보통교부세 산정방식에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

연구배경 및 목적 박근혜 정부는 지방재정 개혁의 틀 안에서 지방교부세의 대폭적인 재편을 추진하고 있다. 이와 같은 정책적 변화는 복지확대로 인하여 재정지출이 급증하는 반면 조세수입은 정체를 면치 못하고 있는 상황에 처해 있는 지방자치단체들에게 큰 충격으로 작용할 수 있다. 이와 더불어 복지수요의 급증은 지자체별로 상이한 여건으로 인하여 향후 지역 간 형평성을 더욱 악화시킬 요인으로 작용할 수도 있다. 이러한 관점에서 보통교부세의 구조적 개선은 지방 재정 건전성 확보 측면에서 매우 시급한 문제가 아닐 수 없다. 본고는 이러한 문제의식을 가지고 보통교부세의 산정방식에 대한 대안을 모색해보고자 하였다. 기준재정수요액의 산정방식과 문제점 기준재정수요액은 기초수요액과 보정수요액을 합산한 금액에서 세출관련 자체노력 반영 분을 가감하여 산정된다. 기초수요액은 지방정부가 기초적이고 표준적인 재정수요를 충당 하는데 드는 비용을 의미하며, 측정단위에 단위비용과 보정계수를 곱하여 구한다. 기초수요 액을 산출하기 위해 회귀분석을 통하여 표준행정수요액을 추정한다. 추정된 표준행정수요가 실제 자치단체 예산과 차이가 클 수 있으므로 이를 교정하기 위하여 비중유지계수(ω)가 적용 된다. 단위비용은 동종 자치단체들의 표준행정수요액을 합산한 금액을 해당 측정단위의 총합으로 나누어 산출되는데 평균비용의 개념이므로 자치단체가 직면하는 단위비용과 다를 수 있다. 이러한 재정수요 산정의 오차를 줄이기 위하여 보정계수를 곱해주게 된다. 보정수요의 산정은 기초수요액 산정과정에서 반영되지 못하는 특수한 재정수요를 반영하기 위함이다. 법정수요, 지역균형수요, 사회복지균형수요, 보정인구수요 등 매우 다양한 항목이 포함된다. 자체노력분은 9개의 항목으로 구성되어 있으며, 주로 인건비 및 경비절감을 반영하고 있다 (2013년 기준). 기준재정수요, 특히 복지수요 산정과 관련된 주요 문제점들은 다음과 같다. 첫째, 복잡한 산정방식에도 불구하고 지나치게 폭넓은 기준으로 지방자치단체들을 분류하여 표준행정 수요의 산정 시 지역의 특수성을 제대로 반영하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 비중유지 계수를 이용하여 사회복지비 부문의 산정공식을 검토한 결과, 복지수요액 산정에 활용된 회귀분석 모형이 적절하지 못한 것으로 판단되었다. 이와 관련하여 회귀분석 모형에 지자체가 영향을 미칠 수 있는 변수들이 포함되어 있음도 문제점으로 지적하였다. 지자체의 영향 하에 있는 변수를 이용하여 수요액을 산정할 경우 재정운용 동기를 왜곡할 수 있기 때문이다. 둘째, 단위비용의 책정에 문제가 있는 것으로 보인다. 이는 앞서 언급한 수요액 산정을 위한 자치 단체 분류방법에 기인한 것으로, 재정수요환경이 엄연히 다른 지역에 동일한 단위비용이 적용되는 부작용을 초래하고 있다. 셋째, 보정계수의 디자인이 지닌 문제점을 지적하였다. 현행 제도 하에서 보정계수를 적용할 경우, 기초수요액과 표준행정수요액이 같아지는 결과가 나타나며, 단위비용의 상정이나 보정계수 등에 대한 논의는 불필요한 것이다. 이는 현행 수요액 산정과정이 불필요하게 복잡하게 설정되어 있음을 의미한다. 또 하나의 문제점은 보정계수 추정 시 표준행정수요가 이용된다는 것이다. 