지방자치단체 과세자주권의 확대와 활성화 방안에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

과세자주권은 지방세 과세에 대한 지방자치단체의 권한이라는 의미로 지방자치단체가 가능한 많은 과세권을 가지는 것이 바람직하다는 당위성을 포함하고 있다. 재정분권 이론은 이전재원보다 자체재원인 지방세를 통하여 지방재정을 운영하는 것이 주민의 부담과 재정지출을 연계할 수 있으므로, 재정책임성을 확보하기 위하여 지방자치단체에게 지방세에 대한 실질적인 결정권한을 보장하여야 한다고 주장한다. 과세자주권의 확대는 단순히 지방재정 수입의 확충을 의미하는 것이 아니라, 지방세를 수단으로 주민들의 정치적 의사를 형성하여 민주적으로 재원을 조달하고, 재정운영에 대한 성과 또는 실패가 주민에게 귀속되도록 하여, 결과적으로 지방재정의 효율성과 책임성을 동시에 확보할 수 있다. 향후 재정 수입의 확충을 위하여 증세가 불가피하다는 점을 감안하면, 지역의 수요와 주민의 요구를 반영하여 지방재정이 운영될 수 있도록 단기적으로 과세자주권을 확대하고, 장기적으로 국세의 지방세 이양 등 국세와 지방세의 세원 조정을 통하여 지방세 위주로 지방재정이 운영될 수 있도록 하여야 한다.
지방세는 ‘조세’라는 측면에서 헌법 제59조의 조세법률주의가 적용되고 동시에, ‘지방’이라는 측면에서 지방자치를 보장하고 있는 헌법 제117조와 연결된다. 조세법률주의와 지방자치의 헌법적 보장은 상호적인 관계에 있고, 조례가 주민의 대표인 지방의회의 의결로 정해진다는 점에서 법률과 동일하게 민주적 정당성을 갖고 있어 지방세 조례를 조세법률주의로 제한하는 것은 바람직하지 못하다. 그러나, 현행 헌법과 지방세관련법에서 명시적으로 조례를 통한 지방자치단체의 세목신설권 등 과세자주권을 제한하고 있고, 제한적으로 허용된 과세자주권조차도 중앙정부의 재정지원, 주민의 반대여론 등을 이유로 활용이 거의 되지 않는 실정이다. 따라서 과세자주권의 확대뿐만 아니라 지방자치단체에서 이를 적극적으로 활용할 수 있는 유인방안이 함께 강구되어야 한다.
본 논문에서는 과세자주권의 확대와 과세자주권의 활용을 유인하는 활성화를 위하여 아래와 같이 네 가지의 개선방안을 제시하였다.
첫째, 지방자치단체가 지역의 상황과 주민의 요구에 따라 자체재원을 조달할 수 있도록 지방세의 세목결정권을 확대하여야 한다. 이를 위하여 지방자치단체가 신설을 요구하는 세목들을 대상으로 한 임의세의 확대, 조례로 지방세의 세목을 신설할 수 있는 법정외세의 도입을 제시하였다.
둘째, 탄력세율 제도의 활성화를 위하여 현재 표준세율의 규정 방식을 최고저한세율 방식으로 변경하고, 차년도에 적용될 지방세의 세율을 매년 연말에 지방의회 의결로 정하도록 하여 예산편성과 지방세가 연계될 수 있게 하는 방안을 제시하였다. 또한 외부전문가를 통한 지방세 평가로 지방세 운영에 대한 전문성과 책임성을 강화할 수 있는 개선방안을 함께 제안하였다.
셋째, 보통교부세에서 인센티브 제도가 지방자치단체에게 패널티 요인으로만 작용하고 있는 등 현행 제도의 문제점을 분석하고, 과세자주권 활용을 촉진하기 위한 대안으로 지방세의 증세에 대하여 직접적이고 명시적인 보상을 제공할 수 있는 인센티브 교부세의 신설방안을 검토하였다.
넷째, 중앙정부와 지방자치단체 간 재정의 분담 문제를 해결하기 위하여 우리나라와 외국의 중앙정부와 지방자치단체 간의 협의제도들을 분석하고, 문재인 대통령이 개헌안으로 제안한 대통령 소속 협의체에 대한 운영방안을 구체적으로 제시하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구 목적 1
• 제2절 연구 범위와 연구 방법 3
• 제2장 과세자주권 일반론 5
• 제1절 과세자주권의 개념 6
• 1. 과세자주권의 의의와 판단지표 6
• 가. 과세자주권의 의의 6
• 나. 과세자주권의 판단지표 7
• 2. 과세자주권 관련 제도 13
• 가. 지방재정의 구조 13
• 나. 지방세 14
• 다. 지방재정조정제도 18
• 3. 과세자주권의 운영 방향 21
• 가. 지방재정의 여건과 문제점 21
• 나. 지방재정 확충의 필요성 24
• 다. 과세자주권의 운영 방향 26
• 제2절 과세자주권에 대한 이론적 논의 28
• 1. 재정분권 이론과 지방세의 가격기능 28
• 가. 재정분권 이론의 배경 28
• 나. 제1세대 재정분권 이론 29
• 다. 제2세대 재정분권 이론 31
