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        한국행정의 `전통` 만들기 : 하나의 소재로서 원조활동과 그것의 역설

        김민주 한국행정연구원 2013 韓國行政硏究 Vol.22 No.3

        본 연구는 최근에 많은 관심을 받고 있는 정부의 원조활동이 한국행정의 `전통` 만들기의 한 소재로 인식되고 있는 현상에 대한 분석을 시도한다. 그동안 한국행정 연구에서 지속적으로 제기되어 온 문제의식 중 하나가 한국적 행정이란 과연 어떤 것인가에 관한 논의였으며, 이와 관련해서 한국적 행정의 모델이나 이론 구축의 필요성이 지속적으로 제기되어 왔다. 이는 한국의 경우 행정학이 미국으로부터 도입되어 적용되고 연구되기 시작한 태생적인 배경에서 비롯된 것이다. 따라서 한국적행정 모델에 대한 고민이 지금도 이어지고 있다. 이러한 고민에 대한 논의의 한 소재로 최근 관심을 끌고 있는 것이 원조활동이다. 원조수혜국이었던 한국이 현재의 발전에 이르기까지는 발전국가를 지향했던 당시에 행정의 역할이 중요했고, 이윽고 이제는 선진 원조공여국(OECD/DAC)이 되었다. 특히 원조공여국이 된 지금은 한국의 발전과정에서 행정체제의 역할과 같은 행정경험들을 개도국들에게 원조하고 있다. 바로 이점에서 한국적 행정의 모델과 전통을 찾고자 하는 것이다. 물론 한국행정의 전통의 구성이 원조활동에 의해서만 대표되는 것은 아니다. 그러나 원조활동이 전통 만들기의 한 소재로 활용되는 모습이 포착된다. 동시에 이 과정에는 역설적인 현상도 관찰된다. 이처럼 본 연구는 전통 만들기에 대한 이론적 논의를 바탕으로 원조활동을 통한 한국행정의 전통 만들기 현상을 분석한다.

      • 최근 외국의 지방의회 운영사례-영국과 일본을 중심으로-

        한국지방행정연구원 한국지방행정연구원 1998 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1998 No.-

        분권화가 가속화됨에 따라 지방의회의 역할이 점점 더 중요한 의미를 가지고 있으나 한국 지방의회는 그 구성과 운영에 있어 올바른 지방자치의 구현을 위한 일대 혁신이 있어야 할 시점에 있다. 이에 본 연구는 영국과 일본의 지방의회의 구성과 운영체제를 비교·분석함으로써 한국 지방의회 개혁에 필요한 정보와 간접경험을 얻고자 하는데 그 기본 목적이 있다. 아울러 이들 국가에서 빠른 속도로 전개되고 있는 지방의회 개혁에 관한 자료를 정리·분석함으로써 보다 질 높은 비교 지방의회 연구의 토대를 마련하고자 한국 지방의회가 지닌 문제점을 먼저 도출한 후 이들 문제점이 영국과 일본 양국에 있어 어떻게 처리되고 있는가를 살펴보는 방법을 택하였다. 영국은 지방자치의 고향일 뿐만 아니라 최근 다양한 형태의 개혁이 추진되고 있다는 점에서, 그리고 일본은 한국과 유사한 제도를 운영하고 있다는 점에서 연구대상으로 선택되어 영국의 Cambridge시와 Birmingham시 그리고 London의 Kingston Borough 등과, 일본의 도쿄도와 가나가와현 및 가와사키시 등의 지방의회 운영을 고찰하였다. 연구방법에 있어서는 기본적으로 문헌조사를 기초로 하였고 보다 철저한 분석을 위해 현지 방문 및 현지 관계자들과의 인터뷰 조사를 다음과 같이 병행하였다. 첫째, 지방의회와 지방의원의 지위와 역할(법률적·정치적 지위 및 입법권의 범위), 둘째, 지방 선거제도 및 지방의회의 구성(의원정수, 선거제도, 선거과정), 셋째, 지방의회의 운영(의장단의 구성 및 기능, 위원회 제도, 의안처리절차 및 과정, 보좌기구 및 지원조직, 사무국 운영, 시민참여 및 시민과의 관계), 넷째, 지방의회와 의원의 조직활동 및 원외활동(연합활동, 원외활동), 다섯째, 최근의 개혁동향 및 한국 지방의회를 위한 함의 분석(한국 지방의회 발전을 위한 함의 도출)등이다. 분석결과 분권화가 가속화되어 가고 있음에도 한국 지방의회는 분권적 질서가 요구하는 역할을 옳게 수행할 수 있는 체제를 갖추지 못하고 있으며 정책능력이 크게 떨어지고 있고, 집행기관에 대한 올바른 감시기능도 제대로 수행하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 지방의회가 이러한 문제를 노정하는 여러 가지 이유가 있을 수 있는데 첫째, 자치권의 제약으로 인해 입법권과 운영권이 크게 제한되어 있다는 것이 한 원인이 될 수 있으며, 둘째, 많은 정치비용을 지불하게 하는 정치 및 선거과정도 문제가 되고 있으며, 셋째, 의원들의 잦은 소속위원회 변경과 낮은 자질, 그리고 무책임성 등이 문제시 되고 있으며, 네째, 적절한 보좌기구의 부재와 교육훈련제도가 미비되어 있으며, 다섯째, 중앙정당의 과도한 개입과 시민사회단체와의 연계부족 등도 올바른 역할 수행을 방해하는 원인이 되고 있다. 먼저 본 연구대상인 영국의 지방의회 운영사례의 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 영국의 지방의회는 명예직을 기초로 출발하였으나 시간이 지남에 따라 상당의 수당을 지급하는 추세로 변화하고 있으며 또한 지방의원이 여성(27.3%) 및 장애인의 비율 제고로 다양한 지역주민의 배경적 특색을 대표함에 따라 지역의 대표자, 옴부즈만, 지역의 지도자, 정책결정자, 관리자의 역할을 수행하고 있다. 둘째, 지방선거의 비용은 10,000명의 유권자가 있는 경우 평균 140만원에 해당하며, 정당간 경쟁율은 점차 3당 구조로 전환되고 있다. 셋째, 지방의회는 기본적으로 상임위원회를 중심으로 운영되고 있으며 상임위원회간 업무조정을 위하여 지방의원의 2-3개의 위원회 배속이 가능하고 최근에는 본회의 중심의 운영을 검토하고 있기도 하다. 넷째, 지방의원의 부패방지와 도덕적 책무를 강화하기 위해 윤리강령을 강화하는 등 자질과 도덕성 향상을 위한 지속적인 노력이 이루어지고 있다. 다섯째, 시민과의 관계도 매우 긴밀한 것으로 나타나며, 시민이 지방의회에서 의원에게 직접 질의를 할 수 있는 제도가 마련되어 있고 최근에는 지방의회에 대한 평가체제를 정비하고 있다. 여섯째, 원칙적으로 영국은 기관통합형 제도를 운영하고 있는 국가이나 최근 효율적인 행정 집행을 위해 수석행정관제의 도입과 선출직 단체장제의 도입 검토 등 변화를 겪고 있다. 일곱째, 영국 지방의회는 ‘변화와 불확실성(change and uncertainty)’이라는 말로 특징지워질 정도로 지속적인 변화를 겪어 왔다. 특히 1979년 대처수상이 집권한 이래 지방정부는 모든 면에서 개혁을 겪고 있다. 개혁도 시대상황에 따른 일회성이 아닌 지속적인 개혁이고 선거회수의 증가로 지방의회에 대한 주민의 참여가 제고되었으며 특히 개혁과정에 주민의 참여가 제고되고 있다. 여덟째, 중앙정부와 지방정부간의 정부간관계가 상하관계에서 동반자적 관계로 정립됨에 따라 지방정부의 지나친 중앙정치화가 차단되고 있어 효율적인 지방행정체제가 구축되어있다. 최근 지역주민에게 가장 근접한 지방정부의 필요성을 인식하여 지역주민에게 가장 근접한 패리쉬의회의 기능이 강조된다. 아울러 일본의 지방의회 운영사례 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 일본에 있어 지방의원은 유보수직으로 의원의 약 80%가 정도가 전업의원이고 지방의회의 지위와 역할 및 권한은 제한열거적으로 규정되고 있으며, 지방자치법 제100조에 규정된 ‘100조 조사권’은 국회의 국정조사권과 같이 매우 강력한 권한이다. 둘째, 최근 지방의원에 대한 시민사회의 불신 등으로 지방의원의 수가 법정정수 이하로 조정되는 예가 많이 나타나고 있다. 셋째, 선거에 있어 투표율은 낮은 편이나 중대선거구제로 인해 신진 세력의 지방의회 진입이 용이하고 중앙정당이 선거에 관여하나 그 영향이 미약하며, 단체장 선거에 있어서도 잦은 합승(相承)현상으로 정당이 강력한 영향력을 행사할 수 없는 상황이다. 최근들어 소수집단이나 여성의원의 비율이 증대되는 현상이 나타나고 있다. 넷째, 지방의회의 정책능력은 매우 낮은 것으로 평가되고 있는데 조례안의 대부분이 집행기관에 의해 제출되고 있다는 사실이 이룰 증명하고 있으며 기관대립형에서 기관통합형이나 절충형의 도입이 모색되고 있다. 다섯째, 위원회에는 상임위원회와 특별위원회가 있으며, 재해로 인한 긴급대책, 기타 중요한 사건 등에 대해서는 의원 전원에 의한 회의체인 전원협의회가 운영되고 있으며 이 전원협의회는 의원 전원에 의해 조직되는 것으로 법률상의 본회에 상당하다. 여섯째, 일본 역시 영국과 마찬가지로 지방의회의 기능을 강화하기 위한 개혁 작업이 진행되고 있는데 일본의 지방행정개혁은 지방분권추진법에 근거하므로 지방의회의 개혁에 대한 것도 지방분권추진법에 근거한다. 특히 1995년 설치된 분권화추진위원회는 지금까지 문제가 되고 있는 지방의회의 형해화(形骸化), 지방의원에 대한 불신 소지의 제거, 지역주민 의견 반영 통로 강화 등을 위한 개혁안을 제시하고 있는데 주요 개혁안으로는 주민참여 확대(정총의회에서의 지역문제 직접 토의, 옴부즈만 제도 도입 등), 임시회 소집 완화, 의안제출 요건 완화, 의회의 공개 등이 포함되어 있다. 영국과 일본 양국은 나름대로의 정치사회적 전통 위에 서로 다른 형태의 지방의회를 운영하고 있으나 또 다른 한편으로 이들 양국은 이러한 차이점과 함께 많은 부분에 있어 적지 않은 유사성을 함께 보여주고 있다. 이러한 차이점과 유사점, 그리고 최근 진행되고 있는 개혁논의는 한국 지방의회의 기능강화와 관련하여 큰 의미를 지니고 있는데 한국 지방의회 개혁과 관련하여 시사하는 바를 정리해 보면 다음과 같다. 양국 지방의회에 대한 연구를 통하여 우리는 이들 국가의 지방의회가 우리나라 지방의회에 비해 상대적으로 높은 지위와 함께 강한 기능을 수행하고 있거나, 또는 그러한 방향으로 개혁이 추진되고 있음을 확인할 수 있다. 특히 최근 이러한 방향으로의 개혁은 시대적 변화에 대한 대응이라는 점에서 우리에게 시사하는 바가 크다. 우리의 경우 지방의회는 제한된 입법권과 집행기관에 비해 지나치게 낮은 위상등, 자율과 경쟁이 존종되는 사회로의 변화에 대응하지 못하고 있다. 일본의 경우 소선구제 중심의 제도가 소지역주의 문제를 낳고 있는 우리의 경우와 달리 지방의회 의원선거는 중대선거구제를 기본으로 하고 있다. 영국은 부분선거제도의 운영으로 매년 지방선거가 이루어지고 있음. 최근에는 지방의회의 책임성 강화를 위해 지방선거의 회수를 더 늘리는 방향으로의 제도 개선이 논의되고 있다. 잦은 선거가 오히려 사회발전을 저해하고 사회안정을 해치는 것으로 생각하는 한국적 관념과는 상당한 차이를 보이고 있다고 하겠는데, 영국은 적은 사회경제적 비용으로 조용히 선거를 치를 수 있는 정치문화를 가지고 있기 때문이다. 영국 지방의회의 경우 여성의원의 비율이 27.3%, 장애인의 비율이 10.8%에 달하며 노동당과 같은 진보적 성격의 정당이 존재하기 때문에 저소득 저교육 계층의 이익을 대변할 수 있는 지방의원의 비율도 매우 높은 편이다. 반면 일본은 한국과 같이 낮은 대표성의 문제를 겪고 있으나 최근 여성의원의 진출이 두드러지는 등 낮은 대표성 문제가 완화되는 조짐이 있다. 영국 지방의원들은 복수의 상임위원회에 소속되어 활동하고 있으나 일본의 경우는 한국과 크게 다르지 않다. 그러나 최근 상임위원회의 활성화를 위해서 그 설치 수를 지방자치단체의 재량에 맡기고, 상임위원회의 위원도 각각 1개의 상임위원회의 위원으로 되도록 규정하고 있는 것을 각 지방자치단체의 의원정수를 고려하여 임의 조정할 수 있도록 하는 방향으로의 개혁안이 제기되고 있기 때문에 한국도 복수 상임위원회 제도의 조속한 도입을 추진할 필요가 있다. 양국 모두 지방의원의 도덕성을 높이기 위한 윤리강령이 강조되어 왔으며, 최근들어 이러한 경향은 더욱 강화되고 있다. 일본의 경우 1983년 학교건설에 관계된 의원과 지방자치단체의 직원에 의한 수뢰사건을 계기로 정치윤리조례가 제정되기 시작한 이래 1998년 현재까지 이러한 조례를 제정한 시(市) 자치단체는 75개에 이르고 있다. 지방의원의 자질과 도덕성에 대한 시비가 끊이지 않고 있는 우리나라의 경우 역시 이러한 윤리강령의 강화 및 준수의무화를 검토해 보아야 할 것으로 판단된다. 양국은 지방의회 운영에 있어 주민참여를 매우 강조하고 있다. 영국의 경우 위원회는 물론 소위원회까지 일반 주민에게 공개하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 위원회의 회의에 일반 주민이 참석하여 발언할 수 있게 되어 있다. 일본 역시 최근들어 지역주민들에게 정보를 제공하고 의회를 투명하게 하게 위한 여러 가지 방안이 도입되고 있다. 의회의 주민을 위한 TV방영, 부가가치통신망 등 뉴미디어의 활용을 통한 참여 고양, 야간 및 일요일의회의 개최, 의회를 실시기관으로 한 정보공개조례의 제정 등은 한국 지방의회의 운영과 관련하여서도 도입을 고려해 볼만한 제도들이다. 영국과 일본은 지방의회의 기능강화를 위한 지속적인 개혁을 추진하고 있다. 이러한 개혁은 세계화와 정보화를 염두에 둔 개혁으로 미래에 대한 큰 비전과 함께 매우 치밀하고 체계적으로 그리고 지속적으로 추진되고 있다. 개혁이라고 하면 조직의 축소와 인원감축만을 먼저 생각하고, 또 반드시 단기간에 처리해야 하는 것으로 알고 있는 한국의 경우와는 상당히 다른 모습이라 할 수 있다. As the Korean government speeds up the process of decentralization local councils are becomming more and more important institutions in both national and local governance. They are expected to to take place of the national government in broader functional areas than before. The local councils in Korea, however, are revealing too many problems to play the expected role. Among others, the lack of expertise in public policy-making, over-representation of upper-middle class and conservative bias in policy orientation, low morale and morality of some of the council members, etc. have been seriously attacted. These problems are, in turn, caused by such factors as limited function and legislative power, distorted electoral system, poor staff supports, unnecessary intervention of national political parties, unappropriate civic control over the councils. In sum the local councils in Korea are not ready yet to play the role that the era of decentralization demands. Identifying these problems, the researchers conduct a comparative study on Japanese and British local councils. Through an extensive analysis of the eclectoral system, daily opeations of committees, the relationship between the council members and political parties, policy making capability and process of councils, ect. of the two countries they find some useful informations and policy alternatives for reform. A variety of first and second handed materials are collected in Great Britain. Japan and Korea. Interviews with local British and Japanese council members and public emplyees are also conducted. The major contents of the study are as followings: Part I. Meanings of Comparative Study and Research Framework Chapter1. Problem Identification: Korean Implications of Comparative Study 1. Decentralization Reform and Local Councils in Korea 2. Problems of Korean Local Councils and Their Causes Chapter2. Research Framework 1. Scope of the Study 2. Major Contents of the Study Part II. Local Councils in Bitain Chapter1. Introduction: Status and Role of Local Council Members Chapter2. Local Elections and Socio-Economic Background of Local Council Members 1. Number of Local Council Members and Their Socio-Economic Background 2. Local Elections Chapter3. Operations of Local Councils 1. Committees 2. Ethics Code 3. Parish Chapter4. Local Council Reforms 1. Internal Management Reform 2. Internal Structure Reform 3. Model Local Council Policy 4. Proposed Alternatives of Local Government Structure 5. Local Election Reform Chapter5. Case Studies: Birmingham City