그럴 경우 보정계수는 평균적인 표준행정수요액을 평균단위비용으로 나눈 값을 다시 해당 자치단체의 측정단위로 나눈 것이기 때문에 실질적으로 재정여건의 특수성을 반영한 단위비용의 교정이라기보다는 측정 단위, 즉 복지수혜 대상의 지역별 분포를 단순 반영한 것에 불과하게 된다. 또한 지자체의 영향을 받을 수 있는 표준행정수요액을 이용함으로 인해 지자체의 재정운용을 더욱 왜곡 시키는 요인이 될 수 있다. 넷째, 사회복지균형수요와 자체노력분에 관련해서는 우선 사회 복지균형수요의 반영률에 대한 객관적 근거를 제시할 필요성과 함께 복지수혜자가 많은 지역의 수요액을 더 높여 잡는 사회복지균형수요 산정방식이 규모의 경제를 반영하는 단위 비용과 이론적으로 배치됨을 지적하였다. 아울러 재정수요를 대리하는 기준재정수요에 자체노력이 반영되는 것은 원칙적 측면에서 맞지 않으며, 실무적 이유에서 반영을 한다면 지자체 인력 및 경비에 치중되어 있는 항목의 범위를 넓혀 복지지출의 효율성을 반영토록 하는 것이 바람직함을 지적하였다. 마지막으로, 매우 복잡하게 산정된 복지수요액이 실제 지자체가 직면하고 있는 복지수요와 제대로 부합하지 않는 것도 문제점으로 지적할 수 있다. 실제예산액을 토대로 이루어지는 복잡한 현행 산정방식이 최소한의 정책적 타당성을 얻기 위해서는 산정된 복지수요와 실제 복지수요 간 구조적인 관계가 관찰되어야 한다. 그러나 분석결과, 두 변수 간에 그러한 관계는 성립되지 않는 것으로 나타났다. 기준재정수입액의 산정방식과 문제점 기준재정수입액은 기준재정수요액과 동일하게 기초수입과 보정수입, 그리고 자체노력 반영 분으로 구성된다. 기준재정수입액의 산정은 기준재정수요액에 비하여 상대적으로 간단한 방식으로 이루어지며, 일정 공식에 의해 추정된 기초수입액과 보정수입액의 80%가 기준재정 수입액에 반영된다. 기초수입액은 11개 지방세 가운데 보통세 8종의 과거실적을 토대로 산정 된다. 구체적으로 각 세목에 대하여 과거실적의 시계열 자료를 이용하여 다음 연도 세목별 세수입을 추정한 후, 전망된 세수입의 80%를 기초수입액으로 산정한다. 추정방식은 세목 이나 지역의 특성에 따라 회귀분석하거나 연평균 증가율 방식을 이용하며, 그 외에 이러한 방식으로 반영될 수 없는 특수한 상황이 발생할 경우 추계방법을 교정할 수 있다. 보정수입 액은 목적세(지역자원시설세), 경상세외수입, 시책추진보전금을 제외한 재정보전금, 재정특례 보전금, 시·도세 징수교부금, 부동산교부세, 지역상생발전기금 배분액, 전전년도 산정정산액 등의 항목으로 구성된다. 자체노력 반영분은 기초수입액과 보정수입액 산정 시 반영률 80%에 더하여 추가로 지자체의 세수증대 노력을 고취하기 위한 장치이다. 기준재정수입액과 관련해서는 다음과 같은 문제점들을 발견할 수 있었다. 첫째, 세수 실적을 이용한 기준재정수입액의 산정이 지방정부의 세수확충 노력을 왜곡시킬 수 있음을 실증적으로 확인할 수 있었다. 실증분석을 위하여 지자체별로 세수확충 1단위에 따른 보통 교부세 감소분으로 정의되는 교부세세율(MRT)을 계산한 결과, 지역별·연도별로 다른 교부세 세율을 적용받고 있음을 발견하였다. MRT와 GRDP 대비 세수입으로 대리된 세수확충 노력 간에 통계적으로 유의미한 음의 관계가 있음을 발견하였다. 이러한 실증증거를 토대로 세수 실적을 이용한 기준재정수입액의 산정이 지방정부의 재정운용을 왜곡시키고 있음을 지적 하였다. 둘째, 통계량의 문제 이외에 추정방식 자체에 문제점이 있는 것으로 파악되었다. 