지방세 감면제도의 정비를 통한 세수확충방안

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 불합리한 감면체계를 정비하고 획일적 감면방식을 대체할 합목적적 감면방안을 제시함으로써 지방세수 확충에 기여한다는 연구목적을 가지며 연구의 세부 목적은 다음과 같다. 첫째, 조세원칙 및 지방세원칙에 부합하는 감면방안 평가기준을 도출하고 평가기준에 기초해 현행 감면방식의 문제점을 분석하였다. 둘째, 현행 감면방식의 문제점을 해결하기 위한 대안적 방안을 제안하고 장·단점을 조세 및 지방세원칙을 기초로 평가하는 한편 지방세특례제한법의 감면 유형별로 대안 적용의 적합성을 검토하였다. 셋째, 최저한세율과 초과누진감면율을 중심으로 감면 다양화 시나리오를 구성하고 시나리오별 세수확충 규모를 추정하였다. 넷째, 지방세지출을 준칙(準則)적으로 운영·관리하기 위한 지방세감면 정비방안을 제시하되, 국세와는 다른 지방세 감면체계의 거버넌스적 특성을 감안한 정책과제를 발굴하였다. 마지막으로 국세의 비과세·감면 정비 방향을 통해 지방세 감면정비에 대한 시사점을 도출하는 한편 해외 주요국의 지방세 비과세·감면 정책에 대한 최신 동향을 조사 하였다. 현행 지방세 감면의 주요 문제점 현행 지방세 감면 방법론의 문제점으로는 전액면제, 단일감면율 등 획일적 방안으로 구성되어 정책 취지에 맞지 않는 과다감면과 비효율을 유발한다는 점이 지적되어 왔다. 2011년 기준 지특법 감면항목 가운데 전액면제의 비중은 전체(제40조의 2 제외)의 95%에 달하며 나머지는 단일감면율에 의한 세액감면에 해당된다. 전액면제 중심의 감면방식은 지방정부의 세원관리나 과표산출에 대한 과세권 약화, 응익성 원칙 위배, 역진적 구조로 인한 수직적 형평성 위배 등의 문제를 야기한다. 또한 일몰 운영현황에 대한 조사에서 알 수 있듯이 일몰시 감면연장 요구에 대한 심사가 엄격하게 이루어지지 않아 감면기간이 장기화되고 감면 자체가 특권화되는 문제가 발견되고 있다. 국세 감면제도 및 해외 동향으로부터의 시사점 지방세감면제도의 문제점에 대한 개선방안을 모색하기 위하여 국세감면제도와 해외 주요국의 동향을 살펴보았다. 해외 사례는 단일국가 3개국(일본, 영국, 프랑스)과 연방국가 3개국(독일, 캐나다, 미국)을 대상으로 하였다. 국세와 외국의 최근 동향에 나타난 감면제도의 주요 특징은 다음과 같다. 우리나라 국세감면의 경우, 지방세감면에 비하여 감면의 사전적·사후적 관리가 보다 선진화되어 있음을 알 수 있었다. 구체적으로 감면 관련 통계와 정보제시 의무가 지방세에 비하여 명확히 규정되어 있어 감면에 대한 객관적 검증이 상대적으로 용이하며 이해당사자의 의견반영 경로도 일정수준 보장되어 있다. 해외 주요국들의 경우에는 첫째, 감면주체와 관련해서는 단일국가의 경우 중앙정부가 감면방향과 내용에 대하여 주도적 입장을 취하는 반면, 연방국가에서는 지방정부의 지방세 관련 자주성이 최대한 보장되고 있음을 확인할 수 있었다. 둘째, 우리나라와 같이 다양한 목적으로 지방세를 감면하는 경우는 찾아보기 힘들며, 대부분 매우 엄격한 기준 하에서 저소득층 지원내지 특정 산업군의 활성화를 위하여 제한적으로 지방세 감면을 활용하였다. 셋째, 지방세 조세부담의 감면은 직접적 감면보다는 그에 상응하는 금액을 국세에서 감면하는 간접적 형식을 취하는 사례가 발견되었으며, 우리나라와 같은 원천적 감면보다는 납세 후 선택적 환급의 형식을 취하는 경우가 대부분이었다. 중앙정부가 지방세를 직접 감면하는 경우에도 그에 대한 재원보전이 원활히 이루어지고 있는 것으로 파악되었다. 