Council, Cambridge City Council, Kingston Borough in London, Solihull Metropolitan Borough Council. Chapter6. Policy Implications of the British Local Council Study Part III. Local Councils in Japan Chapter1. General Desciption of Japanese Local Councils 1. Status and Role of Local Councils 2. Status and Role of Local Council Members 3. Composition and Structure of Local Councils 4. Policy Making Process and Committee System of Local Councils Chapter2. Operational Realities of Japanese Local Councils 1. Committees and Plenary Meetings 2. Policy Making Activities of Local Councils and Their Members Chapter3. Local Council Reforms 1. Reform Proposals by the Decentralization Reform Committee 2. Reform Proposals by the National Association of City Councils Chapler4. Case Studies: Kanagawa Prefecture Council, Yokohama City Council Chapter5. Policy Implication of the Japanese Local Council Study Part IV. Policy Implications of the Study for Korean Local Council Reform Chapter1. On the Status of Local Councils Chapter2. On the Composition of Local Councils 1) Local Elections 2) Representativeness of Local Councils Chapter3. On the Operation of Local Councils: Committee System Reform Chapter4. On the Resposibility of Local Councils and Council Members 1) Ethics Code 2) Enhancement of Citizen Participation and Civic Control Over the Councils Chapter5. On the Reform Efforts

      • 사회통합을 위한 외국인 체류관리 행정체계 개선방안 연구

        정동재 ( Dongjae Jung ) 한국행정연구원 2019 기본연구과제 Vol.2019 No.-

        1. 연구배경 및 필요성 □ 연구의 필요성 및 목적 ○ 세계화의 흐름은 일상의 모든 것들의 이동을 촉진하며, 이러한 이주 과정은 이민자 송출국과 유입국간 다차원적 관계와 양상 속에 진행 - 이민자/외국인을 수용하는 국가에서, 이들이 ‘환영하는’ 이민자/외국인 집단 및 규모와 실제 해당 국가 내 유입 외국인/이민자 집단 및 규모가 항상 일치하는 것은 아니며, 이 때 발생하는 차이는 결국 정책 결정자에게 이민자/외국인을 어떻게 다루어야 할 것인지, 국가 내 이민 현상을 어떻게 이해하고 정책적으로 접근해야 할 것인지에 대한 근본적인 질문을 야기 ○ 이민자/외국인을 받아들이는 나라들은 외국인의 체류관리(residence management)를 통해 유입 외국인의 범주와 규모를 조절 - 체류관리제도는 이주목적국이 처한 사회경제적 환경과 맥락을 고려하여 국가적으로 필요한, 수용 가능한 유입 외국인의 규모를 정하고 관리하는 ‘틀’이자 ‘그릇’ ○ 한국의 체류관리 제도 - 출입국관리법이 1963년 제정된 이후 환경변화에 발맞추어 40여 차례 이상 개정되면서 오늘날의 체류자격 및 관리시스템을 형성 - 국내외적으로 급변하는 사회경제적 환경변화를 제대로 담아내지 못한 채 여전히 국경통제라는 방어적 관점에서 운영되어왔다는 비판존재 ○ 본 연구는 특정 목적(취업, 결혼, 교육, 난민, 인도주의 사유 등) 달성을 위해 일정 기간 국내 입국 및 체류하고자 하는 유입 외국인들을 심사하고 체류 허가 이후 이들이 합법적인 법의 테두리 안에서 거주 및 활동할 수 있도록 관리하는 일련의 행정시스템인 체류관리제도가 어떻게 작동하고 있는지 비판적으로 고찰하고, 개선 방향을 도출 2. 이론적 검토 □ 외국인의 입국 및 체류관리 ○ 이주 목적국의 체류관리 정책이 처한 딜레마적 상황 - 전지구적 글로벌화에 따른 경제적 동인에 근거한 국경개방의 필요성, 경영/산업계의 저임금 외국인근로자에 대한 수요 증가 vs. 정치, 안보상 이유에 기반한 국경통제의 필요성 ○ 외국인/이민자들 중 누구를(정책대상 집단), 어디에서(국적), 얼마나(유입 규모), 어떤 방식(정책 수단)으로 유입할 것인지, 그리고 유입하려는 외국인들에게 어떤 사회적 신분과 처우를 부여할 것인지 등을 결정하는 기준 혹은 필터가 필요하며, 이러한 제도적 필터의 역할을 하는 것이 외국인의 입국 및 체류관리 정책의 근간을 형성 ○ “비자”(visa)는 종래 국내 유입되는 외국인들 중 ‘원치 않는(unwelcoming)’ 외국인을 걸러내는 이주 관리(immigration control)/통제의 수단이자, 외국인/이민자 관련 업무를 수행하는 정부 부처들간 이해관계를 반영하는 “정책조정수단”으로 작용 ○ 외국인 체류 관련 비자의 발급 및 관리업무를 담당하는 주무 기관은 법무부 산하 출입국 외국인정책본부로, 국내 일정 기간동안 체류하려는 외국인들을 체류 목적(교육, 취업, 결혼, 인도주의 사유, 관광 등)에 따라 A-H까지 36개로 대분류 - 각 비자/체류자격은 다시 구체적인 목적 및 대상으로 세부 분류되며, 이들은 각 코드별로 2자리까지 세분류(A-1-1 등) - 이러한 세분류까지 고려할 경우, 현행 외국인의 체류자격은 약 200여 개까지 증가 ○ 매우 복잡한 외국인 체류 관리, 분류된 세부 체류 코드들간 체계 정합성의 결여 - 비자체계는 한국 정부가 자국 내 유입 및 체류하려는 외국인과 관련하여 누구를, 얼마나 받아들일 것인지, 어떤 정책 가치를 지향하는 지에 대한 가치와 철학이 담겨있어야 하나, 이러한 가치 및 철학이 부재한 상황에서 사회경제적 환경변화에 따라 사후적으로 필요하다고 여겨지는 새로운 비자/체류자격을 지속적으로 추가하는 방식으로 체류관리 정책이 작동 - ‘누더기’ 형태의 비자체계 운영에 대한 비판 ↑ □ 이민자/외국인의 사회통합 ○ 정책대상으로서 외국인의 ‘다중적’ 정체성 - 국가안보 vs. 사회통합의 대상 (통제/관리의 대상 vs. 공존/통합의 대상이라는 스팩트럼 사이에서 이미지 형성 및 변화) ○ 사회통합은 어느 한쪽(정부)이 다른 상대방(이민자/외국인)에게 해당사회 내 구성원으로서 문화, 언어, 정체성 등에 순응하고 동화하도록 강요하는 일방향의 통합/포섭이 아닌, 각기 형성해온 정체성을 유지하면서도 상호 공존하기 위해 서로를 이해해가는 쌍방향의 소통 과정이라 할 수 있음 ○ 체류관리 행정은 멤버십이 없는 외국인들에게 내국인에 준하는 사회적 권리/처우를 부여할 것인지(하지 말아야 할 것인지), 어느 정도/수준까지 가능한지 여부와 관련된 정책 결정 과정으로, 이해관계자들간 시각차이로 인해 집행 과정에서 사회적 갈등이 발생할 가능성 존재 □ 연구 진행 과정 ○ 본 연구는 3단계에 걸쳐 진행 ○ 현행 외국인의 유입 및 체류와 관련된 정부(출입국)의 체류관리 현황/절차 분석(1단계) → 현황 분석을 통해 체류관리 행정(시스템) 운영상 제기된 한계점/문제점 분석(2단계) → 1-2단계의 연구결과를 기반으로 바람직한 미래 지향적인 제도운영을 위한 개선방안 도출(3단계) □ 국내 체류 외국인 대상 설문조사 ○ 외국인의 국내 유입 및 체류 단계를 고려하여, 설문조사는 크게 ① 입국 전 단계(비자 발급), ② 입국 단계(공항만), ③ 체류 단계로 구분 ○ 각 단계별 외국인들이 어떤 경험을 하였는지, 출입국 및 체류 관련 행정서비스의 질, 출입국 공무원들의 전문성, 체류관리 단계별 외국인의 입장에서 체류 행정 운영 과정상 불편부당하다고 느꼈거나 개선이 필요하다고 생각하는 내용/현안 등을 질문 □ 해외사례 분석 ○ 해외 국가들의 유입 외국인에 대한 체류관리 정책/제도를 분석 & 한국의 외국인 체류관리 정책/제도 운영에 대한 시사점 도출 - 해외 사례 대상국은 호주와 일본을 선정 - 호주(오랜 이민 역사를 가진 나라) vs. 일본(이민 후발국이자, 근자들어 이민자/외국인의 급격한 유입을 경험한 나라) 4. 분석결과 □ 외국인 체류관리 관련 현황 분석 ○ 외국인 체류관리 절차/단계별 분석결과: 정책대상 집단별 - 정책대상 집단별 정부가 선호하고 포섭하려는 대상이 확연하게 구분되는 양상이 발견 - 결혼이민자와 재외동포, 그리고 숙련 외국인력에 대한 뚜렷한 선호도를 보였으며, 이들에게 안정적 체류와 취업 권한, 그리고 일정 요건 충족 시 영주할 수 있는 권한을 부여하고 있었음 → 결혼이민자라고 해서 이들 모두를 적극적 포섭대상으로 대우하는 것이 아닌, 혈통주의적 체류관리 방식에 근거하여 한국인 배우자와 혼인 관계를 유지 혹은 한국 국적의 아이를 출산하여 양육하는 결혼배우자만을 적극적인 포섭대상으로 한정 → 한국인과 혼인 관계가 종료되었거나, 양육하는 자녀가 없는 결혼이민자의 경우 한국 내 체류 신분이 불안정할 수 있음 - 비숙련 외국인력과 난민불인정자(난민신청자, 인도적 체류자) 등에 대해서는 사회통합의 대상이라기보다는, 사실상 배제/방관의 대상으로 바라보는 시각 → 해당 집단에 대해서는 체류자격 취득절차에 대한 다단계 심사, 국내 체류 중 각종 교육절차 부과 및 체류 요건의 강화 등을 통해 사회적 처우/권리 획득에 대한 접근성이 상대적으로 낮고, 체류자격의 변경이나 연장 역시 행정적 장벽을 통해 엄격하게 관리 - 난민인정자 및 방문취업자에 대해서는 명목적(규정상)으로는 포섭과 통합의 대상으로 인식하는 듯한 정책적 자세를 취하는 반면, 적극적인 포섭 의지가 보이지 않으며, 상징적 지지/포섭 수준에 그침 → 실제 정책현장에서는 이들을 사회통합의 대상으로 바라보기보다는 단순노무 등에 종사하는 비숙련 외국인노동자 정도로 인식 ○ 이는 정부의 체류관리 정책 과정상 포섭과 배제의 논리에 따라 외국인들간에도 계층(hierarchy)이 형성되고 있음을 의미 - 이러한 계층화는 비단 정책대상 집단 간에만 나타나는 것이 아니라, 집단 내에서도 다차원적으로 발현되는 양상 - 외국인노동자(숙련 vs. 비숙련), 결혼이민자(혼인 관계 유지자 vs. 단절자), 난민(인정자 vs. 불인정자) 등에 대해 정부는 미묘하지만 상이한 체류관리 및 통합대상으로의 포섭 의지에 차이를 보임 □ 해외사례 분석 (일본, 호주의 외국인 체류관리 정책/제도 운영 방식) ○ 일본의 체류 관련 정책/제도 운영 - 종래 엄격한 이주관리 정책을 지향하던 일본은 2018년 「출입국관리 및 난민인정법」 개정을 통해 비숙련 인력의 유입 제도화를 골자로한 이민정책의 변화(policy change)를 시도 → 특정기능비자 1, 2호 체류자격 신설: “경쟁력 있는” 비숙련 인력유치방안 마련 → 동남아 노동집약적 산업 분야 인력 유치를 두고 향후 한국 vs. 일본간 경쟁 가능성↑ - 체류 관련 정책/제도 추진 체계상 부처별 기능이 분절되어 운영 → 법무성(출입국관리), 외무성(비자관련 사무), 후생노동성(외국인 고용)간 연계 강조 - 비자체계: 2개 범주(활동 자격 & 거주 자격)에 따른 분류 ○ 호주의 체류 관련 정책/제도 운영 - 투트랙 방식의 체류관리: 다문화주의 + 선별적 이민 행정(전문가, 숙련노동자 유입) 지향 - 외국인/이민 행정 관련 통합관리 및 거버넌스 지향: 내무부(다문화, 국적취득, 출입국, 체류관리) - 비자체계: 목적별(방문, 학생, 가족, 취업, 난민, 인도주의적 이민 등) 분류 체계 - 비자체계의 예측 가능성, 투명성 확보 노력 → 정부 승인을 받은 이민 관련 업무 대행기관(migration agencies)의 양성화 및 이들에 의한 외국인들의 비자 업무 보조 → 해당 대행기관들에 대해 호부 정부의 승인 & 이민 행정사/법무사 등록번호(MARN) 부여 & 정부가 제공하는 대행기관 리스트 안에서 외국인들이 대행업무 수행 기관 조회 + 선택 가능 - 불법/미등록 체류자 문제해결을 위한 체류관리 정책 추진상 노력 → 연계 비자(Bridging visa) 시스템 운영 (Bridging visa A-E) → 체류자격 변경 단계에서 체류 외국인들이 ‘의도하지 않은’ 이민법 위반 등으로 인해 불법의 덫에 빠지지 않도록 하기 위한 시스템운영상 노력의 일환 → 체류관리 정책/제도의 틀 안에서 가능한 한 체류 외국인들의 체류관리가 이루어질 수 있도록 하기 위한 정책적 노력 □ 체류관리 행정 체계(시스템) 한계/문제점 (심층 인터뷰 분석 결과) ○ 제도의 방향성: 외국인의 체류과정 전반에 대한 고민 부재 - 체류 과정 전체를 아울러 외국인의 체류가 어떻게 진행되는지, 외국인의 체류과정에서 발생하는 여러 환경변화 등을 ‘어떻게’ 제도의 틀 안에서 관리할 것인지에 대한 방향성 부재 - 법무부의 체류관리 방식은 외국인의 입국(entry) 단계에서 ‘어떤’ 비자와 체류자격을 받는가에만 기능적으로 초점을 맞춘 제도 → 외국인들을 하나의 객체 혹은 고정되고 변화하지 않는 삶을 살아가는 개체로 인식할 뿐, 이들이 한국 사회 내 체류 과정에서 발생할 수 있는 역동적인 삶의 변화 가능성 등을 배제한, 체류과정 전반에 대한 이해와 고려 부족 → 입국 단계에서 취업이 불가능한 체류자격을 부여받은 이들은 한국에 체류하는 동안 어떤 이유에서이건 경제적 취업 활동이 불가 & 이러한 구조 아래 생존을 위해 탈법적으로 취업 활동을 하는 경우 출입국관리법 위반으로 불법/미등록 체류자로 전락 - 체류관리 정책/제도 운영 및 절차가 다분히 한국적인, 한국인 중심의 사고를 벗어나지 못한 채 운영 & 각 국가가 처한 특수 상황 등을 제도/정책 운영상 제대로 반영하지 못하는 경우가 빈번 ○ 일관성과 예측 가능성이 떨어지는 체류관리 행정 & 영주자격 취득을 어렵게 만든 구조 - 체류관리 행정 및 영주자격 취득에 있어 일관성, 투명성, 예측 가능성이 모두 떨어지는 양상 - 정부가 환영하는(welcoming) 정책대상 집단에게 제공하는 체류리상 대응 vs. 사회적 처우간 일관성이 결여된 채 제도 운영 → 영주자격자(F-5)에게 국민기초생활보장법상 수급권을 미부여 vs. 준영주 체류자격을 가진 결혼이민자(F-6) 체류자격자 중 “대한민국 국적의 미성년 자녀를 양육하는 자”에게 국민기초생활보장법상 수급권한을 부여 - 같은 나라에서 입국한 외국인이라 할지라도 그가 가진 비자가 취업관련 비자인지, 유학생 비자인지, 전문직(예를 들어 교수 등) 비자인지에 따라 체류자격간 위계가 발생 - 비자체계 및 유형은 외국인들이 한국 내 거주기간뿐만 아니라 특정사회적 처우 및 국적취득 자체의 요건을 결정하고 있으며, 단순히 노동시장 내 수요를 넘어서 인종적, 성별, 계층적 인식과 결부되어 특정 외국인이 다른 외국인보다 우월한 지위와 정책적, 사회적 대우를 받는 것을 제도화하는 양상 ○ 통합적 관점의 체류관리 정책 부재 - 외국인의 유입 및 체류와 관련하여 출입국 행정이 통합적 관점을 보이지 못하고, 부처별로 각기 분절화된 양상 - 법무부(출입국)는 국경(이주)관리 및 통제라는 관점에서 체류관리제도를 바라보는 반면, 외교부는 외교 정책상 상호 호혜주의, 관광 활성화라는 정책목표에 기인하여 체류관리제도를 인식 - 법무부 내에서도 환경과 맥락에 따라 국경 완화조치를 취하기도 함 → 대표적 사례로 평창 동계올림픽을 앞두고 법무부에서 ‘올림픽 특수’로 시행했던 중국인 관광객을 대상으로 한 무비자제도 시행 → 평창 올림픽 행사를 통한 ‘관광 활성화’라는 명목 아래 법무부가 시행한 무비자제도는 불법/미등록 체류자의 급격한 증가 등 심각한 정책 문제를 야기 ○ 체류 외국인 스스로 한국에서 체류계획을 설계하기 어려운 구조: 체류단계별 브로커의 역할 증가 - 체류자격 체계의 복잡성 등은 체류 외국인들에게 적법한 절차와 방법을 우회하여 비자를 발급받도록 하는 유인을 제공 & 체류관리제도의 운영 단계별로 브로커의 개입 범위의 확대 양상 - 외국인 스스로 한국의 출입국관리 및 체류 행정을 100% 이해하기가 쉽지 않으며, 경험을 가진 전문가의 도움에 의존하는 구조 - 브로커들은 합법적인 체류 방식을 우회하여 외국인 유입국, 국내 모두에 다단계로 점조직화되어 운영되는 양상 → 행정사, 여행사, 의료기관, 연예기획사 등의 이해관계집단들이 브로커의 역할을 일부 수행하는 양상 → 이민 비즈니스(immigration business)의 발전에 따라 외국인 관련 체류관리 과정에 있어 브로커의 역할이 긍정적인 순기능보다 사회적으로 부정적인 파급효과를 확대시키는 양상 강화 두에 다단계로 점조직화되어 운영되는 양상 → 행정사, 여행사, 의료기관, 연예기획사 등의 이해관계집단들이 브로커의 역할을 일부 수행하는 양상 → 이민 비즈니스(immigration business)의 발전에 따라 외국인관련 체류관리 과정에 있어 브로커의 역할이 긍정적인 순기능보다 사회적으로 부정적인 파급효과를 확대시키는 양상 강화 □ 국내체류 외국인 대상 설문조사 결과 (n= 407명) ○ 입국 전 자국 내 재외공관에서 비자발급 단계 - 외국인 대상 집단별로 자국 내 한국대사관(재외공관)에서의 비자신청 및 발급과정에 대한 응답자들의 인식은 상당한 편차(variations)가 관찰 - 정부가 해당 외국인 정책대상 집단을 어떻게 바라보고, 사회경제적으로 어떻게 구성(이미지화/상징화)하는가에 따라 체류 외국인이 느끼는 체류 과정의 (불)만족 정도에 상당한 차이가 발생 - 외국인 대상별 정부의 상이한 체류관리 대응 방식은 체류 외국인들에게 한국의 비자체계에 대한 이해, 계획했던 비자의 발급 비율, 입국 과정에서 입국 거부나 불허 가능성, 現 체류자격 내 허용되는 활동 범위에 대한 만족 정도, 체류자격의 변경/연장 시 소요 시간 등과 관련하여 현격한 시각 차이를 발생시키는 것으로 조사됨 ○ 입국 단계(공항만에서 한국 국경 안으로 입국 과정) - 입국 과정에서 법무부 출입국이 입국 외국인들을 위해 제공하는 입국 관련 행정정보가 부족 & 제도운영상 불투명한 부분이 존재 - 정책적으로 환영받는 외국인 집단은 불투명한 체류관리제도 운영에 상대적으로 크게 영향을 받지 않는 반면, 부정적으로 인식되는 난민 등 외국인 집단들은 불투명한 체류 행정 과정상 발생할 수 있는 불이익을 줄이기 위해서 행정사, 법무사, 그 외 브로커 등에 의존하여 체류 관련 민원을 해결하려는 경향이 발견 - 체류관리제도/정책의 불투명한 부분을 보완하기 위해 민간의 이민비즈니스 시장 규모 확대 경향 및 정부(출입국) 체류 행정 과정/절차에 적극적인 개입이 가능한 구조 ○ 입국 이후 국내 체류 단계 - 現 체류자격에 불만족하는 외국인들의 경우 현행 체류관리제도를 규제 지향적으로 바라보는 경향이 관찰 - 불만족의 주된 사유는 취업 활동의 제약, 체류자격 내 활동 제약, 체류자격이 부여하는 활동 기간 내 목적 달성의 어려움, 본국 내 가족의 초청 불가능 등이 다수를 차지 - 체류 외국인 집단별 본인의 체류자격과 관련된 허용 범위에 대해 불만족하는 원인/이유와 관련된 유의미한 차이가 발견 - 유학생과 고용허가제 외국인근로자(E-9)의 경우 취업기회가 제한적인 것을 가장 큰 불만 원인으로 인식 - 난민의 경우 다른 외국인 집단보다 본국 내 가족을 한국으로 초청하는 것에 제약이 많은 점을 가장 큰 불만 원인으로 인식 - 결혼이민자의 경우 목적 달성을 하기에 체류관리 정책상 허용된 체류 기간이 짧다는 점을 가장 큰 불만 원인으로 인식 5. 