Same Experiences, Different Expectations : Military Facilities Siting Conflict in Korea and the US

은재호 ( Eun Jaeho ) 한국행정연구원 2011 기본연구과제 Vol.2011 No.-

문제정의(problem definition)가 정책변동에 미치는 영향

은재호(Jaeho Eun) 한국정치학회 2007 한국정치학회보 Vol.41 No.4

정책변동론의 주류를 이루는 점증주의는 일상생활에서 경험적으로 관찰할 수 있는 급격한 정책 변동을 직접적인 연구대상으로 하지 않는다. 때문에 대부분의 경우‘단절적 평형’곧, 장기간에 걸쳐 진행되는 점증적 변화와 단기간에 걸친 급격한 변동의 교차를 설명하는데 한계를 드러낸다. 이 연구는 기존의 점증주의적 시각에서 벗어나 문제정의적 접근을 차용하여 1982년에서 1994년에 이르는 13년동안의 프랑스 AIDS 정책변동을 사례분석 함으로써 점증주의로 설명되지 않는 정책변동의 이론적 공백을 메우려는 시도이다. 이를 위하여 이 연구는 먼저 주어진 문제에 대하여 사회적으로 합의된 정책문제 정의(legitimate definition)를 도출하고 그것이 정책변동 양상과 맺는 상관성을 도출함으로써 정책문제 정의가 정책변동에 미치는 효과를 측정하고자 하였다. 이 연구에 따를 때 정책 변동 양상, 곧, 정책변동의 정도(폭과 깊이)와 속도(완만함과 급격함)는 문제 정의의 의미 수준 및 그것이 사회적정당성을 획득하는 속도와 밀접한 상관성을 가진다. 문제정의의 수준이 높으면 높을수록 정책변동의 정도가 더욱 깊어지고 폭이 더 넓어지며, 경쟁적 관계에 있는 새로운 문제 정의가 사회적ㆍ정치적 정당성을 획득하는 속도가 빠르면 빠를수록 정책변동의 속도 역시 빨라진다. 이 연구는 이같은 관찰을 뒷받침할 수 있는 경험적 자료로 1982년에서 1994년 사이에 프랑스에서 발표된 345개 AIDS 관련 법령과 같은 기간에 생산된 2,184 꼭지의 르 몽드(Le Monde) 기사를 사용하였다. The traditional study on policy change does not raise directly the question of radical policy change that one can observe empirically in everyday life. The definitional approach presents an alternative of research. It makes possible to clarify the dynamics of policy change that can be characterized in long term by punctuated equilibrium : the alternation of long periods of incrementalism and relatively short periods of dramatic changes. From this viewpoint, the degree of policy change is closely related to the semantic levels of the problem definition. More the size of the legitimate definition is large, more the change fits in a register general, even radical. On the contrary, more the definitional level decreases, more the change fits in a local register. The speed of emergence and imposition of the new legitimate definition determines that of the policy change. More quickly the new definition gains in legitimacy, more the policy change is rapid. On the contrary, more the new definition gains in legitimacy slowly, more the policy change is gradual.

공공리더십의 개념화와 진단지표 개발

은재호 ( Eun Jaeho ),최병윤 ( Choi Byungyun ),김희봉,박상욱 한국행정연구원 2023 기본연구과제 Vol.2023 No.0

국방,군사시설 입지갈등의 원인과 해법 -제주해군기지 사례의 교훈-

은재호 ( Jaeho Eun ),김형성 ( Hyoung-Sung Kim ),최대용 ( Dae-Yong Choi ) 한국정책학회 2011 韓國政策學會報 Vol.20 No.2

1987년을 기점으로 민주화와 다원화의 길을 걸어온 한국사회는 공공행정의 민주화를 함께 목도했다. 그러나 그 과정에서 예기치 않은 정책갈등으로 인해 막대한 사회적 비용을 치러야 했다. 이는 곧 정책 형성 및 집행과정을 다수 행위자 집단에 개방함으로써 민주성을 높이는 것이 반드시 참여자들 사이에 협력적 관계를 고양시키는 것은 아님을 의미한다. 이같은 관찰을 토대로 이 연구는 현대 정책과정에서 협력적 관계를 증진하고 이해 당사자 간 합의를 촉진할 수 있는 방법이 무엇인가를 찾아보고자 한다. 이를 위해 이 연구는 갈등관리 연구의 고전적인 접근방법이라고 할 수 있는 과정분석틀과 함께 제도분석틀의 확장모형을 개발하여 제주해군기지 사례를 분석하고 있다. 이 연구에 따를 때 제주해군기지 사례와 같은 불가역적 성격의 대규모 국책사업을 성공적으로 추진하기 위해서는 다층 거버넌스 체계(multi-level governance) 구축, 합의에 의한 규칙제정(negotiated rule-making) 그리고 조정(mediation) 절차와 기술의 도입 및 확산이 시급한 과제로 부상한다. A growing emphasis on specific policy-issue networks has increasingly secured the democracy of public administration. Yet, as the issue networks expand, unexpected conflicts eminie. Moreover, when a policy is concerned with the construction or operation of an ‘undesired’ facility like military bases notably in Korea, a NIMBY (Not in my backyard) or LULU(Lo, uly Unwanted Land Use) phenomenon intensif Yet: stakeholders’ participation in policy-making process does not uways result in collaboration. To answer the question of what factors promote or prohibit the rea,ation of collaborative relationship, this study empiny don extended rohibon of IAD Framework rectying on a single case study: Naval Post construction in Jeju island. Results obtained by structuon. eqontion motwoing indd, te that the twgic aof collaboration is assot ited more closely with institutionn. factors (like collective choice ripasth inoperation ripas)th inbehavior factors (like qonlbit theparticipation answentertwpendence) rather than compensation factors thten emphasized in conflict mwaygemint study. Finn.lutithis study proposes thic ainstitutionn. tools stycwptible to the constitutionaof collaboration: negot ited ripatmaking, multi-level governance, mediation.

규율과 통치

은재호(Eun Jaeho) 한국조직학회 2011 한국조직학회보 Vol.8 No.2

정책지지 결정요인과 공론화의 조절효과 : 경기도 기본소득 공론화 사례

최희용(Choi Hee Yong),은재호(Eun Jaeho) 한국정치학회 2021 한국정치학회보 Vol.55 No.4

이 연구의 목표는 최근 들어 한국 사회에서 유행하고 있는 공론화의 숙의 효과를 통계적으로 검증하는 것이다. 더 구체적으로 말하자면 정책지지에 영향을 미치는 세 가지 요인과 정책지지 사이에 개입하는 자료제공과 분임토의의 조절 효과를 검증하는 것이 목표다. 분석 결과에 따르면, 자료제공과 분임토의에 대한 만족이 높을수록 물질적 이기심이 정책지지에 미치는 영향을 완화한다. 그러나 상징적 태도, 사회지향적 인식이 기본소득 정책지지에 미치는 영향을 조절하지는 못했다. 이러한 관찰이 의미하는 바는 명확하다. 공론화가 이해관계에 기반을 두는 견해차를 조정함에 있어서는 효과적이나 가치에 기초한 견해차를 조정하는 데는 한계가 있다는 것이 그것이다. 분석 자료로는 ‘2020 경기도 기본소득 도입에 관한 공론화 조사’ 결과를 활용했다. 분석프로그램으로는 SPSS 18.0을, 분석방법으로는 조절회귀분석을 실시했다. This study verified in a quantitative approach the effect of public deliberation, which appeared to be a popular decision-making method today in Korea. Specifically, it verified the moderating effect of public deliberation(data provision and group discussion in particular) between three factors(self-interest, symbolic attitude, sociotropic conception) and policy support. According to the results of moderating regression analysis, satisfactory data provision and group discussion reduce the effect of self-interest on policy support. However, it doesn’t reduce the effect of symbolic attitude and of sociotropic conception on policy support. In other words, public deliberation shows limits in mediating differences of value centered opinion, while it is effective in mediating differences of interest based opinion. The survey result of ‘2020 Gyeonggi-do public deliberation on the basic income’ is anlyzed for the case study of public deliberation. SPSS 18.0 is used an analysis tool for a moderating regression analysis.