감면다양화 방안의 평가방식 현재와 같은 전액면제 일변도의 지방세 감면체제를 대체할 감면 대안은 크게 두 가지 유형으로 구분된다. 첫 번째 유형은 과표 또는 세액 규모별로 감면율을 차등 적용하는 방안인데 여기에는 초과누진감면율·과표공제·감면상한 등이 있다. 두 번째로는 과표 또는 세액단계별 단일감면율을 유지하는 방안으로 최저한세율이나 기타 100% 감면율의 단계적 축소 안을 들 수 있다. 이들 대안이 조세의 일반원칙 및 지방세원칙과 부합하는지를 확인하기 위해 지방정부의 과세권 강화, 수직적 형평성 제고, 응익원칙 실현, 효율성 제고 등 네 가지 평가기준을 제시하였다. 본 연구에 따르면 여러 감면대안 가운데 현행 100% 세액감면을 대체할 가장 효과적인 대안은 초과누진감면율과 최저한세율인 것으로 조사되었다. 전자의 경우 감면체계의 역진성 해소가 주된 목적이며 후자는 과세권 강화, 응익원칙의 준수 등의 과세기능 제고에 주된 목적이 있다. 둘째, 지특법의 조문별·항목별 주요 감면규정에 대한 유형을 구분하고 앞에서 도출한 감면대안을 적용했을 때의 적합성을 평가하였다. 감면유형은 크게 사회복지감면, 공익성 단체에 대한 감면, 외부효과유발활동 또는 분리가능 세원에 대한 감면, 지방공공재 제공에 따른 응익원칙 강화가 요구되는 감면, 일시취득 또는 대체 취득에 따른 감면으로 구분된다. 감면대안 시나리오의 구성과 세수확충효과 추정지특법의 조항별 감면규정 가운데 일몰 도래항목에 대해 감면대안 시나리오를 준칙적으로 적용했을 때의 세수확충효과를 추정하였다. 시나리오의 적용대상은 지특법 조항별 감면항목 가운데 항별 감면액이 100억원 이상인 경우로 한정하였다. 이 조건을 만족하는 지특법조문은 30개조인 것으로 확인되었다. 2013년 현재 지특법에 규정되어 있는 일몰기한이 도래했을 때 일몰의 연장을 원칙적으로 배제하는 대신 이들 항목에 대해 합리적 감면대안을 적용하였을 때 발생하는 감면규모 축소액을 추정하였다. 일몰기한이 없는 항목에 대해서는 2015년까지 감면 재심사를 통해 대안적 방안을 적용하는 것으로 처리하였다. 추정방법론은 세수손실법에 따르며 신규 감면수요는 배제하고 2011년 데이터 상의 감면수요가 그대로 유지되는 것으로 가정하였다. 감면대안 시나리오는 현행 감면방안에 대한 기본 대안인 최저한세율과 초과누진감면율을 두 축으로 구성하였다. 본 연구에서 수행한 시나리오 분석은 항목별로 최소한으로 적용할 수 있는 감면대안(최소 룰)에 기초하여 일괄적으로 구성한 것이며, 보다 정확한 대안선택은 항목별 감면타당성 평가나 성과평가 등을 통해 선택하여야 할 것이다. 시나리오는 감면축소의 강도에 따라 세 가지 안(1안-弱, 2안-中, 3안-强)으로 구성하였다. 우선 최저한 세율의 적용은 10%(1안), 25%(2안, 3안) 두 가지를 사용하였다. 초과누진감면율의 적용에 있어서는 차등율이 적용되는 기준점의 선택이 중요한데 감면항목별로 과표나 세액 기준 10분위 값과 같이 전체 분포에서 브레이크 포인트로 유효한 지점을 선택하였다. 저과표구간에서는 감면율을 높게 유지하며 감면강도에 따라 전액면제(1안), 최저한세율 10%(2안), 최저한세율 25%(3안) 등 시나리오별로 차등을 두었으며, 낮은 초과누진율이 적용되는 고과표구간에 대한 감면율은 50%로 고정하였다. 현행 감면율이 75% 이하(즉, 최저한세율 25%를 이미 초과)인 경우, 1안과 2안은 현행 방안을 유지하도록 설정하고, 감면강도가 강한 3안에서는 25% 포인트씩 감면율을 일률적으로 축소하도록 설정하였다. 지역자원시설세의 경우 응익성 원칙을 적용하여 일몰 도래시 감면을 원칙적으로 종료하는 것으로 설정했다. 