수입액 산정 시 추계된 기초수입액과 실제 세수결산액을 비교해 보았다. 분석결과, 추계 오차의 폭이 점차 확대되고 있는 것으로 나타났다. 아울러 추계과정과 결과에 관한 정보 공개의 범위를 대폭 넓혀 투명성 및 신뢰성을 제고시켜야 함을 강조하였다. 마지막으로 기준재정수요액의 경우와 같이 기준재정수입액 산정에서 자체노력분이 반영되는 것은 이론적 측면에서 맞지 않음을 지적하는 한편, 실제적 측면에서 탄력세율 적용이 반영되는 세목이 지나치게 제한적임을 지적하였다. 개선방향의 모색 개선방향에 대한 시사점을 얻기 위하여 재정력을 기준으로 보통교부세 배분구조가 누진적 구조를 가지고 있는지, 만약 그렇다면 재정력 형평화에 미치는 효과는 무엇인지 살펴보았다. Kakwani 지수와 지니계수를 이용하여 살펴본 결과, 교부세 대상 지자체 전체를 놓고 볼 때 누진도가 매우 높은 것으로 나타난다. 이를 다시 광역시·도와 시·군으로 나누어 보면, 시·군에서 교부세 배분이 매우 누진적으로 나타나고 있음을 알 수 있다. 광역시·도의 경우 교부세 분포는 재정력 분포에 거의 비례하고 있으며, 2008년에는 오히려 약간 역진적으로 이루어진 것으로 분석되었다. 누진도와 교부세 전후 지니계수의 차이로 계산한 재분배효과 간에 U자형 관계가 존재함을 발견할 수 있다. 이는 보통교부세의 누진구조를 심화하는 것이 반드시 재정력 형평화를 가져오지 않을 수도 있음을 의미하며, 상대적으로 낙후되거나 재정력이 약한 지역에 대한 보정이 과도할 경우 오히려 형평화 효과가 감소할 가능성을 시사한다. 기준재정수요의 개선방안이 설득력을 얻기 위해서는 1) 지방자치단체 분류의 적절성, 2) 지방정부의 영향 아래에 있는 변수의 제외, 3) 보정계수의 변화, 4) 사회복지균형수요과 자체 노력분에 내재된 논리적 결함 해소, 5) 지자체의 실제 복지수요에 대한 적절한 대응이 가능 해야 한다는 것이다. 기존연구와 일본의 사례를 바탕으로 우리나라에서도 인구와 면적으로 기준재정수요액 산정이 가능한 지 검토해 보았다. 구체적으로 기준재정수요액 가운데 본 연구의 초점인 사회복지수요를 대상으로 회귀분석을 시도하였다. 이는 일본의 신형교부세와 유사한 제도가 제한적으로 도입될 경우를 상정한 것이기도 하다. 설명변수로 인구와 행정 면적, 그리고 인구밀도를 이용하였다. 2013년의 통계자료를 이용하여 제주를 제외한 모든 지방자치단체들을 분석대상으로 삼았다. 지자체를 광역과 기초, 즉 특별·광역시·도와 시· 군으로 나누어 추정한 결과, 모형의 설명력이 매우 높은 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 우리나라에서도 일본과 같은 신형교부세 제도의 도입이 가능함을 시사한다. 이와 같은 방식을 채택할 경우 지방자치단체의 분류가 인구, 행정면적, 인구밀도 등에 의하여 자동적으로 분류 되며, 지방정부의 영향 아래에 있는 변수가 포함되지 않으며, 산정방식의 단순화를 통하여 보정계수나 보정수요가 지닌 문제점을 해결할 수 있다. 지자체의 실제 복지수요에 대한 대응에 관해서는 사회복지수요의 수혜대상인 기초수급자, 장애인, 노령인구, 영유아동 등의 인구비중이 매우 안정적으로 유지되기 때문에 인구의 변화로 반영될 수 있을 것으로 판단된다. 기준재정수입액 산정방식에 대한 기존연구의 개선방안은 문제의 성격에 따라 두 갈래로 나뉜다. 먼저 기본적인 현 제도의 틀은 유지한 채, 지방세수의 추계방법을 보다 정밀화하는 방법이 있다. 