국제개발협력분야의 맞춤형 공무원 역량개발 연구: 공공리더십 중심으로

소가영 ( So Ga-young ),은재호 ( Eun Jaeho ),조훈현 한국행정연구원 2021 기본연구과제 Vol.2021 No.-

1. 연구배경 및 목적 □ 연구 배경 ○ 문재인 정부는 2018년 대통령 직속 정책기획위원회 산하에 신남방정책특별위원회를 설립함과 동시에, 주요 정책(3번, 4번)을 도출하며 신남방 국가 공무원들의 역량 강화를 주요 원조 의제로 설정 - 신남방 정책 대상 국가는 “라오스, 말레이시아, 미얀마, 베트남, 브루나이, 싱가포르, 인도, 인도네시아, 캄보디아, 태국, 필리핀” 총 11개국 - 주요정책 3번. 신남방 국가 학생과 교원, 공무원 등 인적자원 역량강화 지원 - 주요정책 4번. 공공행정 역량강화를 통한 민주적 가치 증진, 거버넌스 지원 ○ 원조 공여국 한국의 경쟁력 강화와 국제사회의 원조 효과성 증진 필요라는 관점에서 봤을 때, 상대적으로 적은 원조 예산으로 원조 실효성을 높이기 위해서는 독창적인 콘텐츠 발굴 필요 - 2019년 기준 한국의 원조 예산은 25억 달러로, 미국의 330억 달러와 일본의 117억 달러에 비해 매우 적은 액수 ○ 우리 정부는 신남방 지역 국가 11개국 중 미얀마, 베트남, 라오스, 인도네시아, 인도, 캄보디아, 필리핀 등 7개국을 중점 협력국으로 선정하고, 이들 나라와의 중점 협력 분야로는 ‘공공행정 및 교육’을 선정 - 이들 나라를 대상으로 한 독창적인 콘텐츠 개발, 특히 맞춤형 공무원 역량개발 프로그램 및 모델 개발이 시급 □ 연구 목적 ○ 원래 3개년도 연속 과제로 기획된 이 연구의 선행연구는 “신남방 국가의 정부의 질 진단을 통한 맞춤형 공무원 역량개발 연구(2020년 진행)”인데, 이 연구의 AHP 조사 결과 5년 이내 단·중기 중(中)범주 수준의 정책 대안 가운데 가장 시급한 것이 ‘연수 프로그램 기획’의 품질 향상임을 발견 ○ 이에 따라 그 후속과제인 2021년도 연구는 개도국 중간 관리 공무원들의 리더십 역량 제고를 위한 교육 프로그램 및 콘텐츠 개발을 연구 목표로 설정 ○ 특히, 우리 정부가 최우선 협력국가로 지정한 신남방 국가들의 공무원들을 대상으로 그들에게 필요한 리더십 유형을 진단하고 관련 교육 프로그램을 마련함으로써 ‘수원국(受援國) 중심’의 교육훈련 프로그램을 마련하는 것을 핵심 목표로 설정 □ 연구 범위 및 주제 ○ 첫째, 공무원 역량개발 연구의 현황과 실태를 점검하며, ‘개발도상국 공무원 역량개발’이 현대 국제개발협력의 중심 개념이 된 연원을 살펴봄으로써 ‘역량 개발’의 개념을 명확히 정립 - 역량 개발의 효과성에 대한 이론 검토에서 한걸음 더 나아가 역량 개발 및 리더십의 개념적 친화력(conceptual affinity)을 분명히 함으로써 이 연구가 ‘공공리더십’을 연구의 중심축으로 설정하게 된 이론적 배경 명시 ○ 둘째, 신남방 공무원들의 업무 성과 향상에 가장 기여하는 리더십 유형이 무엇인지 파악 - 거래적 리더십, 변혁적 리더십, 서번트 리더십 등, 서구 주요국 맥락에서 개발된 리더십 유형들이 신남방 국가들의 행정 현장에서 어떻게 맥락화(contextualization) 되는지를 살펴봄으로써, 이 리더십 유형들의 신남방 국가 내 적실성(pertinence) 검토 - 더불어, 이 리더십 유형들 가운데 어느 것이 신남방 공무원들의 업무 성과를 높이는데 가장 직접적으로 기여하는지 평가 ○ 셋째, 신남방 국가 공무원들의 공공리더십 역량 증진에 필요한 교육연수 과정 제시 - 특히 신남방 국가 공무원에 특화된 맞춤형 프로그램 및 커리큘럼 도출을 세부목표로 설정함으로써 타 연구와의 차별성 도모 ○ 이 연구는 연구 초점을 신남방 국가 공무원들의 ‘공공리더십’에 맞춤으로써 연구의 대상을 명확히 하는 한편, 국제 개발협력 분야에서 유용하게 활용될 수 있는 교육 프로그램을 개발함으로써 궁극적으로는 ‘발전 리더십’(developmental leadership) 연구에도 기여하기를 희망 □ 연구 방법 ○ 이 연구는 다음과 같이 질적 연구와 양적 연구를 교차하는 ‘방법론적 다각화’(methodological triangulation) 지향 ○ 심층 인터뷰 - 이 연구는 처음 시작 단계에서부터 화상 및 대면 면접을 통해 신남방 국가 공무원들의 리더십 관련 경험을 청취함으로써, 그들이 공공리더십 연구의 필요성에 공감하는지 확인하고 리더십에 대한 그들의 지각과 인식 등, 관련 정보수집·분석 - 기존 리더십 유형들을 해체(decosntruction)하고 그 구성 요소들을 병렬적으로 나열한 후, 그 중 어느 것이 신남방 국가들의 현실에 가장 적합한지 묻는 설문 항목 개발 ○ 설문조사 - 위 인터뷰 결과에 따라 성과 중심의 변혁적 리더십과 사람 중심의 서번트 리더십을 두 중심축으로 설정하고, 학계에서 널리 활용되고 있는 표준화된 리더십 유형 문항을 활용해 추종자 모델 분석방법을 활용 - 설문조사는 한국의 주요 개도국 공무원 교육훈련 기관인 한국국제협력단(KOICA), 국가공무원인재개발원(NHI), 지방자치인재개발원(LOGODI)에서 교육받은 공무원 885명 및 연세대학교-한국국제협력단 신남방 전자정부 석사과정에 재학 중인 공무원 15명을 대상으로 진행 □ 연구의 주요 차별점 ○ <표 2>는 이 연구가 기 수행된 초청연수 관련 연구와 차별적으로 수행하고자 하는 주요 쟁점을 정리한 것임 □ 연구 흐름도 ○ 이 연구의 주요 논리적 흐름은 다음의 <그림 1>과 같이 도식화할 수 있음 2. 이론적 배경 □ 개발도상국 공무원 교육훈련 ○ 패러다임 변화 - 국제개발협력 분야는 공여국-수혜국으로 이분화된 전통적 원조 접근방식을 탈피하고, 두 관계 간 평등하고 협력적인 파트너십에 기초하는 지속가능 발전패러다임으로 변화 - 이에 따라 개발도상국 공무원의 역량강화 사업도 기존의 수직적 접근방식이 아닌, 협력에 기초하는 접근의 필요성 부상 - 최근 여러 선진국들은 이런 관점에서 독자적인 역량개발 프로그램 기획 및 운영을 시도 ○ 역량개발의 효과성에 관한 연구 - 역량개발은 꾸준히 발전해온 반면, 역량개발의 효과성에 대해서는 다양한 평가 존재 - 역량개발과 관련, 인도를 포함한 신흥 공여국의 참여와 기여에 관한 체계적인 연구는 아직 이루어지지 않고 있으나 역량 강화 효과성 연구는 사업별 사례연구 수준에서 꾸준히 이루어지고 있음 - 교육훈련 효과성에 대한 실증 연구는 교육훈련 평가모델들 중 가장 보편적으로 사용되고 있는 Kirkpatrick 모델의 4단계에 기반들 두고 발전 □ 공공리더십 이론 ○ 해외 연구 동향 - Vogel and Massl(2015)는 공공리더십을 4가지 차원(객관성, 주관성, 거시적, 미시적)으로 분류 ㆍ공공리더십의 수평적 차원은 과학론적 관점에서 객관성과 주관성으로 구분하고, 수직적 차원은 미시적 수준과 거시적 수준으로 구분하고 총 네 가지 접근법으로 공공리더십을 유형화 ㆍ① 기능주의적 접근법(Functionalist approach), ② 행동적 접근법(Behavioural approach), ③ 전기적 접근법(Biographical approach), ④ 개혁주의적 접근법(Reformist approach) ○ 국내 연구 동향 - 최근 10년 간(2010~2020년) 리더십 연구는 꾸준히 진행되어왔으며, 2020년에는 한국 행정학 분야에서만 총 9편의 리더십 관련 연구 결과물이 등장했으며, 이는 역대 최다 기록임 - 2016년부터는 윤리적 리더십이 독립변수로 등장 - 워드 클라우드를 사용하고 최근 10년 간 리더십 관련 논문 초록에 표시된 주제어를 분석한 결과, ‘변혁적 리더십’이 주제어로 가장 많이 등장했는데, 총 38편의 논문 중 14편은 독립변수로, 1편은 매개변수로 활용 □ 변혁적 리더십 및 서번트 리더십 이론 ○ 이 연구는 다양한 리더십 유형 가운데 특히 변혁적 리더십과 서번트 리더십을 주요 분석대상으로 선정 - ‘변혁적 리더십’의 ‘변혁’ 개념은 ‘발전’ 또는 ‘개발’이라는 변화에 조응하는 개념이고, ‘서번트 리더십’의 ‘서번트’ 개념은 리더의 역할과 기능을 재정립하는 시도라는 점에서 ‘신남방 개발도상국에 필요한 리더십 유형 진단 및 맞춤형 프로그램 개발’이라는 이 연구의 목적에 가장 부응하는 개념 - 이에 따라 리더십 연구의 현대적 접근법에 주목하되, 특히 변혁적 리더십과 서번트 리더십을 중심으로 신남방 국가 공무원 리더십 유형을 살펴보고자 함 ○ 변혁적 리더십 - Burns(1978)가 제시하고 Bass(1985)가 발전시킨 리더십으로, 개인의 행동과 조직의 보상을 교환관계로 바라보던 전통적 리더십 이론과 다르게 직무의 가치와 결과에 대한 인식을 제고시켜 구성원들의 자발적 노력을 유인 - 변화와 혁신이 강하게 요구되던 1980년대 이후 부각되기 시작했으며, 현재 리더십 이론에서 중요도가 점증 - Wright et al.(2012)은 변혁적 리더십이 공공조직 구성원의 공공봉사동기(PSM)를 높여 공익이라는 조직목표 달성에 기여한다고 주장 ○ 서번트 리더십 - 서번트 리더십은 Greenleaf의「The servant as Leader」(1970)에서 처음 등장 - 리더십의 목적은 ‘타인을 위한 봉사’라는 관점에서 ‘리더와 구성원 간 관계’에 분석의 초점을 두고 리더가 조직구성원들의 욕구를 충족시키기 위해 헌신하는 리더십 유형을 제시 - 현대 조직에서는 윤리적이고 사람 중심적인 경영이 필요해짐에 따라 서번트 리더십의 중요성 부상 □ 커리큘럼 설계의 통합 설계·운용 모델로 LADDER 적용 ○ 새로 개발된 LADDER 모델의 활용 - Dick and Carey(2004) 및 Kemp(Gustafson, Branch, 1997) 모델은 ADDIE 기반의 개발모델이고, 전통적 관점의 ISD 절차를 충실히 반영하고 있다는 장점이 있지만, 교육프로그램의 개발에 필요한 시간과 절차를 다분히 전형적 시각에서 해석하고 있어 실시간으로 변화하는 요구에 빠르게 대응하기 어려운 구조임. 