시나리오별로 감면 다양화방안을 통한 2014~2016년까지의 연도별 감면축소 규모(세수 확보액)와 감면율은 다음과 같다. 1안의 연도별 감면액은 448억원, 2,196억원, 1,677억원, 정비율(=감면 축소액/감면정비대상액)은 43.3%, 13.2%, 8.3%이다. 1안에 따른 지방세 감면율은 2011년 기준 감면율 18.6%에서 연도별로 18.3%, 18.0%, 17.7%로 감소하는 것으로 나타났다. 2011년의 실제 지방세감면율은 22.5%이지만 폐지 예정인 제40조의 2에 의한 감면액을 제외한 감면율 18.6%이다. 이하 시나리오별 감면율 계산에서는 제40조의 2에 의한 감면을 모두 제외하였다. 2안의 경우 연도별 감면액이 482억원, 3,472억원, 2,545억원, 정비율은 46.6%, 20.8%, 12.6%이며, 지방세 감면율은 18.3%, 17.8%, 17.4%로 감소하였다. 3안의 연도별 감면액은 495억원, 4,138억원, 4,643억원, 정비율은 47.8%, 24.8%, 22.9%이며, 지방세 감면율은 17.7%, 17.4%, 16.9% 감소하는 것으로 나타났다. 이상 시나리오에 대한 시뮬레이션 결과에 따르면 최저한세율과 초과누진감면율을 결합한 감면다양화 방안은 감면축소액과 정비율 측면에서 감면정비에 상당한 기여를 하지만 그 자체만으로는 가이드라인으로 설정한 감면율을 달성하기에는 한계가 있다. 지방재정법 시행령은 지방세감면율 축소의 가이드라인을 제시하고 있는데 이에 따르면 2015년까지 15%의 감면율 달성이 필요하다. 2011년 금액 기준으로 15%의 감면율 달성을 위해서는 총 2.27조원의 비과세·감면액이 축소되어야 한다. 지방재정법이 정한 감면율 목표치를 달성하기 위해서는 감면 다양화를 통해 지특법을 합리화하는 작업뿐만 아니라 엄밀한 개별심사와 평가를 통해 정책 취지가 취약하거나 효과가 낮은 감면을 폐지해 나가는 작업이 병행되어야 한다. 또한 지특법 이외 지방세법·감면조례·조특법 상의 감면항목에 대해서도 추가적 감면 축소가 수반되어야 할 것이다. 지방세지출제도 정비방안 본 연구에서는 지방세지출제도의 선진화를 위하여 최근 국세감면제도에서 나타나고 있는 개혁방향과 함께 미국의 사례를 중심으로 해외에서의 개혁 움직임에서 시사점을 얻고자 하였다. 국세감면제도의 경우, 감면제도를 예산과정에 통합시키려는 노력이 관찰되었다. 구체적으로 감면의 상시적 평가 및 세출예산과의 연계 강화, 조세지출예산서의 성과관리기능 강화 등을 통하여 국세감면의 정책적 효율성과 투명성을 제고하는 방향으로 정책적 움직임이 일고 있다. 해외 주요국에서도 조세지출을 예산과정에 통합하는 움직임이 관찰 되었으며 국제재정위기를 계기로 성과관리를 보다 강화해야 한다는 주장이 힘을 얻는 추세에 있다. 구체적 사례로 살펴본 미국의 경우, 감면의 정의나 범위와 같은 근본적 개념에 대한 재검토와 함께 지방정부의 감면 관련 투명성을 강화하는 움직임이 나타났다. 미국에서는 연방체제로서 지방정부의 권한 및 독립성이 매우 강함에도 불구하고, 지방세감면 관리체계를 체계화·일원화해야 한다는 비판도 제기되고 있었다. 우리나라의 지방세 감면제도 역시 지방세지출제도의 인프라 개선을 통한 체계적 관리를 필요로 한다. 지방세지출 제도 정비를 위한 실행방안으로는 감면에 대한 법적 통제장치 강화, 보고 및 심사 기능의 강화, 지방세 특성을 감안한 총액관리 개선안 등을 들 수 있다. 정비방안 1: 법적 통제 인프라 강화와 감면관리 이원화 지방세 지출제도 정비를 위한 첫 번째 방안으로 법적 통제장치 강화를 들 수 있다. 현재 지방세지출은 국세감면과 달리 정부의 재정부담을 유발하는 감면안 수용에 대한 법적 제어장치가 미비하다. 