이러한 접근방법은 나름 추계방식의 개선을 도모한다는 점에서 의의가 있으나, 이로 인하여 산정과정이 더욱 복잡해질 수 있을 뿐만 아니라 현행 산정과정의 핵심적 문제인 실적액 사용으로 인한 부작용은 고려하지 못했다는 점에서 한계가 있다. 현행 제도가 노정 하고 있는 문제점들을 근본적으로 해소하기 위해서는 담세능력의 대리지표에 관한 논의가 전제되어야 한다. 현실적 한계를 고려하여 평균적 내지 표준적인 조세체계를 바탕으로 한 자체세입 확보능력이나 주민 1인당 자체수입의 전국평균 등을 활용하여 기준재정수입액을 산정하는 접근방법을 고려해볼 수 있다. 이러한 접근방법은 기준재정수입액 산정제도가 지닌 문제를 보다 직접적으로 다루고 있다는 점에서 의의가 있으나, 평균개념이긴 하지만 여전히 실제 수입액을 활용함으로써 지방정부의 영향을 받을 소지를 남겨 두었다는 점에서 아쉬움이 있다. 이러한 기존 연구들을 바탕으로 단순하면서도 담세능력을 합리적으로 대리 할 수 있는 방법은 없는지 모색해 보았다. 아울러 지표가 충족시켜야 할 조건으로 지방정부의 영향에서 벗어나 있으며, 도입될 경우 지방재정에 큰 충격을 주지 않아야 한다고 상정하였다. 국내 및 해외문헌의 관련 논의를 참고하여 지방의 담세능력을 구성하는 요소들로 생산활동을 통한 소득·소비과세, 재산과세, 탈세를 목적으로 한 지하경제를 상정하였다. 생산활동에 관련 된 담세능력은 GRDP로 대리할 수 있다고 보았다. 재산과세와 관련된 담세능력은 토지자산액으로 대리할 수 있다고 보았다. 실제로 2008년에서 2011년 사이 지역별 재산세와 토지자산 액의 관계를 살펴본 결과 상관계수가 0.934인 것으로 나타났는데, 이는 토지자산액이 재산 과세의 대리변수로 적합함을 의미한다고 해석할 수 있다. 서비스산업에서 영세자영업자를 제외한 자영업자의 비중을 탈세를 목적으로 한 지하경제의 대리지표로 상정해 보았다. 분석 결과, 단순한 지표를 사용하였음에도 모형의 적합성이 매우 높은 것으로 나타났다. GRDP와 토지자산액은 통계적으로 유의미하게 지역별 기준재정수입액을 결정하는 것으로 나타났다. 특히 토지자산액이 미치는 영향이 다른 변수에 비해 매우 높은 것으로 분석되었다. 자영업자 비중으로 대리된 지하경제는 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 나타났다. 분석결과에 비추어 볼 때, GRDP와 토지자산액을 담세능력의 대리지표로 활용할 수 있을 것으로 판단 된다. 이 변수들은 앞서 제시한 기준, 즉 단순하면서도 합리적인 담세능력 지표로 작동하고 지방정부의 영향에 좌우되지 않아야 한다는 조건을 충족시킬 수 있을 것으로 판단된다. 더불어 모형의 적합성으로 볼 때 지방정부의 재정에도 큰 충격을 주지 않을 것으로 보인다. 결언 본고에서 모색된 대안은 실제 도입 여부를 떠나 단순하면서도 기존 제도에 대하여 지적 되어 오던 문제점들을 탈피하는 지표들을 상정하고, 이들을 이용하여 기존의 방식에 따른 결과를 재생산해 낼 수 있었다는 데 그 의미가 있다. 이는 굳이 본고에서 제시된 방법이 아니 더라도 현행 보통교부세 산정과정을 대폭 간소화시킬 수 있는 가능성이 존재함을 시사한다. 그러한 측면에서 본고의 분석은 의미가 있을 것으로 판단된다. 다만 아쉬운 점은 자료의 부족으로 노정된 문제점들에 대한 보다 구조적인 고찰이 다소 부족했다는 점이다. 이는 향후 과제로 남긴다.