따라서 본 교육프로그램 설계의 기초 모델로 ‘LADDER’ 모델 적용 - LADDER 모델은 인적자원개발(HRD: Human Resource Development)의 통합적 실행 모델 구축을 목표로 개발된 모형 - Listen ⇒ Analyze ⇒ Develop ⇒ Deliver ⇒ Revise의 6단계 실행단계로 구성되어 있고, 단계별로 구체적인 실행요소들을 정의 □ 분석틀 ○ 이 연구는 ‘변혁적 리더십’과 ‘서번트 리더십’의 하위요인 총 14가지에 대한 확인적 요인분석을 통해 신남방 공무원에게 가장 필요한 리더십 유형을 도출하고 이를 ‘신남방 공무원 리더십’으로 명명 ○ 이를 바탕으로 다음과 같은 가설을 설정하고 구조방정식 모형을 통해 검증 3. 심층 인터뷰 1) 조사 개요 □ 신남방 국가 공무원 대상 인터뷰를 통해 그들이 경험한 공공리더십 평가, 공공리더십 관련 교육훈련 경험 및 향후 수요에 대한 의견 수렴과 분석 ○ 인터뷰를 통해 우리나라 신남방정책의 사람공동체(People) 전략 중 신남방 국가 공무원 역량 강화를 위한 초청연수 콘텐츠 개발과 초청연수의 효과성 증진방안 마련이 목적 ○ 공공행정과 전자정부 분야의 KOICA 석사과정을 운영 중인 연세대학교의 협조로 석사과정 첫 학기에 있는 신남방 지역 공무원을 대상으로 심층 인터뷰 진행 - 제 1차 서면 FGI는 Behavioral Event Interview(BEI)로 실시, 구체적 사례도출 문항으로 구성된 질의지를 통해 자국에서 근무시 경험했던 상위 관리자의 리더십 인식 및 평가 자료 수집 - 제 2차 FGI는 화상으로 진행, 제1차에서 수집한 정보의 확인 및 보완 - 제 3차 FGI는 두 그룹으로 나누어 대면으로 진행, 리더십 교육훈련 프로그램 개발을 위한 수요와 리더십 이미지에 대한 인식 조사 중심으로 구성 - 마지막으로 설문분석 수행 후 추가 인터뷰를 통해 신남방 국가 공무원 맞춤형 공공리더십 프로그램과 커리큘럼 도출을 위한 기획 자료 보완 2) 리더십 경험 발굴 인터뷰 결과 □ 목적별 맞춤형 리더십 유형 결여 ○ 신남방 지역 공무원들의 증언에 따르면 상사와 공동체 형성, 커리어 발전, 직무만족 증진 등 이 연구가 조직성과와 개인성과 증진의 매개변수로 설정한 공공봉사동기와 직무만족 영역에서 상급자의 리더십 발현이 부족한 것으로 나타남 ○ 따라서 리더십 교육을 통해 조직과 개인수준의 성과달성을 위해서는 직접적인 성과달성 외에도 다양한 중간목표가 있음을 일깨우고, 중간 목표 달성을 위해서는 각기 다른 리더십 유형이 존재함을 상기시켜줘야 함 ○ 다양한 리더십 유형의 필요성은 특히 다음 세 가지 공통 경험에서 비롯 ① 공사구분 결여 ㆍ신남방 공무원들이 상급 관리자와 겪고 있는 가장 대표적인 문제점은 상사의 공사(公私)구분 결여 ② 다양한 시각 존중 결여 ㆍ신남방 국가 공무원들은 자신과 직장 동료들의 다양한 시각을 존중하지 않는 상위 관리자들의 독단성이 조직 내 갈등으로 원천으로 묘사 ③ 소통 부재 및 토론문화 결여 ㆍ소통능력과 토론문화 증진을 위한 리더십이 중요하고, 리더십 발전이 필요함을 강조 □ 국가 맥락의 중요성(유·무형 제도) ○ 신남방 국가 공무원의 경험담은 국가별 맥락의 중요성을 시사 - 여기에서의 ‘맥락’은 규칙, 법 등 유형적 제도와 함께 문화와 같은 무형적 제도도 포함 ○ 인터뷰 분석을 통해 발견되는 국가 맥락의 중요성은 궁극적으로 절차와 규칙의 중요성 및 무형적 제도적 차원의 중요성 두 가지로 수렴 ① 절차와 규칙의 중요성 ㆍ신남방 국가 공무원들은 유형적 제도 차원에서 다양한 문제를 경험했으며, 특히 업무와 전혀 무관한 일을 지시하고 절차와 규칙을 무시하는 상사의 존재를 공유 ㆍ또한, 공공리더십 교육훈련 프로그램으로 유형적 제도의 중요성을 강조 ② 무형적 제도 차원의 중요성 3) 리더십 교육 수요 진단 결과 □ 리더십 발현과정을 고려한 교육훈련 설계의 중요성 ○ 이상에서 진행한 세 차례 인터뷰는 리더십이 조직 및 개인의 성과에 미치는 영향을 분석하는 이 연구가 매개변수로 설정한 ‘공공봉사동기’와 ‘직무만족도’의 중요성을 재확인 ○ 이 두 개 매개변수는 공공리더십이 성과를 증진하는 과정에서 공공리더십이 발현되는 ‘과정’을 보여준다는 점에서 매우 중요 ○ 이는 향후 신남방 국가 공무원을 위한 공공리더십 교육훈련 프로그램을 개발함에 있어 이 두 개 변수를 고려하는 프로그램 다각화의 필요성과 아울러 다양한 리더십 유형을 고려할 필요가 있음을 시사 □ 교육훈련 콘텐츠 수요 ○ 인터뷰 응답을 통해 도출한 교육훈련 콘텐츠 수요는 다음 두 가지로서 이를 콘텐츠 수요 분석의 기초로 활용 ① 교육생 개인별 맞춤형 목표 설정 ② 프로그램 개발 방향에 대한 다양한 시사점 ○ 전반적인 인터뷰 응답은 공공리더십이 상급자의 명령(command & control)에 기초하는 업무수행 방식이 아니라 하급자들의 자율적인 문제해결 역량 제고를 바탕으로 하급자들의 자발적인 적극행정’을 유도하는 업무 수행 방식에 초점을 맞춰야한다는 것 - 또한 현재 한국을 비롯해 대다수 공여국이 진행 중인 고위공무원단 방문교육(on-site training)과 같이 효과성 없는, 형식적인 리더십 교육훈련보다 교육생 개인별 맞춤형 콘텐츠 수요에 기반을 둔 교육훈련으로 실효성을 높여야 함을 강조 □ 기술 발전 등 환경변화와 융합된 리더십 교육 필요성 ○ 인터뷰 응답은 리더십 교육훈련 프로그램이 기술발전 등 환경변화와 융합될 필요성이 있음을 시사 - 따라서 향후 신남방 공무원들의 공공리더십 교육훈련 설계에 있어 전자정부와 디지털 전환(digital transformation) 등, 기술환경 변화와 접목된 프로그램 개발이 필요 4) 시사점 □ 상사 리더십 경험담 ○ 상급자 리더십에 대한 하급자 시각을 중심으로 수집한 주요 응답사항 □ 리더십 교육 수요 진단 ○ 인터뷰를 통해 파악한 신남방 국가 공무원들의 공공리더십 교육프로그램 및 커리큘럼에 대한 수요 조사 결과 - 첫째, 공직자의 직업적 소명이 시민 섬김인 만큼 공공봉사동기 발현 등 앞서 언급한 매개변수들이 조직 및 개인성과에 미치는 영향에 주목하도록 할 필요 부상 - 둘째, 공직 생활에 다양한 목적과 목표가 존재하고, 각 목적과 목표에 조응하는 다양한 리더십 유형이 있음에 주목하도록 하는 한편, 다양한 리더십 기술을 숙지하도록 유인할 동기 부상 - 셋째, 신남방 국가 공무원들로 하여금 격변하는 환경에 대응하고 혁신성과 창의성 등, 선제적으로 대비할 수 있는 개인 역량을 제고할 수 있도록 관련 교육훈련 프로그램 개발이 필요 4. 개발도상국 공무원 설문조사 1) 조사 개요 □ 조사 목적 ○ 공무원 역량개발 프로그램을 수강한 경험이 있는 교육생을 대상으로 개인과 조직의 문화 및 업무 특성에 대한 이해를 조사하고, 아세안 국가와 그 외 국가의 공무수행 능력을 평가 ○ 이를 아세안 지역 공무원 역량개발 연수 프로그램 개선을 위한 기초자료로 활용 □ 조사 설계 및 개요 □ 응답자 특성 ○ 인구학적 변수 ○ 직무특성 변수 2) 차이검정 ○ 본 설문조사의 주요 변수들(리더십 교육 필요성, 변혁적 리더십, 서번트 리더십, 공공봉사동기, 직무만족도, 개인성과, 조직성과)이 지역별, 신남방 국가별, 직무 특성별, 그리고 여러 인구학적 변수별(직무계급, 근무부처 등)로 유의미한 차이를 보이는지 검정 ○ 차이 검정 시, 응답자 특성별 표본 수 30개 미만은 제외하고 분석 ○ 또한 다른 지역과는 차별화된 신남방 국가만의 특성을 명확히 파악하기 위해 신남방 지역에 속한 국가들(캄보디아, 인도, 인도네시아, 라오스, 말레이시아, 미얀마, 필리핀, 태국, 베트남)과 그 외의 국가들(아프리카, 라틴 아메리카/카리브해, 유럽, 중동/중동아시아, 아시아/태평양)로 나누어 추가 검정 ○ 지역별 차이검정 결과 - ‘공공봉사동기’, ‘직무만족도’, ‘개인성과’ 등에서 신남방 지역별로 통계적으로 유의미한 차이를 노정 - ‘공공봉사동기’의 경우 신남방 이외 국가의 평균값은 4.323으로 신남방 국가(4.1326)보다 상위에 포진 - 신남방 이외 국가의 ‘개인성과’ 평균값은 4.4127로, 신남방 국가(4.2653)보다 상위 - 반면, ‘직무만족도’의 경우 신남방 국가(3.5429)가 이외 국가(3.4418)보다 높은 평균값을 기록 ○ 이러한 분석 결과를 정리하자면, 신남방 국가와 이외 국가는 ‘신남방리더십, 공공봉사동기, 직무만족도, 개인성과’부분에서 유의미한 차이를 보이며, 이 중 공공봉사동기와 직무만족도는 신남방 국가가 더 낮은 반면, 개인성과는 더 높은 것으로 분석 - 해당 분석 결과에서 가장 주목할 점은 신남방 국가와 이외의 국가들 사이에 ‘변혁적 리더십’과 ‘서번트 리더십’ 측면에서는 유의미한 차이점이 보이지 않는다는 것 - 이러한 결과는 두 리더십 유형이 신남방 국가들만을 특징짓는 리더십 유형이 아님을 시사 - 반면, <표 11>에서 보듯이, ‘신남방 리더십’ 측면에서는 신남방 국가와 이외의 국가들 사이에 유의미한 차이점을 노정 - 즉, 신남방 국가 공무원들에게 보다 적합한 리더십 유형일 것으로 예측하고 도출된 신남방 리더십측면에서 실제로 신남방국가와 타 국가들 간 차이성이 있음이 검증된 것 - 기존의 변혁적 리더십 및 서번트 리더십에서는 두 그룹 간에 차이가 없는 반면, 새로운 유형인 신남방 리더십에서는 두 그룹 간 차이가 발견되었다는 것은 신남방 국가 공무원들에게 필요한 리더십 유형을 진단하고 그에 맞는 교육프로그램을 개발하는 것을 목적으로 하는 이 연구에 의미있는 시사점을 제시 3) 구조방정식 □ 분석 결과 ○ 구조방정식의 경로분석 결과는 <표 12> 및 <표 13>과 같음 ○ 구조방정식의 매개효과 검정 결과는 <표 14> 및 <표 15>와 같음 ○ 이 연구의 가설 검증 결과는 다음과 같음 ○ 구조방정식을 통한 분석 결과 4) 시사점 □ 분석 결과 ○ 이 연구의 대(大)가설인 ‘신남방 리더십은 개인성과/조직성과에 양(+)의 영향을 미친다’는 