다. 지방행정혁신이 미진한 원인으로는 단체장의 관심 부족과 적극적인 리더십의 결여 등을 들 수 있다. 지방자치단체의 경우 단체장의 의지가 정책이나 시책의 성공 여부를 좌우하는 결정적인 요인이기 때문에 단체장이 관심을 보이지 않으면 정책이나 시책은 성공을 거두기가 어렵다. 또한 실천단계에 진입한 자치단체의 경우도 대부분의 경우 지방행정혁신 과제를 발굴하고 과제와 관련된 교육활동을 전개하고 있을 뿐이기 때문에 본격적인 실천단계라고 보기는 어렵다. 따라서 아직은 지방행정혁신의 수준이 지속화단계에 접어든 자치단체가 거의 없는 실정이라고 해도 과언이 아니다. 지방행정혁신의 추진실태 및 문제점을 토대로 지방행정혁신의 각 단계별로 지방행정혁신을 추진하기 위한 전략을 구체적으로 살펴보았다. 먼저 혁신준비단계는 혁신동력을 확보하기 위한 기반조성 단계로서 혁신기반조성에 중요한 단체장의 리더십과 혁신추진체계의 정비, 혁신비전 수립, 그리고 구성원의 역량확보를 위한 전략들을 제시하였다. 혁신실천단계는 본격적으로 혁신을 실행에 옮기는 과정으로서 지방행정혁신의 투입요소로서 Action Learning을 통한 혁신교육, 전환요소로서 정책품질관리, 산출요소로서 혁신과제 발굴 및 실행 등과 관련된 추진전략을 제시하였다. 또한 혁신지속화단계에서는 성과에 기반을 둔 조직과 평가시스템의 유기적 결합이 중요하므로 이 단계에서는 조직구조면에서의 팀제 도입과 성과관리를 위한 평가시스템과 관련해서는 BSC의 도입을 추진전략으로 제시하였다. 마지막으로 지방행정혁신의 과정에서 나타나게 되는 변화에 대한 저항관리에 대하여 살펴보았다. 정부혁신의 실패는 많은 경우 저항관리의 실패에 기인하기 때문에 혁신의 과정에서 정확한 정보제공, 이해관계자의 참여, 구성원들간의 신뢰유지 등 효과적인 저항관리전략을 수립하여야 한다는 점을 강조하였다. 지방행정혁신이 본격적으로 추진된 지 1년여가 지나고 있다. 너무 성급하게 또 다른 정책추진방향에 변화를 주는 것은 바람직하지 않지만 재점검한후 바람직한 추진방향을 설정해볼 필요가 있다. 즉, 지방행정혁신을 가속화하기 위해서는 지금까지의 추진성과를 판단해보고 향후 과제를 도출하기 위한 점검이 필요하다. 지방행정혁신은 앞에서 살펴본 바와 같이 여전히 미흡한 수준임을 알 수 있다. 이러한 사실은 지방행정혁신이 2단계 이하에 머무르고 있는 지방자치단체가 전체의 50%이상을 차지하고 있다는 사실로부터 도출 할 수 있다. 이러한 문제점을 해결하고 나아가 지방행정혁신이 내재화되고 시스템화되기 위해서는 다음과 같은 정책적 대안이 필요하다. 즉 지방행정혁신이 소기의 성과를 거두기 위해서는 혁신과제들을 중심으로 지속적으로 추진하여야 할 과제, 새롭게 추진하여야 할 과제, 그리고 현재 추진하고 있는 과제중 폐지 및 제거하여야 할 과제 등으로 구분하는 작업이 필요하다. 먼저 지속적으로 추진해 나가야 할 과제들로는 첫째, 지금까지 발굴한 혁신과제 중에서 국민감동형 과제, 시스템형 과제, 이해관계 해결형 과제, 프로세스 개선형 과제 등은 지속적으로 추진해 나가야 할 것이다. 둘째, 본격적인 혁신실행을 위한 혁신지원체계를 보다 강화해 나가야 한다. 마지막으로 혁신모니터링 체제를 구축해 나가야 한다. 혁신모니터링을 강화하기 위해서는 먼저 지방행정혁신을 체계적으로 모니터링할 수 있는 모니터링체계를 구축해야 하며 지방행정혁신을 체계적으로 평가할 수 있는 평가체계를 구축해야 한다. 다음으로 새롭게 강화해 나가야 할 지방행정혁신 과제로는 첫째, 지방행정혁신의 추진전략을 보다 구체적으로 수립하여야 한다. 아직까지 지방자치단체에서는 구체적으로 어떻게 행정혁신을 추진해 나가야 할 것인가에 대한 전략이 부재한 실정이다. 둘째, 업무프로세스의 개선과 관련해서는 수준 높은 혁신지자체와의 교환근무 프로그램을 도입할 필요성이 있다. 셋째, 커뮤니케이션 개선과 관련해서는 스타 만들기 등 적극적인 홍보를 통하여 변화를 적극적으로 관리해 나가야 하며, 내부홍보 및 외부홍보와 관련된 전략도 구체적으로 수립하여야 한다. 넷째, 조직의 경우 혁신실행에 들어간 지방자치단체를 중심으로 혁신추진주체를 재정비하고 실천 중심으로 조직을 강화할 필요성이 있다. 다섯째, 인적자원의 경우 단체장의 역량을 보다 제고하고, 혁신담당에 대한 지속적인 교육을 통하여 혁신 동력을 강화하고 혁신추진자들의 동기를 부여하여야 하다. 여섯째, 행정혁신의 성공은 공무원들의 적극적인 참여가 중요하므로 혁신의 추진과정에서 혁신참여자들의 혁신피로도를 제거할 수 있는 방안도 아울러 강구해 나가야 할 것이다. 마지막으로 지금까지의 추진과정을 통해서 폐지 및 제거해 나가야 할 지방행정혁신 과제는 과감하게 폐지 또는 제거하여야 한다. 먼저 지방행정혁신의 문화 및 행태적 요소 중에서 건수 위주 등 형식적인 행정혁신, 불필요한 서적 발간 등 전시성 행정혁신, 그리고 혁신을 가장한 위장혁신 등은 지양해 나가야 할 것이다. 다음으로 제도운영적인 측면에서는 행정혁신과 관련된 불필요한 회의, 전 자치단체에 동일한 획일적 혁신시스템 강요 등은 지양하고 다양하고 지방자치단체에 현실 적합적인 행정혁신이 이루어질 수 있도록 개선해 나가야 한다. The purpose of this study is to find an appropriate strategy for local government innovation step by step. To achieve administrative innovation, we should consider the characteristics and situation of local administration. Specifically, we divide the process of local administrative innovation into three concrete steps: the innovation preparation phase, the innovation practice phase, and the innovation continuance phase, and adjust a strategy to drive each step. First, the innovation preparation phase presented strategies stating the importance of the chief executive's leadership and other strategies such as the adjustment of the innovation propulsion system, the establishment of a vision for innovation, and the constituent's capacity to promote the basis of innovation as a means to secure innovation power. Second, the innovation practice phase presented input elements of local administrative innovation such as innovation education through Action Learning, conversion elements like the policy quality control, and output elements such as promotion strategies related to the identification of subjects for innovation and the practice of innovation. Third, strategies for the innovation continuance phase are connected and presented by the introduction of the Balanced Scorecard (BSC) along with the performance evaluation system and the introduction of the team system for a flexible organizational structure. Finally, we examined the resistance to change that appeared during the process of local administrative innovation. The failure of government innovation is caused by the failure to manage the resistance. Thus for government innovation to succeed, correct information provision, comprehensive participation of public officials and effective management of resistance is necessary.