개선방안 (정책적 시사점) □ 외국인 체류 행정체계 개선을 위한 방향 설정 ○ 현행 국내 체류관리제도의 한계점으로 제도 설계 및 방향과 관련하여 ① 외국인의 체류 과정 전반에 대한 고민이 부재한 제도 설계 및 운영, ② 일관성과 예측 가능성이 떨어지는 체류 관리 행정 및 영주자격 취득을 어렵게 설계된 구조, ③ 시장 수요를 제대로 반영하지 못하는 체류관리, ④ 통합적 관점의 체류 관리 부재, ⑤ 신원 보증제에 입각한 내외국인간 위계 형성, ⑥ 제도 관련 투명성의 부족, ⑦ 비자체계 관련 체계정합성 부족 등을 분석결과 확인할 수 있었음 ○ 국내 체류 외국인 대상 설문조사 및 이해관계자/전문가 등을 대상으로 한 심층 인터뷰 결과를 종합적으로 반영하여, 바람직한 체류관리 행정체계 구현을 위한 11가지 개선 방향(원칙)을 최종 선정 ○ 11개의 개별 개선 방향 및 원칙들은 분리된 것이 아니며, 체류관리 행정 체계의 개선을 위한 기타 원칙들과 밀접하게 맞물려 고려 필요 - 11개 개선 방향별 달성하기 위한 세부 개선방안들은 <그림 11>과 같이 도식화할 수 있음 This study analyzes how the Korean government’s visa or foreigner residence policy works, what problems or limitations exist in the current visa/sojourn policy, and what policy alternatives should be considered from the perspective of social integration. To achieve these research purposes, this study consists of five parts: 1) an analysis of the current visa policy and the implementation of the related administrative system; 2) an analysis of the policy problems and limitations in the current visa policy and system; 3) a survey on the foreigner residence and visa policy and system from the perspective of foreigners/immigrants residing in Korea; 4) case studies of foreign countries’ visa policies; and 5) the development of policy alternatives for a better, future-oriented visa policy and system in Korea. The first part of this study analyzes the current situation of the government’s visa and foreigner residence policy, in terms of its policy design and implementation. As a policy instrument for controlling “unwelcome” foreigners/immigrants, the visa policy plays a role in managing the mobility of foreigners who intend to stay in the immigrant-receiving country for certain periods of time. The government allows “welcome” immigrants (i.e., highly-skilled foreign workers and experts) to safely stay in the country and receive the support of various policy incentives and socioeconomic benefits. However, for “unwelcome” and “unwanted” immigrants, the government executes immigration control and restrictive management actions such as raids, detention, and deportation targeting immigrants/ foreigners who violate immigration laws and have undocumented status. Such immigration management systems have been reinforced in many immigrant-receiving countries since the 9/11 terrorist attacks and subsequent external shocks. Korea has followed similar policy routes. Amid the trend of increasing socioeconomic globalization, Korea has faced a policy dilemma: the necessity of open borders due to economic dynamics versus the need for border control due to national security and public safety. Immigration management in Korea, therefore, determines the who (policy target groups), where (nationalities), how much (volumes of immigrant flows), and how (policy instruments) immigrants may be accepted in the country and what social status and treatment they can or should be given. As an institutional filter for managing and controlling unwelcome immigrants, the visa policy and management system play a role in the immigration policy-making process. An analysis of the current Korean government’s visa policy and foreigner residence system indicates clear boundaries between welcome and unwelcome immigrant groups. The Korean government sends welcoming policy signals to marriage migrants, overseas Koreans, and highly-skilled foreign workers (based on high educational attainment). The government provides them with stable residence and employment rights, and ultimately the right of permanent residence if they meet specific qualification requirements. In contrast, low-skilled foreign workers (E-9 visa) managed through the Employment Permit System (EPS) and refugees not accepted through refugee recognition screening (including humanitarian status holders) can be c onsidered to b e s ubj ects o f de f acto exclusion a nd marginalization, rather than social cohesion. Recognized refugees and overseas Koreans managed through the visiting employee system can be regarded as nominal subj ects of social cohesion and tolerance, but in reality are viewed as foreign workers in the fields of physical and manual labor. The analysis results thus indicate the logic of tolerance and exclusion in the foreigner residence and visa policy results in a hierarchy among foreigners/immigrants residing in Korea. In-depth interviews conducted with 56 policy stakeholders and actors in Korea’s foreigner residence/sojourn policy revealed various issues and limitations in Korea’s current foreigner residence and immigration management system. These limitations can be classified into two areas: 1) institutional design and policy directions, and 2) the policy and institutional implementation process. Regarding institutional design and policy directions, interviewees highlighted 1) a lack of policy implementation capacity from a comprehensive viewpoint in visa policy, 2) a lack of coherence and predictability in the foreigner residence administration and policy, 3) an immigration management system that does not sufficiently meet market demands, 4) a lack of an integrated foreigner residence and immigration management system, 5) a lack of policy transparency in the visa policy and management system, and 6) a lack of systematic coherence in the visa code. Regarding the policy and institutional implementation process, interviewees mentioned mainly 1) structural limitations that prevent foreigners residing in Korea from planning their lives there, leading to dependence on brokers and black markets to obtain visa-related information and to change or extend visa status, 2) an unclear sojourn qualification review process and the increasing discretionary power of immigration officials, and 3) a lack of organic cooperation and coordination among government agencies in the visa policy process. Based on this analysis of Korea’s current visa and foreigner residence/sojourn policy, a survey of foreigners/immigrants residing in Korea was conducted. The purpose of this survey was to understand the administrative obstacles or red-tape in the Korean immigration and visa policy processes, focusing on the policy processes for foreigners’ arrivals, visa status screening, and changes to and extensions of their visa/sojourn status. The survey results indicated that subgroups (target groups) of foreigners have slightly different perspectives on visa applications and processes. The survey results suggest that the positive and negative perceptions of policy design and construction held by particular groups of foreigners are connected to their levels of life satisfaction during their residence in Korea. The respondents pointed to some unclear areas in the visa policy process. Foreigners positively constructed by policymakers are relatively unaffected by such policy non-transparency. In contrast, those negatively constructed, such as refugees and low-skilled foreign workers, attempt to deal with these unclear policy processes and to resolve civil complaints by relying on licensed administrative agents, judicial scriveners, and brokers. Negatively-constructed foreigners (i.e., refugees) are more likely than other foreign groups to think that Korea’s visa policy and system are unclear and the Korea Immigration Service provides little information to them. When negatively-constructed foreign groups enter and stay in Korea, they tend to depend on non-profit lawyers and brokers more than other groups of foreigners to obtain information and resolve civil complaints regarding their residence. Negatively-imaged foreigners consider Korea’s immigration and visa system to be more regulation-oriented, and they are dissatisfied with life as a resident in Korea due to various government regulations and controls; limitations on employment activities and permitted activities in the individual visa code, and difficulties in achieving goals within these limits. The main dissatisfactions within groups of foreigners in Korea vary. As the most challenging and dissatisfying aspects of living in Korea, foreign students highlighted employment limitations, refugees indicated difficulties in family reunification, and marriage migrants emphasized the length of sojourn, which they think is too short to achieve their goals. To critically analyze Korea’s visa system and foreigner residence policy, comparative case