참의 명제 - 이에 더해, 다중 팬텀변수 모델링을 통한 매개효과 검증 결과, 개인성과모형에서는 공공봉사동기만이, 조직성과모형에서는 공공봉사동기 및 직무만족도 모두 매개효과가 있는 것으로 확인 - 이로써, 매개변수의 개수에는 차이가 있지만 개인성과 모형과 조직성과 모형에서 모두 ‘신남방 리더십은 (개인/조직)성과에 직·간접적으로 양(+)의 영향을 미친다’는 가설이 참임을 확인 - 구체적으로, ‘신남방 리더십은 (개인/조직)성과에 직접적으로, 그리고 공공봉사동기를 매개로 하고 간접적으로 양(+)의 영향을 미친다’는 결론 가능 ○ 서번트 리더십 - 또 다른 주요 독립변수인 ‘서번트 리더십’은 7개 하위 요인(업무 관련 이해, 직원 경력개발 지지, 사적 문제에 대한 조력, 지역사회 환원 중요성 강조, 직원 이익 중시, 업무 자율성, 윤리적 원칙 중시)으로 측정 - 전체 평균치를 비교했을 때 서번트 리더십에 대해 ‘업무 관련 이해’가 3.91점으로 가장 높게 나타났으며, 이어서 ‘지역사회 환원 중요성 강조’(3.71점), ‘업무 자율성’(3.64점) 등의 순서를 기록 □ 시사점 ○ 신남방 국가 맞춤형 공공리더십 교육훈련 프로그램 도출의 필요성은 신남방 국가 군(群) 대(vs) 비신남방 국가 군(群)의 지역별 차이검정을 통해 그 타당성을 확인 - 신남방 권역으로 설정된 이 연구의 공간적 분석 수준은 향후 신남방 국가별 리더십 유형의 진단과 구성으로 심화할 필요성 부상 ○ 다만 두 구조방정식 모형 분석 결과, 변혁적 리더십은 선행 실증연구가 확인한 바와 같이 성과에 직접적인 영향을 미치고, 서번트 리더십은 성과에 직접적인 영향을 미치기보다 공공봉사동기, 직무만족도 등 매개변수를 통해 영향을 미치는 것으로 나타남 ○ 따라서 인터뷰를 통해 수집한 리더십 경험담에서 확인되었듯이 공공부문에서도 개인의 목표와 조직의 목표가 다를 수 있고, 개인성과와 조직성과가 다를 수 있음을 인식하고, 개인목표와 조직목표를 연계하는 한편, 개인성과 조직성과를 연동할 수 있는 다양한 리더십 함양이 필요 5. 정책제언: 리더십 콘텐츠 및 커리큘럼 1) 리더십 교육 콘텐츠 □ 신남방국가 공무원의 리더십역량 설계 ○ 이 연구의 3, 4장에서는 신남방국가 공무원들에게 요구되는 리더십 유형을 인터뷰 및 설문을 통해 폭넓게 수집했고, 이를 기반으로 신남방국가 공무원 리더십을 구성하는 요인들에 대한 분석 및 정합성을 검증 ○ 그 결과 아래와 같은 7항목이 신남방국가 공무원 리더십을 구성하는 요인들로 정의됨 - ① 긍정적 비전 전달, ② 개인의 발전지지, ③ 격려 및 인정, ④ 신뢰, 참여, 협력 장려, ⑤ 명확한 가치실천, ⑥ 유능함, ⑦ 직원 경력개발지지 ○ 신남방국가 공무원의 리더십 요목을 OECD 리더십 프레임워크(2014)의 의미론적 연관성에 근거해 매핑 - 신남방국가 공무원 리더십역량과 OECD 리더십 역량체계 ○ <그림 7>은 OECD의 리더십 역량체계와 신남방국가 공무원을 위한 리더십 역량도출의 링크를 제시 ○ 위의 연관성을 기반으로 신남방국가 공무원을 위한 리더십 역량체계를 <그림 8>과 같이 설계 □ 신남방국가 공무원 리더십 역량체계 ○ 이 연구에서 설계한 신남방국가 공무원의 리더십 역량체계는 다음과 같은 5개 핵심역량으로 구성 - (전략적 사고) 조직의 문제 파악 및 환경 분석을 통해 혁신의 과정 및 결과가 조직의 책임, 역량 및 잠재력과 어떻게 연결되는지를 고려하고, 이를 바탕으로 조직 목표의 효율적 실행을 위한 최적의 수행전략을 제시함 - (성과중심 사고) 직무수행 성과를 극대화하기 위해 최적화된 방안을 모색하고 조직역량을 효율적으로 활용 - (변화관리) 조직목표에 직·간접적인 영향을 미치는 환경의 변화를 선도적으로 인식하고 이에 따라 조직의 목표, 프로세스 또는 기술상의 전환 또는 반환을 통합적인 관점에서 효과적으로 이끌어냄 - (고객지향) 업무 결과가 영향을 미칠 대상을 고객으로 인식하고 그들의 관점을 최대한 반영한 의사결정 원칙을 설정 - (조정/소통) 이해 당사자들의 이해관계 및 갈등상황을 파악하고 균형적 시각에서 판단하고 합리적인 해결책을 제시 2) 맞춤형 리더십 교육 커리큘럼 □ 신남방국가 공무원을 위한 역량기반 리더십 교육과정 개발 ○ 이 연구의 3, 4장에서 정의한 신남방국가 공무원 리더십 요목에 의거해, 신남방국가 공무원 리더십 역량을 정의하고, 각 역량에 대한 하부 역량과 행동지표를 설계 - <그림 9>는 이 연구에서 정의한 신남방국가 공무원의 리더십 역량과 개별 과목 사이의 연관성 제시 □ 과목별 기술서 ○ 신남방국가 공무원 리더십 과정 과목 기술서 - 코칭/피드백 클리닉, 창의적 조직문화, 조정협상 클리닉, 성과관리 방법론, 변화관리 방법론, 혁신기반 문제해결전략, 국정 가치의 이해(총 7개 과목) - 예시 6. 결론 □ 연구의 요약과 결론 ○ 본 연구는 2018년 특별위원회 설립과 함께 추진된 ‘신남방 지역 공공 행정 역량강화 및 공무원 교육훈련’ 목적 지원을 위한 방안으로 기획됨. 본 연구에서는 설립된 ‘신남방 리더십’을 위한 7개의 과목기술서(국정 가치의 이해, 코칭/피드백 클리닉, 창의적 조직문화, 조정협상 클리닉, 조정협상 클리닉, 성과관리 방법론, 변화관리 방법론, 혁신기반 문제해결전략)를 제시함. 또한 3개년 연구의 마지막 년도인 2022에 ‘실험방법론을 통한 효과성 연구’로 지역별 맥락화된 역량강화연구를 직급, 기능 등으로 세분화하여 분석할 계획임. 구체적인 연구 추진 단계 및 내용은 <그림 10>과 같음 This research aims to investigate the public leadership of civil servants in developing countries, with particular attention on the New Southern region, which includes ASEAN countries and India. This research contributes to the scarce literature on public leadership, empirically identifying the relevant style of public leadership employed by civil servants in the region. This research also ultimately fills a practical gap by constructing a novel training program for the public leadership of civil servants in developing countries, which could be planned and carried as a project for international development and cooperation. Theoretically, based on a framework that synthesizes both transnational and servant leadership styles, this research identifies the characteristics associated with civil servant leadership in the region. Building on a follower’s model that captures the leadership style of their supervisors, this research methodologically employs structural equation modeling in which job satisfaction and public service motivation are set as mediating variables in the indirect relationship between leadership style and performance at both the organizational and personal levels. The empirical results show that there are seven significant characteristics of New Southern public leadership: delivering a vision, supporting personal development, encouragement, trust and participation, clear values, performance, and supporting others. This set of leadership elements has positive impacts on the performance variables at both individual and organizational levels. Besides, while all indirect relationships between leadership and performance via public service motivation and job satisfaction are statistically significant, the impact of job satisfaction on performance at the personal level was documented to be insignificant. It has established a leadership style for the public sector in the New Southern region. In the end, this research fills both academic and practical gaps by empirically finding the significant characteristics of public leadership in the New Southern region and by proposing a possible training program and curriculum.