지방세 감면과 관련하여 지방재정법은 국가재정법과 형식 측면에서 유사하나 직접적인 재정부담을 져야 하는 지방자치단체의 의견이 구속력을 가지기 어려운 형태이다. 지방재정법에서도 국가재정법과 같이 지방자치단체의 재정부담을 유발하는 법률안의 제정이나 개정에 대한 통제장치가 존재하기는 하지만 기획재정부 장관과의 협의가 필요한 국세감면과 달리 지방세감면은 안전행정부 장관의 의견을 듣는 수준에 불과하므로 제도 로서의 기능이 유명무실한 상태이다. 감면 기본계획의 수립에 있어서도 방만한 운영을 제어할 장치가 부족하기는 마찬가지이다. 지방세감면 기본계획은 국무회의의 심의를 거쳐야 하는 국세감면 기본계획과 달리 별도의 심의를 거치지 않고 결정되는 실정이다. 지방세 감면을 엄격히 통제할 절차적 장치의 부재는 단순한 제도의 미성숙이라기보다는 우리나라의 지방자치 거버넌스 구조, 즉 정책결정자와 정책수용자가 서로 다른 의사결정 구조로부터 기인한다. 지방정부는 감면에 따른 지방재정보전 등 재정지원에 대한 의존성향이 강한 한편, 정책결정권자인 중앙정부의 예산에는 지방세 비과세·감면이 제대로 파악되지 않는다. 지방세 비과세·감면 문제의 보다 근본적 해결을 위해서는 정책의 권한과 책임의 주체, 정책 수용의 주체를 일치시키는 방향으로의 정부 거버넌스의 구조적 개편을 필요로 하지만, 이는 본 연구의 범위를 벗어난 주제이다. 본 연구에서는 현재의 거버넌스 구조를 유지한다는 전제 하에서 부분적이나마 감면에 대한 책임성을 강화하기 위해 지방세 비과세·감면 역시 이원적 구조로 관리하는 방안을 제언하였다. 지방정부에 의한 감면의 경우 지방 의회에 의한 심사를 강화하고 중앙정부가 주축이 된 감면은 중앙정부가 통합하여 관리와 책임을 지는 구조가 필요하다. 정비방안 2: 보고 및 심사 기능 강화지방세지출제도 개선을 위한 두 번째 정비 방안은 보고 및 심사 기능의 강화이다. 지출항목 평가시 감면의 만성화·기득권화를 방지하기 위해 일몰도래 항목에 대한 종료 원칙을 준수해야 하며, 안전행정부나 지방정부의 자체적 평가 이외에 전문기관에 의한 성과평가를 실시함으로써 성과관리제의 내실을 기할 수 있도록 해야 한다. 각 지방정부는 지방세지출 보고서에 보다 상세한 감면 운영현황을 수록함으로써 지방세지출예산제도를 보다 투명하게 관리할 책임을 가져야 한다. 특히 지방정부가 권한을 갖는 감면조례에 의한 감면에 대해서는 성과평가, 일몰지속기간 등을 상세히 기재해야 할 것이다. 중앙정부 또한 비과세·감면의 보고체계를 강화해야 하는데, 이는 지방세감면의 대부분이 중앙정부에 의해 정책 결정이 이루어지기 때문이다. 현재 안전행정부가 작성하는 「지방세지출예산제도 운영결과보고」는 각 지자체의 지방세지출보고서를 단순 취합·정리하는데 그치고 있으나 안전행정부가 정책 권한을 가진 감면에 대해서는 현재의 「운영결과 보고」를 기획재정부의 조세지출 예산서에 준하는 수준으로 확대하고 내실을 기해야 할 것이다. 정비방안 3: 총액관리의 이원화와 정부별 책임성 강화앞서 지적한 바와 같이 지방세감면은 이원화된 거버넌스 구조라는 문제에 노출되어 있는 만큼 이를 감안한 총액관리제도가 요구된다. 지방세감면의 경우 감면권한에 따라 총액관리를 이원화하고 정책권한자별로 감면 축소의 유인을 부여함으로써 보다 투명하고 책임성 있는 지출관리가 가능해질 것으로 기대된다. 일례로 지방정부에 대해서는 감면조례의 신설 여부를 감면조례에 의한 감면율 실적과 연계하는 방안을 도입함으로써 보다 엄격한 총액관리를 유도할 수 있다. 중앙정부의 경우 감면 신설이나 연장시 발생하는 지방세입 손실분에 대해 재원 보전방안을 연계하도록 함으로써 중앙정부가 재정적 영향을 받지 않는 지방세감면에 대한 정책 책임성을 강화할 수 있을 것이다.