studies are presented on the immigration management systems of two other countries: Japan and Australia. Australia has a long immigration history, whereas Japan, like Korea, has recently begun to accept inflows of immigrants. Both states have their own immigration management systems and have developed and re-designed their operations in response to external and internal shocks and environmental changes. Recent visa policy changes in Japan, particularly the introduction of the Specified Skills visa (No.1 & No.2) for low-skilled foreign workers, have opened the door for foreign laborers to enter Japan and take up some jobs in some industries (agriculture, aviation, building cleaning, construction, fishing, hospitality, and food and drink manufacturing). These policy measures show slight shifts in the direction of Japan’s immigration policy. Policymakers have recognized the policy realities that Japan faces, particularly of an aging population and falling birth rate, and have institutionalized the legal entry of low-skilled workers to work in blue-collar industries at certain times to alleviate labor shortages. Japan’s visa policy shift has significant implications for Korea, which faces similar policy problems. Japan’s and Australia’s visa systems show that a comprehensive, systematic foreigner residence policy should have clear policy goals and detailed implementation schedules to achieve successful immigration management. Australia’s visa code has a classification of goals (i.e., visiting, student, family, employment, and refugee/ humanitarian migrant). Each visa provides foreigners with clear information on their sojourn qualifications, length of stay, and social status and treatment. Foreigners in Japan are classified under two categories: activity qualifications and residence qualifications. Activity qualifications can be further subdivided into foreigners who work in fields that create economic profits and benefits and those who do not. Each immigration-receiving country has its own visa system, and the visa code and classifications are by-products of individual countries’ policy concerns and preferences. However, foreigners do not always clearly understand how visa systems work and how visa codes are related to policy concerns, so the necessary information about foreigner residence and related social status should be clearly provided. The experiences of Japan and Australia show that such predictability and information access deeply affect social cohesion of foreigners in immigrant-receiving countries. In addition, how to deal with undocumented immigrants has been an important policy issue in immigrant-receiving countries. Foreign countries’ experiences of restrictive policy stances toward undocumented immigrants (increased raids, detention, and deportations) show that this policy approach cannot be the final solution to this issue. Australia’s policy efforts and experiments with the implementation of a bridging visa system can be an alternative for countries with an increasing number of undocumented immigrants. Finally, based on the analysis of issues and limitations in Korea’s current visa system and foreigner residence policy, eleven policy directions and guidelines are suggested to orient the Korean government toward a better, future-oriented immigration system. These suggestions primarily address 1) the foreigner residence policy design, and 2) the visa policymaking and implementation process. Suggestions for the first category include adoption of the view of foreigners as subjects of integration and coexistence, future-oriented foreigner residence-related administration/management, reform of the visa system and code classifications, family-based sojourn management, rather than individual-based management, and reconsideration of the previous policy approach to undocumented immigrants. Suggestions for the second category include increasing the predictability and transparency of visa policy implementation, reinforcing the roles and accountability of diplomatic offices, strengthening inter-agency cooperation and communication on foreigner sojourn policy implementation, reforming the visa policy process, clarifying and limiting the scope of immigration officials’ discretionary power, and improving immigration officials’ perceptions of foreigners, specifically those negatively constructed.

      • 대선공약과 국정과제 형성과정 개선방안

        박준 ( June Park ),정동재 ( Dongjae Jung ),윤영근 ( Young-guen Yun ),박상훈,( Catherine Haddon ),( Ludger Helms ),( Terry J. Royed ) 한국행정연구원 2021 기본연구과제 Vol.2021 No.-

        1. 연구배경 및 필요성 □ 1998년 이후 국정과제 체계 수립은 정부 전환기 중요한 국가적 관행으로 정착 ○ 김대중 행정부 이후 모든 행정부가 100대 혹은 140대 국정과제를 수립 - 국정과제 체계는 국가비전, 국정목표, 국정과제, 실천과제 등 목표-수단 계층제의 피라미드 구조 형태를 가짐 - 국정과제는 대통령직인수위원회에서 선정되고 새 정부 출범 후 국무회의에서 확정 ㆍ문재인 행정부에서는 사실상의 인수위 역할을 한 국정기획자문위원회에서 100대 국정과제를 선정 ○ 법률적 근거는 없지만, 국정과제 수립은 새 정부가 반드시 해야 할 일로 인식 - 정치적으로 국정과제는 새 정부가 지향하는 국정운영의 철학과 방향을 제시 - 행정적으로도 국정과제는 예산, 인력 등 자원배분에서 우선권을 가지기 때문에 국정과제 선정은 정부부처들에게 중요한 사안 □ 국정과제 체계의 운영방식 및 효과에 대한 성찰이 필요한 시점 ○ 현재 국정과제에 대한 우리 사회의 인식은 1998년 당시 시대환경의 산물로서, 지난 20년간의 정책환경 변화를 따라가지 못하는 ‘제도적 지체(institutional lag)’의 문제를 안고 있음 - 前 정부와의 단절 혹은 차별화를 과도하게 강조하면서 각 부처들의 역할을 내각 구성 전에 당선인을 중심으로 한 정권 핵심그룹 주도로 수립된 국정과제를 집행하는 역할로 제한하고, 정부가 ‘문제해결사’라는 인식을 전제로 거의 모든 분야를 망라해 국정과제를 선정 ○ 국정과제의 수립과 이행을 위해 정부가 많은 공을 들이고 있음에도 불구하고 기대만큼의 효과를 얻지 못하고 있음 - 지난 20년간 저출산, 양극화, 청년실업, 부동산 문제 등 한국사회의 난제들이 해결되고 있다는 증거는 별로 없음 - 대통령의 국정수행에 대한 국민들의 평가는 임기말로 갈수록 저조해지면서, 정부의 공식적인 국정과제 평가 결과와 큰 괴리를 보이고 있음 □ 본 연구는 선거단계에서부터 인수위단계, 새 행정부 출범 이후 단계에 이르기까지 국정과제 형성과정의 문제점을 분석하고 개선방안을 제시 ○ 기존의 인수위 연구 혹은 국정과제의 충실한 이행을 위한 관리방안 연구와 차별화된 국정과제 형성과정 全 단계 연구를 지향 - 대통령이 임기 중 역점을 두고 추진할 핵심 정책의제의 선정 및 관리를 개선하기 위한 목적에서 국정과제 형성과정에 접근 ○ 핵심 정책의제 선별을 위한 숙의, 협력적 거버넌스, 행정부 내부의 분권화 등 환경적 요구에 맞게 국정과제 형성과정을 혁신함으로써 제도적 지체 문제를 해소 2. 이론적 쟁점 □ 국정과제의 정책학적 의미에 대한 명확한 개념정의가 부재 ○ 오랫동안 정치권과 관료사회에서 사용되어 왔지만, 대통령에게 중요도가 높다는 것 외에 국정과제가 정책학적으로 무엇을 의미하는지 의견이 엇갈림 - 국정운영의 원리나 정책기조로 보는 견해가 있는가 하면, 실행계획이나 사업으로 보기도 함 - 실제 100대 국정과제 간에도 추상성 정도에 있어서 큰 차이가 존재함 ㆍ‘적폐의 철저하고 완전한 청산(1번)’은 상당히 추상적인 반면, ‘교통-통신비 절감으로 국민 생활비 절감(31번)’은 상당히 구체적 ○ 국정과제 개념의 모호성은 새롭게 출발하는 행정부의 국정과제 설계, 운영, 관리 등에 영향을 미치게 됨 □ 국정과제를 의제(agenda)로 보느냐, 과업(task)으로 보느냐에 따라 국정과제의 정책과정상의 위치가 달라짐 ○ 최근 학계(김선혁, 2013; 남궁근, 2019)의 번역대로 국정과제를 ‘의제’로 본다면 국정과제 선정은 정책의제의 설정으로서 정책과정의 시작이 됨 - 정부의제로서 국정과제는 “정부가 공식적으로 문제해결을 위해 심각하게 고려하기로 밝힌 문제”(정정길 외, 2010) ○ 정부의 공식번역처럼 ‘과업’으로 본다면 100대 국정과제 선정은 정책채택에 해당하고 그 이후는 정책집행의 단계 - 과업으로서 국정과제는 정부부처들이 실행해야 할 프로그램 ○ 국정과제는 과업보다는 의제로 인식하는 것이 합리적 대안 탐색과 사회갈등 관리를 위해 더 바람직 - 김대중 행정부 이후 역대 행정부의 국정과제 개념정의를 비교하면, 대부분 ‘과업’으로 인식하고 있는데 노무현 행정부의 정의가 가장 ‘의제’로서의 국정과제에 가까움 - 국정과제에 제시된 문제해결의 대안들은 아직 충분히 검증되지 않은 잠정적 대안이므로 민주적 정치과정에서 숙성 및 정제될 필요 □ 우리나라 국정과제는 정치적 의제와 행정적 의제가 혼재되어 있는데, 전체적으로 정치적 의제의 성격이 더 강함 ○ 미국은 대통령의제(PA)와 대통령관리의제(PMA)를 구분 - PA는 매년 대통령의 국정연설을 통해 확인되는 정치적 의제이고, PMA는 새행정부 출범 후 관리예산처(OMB) 주도로 수립되는 행정관리적 의제 - 특히 대통령관리의제와 연계되는 기관별 전략목표는 ‘장관의 의제’에 해당 ○ 우리나라 100대 국정과제는 국민들을 향해 새 행정부를 ‘브랜드화’하는 성격이 강하기 때문에 행정적 의제가 포함되어 있어도 정치적 의제 성격이 더 강함 - 대통령이 100대 국정과제 전체를 관리함에 따라 장관의 과제가 되어야 할 행정적 의제까지 대통령의 과제가 됨으로써 대통령의 정치적 부담과 책임 가중 ○ 미국처럼 우리나라도 대통령이 직접 챙기는 ‘대통령의 과제’와 각 부처가 책임지는 ‘장관의 과제’를 구분하는 것이 필요 □ 선거와 정치적 대표의 의미를 어떻게 정의하느냐에 따라 국정과제의 핵심 기능에 대한 해석도 달라짐 ○ 국정과제의 기능은 선거공약을 정부의 정책으로 전환, 5년 단임제 대통령의 국정운영 청사진, 중앙정부 평가제도의 근간 등이 핵심 ○ 정치적 대표를 선거를 통해 확인된 민심을 충실히 이행하는 위임(mandate) 개념으로 이해하면, 선거공약과 국정과제 간 연계를 강조 - 선거공약의 이행은 정치적 대표의 핵심이므로, 선거공약은 최대한 국정과제화되어 국가정책으로 추진 - 공약 내용의 실행력 강화를 위해 국정과제는 되도록 구체화 - 국정과제 관리는 100대 국정과제 전체를 대상으로 하향식으로 수행 ○ 정치적 대표를 국정운영 성과에 대한 회고적 평가가 강조되는 집권세력의 소명책임(accountability) 개념으로 이해하면, 국정과제의 유연성이 강조 - 선거에서 승리했다고 해서 공약에 과도한 의미를 부여하지 않고 국정과제로 만들기 전에 공약을 꼼꼼하게 재검토 - 상황변화에 따른 국정과제의 원활한 수정·변경을 위해 국정과제를 지나치게 구체화하기보다는 중범위 수준으로 규정 - 특정평가는 새 행정부를 상징하는 핵심 국정과제만을 대상으로 실시하고, 나머지 과제들은 부처별 자체평가에 일임 ○ 국정과제를 형성하고 추진함에 있어 위임론과 소명책임론 사이에 균형감 필요 - 현행 국정과제 체계는 정치적 대표에 관한 위임론적 관점에 입각 ㆍ“공약은 반드시 지켜져야 한다”는 정치지도자들의 인식, 대선공약과 국정과제 간 높은 연계성, 100대 국정과제 전체를 대상으로 한 정부업무평가제도 등 - 현실적으로 선거에서 표를 얻기 위해 설익은 공약이나 다소 무리한 공약이 포함될 가능성이 농후한 상황에서 유권자들에게 한 약속은 반드시 지켜져야 함이 지나치게 강조될 경우 문제가 있는 공약이 그대로 정책화될 수 있다는 것이 위임론의 함정 - 공약은 지키지 않아도 된다는 인식은 무책임하고, 공약은 반드시 지켜야 한다는 인식은 위험 3. 