공공갈등 해결과정에서 조정의 성립과 합의 형성에 영향을 미치는 요인 연구 -경북 울진군 신화1리 집단이주 갈등조정 사례를 중심으로-

박재근 ( Jae-geun Park ),은재호 ( Jaeho Eun ) 한국정책학회 2016 韓國政策學會報 Vol.25 No.2

중립적 제3자 개입을 통해 갈등을 해결하는 조정(mediation)에 대한 관심과 실천 사례가 늘고 있다. 하지만 아직까지 국내 학계나 갈등관리 실무분야에서 갈등조정에 대한 영향요인을 체계적으로 분석한 시도는 많지 않다. 이 연구는 이러한 관찰을 바탕으로 갈등조정에 관한 선행연구 분석을 통해 조정 성립과 합의 형성에 영향을 미치는 요인을 도출하고, 그러한 요인들이 실제 갈등현장에서 어떻게 작용하는지 검증하고자 했다. 이를 위해 경북울진군 신화1리 집단이주 갈등조정 사례를 대상으로 단일사례분석을 실시했다. 신화1리 사례는 필자들이 갈등 조정 과정 전반에 걸쳐 행정적으로 지원하는 동시에 조정자들에 대한 후견인으로서 관여한 사례이다. 분석결과 이론적 논의로부터 도출한 가설 대부분이신화1리 사례에서 지지됨을 확인하였다. 다만, 갈등당사자들은 조정 수용 여부를 결정할 때 상생의 결과에 대한 기대보다 조정방식을 통해 자신의 이익을 극대화할 수 있는지 여부를 더 중요하게 고려했다. 서구의 갈등조정 이론을 토대로 설정한 가설 대부분이 국내사례에서도 지지되었다는 것은 서구에서 발달한 갈등해결 이론이 국내 상황에도 적용될 가능성이 높음을 시사한다. The mediation by neutral third-party has recently emerged as an important dimension of the public interest. However, few studies have been devoted to an analytic examination of the factors affecting mediation not only in academia but also practice areas in Korea. This paper examined the factors, based on the conflict resolution theory, which affect the mediation sessions, especially both beginning and reaching a settlement stages. It also explored the dynamics of those factors on the ground. In this context, the present paper set out to investigate the collective move conflict in Gyeongsangbuk-do Uljin-gun Shinhwa-1 li area using a single case study method. The writers of this paper engaged in Shinhwa-1 li conflict as administrative supporters for mediators. The conclusion to be drawn here is that Shinhwa-1 li case accepts most hypotheses deducted from the conflict resolution theory. Yet, it is considered the possibilities of taking the advantageous result of oneself first than the expectation of win-win result when participants decide to begin a mediation session. Based on these results, it is suggested that the conflict resolution theory developed in Western society can also be applied to Korean context.

갈등전환: 새로운 관점에 대한 논의

김명환 ( Myeonghwan Kim ),은재호 ( Jaeho Eun ),김상묵 ( Sangmook Kim ),이승모 ( Seung-mo Lee ),김동현 ( Donghyun Kim ) 중앙대학교 국가정책연구소 2017 국가정책연구 Vol.31 No.4

우리나라의 경우 현재의 갈등대응방식으로는 갈등의 원천적 해결을 기대하기 어려울 뿐만 아니라 오히려 갈등의 증폭, 장기화, 폭력화로 전개되는 사례가 점차 증가하고 있다. 이로 인해 기존의 갈등관리·갈등해소 관점에 대한 대안을 검토해야 할 필요성이 제기되고 있다. 이러한 맥락에서 본 연구는 기존 접근방식의 대안으로서 갈등전환(conflict transformation) 관점을 제시하고 학계의 관심과 논의를 촉구하고자 한다. 이를 위해, 먼저 갈등전환의 개념 정의와 갈등관리·갈등해소 개념과의 비교를 통하여 갈등전환의 의미를 명확히 하였다. 이어 갈등전환 학자들에 의해 공통적으로 제시되는, 인적, 관계, 구조 등 전환의 세 가지 유형에 대하여 각각의 개념, 초점 및 내용을 살펴보았다. 또한 갈등전환의 주요 측면을 고찰하고, 최근의 밀양 송전선로 건설 갈등, 제주해군기지 건설 갈등, 세월호 참사를 둘러싼 갈등 사례를 통하여 갈등전환의 적용가능성 여부를 탐색하였다. 마지막으로, 갈등전환 관점으로의 변화 필요성과 변화 방향을 제시하였다. The actual conflict management system in Korea focuses too much on the short-term solution of conflict issues. It explains why it is often difficult to resolve the conflict at the level of its fundamental origin. Furthermore, that is a reason why some conflicts are amplified, prolonged, and transferred into violent solutions. This preliminary observation leads this study to suggest a relatively new approach in terms of conflict transformation for conflict resolution. This paper first defines the concept of conflict transformation in comparison with classical concepts of conflict management and conflict resolution. Second, it explains each concept, focus and contents of the three changes in conflict transformation such as transforming persons, relationships and structures. Third, after discussing the major issues in conflict transformation, it reviews its applicability in Korean context with applying this perspective into the recent serious conflict cases. Finally this paper suggests the necessity and direction of change in the perspective on how to deal with social conflict.