• 라. 지방세의 가격기능 32
• 마. 소결 34
• 2. 지방자치권의 제도적 보장 35
• 가. 지방자치의 개념과 본질 35
• 나. 헌법상 지방자치의 보장 42
• 다. 지방자치권의 종류와 내용 45
• 라. 소결 52
• 제3절 과세자주권의 현황 54
• 1. 세목결정권의 실태 54
• 가. 세목결정권의 의의 54
• 나. 「지방세법」상 법정임의세의 현황 55
• 2. 과세표준결정권의 실태 56
• 가. 과세표준결정권의 의의 56
• 나. 「지방세법」상 세목별 과세표준 현황 57
• 3. 세율결정권의 실태 59
• 가. 세율결정권의 의의 59
• 나. 탄력세율제도 62
• 4. 감면결정권의 실태 67
• 가. 감면결정권의 의의 67
• 나. 감면결정권의 내용과 제한 68
• 5. 공동세 배분 결정권의 실태 72
• 가. 공동세 배분 결정권의 의의 72
• 나. 재산세 공동과세 제도의 내용과 도입배경 73
• 다. 재산세 공동과세 제도와 과세자주권 74
• 제3장 과세자주권에 대한 비교법적 연구 76
• 제1절 총설 76
• 제2절 미국의 과세자주권 78
• 1. 지방자치제도의 기본구조 78
• 가. 국가 및 정부체제 78
• 나. 행정체계와 지방자치단체의 구조 79
• 2. 연방헌법상 조세입법권과 조세법 원칙 82
• 가. 연방정부와 주정부의 입법영역 82
• 나. 주정부와 지방자치단체의 관계 85
• 다. 헌법상 조세법원칙 86
• 3. 지방세의 체계와 종류 95
• 가. 지방세의 과세체계와 특징 95
• 나. 지방세의 종류와 현황 97
• 제3절 독일의 과세자주권 100
• 1. 지방자치제도의 기본구조 100
• 가. 국가 및 정부체제 100
• 나. 지방자치단체의 유형 101
• 2. 지방세의 구조와 입법체계 103
• 가. 조세입법권 103
• 나. 지방세의 종류와 입법체계 111
• 3. 주정부와 지방자치단체의 과세자주권 113
• 가. 세목신설권 113
• 나. 세율결정권 115
• 제4절 프랑스의 과세자주권 118
• 1. 지방자치제도의 기본구조 118
• 가. 국가 및 정부체제 118
• 나. 지방자치단체의 유형 119
• 2. 지방세 구조와 입법체계 121
• 가. 헌법상 지방자치 규정 121
• 나. 헌법상 조세입법권 122
• 다. 지방세의 체계와 종류 123
• 3. 지방자치단체의 과세자주권 126
• 가. 세목결정권 126
• 나. 세율결정권의 내용과 행사방법 126
• 제5절 일본의 과세자주권 134
• 1. 지방자치제도의 기본구조 134
• 가. 국가와 정부체제 134
• 나. 지방자치단체의 유형 134
• 2. 지방세 입법권과 지방세의 체계 136
• 가. 지방세 입법권 136
• 나. 지방세의 체계 138
• 3. 과세자주권의 현황 140
• 가. 세목결정권 140
• 나. 세율결정권 148
• 다. 감면결정권 151
• 라. 고향납세제도 152
• 제6절 외국 과세자주권 제도의 시사점 158
• 제4장 과세자주권의 문제점 및 확대·활성화 방안 162
• 제1절 과세자주권에 관한 제도 및 운영상의 한계와 문제점 162
• 1. 지방세제와 지방재정의 운영상 한계와 문제점 162
• 가. 지방세제와 지방재정의 운영 실태 162
• 나. 지방세제의 개선방향 165
• 2. 과세자주권의 법리상 한계와 문제점 167
• 가. 과세자주권의 법적 근거와 문제점 167
• 나. 조세법률주의의 유래와 내용 168
• 다. 조세법률주의와 지방세 조례주의 172
• 라. 지방세 조례주의의 확대방안 177
• 제2절 과세자주권의 확대 및 활성화 방안 180
• 1. 서설 180
• 2. 세목결정권의 확대 183
• 가. 세목결정권의 문제점 183
• 나. 임의세의 확대 방안 184
• 다. 법정외세의 도입 방안 185
• 라. 법정외세 도입을 위한 입법론 191
• 3. 세율결정권의 확대 195
• 가. 탄력세율의 실태와 문제점 195
• 나. 탄력세율 제도의 개선방안 200
• 4. 과세자주권의 활용에 대한 유인방안 204
• 가. 보통교부세의 운영 현황과 산정 기준 204
• 나. 인센티브 교부세의 신설 210
• 5. 과세자주권의 보호를 위한 협의기구의 신설 215
• 가. 현행법상 중앙정부와 지방자치단체 간의 협의제도 216
• 나. 외국의 지방재정 협의 및 보장제도 222
• 다. 중앙과 지방간 협의체 신설 및 운영 방안 225
• 제5장 결론 229
• 참고문헌 234
• ABSTRACT 245