국내 현황 및 해외사례 분석 1) 한국의 국정과제 형성과정의 특징과 문제점 □ 우리나라 역대 행정부의 국정과제 형성 프로세스는 대선공약 수립, 국정과제 선정, 국정과제 구체화, 국정과제의 평가·관리 등 4단계로 진행 ○ 대선공약 수립을 정당보다는 개별 대선후보 캠프에서 주도 - 각 정당의 대선공약 성안 과정은 선거가 열리기 약 1년 전에 대선후보들이 개인 선거캠프를 꾸리면서 시작되며, 후보를 지지하는 전문가자문단을 중심으로 공약을 성안 - 경선 이후 각 정당은 후보 캠프에서 개발한 핵심공약과 당 정책위원회가 성안한 일반공약을 결합하여 공약집을 발간 ○ 선거 후에는 후보 캠프 출신 정치인과 전문가, 그리고 부처에서 파견된 관료 등으로 구성된 인수위에서 매우 촉박한 일정으로 국정과제를 선정 - 각 분과별로 당선인의 대선공약, 정부부처 제안 등을 토대로 만든 국정과제를 총괄 혹은 기획조정분과에서 검토 후 최종 선정 ㆍ역대 행정부의 대선공약과 국정과제 간 연계율은 68.9%(김대중)~84.4%(이명박)로 높은 수준 ㆍ국정과제에 대해 ‘국민과의 약속’임을 강조하고 있고 공약과의 연계성도 높다는 점에서 선거공약의 정책적 이행을 강조하는 ‘위임론적 관점’을 견지하고 있음을 알 수 있음 - 김대중~박근혜 인수위 활동기간은 평균 55일로 미국의 11주보다 더 짧은데, 이 기간 동안 국정과제 선정 외에도 정부조직 개편과 국무총리 후보자 인사청문회까지 수행 - 인수위에는 많은 중앙부처 공무원들이 파견되어 국정과제 성안을 지원 ㆍ인수위 총인원 대비 중앙부처 공무원 비율(%): 47.0(15대) → 43.1(16대) → 42.6(17대) → 39.2(18대) →27.2(19대) ○ 인수위에서 만들어진 국정과제는 새 정부 출범 이후 행정부 차원에서 재검토되고 구체화되는 2단계 프로세스를 거침 - 대통령비서실, 국무총리실, 대통령직속 정책기획위원회 등을 중심으로 국정과제를 실행하는 정부부처의 의견을 반영하여 국정과제 최종안을 성안하고 이를 국무회의에서 통과시킴으로써 확정 - 문재인 행정부의 경우 국정기획자문위원회에서 선정한 100대 국정과제를 그대로 정부 최종안으로 수용 ○ 국정과제가 확정되면 대통령비서실, 국무총리실, 정책기획위원회 등이 각 주무부처가 제공한 자료를 기반으로 국정과제 추진 현황 모니터링 및 성과 평가 - 노무현 행정부는 국정과제 추진체계에 있어서 국정과제위원회의 역할을 중요하게 고려 ㆍ정부의 정책과제를 국정과제(중장기 국가전략과제)와 일반과제로 이원화하여, 전자는 대통령직속 12개 국정과제위원회에서 기획·논의하고 후자는 소관 정부부처들이 책임을 지고 실행하도록 독려 ㆍ각 국정과제위원회(기획)와 정부부처(집행) 간 연계가 부족했고 국정과제 기획에 국회가 참여하지 못했다는 점이 한계로 지적 - 박근혜 행정부 이후 총리실 주관으로 전체 국정과제를 대상으로 성과평가를 실시하고 있으며, 대통령비서실도 주무부처에서 국정과제관리시스템에 입력하는 국정과제 진척도를 모니터링하고 있음 □ 우리나라 국정과제 형성과정의 문제점 ○ 정당의 선거공약 성안 과정 및 역대 행정부 국정과제 형성과정 참여자, 학계 전문가 등 26명과의 심층인터뷰를 바탕으로 작성 2) 미국, 영국, 독일에서의 국정과제 형성과정 □ 대통령제 국가인 미국은 국정과제 형성에 있어서 대통령의제와 장관의제를 구분 ○ 미국에서는 대선후보가 선거 전에 공약집을 별도로 출간하지 않고 선거캠페인 과정에서 후보의 각종 연설, 토론, 기자회견 등을 통해 제시 - 각 후보가 당내 경선에 임할 때부터 공약을 만들기 시작하는데, 공약수립에 있어서는 우리나라처럼 정당보다 후보 캠프의 역할이 더 중요 - 정당의 정강정책(platform)은 여론의 큰 관심을 받지 못하는데, 그나마 민주당은 당 차원에서 국민의견을 수렴해 정강정책을 결정하는 프로세스가 있음 ㆍ반면 2020년 대선에서 공화당은 트럼프 대통령의 공약을 당의 정강정책으로 그대로 수용하기로 결정 ○ 민주당과 공화당의 대통령 후보가 확정되면 선거 전 최소 6개월 전부터 양당이 모두 참여하는 범정부 차원의 예비인수제도를 운영 - 백악관인수조정위원회, 기관인수책임자위원회 등을 한시적으로 설치 ○ 대통령의제는 매년 대통령의 국정연설(State of the Union Address)을 통해 평균 10개 정도가 제시됨 - 당선인의 공약을 대통령의제로 전환하는데 있어 후보 캠프 출신 인사들이 주축을 이루는 정권인수팀 및 백악관 참모진의 역할과 공무원들이 주축을 이루는 관리예산처(OMB)의 역할이 중요 ㆍ관리예산처는 선거 전부터 양당 후보의 공약을 조사해 정권인수팀에게 정보를 제공하고, 국정연설문 성안과정에서 대통령의제의 예산서를 작성함 ㆍ대통령의제를 구성하는 정책대안의 출처로는 선거공약보다 새 행정부 출범 후 의회의 역할이 훨씬 더 중요한 것으로 평가됨(Light, 1999) - 각 부처들은 새 행정부 출범 후에 대통령의제를 기반으로 ‘장관의제’라고 할 수 있는 ‘기관별 전략목표(Agency Strategic Goals)’를 수립 ○ 대통령의제에 대해서는 별도의 성과관리제도가 없음 - 대통령관리의제의 경우 관리예산처가 행정관리적 의제인 ‘연방정부 중점목표(CAP Goals)’에 대해 삼색신호등으로 평가 - 장관의제인 ‘기관별 전략목표’의 경우 각 부처가 예산서와 함께 관리예산처에 제출할 뿐, 전략목표 달성도에 대한 대통령실 주도의 평가 프로세스는 없음 □ 영국에서는 집권당의 공약 중에서 국정과제가 선정되나, 독일의 경우 정당 간 연립정부 협상을 통해 새 정부의 국정과제가 결정됨 ○ 영국과 독일에서 공통적으로 국정과제의 뿌리가 되는 공약은 총리 후보 개인의 공약이 아니라 정당의 정강정책(manifesto)에 포함된 공약 - 영국의 경우 대체로 총리 후보의 당내 리더십이 독일 총리 후보의 경우보다 더 강하기 때문에 당의 공약 성안과정에서 총리 후보의 역할이 더 적극적임 ㆍ반면, 독일의 경우 각 정당의 총리 후보는 당의 정강정책을 결정하는 권력자가 아니라 단지 당의 ‘최고대변인(chief spokesperson)’ 역할 ○ 영국과 독일은 모두 의회제 국가로서 별도의 정권인수기간이 없다는 공통점을 갖지만, 양국 간 정당체제의 차이가 국정과제 형성과정의 차이로 나타남 - 양당제 국가인 영국에서 국정과제는 집권당의 주요 입법의제로서 집권당의 선거공약에 기반해 새 정부의 총리가 선정하며, 그 내용은 매년 의회 회기 개시일에 여왕의 국정연설(QS)을 통해 발표 - 다당제 국가인 독일의 경우 국정과제는 선거 후 연립정부 구성을 위한 정당 간 협상과정을 통해 선정되고 그 내용은 연정협정으로 발표 ㆍ연정협상기간은 1990-2009년까지는 평균 39.2일에 불과했으나, 2013년과 2017년 총선에서는 기민련과 사민당이 대연정 구성을 둘러싸고 의견 차이를 보이면서 각각 86일과 171일로 늘어남 ㆍ독일에서도 새 정부가 시작될 때 총리가 의회에서 정부의 전체적인 정책기조를 발표하지만, 정부가 추진할 구체적인 법안 내용을 제시하지는 않음 ○ 의회제 국가인 영국과 독일에서 국정과제에 대한 관리·평가제도는 총리의 권한과 관련이 있음 - 총리의 권한이 매우 강한 영국의 경우 국정과제의 진척도를 총리실의 ‘전달팀(Delivery Unit)’이 관리·평가하는 제도를 시행한 경험이 있음 ㆍ블레어 정부가 처음 도입했던 이 제도는 캐머런 정부에서 하향식이고 집권적이라는 이유로 폐지된 후 현 존슨 정부에서 부활 - 연립정당, 주정부 등 ‘비토행위자(veto players)’로 인해 권한이 제약받는 독일 총리의 경우 중앙에서 국정과제를 관리·평가하는 제도를 실시하기 어려움 □ 한국, 미국, 영국, 독일 4개국 간 국정과제 형성과정 비교 ○ 한국은 공약의 수가 증가하고 공약의 내용도 구체성이 높아지는 경향을 보임 - 공약의 수 증가는 국제적으로 공통 현상이나, 외국사례에서는 공약에 제시된 목표치나 이행수단을 지나치게 구체화하는 것을 되도록 피하고 있음 - 우리나라는 많은 수의 공약을 만들면서도 의회제 국가처럼 정당 중심으로 체계적으로 준비하지는 못하기 때문에 부실한 공약이 만들어질 가능성이 높음 ○ 한국은 공약과 국정과제 형성의 개방성과 유연성이 모두 부족 - 한국은 공약과 국정과제가 대통령 후보 캠프 주도로 성안되고, 정부 출범기에 발표된 100대 과제는 대통령의 임기 내내 유지되는 체제임 - 독일의 경우 경직성은 있으나 연립정당 간 합의에 의해 지지 ○ 어젠다 수준의 100대 과제에 500개가 넘는 실천과제로 구성된 한국의 국정과제는 과제의 수가 지나치게 많음 - 이렇게 많은 국정과제를 선정하면서도 사전 준비과정은 해외사례에 비해 부족 - 미국와 영국은 선거 전부터 예비인수제도를 운영하고, 독일은 연정협상 과정을 통해 선거공약을 걸러냄 ○ 한국은 대통령비서실 주도로 국정과제를 관리하고 있으나, 해외사례에서는 행정수반이 정부 핵심 정책의제에 대한 부처별 성과를 직접 관리하지 않음 - 영국이 블레어 총리 시절 그러한 성과관리제도를 도입한 바 있으나 캐머런 총리 때 폐지되었고 최근 존슨 총리가 부활시켰으나 안착될지는 미지수 4. 국정과제 형성과정 개선방안 □ 개선방안 도출을 위한 기본방향 ○ 의사결정의 숙의, 행정부와 의회의 협치, 분권적 국정운영 등 세 가지 기본방향에 입각해 대선공약과 국정과제 형성 및 관리 시스템 개선방안을 제시 - 의사결정의 숙의: 공약과 국정과제의 정제 및 숙성 - 행정부와 의회의 협치: 임기에 국한되지 않는 중장기적·미래지향적 과제 설정 - 분권적 국정운영: 대통령비서실 중심의 국정과제 관리 관행 탈피 ○ 제안의 궁극적인 목표는 국정운영의 지속가능성과 책임성 제고 1) 단계별 개선방안 □ 선거단계 ○ 정당 선거공약 중앙선관위 사전등록제 - 현황 및 문제점: 대개 선거일로부터 한 달 전 공약서 제출. 막바지 공약변경비일비재. 현재 제출하는 10대 공약의 형식에 대한 기준 부재 - 개선방안: 대통령선거일로부터 60일 전까지 중앙선관위에 공약서 및 대표공약 10개 제출(10대 공약은 경제적 타당성과 실현가능성을 검증할 수 있는 형태로 제출). 공약사후변경 금지 ○ 정당 정책위의 공약형성 역할 강화 - 현황 및 문제점: 후보 캠프가 공약형성을 주도함에 따라 정당의 책임정치가 실현되기 어려움 - 개선방안: 당 정책위 주도로 경선 전에 당의 기본공약 설정. 경선 후에는 각 경선캠프의 선거공약을 재검토 후 선거일 60일 전까지 중앙선관위 제출 ○ 전문연구기관에 의한 공약 사전검증 및 공표 - 현황 및 문제점: 정당 대선공약의 경제성에 대한 신뢰성 있는 분석 부재 - 개선방안: 국회 예산정책처와 경제인문사회연구회 국책연구기관이 공약의 비용추계 및 경제성 평가 수행, 국회 예산정책처 처장의 독립성 강화 ○ 예비내각의 발표 - 현황 및 문제점: 선거공약 형성과 국정과제 형성의 제도적·인적 분리. 공약으로 제시하는 국정과제를 누가 책임지고 수행할 것인지 불분명 - 개선방안: 대통령후보의 러닝메이트 개념으로 예비총리와 예비부총리 발표 ○ 예비인수제도 도입 - 현황 및 문제점: 인수위 활동기간(평균 55일)은 행정부 업무의 실질적인 인수인계를 하기에 너무 촉박 - 개선방안: 미국처럼 주요 정당 대선후보 결정 후 자체적으로 예비인수팀 구성하도록 정부가 사무실 공간과 경비 지원. 범정부 차원의 예비인계기구로서 주요정당의 예비인수위원이 참여하는 ‘국정인계위원회’ 운영(위원장: 국무조정실장) □ 인수위단계 ○ 국정과제와 부처과제 구분 - 현황 및 문제점: 인수위에서 100대 과제 선정 시 충분히 논의할 시간 부족. 100대 과제는 정책 우선순위가 불분명하고 대통령의 만기친람식 국정운영으로 비판 - 개선방안: 인수위에서는 ‘대통령 과제’(5개 정도)와 ‘주요개혁과제’(20-30개)만 선정. 국정과제의 범위를 위 두 과제로 한정. 나머지 과제(‘부처 중점과제’)는 새 행정부 출범 이후에 국무총리실과 각 부처 간 협의로 선정 ○ 인수위 조직을 정책인수실과 정권인수실로 이원화 - 현황 및 문제점: 당선인 비서실과 취임준비위원회는 그 역할이 매우 중요함에도 불구하고 역대 인수위 운영규정에 근거가 없음 - 개선방안: 정책인수실은 국정현안 파악 및 국정과제 형성 업무를 맡고, 정권 인수실은 기존의 당선인 비서실과 취임준비위원회 기능을 흡수해 인사, 조직, 홍보, 의전, 취임식 등 5개 분과로 구성 ○ 국정인계위원회 운영 - 현황 및 문제점: 국정업무의 인수·인계 작업이 개별 부처 중심으로 진행됨으로써 부처의 관료적 이익 추구, 기존 정책의 성과에 대한 자화자찬, 국정과제의 현상유지화 경향 등 우려 - 개선방안: 각 부처의 국정업무 인계를 총괄 조정할 수 있는 범정부적 기구로 선거 전 예비인수제도로 제안한 ‘국정인계위원회’를 선거 후에는 대통령직 인수위원회를 상대하는 기구(counterpart)로 운영 ○ 여야정위원회 운영 - 현황 및 문제점: 정부 전환기에 새 행정부의 국정운영 방향을 야당 지도부와 협의하고 공동으로 천명하지 않음. 선거과정에서 불거진 여야 간 갈등이 새행정부 출범 이후에도 지속 - 개선방안: 대통령 당선인과 주요 정당 대표들로 구성된 ‘여야정위원회’ 구성. 인수위에서 성안한 ‘5대 대통령 과제’ 사전공유 및 협의. 외교안보 분야 국정현안 초당적 논의 □ 새 행정부 출범 이후 단계 ○ 총리실 주도로 부처 중점과제 수립 - 현황 및 문제점: 100대 국정과제 형성과정에서 국무총리와 각 부처 장관들의 역할이 거의 없음. 100대 국정과제에 ‘대통령 과제’와 ‘장관 과제’가 혼재 - 개선방안: 기존의 100대 국정과제 형성 프로세스를 국정과제(대통령 과제+주요개혁과제)와 부처과제로 이원화하고, 전자는 인수위에서, 후자는 새 행정부 출범 후 국무조정실과 각 부처 간 협의를 통해 선정 ○ 국정과제 평가제도 개편 - 현황 및 문제점: 외형상 국무조정실이 100대 국정과제 전체를 평가(특정평가) 하나 실제로는 대통령비서실이 직접 관리. 대통령 관심 과제를 국무총리가 평가해 봐야 나쁜 평가가 나오기 어려워 큰 의미 없음 - 개선방안: 정부업무평가(특정평가)는 ‘주요개혁과제’와 ‘부처 중점과제’ 만을 대상으로 실시. 대통령 과제는 국회가 평가 ○ 대통령과제위원회 운영 - 현황 및 문제점: 대통령 과제 추진 기구로서 위원회가 민간전문가의 개혁성과 공무원의 실행력을 결합할 수 있는 장점이 있음에도 불구하고 형식적으로 운영된다는 비판이 많음 - 개선방안: 대통령이 본인의 과제에 집중할 수 있도록 대통령과제위원회를 과제 수에 맞게 5개 정도 설치. 관계부처 장관들을 당연직 위원으로 임명. 주무부처가 아닌 대통령 수석비서관이 사무국 기능 수행 ○ 책임총리/책임장관제 운영 - 현황 및 문제점: 청와대 주도의 국정운영으로 정부부처의 자율과 책임이 약화되고 대통령이 모든 사안에 대해 책임질 것을 요구받음 - 개선방안: 대통령은 국가적 개혁과제에 집중하고 일상적 국정운영은 총리와 장관에게 위임. 당정협의를 총리와 장관 중심으로 함으로써 야당과도 협치 ○ 여·야·정 협치 제도화 - 현황 및 문제점: 정부·여당이 대통령 관심 입법 추진 시 야당과 갈등, 국회파행도 초래 - 개선방안: 대통령 과제의 입법을 위한 국회 특별위원회 설치(국민대타협기구 포함). 정권교체기에 구성된 여야정위원회의 정착 2) 개선방안의 실행을 위한 로드맵 □ 단기 실행방안 ○ 2022년 3월에 있을 제20대 대선과 그에 따른 인수위 운영 및 신정부 출범 단계에서 당장 실행 가능성을 검토할 대안들 - 선거단계: 대선 60일 전 정당 대표공약 중앙선관위에 사전등록. 각 당의 공약에 대한 사전 검증과정을 보다 내실화 - 인수위단계: 국정과제와 부처과제 구분. 대통령과제위원회 구성. 인수위 조직을 정책인수실과 정권인수실로 이원화 - 정부출범 이후 단계: 대통령과제위원회 운영. 국정과제평가제도 개선. 총리실 주도의 부처 중점과제 수립 □ 중기 실행방안 ○ 2027년 대선을 바라보며 향후 5년간 실행 가능성을 모색할 대안들 - 선거단계: 경제성 분석에 기반한 공약 사전검증 제도화. 국회 예산정책처의 독립성 강화를 위한 제도적 조치. 예비내각 발표. 예비인수위 제도 도입 - 인수위단계: 국정인계위원회 운영 - 정부출범 이후 단계: 책임총리/책임장관제. 대통령과제 입법을 위한 국회 특별위원회 설치 □ 장기 실행방안 ○ 향후 10년 내 실행 가능성을 검토할 대안들 - 선거단계: 공약 형성에서 정당의 정책위원회와 정책연구원의 주도적 역할 - 인수위 및 정부출범 이후 단계: 여야정위원회의 정착 5. 결론: 다음 정부를 위한 5개의 핵심 제언 ① 선거공약을 다 지켜야 한다는 생각을 버리자 ② 국정과제와 부처과제를 구분하자 ③ 대통령 과제는 Task가 아니라 Agenda로 접근하자 ④ 대통령의 국정과제는 국회 등 외부평가를 받자 ⑤ 국회와의 협치가 필요하다 Given the interest in the process of setting election pledges and the presidential agenda before and after the inauguration of a new administration in Korea, this study attempts to analyze two questions: (1) what limitations does the process of setting presidential agendas have in terms of policymaking? and (2) what policy and institutional alternatives can be employed to overcome these limitations? In South Korea, a new president approves 100 or 140 presidential agendas that have been selected by the Presidential Transition Committee (PTC) for their presidential agenda. The PTC usually selects the agenda items among electoral pledges and other inputs during a relatively short period of time (two months) before inauguration and the newly elected president promises to accomplish them during the five years’ term. This process is driven by the president-elect and their close personal political advisors. Political parties play a limited role in setting the presidential agenda. The process of selecting election pledges and setting the presidential agenda in Korea has been criticized for both its rigidity and the inadequate public discussion about the rationality of the individual agendas. Once set, presidential agendas are difficult to modify or drop even if they are found to have unintended consequences during the implementation stage. As a result, some presidential agenda policies may incur social costs and aggravate partisan polarization in Korean politics. Although institutionalizing the presidential agenda of a new administration has contributed to the development of responsible politics in Korea, it is time to review and identify desirable policy alternatives in order to reform the process of selecting and managing presidential agendas. Despite the importance of setting the presidential agenda for a new administration in the Korean political context, there has been little consensus on the exact meaning of a presidential