규제 효과성 제고를 위한 규제협의의 실질화 방안 연구

이민호 ( Minho Lee ),김신 ( Shin Kim ),은재호 ( Jaeho Eun ) 한국행정연구원 2018 기본연구과제 Vol.2018 No.-

1. 연구배경 및 필요성 □ 규제개혁의 합리성 및 정책결정의 민주성 제고를 위한 목적에서 전 세계적으로 규제협의의 중요성 확대 ○ 규제정책과정에서의 규제협의는 규제의 비용과 편익의 정확한 예측을 통해 정부규제의 품질을 제고하기 위한 경제적 합리성은 물론, 특정 규제정책과 관련해 다양한 사회 구성원의 의견을 조율하고 해당 정책의 정당성을 부여하기 위한 정치적 합리성의 목적에서도 중요한 의미를 가짐 ○ 영국이나 미국 등 주요국의 규제개혁 추진 정책들에서도 규제개혁의 대상 및 방법 등을 결정함에 있어 이해관계자는 물론 일반 국민의 의견 수렴을 통한 규제 협의를 적극 활용할 것을 주문하고 있으며 규제개혁의 원칙으로 인식 ○ 현 문재인 정부에서도 규제개혁 체감도 제고를 위한 국민참여 및 정보제공 확대를 규제개혁 추진 방향의 근간으로 삼고 있으며, 국민 체감 규제개혁 만족도 제고를 위해 규제개선 과정에서 국민참여 및 정보제공 확대를 국정과제로 제시 □ 현재 우리나라의 규제정책과정에서 규제협의 제도의 운영이 규제정책의 효과성을 개선할 만큼 실질적으로 작동하고 있는지에 대해서는 의문 ○ 규제협의를 위한 일정 수준의 법적인 요건을 갖추고 있다는 점 외에는 전반적으로 규제협의의 중요성을 정부가 인식하고 있지 못하며, 다른 나라와 비교해도 규제협의의 실질적 운영 성과가 낮다고 평가 ○ 규제정책과정에서의 이해관계자 참여나 관여 등에 대한 연구는 무수히 많은 연구가 진행되었으며, 과거 Wilson(1980)의 이해관계집단 정치 모형으로 대표되는 정치경제학적 연구에서부터 최근의 협력적 거버넌스와 관련한 참여적 정책과정에 대한 연구에 이르기까지 논의의 범위가 상당히 넓음 ○ 그러나 규제협의라고 하는 특정 제도에 초점을 맞춰 구체적이고 본격적으로 정책적 논의를 하고 있는 연구는 그리 많지 않은 편 □ 본 연구가 갖고 있는 연구의 차별성을 기존에 수행된 연구들과 비교하여 본 연구의 목적을 다음과 같이 제시 ○ 첫째, 규제정책의 효과성 측면에서 현행 규제정책과정에서의 규제 협의 확대를 저해하는 장애요인 극복을 위한 제도개선 방안 마련 ○ 둘째, 규제 협의가 이루어지는 규제정책과정을 포괄적으로 정의하고 각 단계별로 맞춤화된 규제 협의 기제와 운영 방안 개발하며, ① 규제 대안의 발굴과 확정, ② 규제대안의 법제화, ③ 기존규제의 집행 및 새로운 문제인식이라고 하는 규제정책 전 과정을 포괄하여 단계별 규제협의 수행 방안을 모색 ○ 셋째, 규제 협의의 개념과 실제적 수단에 대해 이해관계자 및 일반 국민의 관여 정도에 따라 다각적인 검토를 수행하고 규제정책의 효과성 제고를 위한 전략적 규제 협의 방안의 선택을 도모 ○ 넷째, 현 정부에서 강조하는 사회적 가치와 사회적 공론화에 대한 국정기조를 규제개혁 과정에서의 규제 협의 실질화를 통해 제도적으로 뒷받침 □ 본 연구의 흐름도 2. 이론적 배경 □ 규제협의의 개념 및 의의 ○ 규제협의(regulatory consultation)는 일반적으로 공공협의(public consultation)라는 표현으로도 흔히 사용되는데, 규제로 인하여 영향을 받는 이해당사자 또는 일반 시민들이 규제의 내용적 측면에 자신들의 입장을 반영할 수 있도록 하는 규제과정 ○ 본 연구에서는 규제협의의 대상을 정부 외부의 이해관계자와 일반시민을 대상으로 한정하여 이해관계자 관여(stakeholder engagement)의 관점에서 규제협의의 개념을 사용 ○ 규제협의의 개념을 연속체(continuum)의 개념으로 이해 ○ 연속체로서 규제협의의 개념은 협의의 대상이나 방식, 수준 등에 있어 상당히 유연하고 다양한 형태를 가능하게 한다는 점에서 실제 규제정책과정에서 규제협의가 정형화되어 이루어지지 못하고 부실하게 이루어진다는 지적 ○ 본 연구의 규제협의 개념에 대한 세 가지 구성요소로서, ① 개별 규제 정책에 대해, ② 관련 이해관계자를 대상으로, ③ 쌍방향적 형태의 모든 의견교환 활동을 제시 ○ 규제협의에 대한 기대효과 : 규제정보 확대를 통한 규제품질 향상, 규제정책 결정의 합법성 및 정당성 보완, 자발적 순응의 제고, 관료통제, 소외계층의 대변 ○ 규제협의에 대한 위험요소 : 이해관계집단에 의한 과도한 영향력의 작용, 점진적 제도변화에 따른 제도 혁신의 한계, 규제협의 활동에 대한 피로감 □ 규제협의의 원칙과 운영 ○ 효과적인 규제협의 수행을 위한 원칙과 기준 ○ OECD(2001)의 성공적 규제협의를 위한 10가지 원칙 : 정부의 의지, 시민의 권리, 명료성, 시점 및 기간, 객관성, 자원, 조정, 책임성, 평가, 적극적 시민의식 ○ OECD(2017)의 규제정책 이해관계자 관여를 위한 실무 원칙 ○ 유럽위원회(2002)의 공공협의를 위한 원칙과 최소기준 : 참여, 개방성 및 책임성, 효과성, 일관성의 네 가지 일반적 원칙 ○ 규제협의 운영 과정의 쟁점 ○ 규제협의 참여자 : 규제협의의 참여자를 어느 범위까지 설정할 것인가 ○ 규제협의 대상 및 단계 : 언제, 무엇을 대상으로 협의를 진행할 것인지에 대한 결정, 유럽위원회의 네 단계 규제협의 유형 분류(정책개발 단계-본격적 협의단계-의회입법과정-기존규제의 사후영향평가단계) ○ 규제협의의 시점과 기간 : 시점과 기간 설정 방식에 따른 장단점 ○ 규제협의 방식 : 비공식적 협의, 규제제안서/협의요청서의 회람, 공고와 의견수렴, 공청회, 자문기구와 전문가집단 ○ 규제협의 결과의 반영 및 평가 : 규제협의가 완료된 이후에 규제협의를 통해 획득한 정보를 어떻게 규제정책과정에 반영하였는지에 대해 설명하고 그 결과를 공개하는 부분 □ 국내 규제협의 관련 제도 현황 ○ 행정절차법에는 행정처분 처리 기간 및 기준 공표, 의견청취, 공청회, 입법예고, 국민참여확대 등에 대한 내용들이 다수의 조항 규정 ○ 행정절차법은 다수의 조항에서 행정 사항에 대한 공표, 당사자들에 대한 의견 수렴 등 협의에 관한 내용들을 명시하고 있으나, 협의의 방안들이 정부주도적, 관리적 측면에 치우쳐져 있어 협의가 매우 제한적 ○ 행정규제기본법과 행정규제기본법 시행령에서는 규제의 신설 및 강화, 폐지 또는 개선에 있어 해당 규제와 관련된 이해당사자들과의 의견 수렴을 의무화 ○ 행정규제기본법은 복수의 조항에 규제 관련 이해당사자들 간 협의에 대한 내용을 규정하고 있으나 구체적이고 적극적인 내용이 미흡해, 형식적이고 충분하지 못한 협의로 이어지지 못하고 있음 ○ 기존에 시행하고 있는 제도적인 노력들은 규제 이해당사자들의 의견 수렴을 다양하고, 적극적으로 수행하는 것일 뿐, 제도화, 존치, 개선 등 의견 수렴 이후의 규제 개선에 있어서는 여전히 정부의 영역으로 한정 ○ 기존의 현장 간담회, 현장대화, 토론 등은 의견 수렴에서 그칠 뿐, 그 이상의 협의라고 하기에는 한계 □ 본 연구의 분석틀 ○ 본 연구에서는 규제협의와 관련한 규제정책과정을 크게 3단계로 구분하여 제시 ○ 각 규제정책과정에 따라 수행되는 규제협의의 경우에도 협의를 기획하고 수행하며, 평가하는 일련의 단계를 거치게 됨 ○ 그리고 각각의 단계에서는 성공적인 규제협의를 가능케 하는 효과성 요소를 연결하여 각 단계의 활동을 진단하고 평가 ○ 규제협의의 단계별 효과성 요소의 정의 ○ 규제협의 단계별 효과성 요소를 기준으로 규제정책과정별로 규제협의의 효과성 수준에 대한 진단을 수행할 수 있으며, 진단 결과를 바탕으로 규제협의의 효과성을 제고하기 위한 개선방안을 모색 3. 정책 및 사례분석 1) 규제협의 실태분석 및 문제점 진단 (1) 개별 규제정책 사례 분석 ○ 레일바이크, 카셰어링, 간호간병통합서비스, 유전자변형식품 표시기준 등 4개 규제정책 사례를 선정하여 규제협의 과정에서의 특징 및 문제점을 다음과 같이 분석 - 전반적인 규제협의 대상의 선정 및 협의 과정의 운영, 결과 공개 등에 대한 체계성이 높지 않음 - 지역주민을 대표하여 지자체가 규제협의의 주체로서 역할 - 규제협의 과정에서 일반국민 등에 대해 낮은 접근성과 대표성 - 규제협의 과정에서 전반적으로 정부 주도적인 성격 - 협의 과정 및 결과에 대한 정보공개의 부족으로 인해 투명성이 낮고 결과적으로 규제협의의 대응성의 저하로 이어짐 (2) 규제영향분석서 이해관계자 협의 분석 ○ 2015년부터 2016년까지 총 1,049건의 분석서에 포함된 총 2,355개의 규제사무에 대해 규제영향분석서에 작성된 이해관계자 의견수렴 항목을 중심으로 규제협의 실태에 대한 분석과 문제점을 파악 - 의무화된 입법예고/행정예고를 제외하고 별도의 규제협의를 수행하는 비율이 61.5%로 파악되며, 상대적으로 38.5%의 규제사무는 별다른 규제협의를 수행하지 않는 것으로 확인 - 법률 및 시행령 수준의 규제협의에서는 공청회의 미운영 비율이 각각 92.2%와 91.1%로 확인되며 온라인 방식을 활용한 규제협의 비율이 3.5%에 불과 - 