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94. “프랑스지방재정지원제도의 법적 검토“, 『국제법무』제4집 제1호, 강주영, 제주대 학교 법과정책연구소, , 2012

95. “지방재정 건전성 강화를 위한 지방세 비과세 감면제도 개선 방안,”, 김도승, 임규진, 『지방자치법연구』제13권 3호, 한국지방자치법학회, , 2013

96. “국가와 지방의 효율적인 세원조정방안-지방세 세원 확충을 위하여”, 안창남, 『지 방세포럼』통권 제14호, 한국지방세연구소, , 2014

97. “자치입법권의 국가입법권에 의한 제한”, 『공법학연구』제14권 제1호, 윤재만, 한 국비교공법학회, , 2013

98. “재정분권과 경제성장에 관한 연구-생산효율성의 매개효과를 중심으로”, 최정열, 서 울대학교 박사학위논문, , 2013

99. “지방세의 비과세 감면에 있어서의 과세자주권의 확보와 세수보전 방안”, 김완석, 『토지공법연구』제29권, 한국토지공법학회, , 2005

100. 『우리나라의 재정분권 상태 측정에 관한 연구 ; 재정지출부분을 중심으 로』, 임성일, 한국지방세연구원, , 2018

101. “지방세법과 조례의 효력 우선순위 및 소급과세의 예외적 허용에 관한 고 찰”, 김석환, 한국세법학회, 『조세법연구』제18권 제3호, 한국세법학회, , 2012

102. 양성만, 『이동성있는 과세대상의 지방세 탄력세율제도 개선방안에 관한 연 구』, 김태호, 한국지방세연구원, , 2012

103. “납세자를 위한 사법적 구제에 관한 연구-조세환급금과 손해배상을 중심으 로-”, 이전오, 경희대학교 박사학위논문, , 1999

104. “지방정부의 예외입법권과 정책경쟁-독일 지방정부의 예외입법권을 중심으 로-”, 이기우, 『법학논총』제26권 제3호, 국민대학교, , 2014

105. 재산세공동과세제도의 재정형평화 효과에 관한 연구 : 서울특별시 사례를 중심으로, 최항도, 동국대학교, 동국대학교 박사학위논문, , 2011

106. “지방재정부담심의제도의 운영성과와 과제 : 지방재정부담심의위원회를 중 심으로”, 류민정, 「지방재정」제27호, 한국지방재정공제회, , 2016

107. “재정분권의 이론과 실제의 괴리 : 비판적 평가 및 우리나라 재정분권에 대 한 시사점”, 김정훈, 한국재정학회, 『재정학연구』제8권 제3호, 한국재정학회, , 2015

108. 『지방세 탄력세율 활용에 관한 연구 : 한일 지방세 탄력세율 운영현황 비 교분석을 중심으로』, 최원구, 한국지방세연구원, 한국지방세연구원, , 2018

109. “고향기부제도에 대한 비판적 평가 : 일본 고향납세제도의 경험과 지방분권 원리에 기초하여”, 주만수, 한국지방행정연구원, 『지방행정연구』제31권 제3호, 한국지방행정연구원, , 2017

110. 『재정분권을 위한 지방세법률주의의 개선방안에 관한 연구(법정외세의 도 입방안을 중심으로)』, 최철호, 한국법제연구원, , 2007

111. “‘일본 ‘후루사토(故鄕)납세' 제도에 대한 논의와 ‘한국형’ 고향세(향토발전 세) 도입 가능성”, 염명배, 『한국지방재정정책논집』제15권 제3호, , 2010

112. “지방재정고권과 이동세원에 대한 「지방세법」상 탄력세율제도의 법적 문 제점-제주특별자치도”, 강주영, 『법과정책』제21집 제1호, 제주대학교 법과정책연 구원, , 2015

113. “지방자치단체의 과세자주권 확보방안(최근의 취득세 감면사태를 중심으 로),” 『지방자치법연구』제11권 2호, 이동식, 한국지방자치법학회, , 2011

114. 『통일을 대비한 지방재정조정제도 개선 및 자주재원 확충을 위한 법제도 연구 : 독일 사례와 비교를 중심으로』, 이동규, 국회사무처, , 2014

115. 독일에서의 연방참사원과 주지사협의회를 통한 국정참여 - 특히 지방자치단체의 국정참여권 실현방법의 관점에서 -, 김남철, 한국지방자치법학회, 『지방자치법연구』제18권 제1 호, 한국지방자치법학회, , 2018

116. 정지선, “지방자치단체의 과세자주권에 관한 연구(법정외세의 신설여부에 대 한 해석론과 구체적인 방법론을 중심으로)”, 임규진, 『성균관법학』제22권 제2호, , 2010