agenda. The role and importance of presidential agendas can change during the policy-making process, in particular whether they are considered as real ‘agendas’, i.e., policy issues to be addressed, or administrative tasks to be implemented. The presidential agenda in Korea includes both administrative and political items. The interpretation of the core functions of presidential agenda can also change according to how politicians and policymakers consider political representation resulting fromelections. There needs to be a sense of balance between the mandate view and the accountability view of representation during the process of setting and keeping the presidential agenda for a new administration. In Korea, setting the presidential agenda consists of four stages: (1) establishing presidential election pledges, (2) formally setting presidential agendas by the Presidential Transition Committee after the election, (3) the specification of the presidential agendas after inauguration (i.e., the revision or replacement of previous agendas or the addition of new items in response to changes in the socioeconomic environment), and (4) the evaluation and management of these items. Each stage involves various policy actors and stakeholders, including the teams for the presidential candidates (establishing presidential election pledges), politicians and scholars (setting the presidential agendas), and bureaucrats (evaluating and managing the agendas). To analyze the problems associated with setting and implementing the presidential agenda before and after the inauguration of a new administration, we interviewed 26 people who have been directly and/or indirectly involved in this process for previous administrations (the Kim Daejung, Roh Moo-hyun, Lee Myung-bak, and Park Geun-hye administrations). They included party politicians, high-ranking public officials who were part of the administration, and scholars. During these in-depth interviews, the authors identified several limitations in the process of setting and implementing presidential agendas at each stage. In the presidential election stage, the influence of presidential candidates on the establishment of election pledges is too strong, while the ideology, vision, and direction of their political parties are not consistent. In addition, the capacity of parties’ policy-research arm is insufficient and their material infrastructure, such as the education of political newcomers and policy development, is also too weak. The process of choosing presidential election pledges is driven by presidential campaign teams and premature pledges that do not have socioeconomic feasibility are often included. Many of those involved in establishing presidential pledges do not have enough expertise in the associated policy fields and are included due to partisanship or political interests. Pledges are not selected through deliberation or expertise, and some are even improvised during the election period. When the presidential agendas are selected by the Presidential Transition Committee (the second stage), most of these items are not based on a long-term or future-oriented perspective; rather, most concern policy issues or problems that have recently come to the public’s attention. The public and media are also only interested in issues or agendas that differentiate the President-elect from the previous administration, so policy issues that have previously been discussed, such as low birth rates or social conflict, are not sufficiently deliberated on. In addition, thorough filtering of the election pledges is rarely conducted, meaning that the possibility of unformed ideas or specific interests infiltrating the presidential agenda cannot be fully controlled. In addition, the presidential agendas are a mix of short-term considerations and mid- or long-term perspectives. Most presidential agendas discussed were not based on an in-depth review of the performance of the previous administration. Furthermore, though there are laws and regulations governing the operation of the Presidential Transition Committee, a concrete operating procedures have not been established. How to balance the role of bureaucrats as policy experts and as guardians of their ministry’s interests remains rather murky, and preventing them from engaging in opportunistic behaviors during the process of establishing the presidential agenda is not easy. Following the inauguration of a new administration, it is not easy to make revisions or changes to the presidential agenda (the third stage). Government performance management and evaluation are limited to a short-term perspective, reflecting the structural constraints most importantly from the President’s single five-year term. The transition from campaigning to governing after inauguration is not easy, so public administration is still conducted with strong partisan politics. The management and operation of presidential agendas are overseen by the Blue House, meaning that the role or authority of government ministries and agencies in the process of managing and evaluating the agendas is very limited. Performance management and evaluation of presidential agendas (the fourth stage) are not easy, and input-based management has been pursued rather than evaluating policy effects or outcomes. The understanding of policy issues and agendas by the President is insufficient, and non-governmental experts lack experience in policy fields, so conflicts between non-governmental experts and bureaucrats can occur in the process of managing and operating presidential agendas. To reform the process for establishing presidential agendas, the authors suggest the following policy alternatives. First, during the presidential election stage, it is necessary to implement an early registration system of party manifestos through the National Election Commission. This can be helpful to prevent political parties from arbitrarily changing their pledges at their convenience. Strengthening the role and function of the policy committee of a political party in establishing pledges should also be considered. A review of the economic feasibility of the presidential pledges from each political party by qualified research institutes would also be helpful for the public to understand the quality of these pledges and to encourage their participation in policy-oriented elections and voting. The announcement of a shadow cabinet and the establishment of a preliminary system for the transition of political power before the inauguration of the new administration should also be considered for stronger public governance. Second, regarding the business of the Presidential Transition Committee, the presidential agendas should be differentiated from ministry-level agendas. The committee should focus on presidential projects that require inter-agency cooperation to solve wicked policy problems, while ministry-level agendas can be created after the inauguration of the new administration following sufficient consultation and deliberation between the Prime Minister’s Office and government ministries. The Presidential Transition Committee should also have two primary functions: facilitating the transition of political power and facilitating the transition of policies. In the former case, the committee should support the President-elect’s decision on political appointments and government reorganization in preparing to take office while, in the latter case, it should focus on identifying important policy issues and in determining associated presidential agendas. A whole-of-government committee in charge of transferring state affairs to a new administration would be helpful as a counterpart to the PTC. A council of the President-elect and ruling and opposition parties should also be considered to present the presidential agendas selected by the PTC to the oppositions for endorsement. Finally, following the inauguration of the new administration, ministry-level agendas, unlike the presidential agendas established by the Presidential Transition Committee, should be selected following consultation and deliberation between the Prime Minister’s Office and government ministries and agencies. Ministry-level agendas should be evaluated by the Prime Minister’s Office, while the presidential agendas should be evaluated by the National Assembly, the media, academia, and civil society groups. Moreover, it is necessary to establish Presidential committees to carry out these presidential projects, allowing the President to dedicate themselves to successfully implementing these projects. It may also be necessary to divide the governing structure of the administration into two sections: (1) the President takes charge of presidential projects and national security and diplomacy, while (2) the Prime Minister and government ministers take charge of daily state affairs. The institutionalization of collaboration among the President, ruling and opposition parties could also be useful for managing presidential agendas through the legislative process.

