혁신학교 정책집행과정 특징 분석

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 혁신학교 정책집행과정에 초점을 맞추어 정책의 집행관련 요인을 체계적으로 분석함으로써, 혁신학교 정책집행의 특징에 대해 심층적으로 이해하고, 혁신학교 정책과 같은 ‘아래로부터의 개혁’을 지원하는 정책을 집행하는 데 있어 시사점을 얻는데 목적을 둔다.
본 연구는 이와 같은 목적을 달성하기 위하여 연구문제를 다음과 같이 설정하였다. 첫째, 혁신학교 정책집행과정 관련 요인들 중 정책 자체 요인의 특징은 무엇인가? 둘째, 혁신학교 정책집행과정 관련 요인들 중 정책 집행자 요인의 특징은 무엇인가? 셋째, 혁신학교 정책집행과정 관련 요인들 중 정책 대상집단 요인의 특징은 무엇인가? 넷째, 혁신학교 정책집행과정 관련 요인들 중 정책 환경 요인의 특징은 무엇인가?
연구 방법으로는 문헌분석, 심층면담, 질적 메타분석을 사용하였다. 문헌분석과 심층면담은 혁신학교 정책집행과정의 정책 자체 요인, 정책 집행자 요인, 정책 환경 요인을 탐색하는 데 활용하였고, 질적 메타분석은 정책 대상집단 요인을 분석하는 데 사용하였다.
연구 결과는 다음과 같다.
첫째, 정책 자체 요인에서는 정책내용의 명확성과 일관성 유무, 정책집행 수단 중 물적자원과 인적자원 지원의 적절성 여부로 나누어 살펴보았다. 정책내용의 명확성은 전체적인 방향성을 제시하고 있으나, 구체적인 교육과정 상의 지침을 제시하지 않고 있다는 점에서 불명확하다고 볼 수 있다. 그러나 이는 각 학교가 해당 학교의 상황과 맥락에 맞게 운영할 수 있다는 점에서 정책의 성공 가능성을 높였다고 볼 수 있다. 정책내용의 일관성 측면에서 보면, 민주적인 학교운영을 바탕으로 한 교사학습공동체 형성 및 이를 중심으로 한 창의적인 교육과정 운영, 이를 뒷받침하도록 하는 학부모 및 지역사회의 협조라는 큰 틀은 정책의 시작부터 지금까지 각 시·도 교육청을 막론하고 일관되게 유지되어 왔다. 물적자원인 예산은 초기에 과다 지원되는 경향이 있었는데, 일반학교와의 형평성 논란, 비정상적인 사용에 따른 비판, 지원해야하는 학교 수 증가 등의 이유로 적정수준으로 자연스레 조정되었다. 인적자원의 경우, 승진가산점을 부여하지 않아 ‘철새’ 교사의 유입을 방지하였고, 전보유예 제도를 적용시켜 핵심교사의 유출을 막고자 하였다. 또한 혁신학교 근무 경험이 있는 교사가 전문직에 진입하기 유리한 경로를 만들어 놓아, 정책이해도가 높은 담당자를 확보할 수 있었다.
둘째, 정책 집행자 요인에서는 정책집행 조직구조의 경직성 측면과 정책 집행자의 행위 및 전략으로 나누어 살펴보았다. 먼저 정책집행 조직구조를 보면 혁신학교 정책은 주로 시·도 교육청의 ‘과’ 단위에서 전담하여 관료제의 형태를 띠었다. 시·도 교육청별로 위원회, 기획단 등 지원조직이 존재하였는데, 이는 비교적 경직되어 있는 관료제에 윤활유와 같은 역할을 함으로써 혁신학교 정책이 보다 역동적이고 탄력적으로 운영되도록 하였다. 정책 집행자의 행위 및 전략은 크게 5가지로 나눌 수 있는데, 초기 정책 대상집단의 순응 유도 전략, 질 관리 전략, 혁신학교 일반화 전략, 전국적 네트워크 전략, 학습조직 및 자기 발전 전략이 그것이다. 구체적으로 혁신학교 정책 담당자들은 ‘강제적인’ 정책 개입보다는 학교의 불편을 최소화하는 ‘조심스러운’ 정책 개입을 통해 혁신학교 정책의 본래 취지가 훼손되지 않도록 노력하는 편이었고, 학습공동체 및 전국적인 네트워크를 구축하는 등 협력을 통한 자기 발전을 도모하였다. 그러나 혁신학교 정책을 조급하게 일반화하려는 경향을 보여 현장의 피로감을 유발하기도 하였다.
셋째, 정책 대상집단 요인에서는 민주적 학교 운영, 교사학습공동체, 창의적 교육과정, 학부모 및 지역사회 연계 측면으로 나누어 살펴보았다. 각각 정책 내용에 따라 정책 대상집단들의 반응은 긍정적 반응과 부정적 반응이 공존하였다. 한편, 성공적인 정책 순응에 있어 혁신학교 선정 동기와 관리자의 혁신학교에 대한 이해가 매우 중요한 요인이었다. 이들이 충족되지 않은 경우 정책 불순응의 대명사인 ‘무늬만 혁신학교’로 전락되는 경우가 많았다.