전체 규제사무 가운데 5회 이상의 규제협의 수행 빈도를 보인 경우가 12.7%에 불과 - 최초 규제협의 시점이 확인되는 경우 중 37.7%가 3개월 이내에 해당하고 있으며 10%는 1개월 이내로 확인 - 규제협의 수행 결과 및 반영 여부와 관련해, 전체 규제영향분석서 가운데 의견의 반영비율이 24.8%로 파악되며 규제협의를 통한 의견반영 정도가 높지 않은 것으로 판단 (3) 공무원 및 이해관계집단 설문조사 ○ 규제협의 과정의 참여자인 규제담당 공무원과 이해관계집단을 대상으로 규제협의 활동 수행경험 및 인식에 대한 설문조사를 실시 - 공무원은 법제화 단계에서의 참여 경험을, 이해관계집단은 이슈발생 단계에서의 참여 경험을 가장 높게 응답 - 공무원의 경우 입법예고/행정예고 방식에 대한 참여 경험을 가장 높게 응답하고 있으며, 이해관계집단은 공청회나 정책설명회에 대한 참여 경험을 가장 높게 응답하며, 전자공청회나 전자포럼의 참여 경험은 유경험자 가운데 5.0%에 불과 - 규제협의 결과의 반영 정도와 관련해, 공무원 응답자 중 55.6%가 적극적 반영을 선택한 것에 비해, 이해관계집단은 27.1%만이 적극적 반영을 선택하고 있어 협의 결과에 대한 인식 차이를 보임 - 규제협의의 수행 목적과 관련해, 합리적 문제해결을 위한 수단으로서 규제협의의 기능적 측면을 강조하고 있으며, 상대적으로 민주적 감시와 통제에 대해서는 낮은 인식 - 규제협의의 효과성 요소의 상대적 중요성과 관련해, 투명성과 내용충분성, 접근성의 기준을 강조하고 있으며, 공무원 응답자가 대표성이나 적시성의 기준을 상대적으로 중요시하는 것에 비해, 이해관계 집단 응답자들은 체계성이나 투명성의 측면에 더 많은 가치를 부여 - 현행 규제협의의 장애요인과 관련해, 공무원과 이해관계집단 모두 상대방의 소극적 태도나 부정적 인식을 가장 큰 걸림돌로 인식하고 있으며, 공통적으로 상시적 네트워크 구축 및 교류활동의 부재를 강조 2) 주요국의 규제협의 사례 분석 ○ 영국과 미국, 그리고 호주에 대한 규제협의 제도의 현황을 비교하여 단계별 제도 운영 방식의 특징을 유형화 4. 결론 및 정책대안 □ 현행 ○ 실증연구를 바탕으로 현행 규제협의의 문제점과 그에 따른 제도개선의 기본방향을 도식화 □ 각 규제정책 단계별로 지적되는 규제협의 수행의 문제점에 대해 다음과 같은 향후 제도개선의 기본방향을 제시 ○ 첫째, 규제협의 원칙 및 기준에 대한 수립과 확산의 방향 - 현행 우리나라의 규제협의 과정은 미국식의 행정절차법에 근거한 정보공개형의 규제협의라고 할 수 있으며, 일반 국민에 대한 의무적인 법령제정안의 공개와 이에 대한 포괄적 의견수렴의 장점에도 불구하고 규제품질 개선이라고 하는 실질적인 규제협의의 목적 달성에는 한계가 지적 - 이러한 측면에서 규제협의에 대한 원칙과 기준의 수립을 통해 본질적인 규제협의의 필요성과 수행 기준을 마련하고 이를 확산하여 규제협의를 내재화할 필요 ○ 둘째, 규제협의 수행 체계 및 역량 강화의 방향 - 영국과 같이 일반적인 정책개발과 연계해 원칙적으로 규제협의의 수행이 자발적으로 이루어질 수도 있으나, 효과적인 규제협의를 담보 할 수 있는 제도적 장치의 마련이 필요 - 대표적으로 규제영향분석을 통한 규제심사 제도와 연계하여 규제협의의 수행 체계를 정비하고 협의 수행을 위한 인력 및 예산, 전문성의 지원 등이 이루어짐으로써 실질적인 규제협의의 수행을 기대 - 규제정책 개발부처는 물론 민간의 이해관계자 입장에서도 규제협의에 적극적으로 참여하기 위한 인센티브를 제도설계에 반영하는 방향도 역량 강화와 연계 ○ 셋째, 규제협의의 실질적 효용성 제고의 방향 - 협의를 위한 협의가 수행되어서는 안 된다는 점이며, 형식적인 규제 협의의 진행은 그 자체로 규제협의에 따른 부담과 피로감을 야기하여 전반적인 규제협의에 대해 회의적 태도를 양산한다는 점에서 지양되어야 할 부분 - 규제협의의 실질적 효용성은 규제협의가 정책결정에 미치는 영향력에 의존하며, 정부는 물론 민간부문에서도 규제협의를 통해 규제품질제고 및 규제순응도 제고의 실질적 변화를 체감해야 할 것 - 실질적 효용성을 높이기 위해 규제협의를 집중적이고 선택적으로 수행하는 방향을 고려 ○ 넷째, 투명하고 충실한 정보공개 확대의 방향 - 규제협의는 단순히 규제에 대한 직관적인 의견이나 느낌을 논의하는 것이 아니며, 객관적인 정보를 바탕으로 정부와 이해관계자 간의 숙의적 토론이 진행되어야 할 부분 - 정부가 갖고 있는 규제정책 관련 정보를 충실하고 투명하게 공개함으로써 이에 대한 이해관계자의 접근성을 높일 필요 - 정부 역시 이해관계자가 갖고 있는 정보에 대해 충분한 공유와 이해가 필요하며, 이러한 정보의 획득 역시 공식적인 자료 요청 등을 통해 투명하고 공개적으로 이루어짐으로써 정보공유의 확산 도모 ○ 다섯째, 상호 신뢰를 통한 협의 수행의 민주성 제고 방향 - 기존의 규제정책 결정과정에서는 정부와 이해관계집단 간의 대결적 양상이 빈번하였으며, 규제협의 과정에서도 상호 냉소적인 태도가 주요한 것으로 지적 - 상시적인 관계 형성을 통한 상호 신뢰의 제고가 필요하며, 이를 위해 중간 매개집단이나 촉진자의 설정 등을 통해 신뢰적 관계 형성을 도모 □ 효과적인 규제협의 수행을 위한 기본 원칙 ① (투명성) 규제협의의 절차 및 결과에 대해 적극적으로 공개함으로써 협의 참여자는 물론 일반 국민도 그 내용을 충분히 알 수 있도록 해야한다. ② (내용 충분성) 규제내용은 물론 관련 정보 및 분석보고서 등에 대한 자료를 충분히 공개하고 상호 간에 공유해야 한다. 이와 함께 규제협의가 실질적으로 수행될 수 있도록 협의의 쟁점이 명확하게 제시되어야 한다. ③ (접근성) 해당 규제로 인해 직접적으로 혹은 간접적으로 영향을 받는 모든 이해관계자들이 협의 과정에 참여할 수 있도록 해야 한다. 소수 입장을 대표하는 이해관계자는 물론 사회적 소외계층에 대한 의견에 대해서도 적극적인 고려가 필요하며, 이들의 참여를 위한 지원이 이루어져야 한다. ④ (대표성) 해당 규제로 인해 심대한 영향을 받는 주요 이해관계자에 대한 구체적인 파악이 필요하며, 이들의 의견을 수렴하기 위한 적극적인 노력이 필요하다. 주요 이해관계자들과의 상시적 관계 구축을 위한 다양한 활동을 추진할 수 있다. ⑤ (대응성) 규제협의 결과에 대해서는 일정 기간 이내에 협의에 따른 의견수렴의 결과와 이에 대한 소관부처의 입장을 공식적이고 명확한 방식으로 공개해야 한다. 모든 의견수렴의 내용은 정책과정에서 신중히 고려되어야 하며, 채택되지 않은 의견에 대해서 그 사유에 대한 충실한 소명이 필요하다. ⑥ (체계성) 규제협의의 절차와 방법에 대해서는 사전에 일관되게 규정될 필요가 있으며, 이를 통해 협의에 참여하는 이해관계자들이 향후 계획에 대해 충분한 이해를 도와야 한다. 각 부처별로 규제정책의 특성을 반영하여 맞춤형 규제협의 프로토롤을 자율적으로 개발할 필요가 있고, 이에 대해 규제개혁기관은 적극적인 지원과 결과 공유를 수행해야 한다. ⑦ (적시성) 규제협의는 규제정책에 대한 쟁점이 확인된 시점부터 조기에 수행될 필요가 있다. 쟁점사항이 없거나 정책방향이 결정된 이후에 이루어지는 규제협의는 규제협의의 부담만을 가중시킨다는 점에서 지향해야 한다. ⑧ (민주성) 규제협의의 수행 과정에서 협의의 쟁점과 의견제출 방식 등에 있어 민간의 적극적인 의견표출이 가능해야 한다. 규제협의에 참여하는 이해관계자는 규제협의의 내용이 아닌 수행방식에 대해서도 불만이나 의견을 제기할 수 있는 기회가 주어져야 한다. ⑨ (효율성) 기존에 이루어진 규제협의 결과를 재사용하여 추가적인 규제 협의의 비용을 완화해야 하며, 특정 이해관계자에 대해 협의에 따른 부담이 편중되지 않도록 해야 한다. 이해관계자에 대한 규제협의에 앞서 내부 관계부처 간의 협력을 통해 불필요한 중복적 협의 수행을 최소화 한다. ⑩ (기간 충분성) 규제협의의 개시시점으로부터 충분한 시간적 여유를 확보하여 실질적인 협의가 가능하도록 한다. 