      • 데이터기반행정 강화 방안 연구 : 공공데이터 융합(integration)을 중심으로

        윤건 ( Yoon Kun ) 한국행정연구원 2019 기본연구과제 Vol.2019 No.-

        1. 연구배경 및 필요성 □ 연구의 목적과 필요성 ○ 본 연구는 데이터기반행정의 핵심적 과정인 공공데이터 융합(integration) 의 제약조건을 제도, 역량, 기술적 차원으로 파악하여 이에 대한 대안을 마련함으로써 데이터기반행정을 강화하는 방안을 제시하고자 함 - 선행연구 분석을 통해 공공데이터 융합 활성화를 위한 이론적 모형을 구축하고 정책분야별 공공데이터 융합 현황과 유형을 제시하고 자 함: 선행연구의 자료 결합 논의는 기술적 측면에 한정되고, 공공데이터 개방 논의는 개방목적이 데이터기반행정에 한정되지 않는다는 문제, 빅데이터 정책활용 연구는 공공데이터 융합보다 전체 데이터기반행정에 초점 두며, 데이터거버넌스나 법제 논의는 규범적 논의로 실증 데이터에 의한 검증 필요 □ 연구의 내용과 방법 ○ 본 연구의 범위는 다음과 같음 - 이론적 논의, 선행연구 분석을 통한 공공데이터 융합 활성화 모델정립 - 공공데이터 융합 정책분야별 사례연구면접을 통한 공공데이터 융합제약조건 탐색 등을 수행 - 데이터기반행정 및 공공데이터 융합 해외 사례 분석: 영미권과 북유럽의 데이터기반행정과 공공데이터 융합 현황 - 공공데이터 융합 제약조건 및 관계 분석: 설문조사를 실시, 이를 기초로 공공데이터 융합 활성화 모델을 실증적으로 분석 ∙ 제약조건과 융합의 수준에 대한 기술분석, 제약조건과 융합 간 관계에 대한 상관분석과 회귀분석을 시도 - 공공데이터 융합 활성화 방안 제시: 제도, 역량, 기술 측면 ○ 본 연구에서는 다음과 같은 연구방법을 활용함 - 문헌분석, 심층면접, 설문조사 등의 방법을 활용 ∙ 문헌분석: 공공데이터 융합 활성화 모형 도출을 위한 이론적 논의 및 선행연구 분석, 공공데이터 융합 실태 파악을 위한 법제도 및 국내외 사례 관련 논문, 보고서, 신문기사 등을 분석 ∙ 심층인터뷰: 공무원, 연구자 대상으로 현황을 파악, 제약조건을 도출, 전문가 심층면접을 통해 대안 구체화 ∙ 설문조사(국가・지방공무원 각 103명, 국책연구기관 연구원 124명): 실태와 인식, 대안에 대한 인식 파악 2. 이론적 검토 □ 데이터기반행정의 의의 ○ 데이터기반행정의 개념 - 행정 혹은 정책과정이 데이터에 기초하는 것을 의미함 - 이러한 정의에서는 몇 가지 특징이 발견됨 ∙ 데이터기반행정법안의 대상은 공공기관이 관련된 데이터임 ∙ 데이터기반행정은 객관성과 과학성을 특징으로 함 ∙ 데이터가 수집, 저장, 가공 및 분석되며 이를 정책결정자가 활용할 수 있도록 표현하는 등 데이터가 정책과정에 투영되는 과정이 제시됨 ○ 데이터기반행정의 맥락 - “데이터”와 “빅데이터”의 맥락 ∙ 국민생활 전반에 영향력을 미치는, 국가경쟁력의 핵심자원으로서의 데이터. 특히 데이터의 국가경쟁력 관점의 중요성은 데이터경제(data economy)와 관련됨 ∙ 행정 및 정책 분야에서는 빅데이터기반행정에 관한 연구들이 이루어지고 있음 - 공공데이터의 맥락 ∙ 공공기관이 직접 생성한 데이터, 혹은 다른 주체가 생성한 데이터를 공공기관이 취득하여 활용하는 경우의 데이터 ∙ 공공데이터법 제정과 박근혜정부 정부3.0의 핵심사업으로서의 공공데이터 개방 정책으로 인해 2013년 이후 “공공데이터 개방” 관련 논문이 등장, 지속적으로 나타나고 있음 - 증거기반정책의 맥락 ∙ 증거기반정책은 정책과정에 있어 체계적 오류를 피할 수 있도록 하는 과학적 증거(scientific evidence)를 중시함 ∙ 정책평가의 논리도 이와 유사한데, 과학적 방법론인 실험, 준실험, 비실험의 방법을 통해 정책의 효과를 판단하는 결과평가의 경우 그 결과가 곧 과학적 증거가 되고, 향후 정책수립에 반영되는 환류(feedback) 과정을 거치게 됨 ∙ 데이터기반행정법상 객관성과 과학성 확보 논의도 증거기반정책의 주요 내용이지만, 여기서 강조하는 빅데이터의 경우 방법론적 엄밀성보다는 데이터의 규모, 인과성보다는 상관성이나 기술적(descriptive) 패턴 파악에 목적이 있음 - 전자정부의 맥락 ∙ 전자정부가 구현되면 정부 내부적으로는 전자문서 사용으로 비용이 절약되고 빠른 의사소통으로 생산성이 높아지며, 원스톱・논스톱 서비스를 통해 대국민 행정서비스의 질이 향상됨. 정보에 대한 접근성, 국가의 의사결정 구조에 대한 접근성이 향상되면서 국민의 국정 참여 가능성도 높아짐 ∙ 지식정부는 국가 차원에서 지식관리시스템이 작동함으로써 국가경쟁력을 극대화하는 정부를 지향함 ∙ 데이터기반행정 논의에 있어 이러한 행정정보화, 전자정부, 지식정부는 역사적 맥락으로서 기본적인 저변을 형성함. 데이터기반 행정이 추구하는 이상은 전자정부나 지식정부의 이상과 동일하나 각각의 개념들은 초점이 다름: 행정정보화는 정보통신기술이 정부조직 내부에 도입되는 과정에 초점을 맞추고, 전자정부는 그것이 도입되어 실제 국민에게 서비스되는 측면에 초점을 맞추며, 지식정부는 부가가치 창출과 경쟁력 향상에 초점을 맞춤 ∙ 데이터기반행정은 과학적 정책결정과 보다 나은 행정서비스 구현에 초점을 둔다는 점에서 다른 개념보다 전자정부 개념과 보다 친숙함: 다만 전자정부에서는 있는 자료를 제공하는 것에 초점을 두지만 데이터기반행정에서는 있는 자료를 엄밀한 방법론으로 분석하고 그것을 행정과정에 활용함으로써 보다 성공 가능성이 높은 정책이나 서비스를 생산하고자 함 ○ 데이터기반행정의 이슈 - 데이터기반행정의 성공을 위한 요건 1 : 데이터 자체의 이슈 ∙ 신뢰성과 데이터 품질은 데이터가 수집되고 저장 및 이용되는 데이터관리체계가 제대로 작동한다면 담보될 수 있을 것이고, 통계적 관점에서의 신뢰성 또한 중요함 ∙ 행정이나 정책의 목적에 맞는 데이터가 수집되고 있는가 하는 데이터의 목적 적합성 측면, 적절한 지표가 선정되었는지에 대한 유용성 측면 등 전반적인 검토가 필요함 ∙ 데이터 구축 및 관리 비용이 적게 소요되지만 유용성은 높은 데이터와 지표를 찾아내는 것은 데이터의 비용 측면에서 지속가능한 데이터기반행정의 중요한 요건임 - 요건 2 : 데이터기반행정에 대한 신뢰는 중요하지만 맹신은 바람직하지 않음 ∙ 이에 대한 과도한 의존은 행정과 정책의 합리성이나 효과성을 체계적으로 저해할 수 있기 때문임 - 요건 3 : 데이터기반행정의 주요 행위자와 그 관계에 대한 논의 ∙ 정책결정자와 데이터분석가 간 원활한 커뮤니케이션이 매우 중요함. 데이터관리자와 분석가 간 일정한 긴장이 있을 수 있음 - 요건 4 : 거시적 관점에서 데이터기반행정의 제도적 측면 ∙ 데이터기반행정을 추진하기 위한 법적 근거, 조직, 인력, 예산, 권한 등이 확보되어야 함 - 정책과정의 단계별 데이터기반행정의 이슈 ∙ 정책과정의 단계별 데이터기반행정의 이슈와 고려사항 □ 공공데이터 융합 관련 선행연구 분석 ○ 공공데이터 융합의 개념 - 본 연구에서 공공데이터 융합은 “구체적인 행정 및 정책문제를 해결하기 위해 상이한 특성을 가진 복수 공공데이터 간, 또는 공공데이터와 민간데이터 간 상호 결합하는 것으로, 이를 통해 공공데이터의 활용 범위를 넓히고 보다 깊은 함의를 도출하는 것”을 의미함 ○ 공공데이터 융합의 이슈 검토 - 전체 데이터기반행정에서 공공데이터 융합의 체계 ∙ 데이터기반행정법안의 대상은 공공데이터이고, 지속적으로 나타나는 데이터 연계는 공공데이터 융합을 의미함 - 법안에서는 데이터 연계 이슈가 제공 이슈나 분석 이슈와 연결되어 있음 ∙ 데이터기반행정은 데이터의 수집・저장・가공・분석・표현의 과정을 거치면서 수집 이슈가 제공 이슈와 직접적으로 연결됨 - 공공데이터 융합의 목적에 대한 이해 또한 중요한 이슈임 ∙ 보다 나은 분석 결과를 얻어, 보다 나은 정책결정을 위한 것임 - 개인정보보호 이슈가 어느 정도 해결되어야 함 - 데이터 융합의 기술적(technical) 이슈는 복수 데이터 간 결합을 위한 통계적 방법론, 데이터 표준화에 대한 논의가 대표적임 - 데이터 역량에 대한 이슈로서, 조직의 관점에서는 데이터 관련 예산이나 인력, 개인의 관점에서는 데이터관리와 분석에 대한 지식, 정책문제 해결을 위한 데이터기획 능력 등임 ∙ 데이터 융합 전문인력을 채용하거나 교육을 강화할 필요가 있고, 특히 데이터 친화적 조직문화를 구축할 필요가 있음 - 민간기업이나 시민단체, 일반 개인의 민간데이터에 대한 이슈로서, 이러한 데이터들을 국민 개개인의 공공데이터와 연계시킨다면 보다 가치 있는 정보를 생성할 가능성이 높아짐 ○ 공공데이터 융합 관련 선행연구의 분석과 함의 - 공공데이터 융합은 다양한 새로운 가능성을 제시 ∙ 부처별 평가결과 데이터를 연계 혹은 통합하여 범정부적 데이터를 구축하거나 모니터링 과정에서 다양한 종류의 빅데이터를 활용, 공공기관에 분산・저장된 자료를 연계시키면 개별 데이터로는 불가능한 분석이 가능하게 되는 등의 가능성 - 개인정보보호 문제에 대한 근본적 해결이 필요함 ∙ 개인정보 개념의 포괄성 및 불명확성, 통지 및 동의 원칙 적용의 어려움, 빅데이터 구축이 개인정보 최소화 원칙과 목적 명확성 원칙에 배치되는 문제, 익명화 불가능과 재식별 가능성 문제, 익명화로 인한 데이터 가치 저하 문제 등 - 민간데이터 활용이 중요: 정보의 가치와 활용성이 더 높아짐 - 제도, 역량, 기술 요인이 중요한 영향요인이 됨 □ 연구분석틀 ○ 본 연구에서는 공공데이터 융합을 중심으로 융합 수준, 영향요인과 그 관계를 분석함 - 공공데이터 융합에 있어 제도, 역량, 기술 요인이 중요한 영향요인이 되고, 각각을 직접적, 간접적 요인으로 다시 구분함 ∙ 제도 요인에서 직접적 영향요인은 제공기관과의 협력 요인과 상위 차원의 조정체계 요인: 제공기관과의 협력의 경우 공공데이터 제공의 경우뿐만 아니라 민간데이터 제공의 경우까지 포함함. 간접적 요인은 국가 전반의 데이터 관리체계를 의미하는 데이터 거버넌스와 개인정보보호로 설정함 ∙ 역량요인의 직접적 요인은 개인 역량으로 데이터 전문지식과 경험, 교육 등을 포함하고, 간접적 요인은 조직 역량으로 데이터 인력 및 예산, 데이터기반행정 친화적 조직문화로 구성 ∙ 기술요인의 직접적 요인은 데이터 간 표준화 요인, 통계적 방법론 요인이고, 간접적 요인은 시스템 통합 요인, 익명화 기술 요인, 데이터 품질 요인으로 설정함 ∙ 분석틀에서는 공공데이터 융합의 직접적 목적과 궁극적 목적으로 구분하여 제시함: 직접적으로 목적하는 것은 융합 데이터의 분석이며 궁극적 목적은 분석결과의 정책 활용이 됨 3. 