넷째, 정책 환경 요인에서는 사회적 환경, 정책 결정자의 지지, 대중 및 매스컴의 지지와 관심, 중앙정부의 교육정책으로 나누어 살펴보았다. 사회적 환경 측면에서 혁신학교 정책은 대학입시의 영향에서 자유롭지 못하였다. 정책 결정자는 교육감과 시·도 의회로 나눌 수 있는데, 교육감으로부터는 절대적인 지지를 받았으나, 시·도 의회 의원들의 정당 비율에 따라 예산 승인에 있어서 차이를 보였다. 대중 및 매스컴의 지지와 관심의 경우, 매스컴과 교원단체는 진보와 보수에 따라 혁신학교에 보내는 지지가 나뉘었다. 중앙정부의 교육정책은 자유학기제를 중심으로 살펴보았는데, 자유학기제와 혁신학교 정책은 대체로 시너지 효과를 일으켰으나 일부 2기 시·도 교육청에서는 자유학기제로 인한 피로를 느껴 혁신학교 신청에 회의적인 시각을 품기도 하였다.
이상의 결론을 바탕으로 혁신학교 정책집행과 관련하여 제언을 하면 다음과 같다.
첫째, 혁신학교 정책의 확산 및 일반화는 조금 느리지만, 네트워크에 의해 탈중심적으로 해나가야 한다. 둘째, 혁신학교 정책 집행자는 교원들의 책무성을 유지하면서도 자발적 동력을 해치지 않는 정책적 개입을 할 필요가 있고, 이에 대한 연구도 동시에 수행되어야 한다. 셋째, 혁신학교 정책의 불순응에 해당되는 ‘무늬만 혁신학교’에 대한 심층적인 연구가 필요하다. 넷째, 혁신학교 정책집행자는 혁신학교 정책을 ‘자유학기제’와 연계하여 운영하는 방안에 대해 심도 있게 고민할 필요가 있다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구의 필요성 및 목적 1
• 2. 연구문제 6
• 3. 연구의 의의 8
• 4. 연구의 한계 9
• Ⅱ. 이론적 배경 11
• 1. 교육정책 집행의 개념과 주요 이론 11
• 가. 교육정책 집행의 개념 11
• 나. 정책집행 이론 12
• 다. 선행연구 분석 23
• 2. 혁신학교 정책의 배경과 정책 내용의 변화 30
• 가. 혁신학교 정책의 배경 30
• 나. 혁신학교 정책 내용의 변천 31
• 다. 선행연구 분석 40
• Ⅲ. 연구방법 42
• 1. 연구방법 및 절차 42
• 가. 문헌 분석 42
• 나. 질적 메타분석 43
• 다. 심층면담 57
• 2. 분석틀 61
• 가. 정책 자체 요인 64
• 나. 정책 집행자 요인 64
• 다. 정책 대상집단 요인 65
• 라. 정책 환경 요인 66
• Ⅳ. 연구 결과 68
• 1. 정책 자체 요인 68
• 가. 정책 내용의 명확성과 일관성 유무 68
• 나. 정책집행 수단 및 자원의 확보 70
• 2. 정책 집행자 요인 80
• 가. 정책 집행조직 구조의 경직성 80
• 나. 정책 집행자의 행위 및 전략 84
• 3. 정책 대상집단 요인 111
• 가. 민주적 학교 운영 측면 112
• 나. 교사학습공동체 측면 124
• 다. 창의적 교육과정 측면 128
• 라. 학부모 및 지역사회 협조 측면 130
• 4. 정책 환경 요인 134
• 가. 사회적 환경 134
• 나. 정책 결정자의 지지 135
• 다. 매스컴 및 이익단체의 지지와 관심 139
• 라. 중앙 정부의 교육 정책 141
• Ⅴ. 논의 144
• 1. 정책 자체 요인의 특징 144
• 가. 불명확성과 일관성이 공존하는 정책 내용 및 소망성이 고려된 정책 수단 144
• 나. 시·도 교육청 간 유사한 정책 내용 및 오차가 수정된 정책 수단 148
• 2. 정책 집행자 요인의 특징 150
• 가. 확산 전략과 정책적 개입 150
• 나. 정책집행 조직의 동형화와 정책 오차의 제도화 160
• 3. 정책 대상집단 요인의 특징 161
• 가. 질적 메타분석을 통한 종합 해석 161
• 나. 정책 불순응인 ‘무늬만 혁신학교’에 대한 논의 166
• 4. 정책 환경 요인의 특징 170
• Ⅵ. 결론 및 제언 173
• 1. 요약 및 결론 173
• 2. 제언 178
• 참고문헌 183
• 부 록 197
• Abstract 203

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87. 단위학교 혁신과정에서의 학생의 역할 에 관한 질적 연구: A 혁신고등학교의 사례를 중심으로, 정진화, 이규대, 남미자, 조윤정, 교육학연구, 53(1), 29-54, , 2015

88. 학교혁신을 위한 교사 전문적 정체성의 의미와 중요성: 자유학기제 와 혁신학교 사례를 중심으로, 송경오, 한국교육행정학회, 교육행정학연구, 33(4), 147-174, , 2015

89. 교육정책집행 영향 요인 및 특성 분석 : 교육대학발전 교사교육 프로그램 개발사업(2003-2006)을 중심으로, 정성수, 서울대학교 박사학위논문, , 2008