규제정책의 개발 계획이 사전에 마련된 경우, 이에 대한 목록을 사전에 공개하여 실제 정책과정에 앞서 이해관계자가 협의를 준비할 수 있도록 한다. □ 규제대안 발굴 및 확정 단계의 제도 개선 ○ 민간이 주도하는 다양한 비공식적 협의의 활용을 통해 규제당국은 규제수요를 효율적으로 파악하고 최적의 대안을 협력적으로 모색하는데 주안점 ○ 충분한 규제협의의 사전 준비가 규제당국은 물론 이해관계자 입장에서도 요구되며, 이를 위한 규제정책 추진계획 등의 사전공지 등을 활용 ○ 정부혁신의 관점에서 다양한 규제정책 방안에 대한 개방적 입장이 요구되며, 규제당국은 이에 대해 편견을 가지지 않고 다양한 의견이나 방안을 검토할 필요 ○ 추진과제 - 규제협의 실무지침 작성을 통한 기준 제시 - 규제협의 대상 정책 목록의 사전 작성 및 공개 - 온라인 방식을 통한 상호소통형 규제협의 방식 개발 - 규제협의 촉진을 위한 전문 인력 양성 및 활용 - 규제협의 데이터베이스의 구축 및 활용 □ 규제대안 법제화 단계의 제도 개선 ○ 현행 입법예고 중심의 정보공개형 규제협의 제도에서 새로운 보완적 협의제도를 추가하며, 보완적 규제협의 제도는 규제품질의 개선이라는 목적에서 규제심사와 연계될 필요 ○ 단기간에 한정된 입법절차를 고려할 때 가장 효율적인 방식으로 규제 협의가 진행되기 위해 정형화되고 표준적인 규제협의 방안을 설계하고 이를 확대할 필요 ○ 추진과제 - 추가적인 규제협의 체계 마련 및 표준화 - 규제심사와 연계한 규제협의 평가기준 마련 - 예비영향분석서 작성을 통한 관련 정책정보 공개 확대 - 협의조정관 제도 도입을 통한 규제협의 관리 - 규제심사 및 입법절차의 차등화를 통한 충분한 협의기간 확보 □ 집행 및 사후평가 단계의 제도 개선 ○ 규제사후영향평가의 활성화와 함께 규제협의의 체계적 수행방안을 모색할 필요하며, 그 대상을 보다 전략적으로 선택하여 집중적인 평가가 이루어져야 하며 규제협의 역시 규제정책의 효과 확인이라는 점에서 보다 전략적으로 추진 ○ 현재 운영되고 있는 규제개혁신문고는 포괄적인 규제개선 의견에 대한 수렴 측면에서 의미를 가지나, 일반 민원과 달리 구체적인 규제개선에 보다 강조점을 둘 필요 ○ 규제집행의 지속적인 모니터링 및 효과성의 파악을 위해 주요 핵심 이해관계자와의 긴밀한 협력 관계를 통해 정보를 공유하고 축적함으로써 관련 규제에 대한 정책정보의 확충을 도모 ○ 규제집행 이후 규제에 대한 추가적인 이해관계자의 확대를 고려해야 할 것이며, 규제집행에 따른 효과 파악을 위해 일반 국민을 대상으로한 규제협의 수행을 확대할 필요 ○ 추진과제 - 핵심 이해관계자와의 지속적 관계 구축 및 역할 부여 - 규제사후평가 제도와 연계한 사후적 규제협의 확대 - 규제개선 중심의 규제개혁 신문고의 개편 - 규제협의에 대한 일반 대중 홍보 강화 - 규제정책 개발과 집행 모니터링 연계를 통한 정책정보 확충 The importance of regulatory consultation is expanding globally for the purpose of rationalizing regulatory reform and enhancing democracy in policy decisions. Regulatory consultation in the regulatory policy process is important for the purpose of economic rationality to improve the quality of government regulation, focusing on the cost and benefits of regulation. It is also important for the purpose of political rationality to coordinate the opinions of various social members and to justify the policy in relation to the specific regulatory policy. In the United Kingdom and the United States, in order to determine the object and method of regulatory reform, it is required to make active use of regulatory consultation through stakeholder consultation and recognition of the principle of regulatory reform. However, it is doubtful whether the operation of regulatory consultation system in Korea's regulatory policy process is practically working to improve the effectiveness of regulatory policy. The government is not aware of the importance of regulatory consultation in general, except that it has certain level of legal requirements for regulatory consultation, and the actual performance of regulatory consultation is low compared to other countries. In this context, this study was designed to find ways to improve the system to overcome obstacles that impede the expansion of regulatory consultation in the current regulatory policy process in terms of the effectiveness of regulatory policy. In this study, the regulatory policy process related to regulatory consultation is divided into three stages: finding and fixing of regulatory alternative, legislation of regulatory alternative, and regulatory implementation and evaluation. Regarding the effectiveness of the regulatory consultation, it is possible to carry out a diagnosis of the effectiveness level of regulatory consultation by the regulatory policy process, and to search for improvement plans to improve the effectiveness of the regulatory consultation based on diagnosis results. In order to diagnose the actual status of regulatory consultation in Korea, this chapter analyzed the cases of individual regulatory policies, analyzed the results of the regulatory impact analysis, and examined the opinions of public officials and stakeholders on regulatory consultation. In addition, we analyzed the current status of regulatory consultation systems in the UK, the United States, and Australia, and typified the features of the phased scheme management practices. In conclusion, we suggest a basic direction of future institutional improvement regarding the problems of regulatory consultation that are pointed out at each regulatory policy stage. First, it is the direction of establishing and spreading the principles and standards of regulatory consultation. Second, it is the direction of strengthening the regulatory consultation system and capacity. Third, it is the direction to enhance the practical effectiveness of regulatory consultation. Fourth, it is the direction of expanding transparent and faithful information disclosure. Fifth, the direction of democratization of consultation through mutual trust. These basic directions of institutional improvement are being embodied as ten basic principles for effective regulatory consultation. In addition, we propose different measures to improve the regulatory consultation system for each regulatory policy stage and concrete action items to follow.