정책분야별 공공데이터 융합 사례 연구 □ 공공데이터 융합 관련 제도 현황 분석 ○ 관련법 - 2017년 12월 국회에 제안되어 계류되어 있는 데이터기반행정법안: 데이터기반행정 추진체계와 데이터의 등록과 제공 절차, 데이터기반 행정 기반 구축 등 - 2013년에 제정된 공공데이터법: 공공데이터 정책수립, 공공데이터 등록 등의 제공기반 조성, 공공데이터 제공절차 규정 등 ∙ 공공데이터 개방 관련 논의는 이 법에 근거함 - 2001년에 제정된 전자정부법: 공공데이터 융합의 기술 기반 ∙ 지역정보화와 한국지역정보개발원을 규정, 지역이슈를 포괄함 - 2008년 제정된 유비쿼터스법이 2017년 개정된 스마트도시법: 스마트도시서비스를 규정함 ∙ 스마트도시서비스의 주요 내용으로 정보 간 연계 제공에 대한 논의가 포함됨 - 1995년에 정보화추진기본법으로 제정되고, 2009년 전부개정시 명칭이 변경된 국가정보화기본법: 우리나라 전체 분야별 정보화를 추구하는 최고법 - 이러한 여러 관련법은 담당 부처가 상이한 특징이 있고, 전자정부법을 제외하고 내부심의 혹은 평가위원회와 같은 조정기구를 두고 있다는 공통된 특징이 있음 ○ 관련계획 - 공공데이터 융합 관련 대표적 계획을 비교분석하면 다음과 같음 ∙ 2016년 2월 공공데이터전략위원회에서 작성된 “공공 빅데이터 활용 활성화 추진계획(안)” : 제도 차원에서 추진체계와 법제도 기반의 강화, 빅데이터 활용을 위한 개인정보 비식별화 기술의 기준마련, 빅데이터 분석 모델 마련, 공공 빅데이터 교육 등을 주요 과제로 제시함 ∙ 공공데이터전략위원회가 2016년 12월에 마련한 “제2차 공공데이터 기본계획” : 민・관 데이터 결합, 데이터 생성・관리・제공에 있어 통합적 체계로의 변화, 민간데이터 범정부 공동이용 체계화, 데이터품질관리 범위 확대 등이 주요 과제로 제시됨 ∙ 2019년 1월 관계부처합동으로 제시된 “데이터・AI경제 활성화 계획” : 빅데이터 플랫폼, 센터, 빅데이터 네트워크 협의회 등을 마련, 국가연구데이터플랫폼 같은 연구데이터 공유・활용 체계를 구축, 데이터맵, 국가중점데이터, 범정부 데이터 플랫폼 등 공공데이터 개방과 효율적 관리를 주요 과제로 제시함 ○ 관련 조직과 기능 - 중앙행정기관의 공공데이터 융합 관련 조직은 다음의 특징이 나타남 ∙ 법제처, 병무청, 외교부 등을 제외하고는 대부분의 기관에서 빅데이터 관련 기능을 수행하고 있음 ∙ 공공데이터 개방 기능과 빅데이터 기능을 동일 부서에서 수행(고용노동부, 보건복지부, 환경부 등), 서로 다른 부서에서 수행(국세청, 기획재정부, 국토교통부 등)하는 경우로 구분 ∙ 교육부나 기획재정부, 농림축산식품부와 같이 빅데이터 기능을 홍보 관련 부서에서 다루는 경우가 있음 ∙ 고용노동부, 보건복지부, 해양수산부 등과 같이 정보화 부서에서 빅데이터 기능을 수행하는 경우가 있음 ∙ 국세청, 농촌진흥청, 통계청과 같이 부서명에 빅데이터를 명시하는 경우가 있음 ∙ 통계청은 공공데이터 융합 관련된 부서가 4개로 가장 많음 - 광역지방자치단체의 공공데이터 융합 관련 조직을 검토해보면 다음과 같은 특징이 나타남 ∙ 광역지방자치단체의 경우 공히 빅데이터 기능을 수행함 ∙ 스마트도시와의 연관성이 높은 이름을 가진 경우 : 서울, 부산, 광주, 대전 등 ∙ 통계담당관을 활용하는 경우 : 부산, 대구가 대표적임 ∙ 기획조정실 부서로 배치된 경우 : 대구, 인천, 울산, 충남, 경남 등 ∙ 직접 데이터담당관을 둔 경우 : 서울, 인천, 경기 등 ∙ 정보화담당관을 활용하는 경우 : 울산, 충남, 경남 등 ∙ 미래와 연결시키는 경우 : 부산, 제주, 광주 등 ∙ 산업적 맥락이 중요하게 인식되는 경우 : 강원도, 광주 등 - 다양한 행정기관들이 데이터센터나 데이터포털을 운영하고 있음 ∙ 중앙행정기관: 행정안전부, 과학기술정보통신부, 보건복지부, 산업통상자원부, 국토교통부, 통계청, 기상청 등 ∙ 광역지방자치단체: 서울특별시, 부산광역시, 경기도 등이 이러한 데이터센터나 데이터포털을 운영함 ∙ 이러한 데이터센터나 포털의 기능은 크게 데이터 제공 기능과 데이터 분석 기능으로 나눌 수 있음 - 부처 산하에 각종 정보원들이 있음 : 정보시스템 구축・관리가 기본이지만 통계구축, 분석서비스까지 제공하는 경우도 존재함 ∙ 정보원은 행정기관인 경우도 있지만 대부분 위탁집행형 준정부기관이나 기타공공기관임 ○ 소결 - 관련법 중 데이터기반행정법안이 가장 직접적이나 아직 국회를 통과하지 못하여 데이터플랫폼 사업이 근거 법령 없이 진행되고 있고, 공공데이터법과의 유사성도 문제로 남음 - 관련 계획은 공공데이터 기본계획과 공공 빅데이터 추진계획, 데이터・AI경제 활성화 계획 등으로 대부분은 추진체계 구축, 인력 양성 등 기본적 사항을 규정하고 있음 ∙ 이러한 계획들은 서로 다른 목적으로 수립되고 있어 체계적이지 않은 것으로 보임 - 관련 조직은 상당히 복잡하게 구조화되어 있음 ∙ 많은 부처들이 분석센터, 정보원의 이중 구조를 가지고 있음 □ 정책분야별 공공데이터 융합 사례 분석 ○ 분석 범위 및 방법 - 2013~2019년까지 정부 보도자료, 논문, 각종 연구 보고서, 기타 연구 출판물 등에 수록된 사례 중 2개 이상의 공공 또는 민간 주체가 보유하고 있는 정형・비정형 데이터의 연계・결합이 제시된 사례를 발췌하여 수집함 ∙ 이에 따라 정리된 40개의 융합 사례를 분석함 ○ 분석 결과 - 정책분야별 공공데이터 융합사례 : 2018년 행정안전부 정부기능분류체계-대분류를 기준으로 한 각 융합사례 ∙ 연도별 협력기관 수 : 추세가 발견 가능한 보건복지 분야의 경우 2013년 데이터 융합 사례가 처음으로 추진되었으며 2014, 2016, 2017, 향후 제안 사례까지 꾸준히 나타나고 있는데 평균 협력기관 수도 전반적으로 늘어나고 있는 추세임. 앞으로 6개 이상 분야에서 여러 협력기관 간 데이터 연계・융합을 통한 행정 정책과제가 꾸준히 추진될 것임을 기대해볼 수 있음 ○ 융합사례에 활용된 데이터 보유 주체 - 주요 기관으로는 통계청, 국민건강보험공단, 기상청, 국민연금공단, 경찰청, 국토교통부, 행정안전부, 통신사 등 - 각 정책분야별로 주요 데이터 보유 주체가 조금씩 다른데, 이는 정책분야의 특성에 기반하여 설명될 수 있음 □ 정책분야별 전문가 심층면접을 통한 공공데이터 융합 제약조건 탐색 ○ 제도적 제약요인 - 소관법 간 충돌의 문제 ∙ 데이터 요청자와 제공자 간 사이의 문제로, 최소한 명확한 근거법이 데이터 제공자에게 필요함 - 기관 이기주의의 문제: 정서의 문제. 데이터 보유 자체가 존립근거나 정체성의 문제이기도 함 ∙ 기능재조정이나 인력조정이 필요한 사안으로, 데이터 제공이 원활해지기 위해서는 적절한 인센티브 구조가 설계되어야 함 - 상위 총괄조정체계가 제대로 작동하지 않는 경우가 많음 - 데이터 접근성의 문제: 데이터의 개방에 개인정보보호와 같은 문제가 있다면 데이터접근성을 차등화 하는 방안도 가능 - 개인정보보호 문제는 정보의 손실로 이어질 수 있음 ○ 역량적 제약조건 - 데이터 마인드의 문제: 행정문제를 바라볼 때 데이터 관점에서 바라보지 않으면 실제 데이터기반행정이 쉽지 않음 - 데이터 마인드의 문제는 데이터 교육과 밀접한 관련성을 가짐 - 조직역량과 관련하여 데이터 리더십이 매우 중요하게 부각됨 ∙ 조직 구성원들이 데이터 마인드를 가질 수 있도록 유도하는 것, 데이터가 중요한 조직의 문화로 자리 잡는 것 - 데이터 전문성의 문제 - 데이터 협업의 문제 ○ 기술적 제약조건 - 데이터 유용성의 문제 - 민감정보의 문제 - 데이터 부재의 문제(필요한 데이터가 아예 처음부터 존재하지 않는 경우) - 익명화 기술의 문제 ∙ 개인정보를 통한 결합이 원천적으로 불가능하다면 융합 데이터의 활용성은 떨어질 가능성이 높다는 근본적인 문제임 - 데이터 표준화의 문제 - 데이터 완결성의 문제 ∙ 데이터에 대한 자신감이 없거나, 데이터가 외부에 공개되어서 자신의 문제가 나타날 수 있다고 보는 것 4. 데이터기반행정 및 공공데이터 융합 해외 사례분석 □ 미국사례 분석 ○ 미국 데이터기반행정 맥락 - 초기 데이터기반행정 환경과 법적 기반 ∙ 1960년대에 들어와 사회정책평가와 실험이 강조됨에 따라 효과적 정책 결정을 위한 데이터의 역할이 구체화되기 시작함 ∙ 1970년대에 들어와 정부의 효과를 측정하고 그 결과를 예산과정에 반영하기 위한 OMB의 설립은 데이터 기반 정부로 전환하기 위한 계기가 됨 ∙ Paperwork Reduction Act of 1980 및 OMB의 Circular A-13은 연방 정부의 정보관리 정책, 데이터로의 개방 접근, 데이터의 전략적 자산 가치를 인식하는 계기를 마련해 줌 ∙ GPRA와 PART는 연방 정부의 운영과 자원 배분을 관리하는 과정에서 데이터를 많이 사용하려는 노력을 뒷받침해 줌 ∙ DATA Act of 2014는 연방 정부 데이터의 공통 표준화 수립을 요구함 - 오바마 행정부의 열린 정부 패러다임 ∙ 공공데이터의 잠재적 가치를 부처 간 또는 사회 전반에서 활용할 수 있도록 공공데이터 개방에 우선순위를 둠 ∙ 이를 통해 정부 데이터 공개, 부처 간 및 민관의 공개 협력을 강조함으로써 행정문제를 다양한 이해관계자들과 함께 혁신적으로 해결하고자 함 ∙ 2009년에 발표된 Open Government Directive는 개방 데이터의 외부활용성을 촉진하기 위해 세 가지 원칙 제시: 투명, 참여, 그리고 협력 ∙ 2013년에 발표된 Memorandum of Open Data Policy는 개방데이터 형태의 일곱 개 원칙을 정의: 공공성, 접근성, 설명성, 재생성, 완전, 그리고 사후 관리성 - 본격적 데이터기반행정의 대두와 증거기반정책위원회 활동 ∙ 최근 데이터 정책방향은 축적된 공공데이터의 분석과 융합을 통해 증거에 기반을 둔 객관적, 분석적 정책 결정에 있음 ∙ 하지만 수집된 공공데이터를 정책 결정에 유용한 정보 또는 실행 가능한 안건으로 전환하는 것이 효과적으로 이루어지지 않음 ∙ 이에 따라 축적된 공공데이터의 내부 활용도를 높이기 위해 OMB는 예산, 관리, 정책 결정, 그리고 집행 시, 증거와 정책평가 강조 ∙ 오바마 행정부는 부처 간 데이터 공유를 어렵게 하는 법적 제한을 완화하기 위해 데이터 시스템 및 증거수립에 중점을 둔 2016 증거기반정책위원회법을 2016년 3월 30일에 제정 ∙ 증거기반정책위원회법에 근거해 구성한 증거기반정책위원회의 주요 역할은 ① 더 유용한 분석과 연구를 위해 연방 정부 데이터 개방을 촉진하는 방안 탐사 ② 연방 부처 데이터 연계방안 검토; 연방 부처 데이터 접근성과 연계성을 높이기 위한 종합데이터센터의 구축방안 ③ 데이터통합 결과를 평가하는 방안 추천; 개인 정보 보호와 자료보안을 침해하지 않는 선에서 앞의 사항들을 달성하는 방법 모색 ∙ 정책평가와 정책결정에 있어 공공데이터를 효율적 활용을 권장하는 2018 증거기반정책기본법이 2019년 1월에 제정 ∙ 본 법안의 핵심 의제는 평가책임자와 최고 데이터책임자의 선정, 그리고 기계 가독성 있는 데이터 공유 - 연방 데이터전략 ∙ 2019년 6월에 연방 정부의 데이터 자산 포트폴리오 가치를 올리기 위해 10개 원칙과 40개 실행사항을 확정 ∙ 10개 원칙은 윤리적 거버넌스, 자각 있는 디자인, 그리고 학습 문화라는 주제별로 분류되어 연방 정부 및 연방 정부 지원 프로그램, 통계, 그리고 목표지원 데이터를 포함한 포괄 데이터전략의 기초가 됨 ∙ 40개 실행사항은 데이터 가치, 데이터 권한, 그리고 데이터 사용이라는 주제별로 분류되어 데이터 관리 조정의 중요성과 개인 정보 보호의 중요성을 반영함과 동시에 실행사항 전반에 걸쳐 데이터 통합 강조 ○ 미국 데이터기반행정과 공공데이터 융합 사례 - 주 정부는 수집된 행정데이터를 일상적 업무보고 및 법규준수 파악을 위해 주로 사용해 왔지만, 최근 연방 정부의 데이터 기반 지침에 따라 검증된 의사결정을 위해 행정데이터를 효과적으로 이용하려고 함 - Pew Charitable Trusts는 50개 주 정부 350명 이상의 공무원과의 인터뷰를 바탕으로 데이터 활용 목적 및 장애물 파악함 ∙ 데이터 활용의 4가지 주된 목적: ① 복잡한 문제를 해결하기 위한 정책대응 기능 향상 ② 서비스제공 향상 ③ 기존 자원관리의 효율화 ④ 정책과 프로그램 효과 검토 ∙ 행정데이터의 혁신적 이용에 장애요인은 전형적인 관료 문화, 재정압박, 부처 간 데이터 공유를 위한 협의 및 사생활 보호 준수관련 법제도, 그리고 기술 부족 등이 있음 ∙ 데이터 이용의 장애요인을 극복하면서 데이터 활용의 효율성과 데이터 가치의 극대화를 위한 5가지 주요 행동전략은 ① 지도를 위한 목표와 구조를 설정하여 미리 계획 ② 데이터의 효과적 사용을 위해 이해관계자의 역량구축 ③ 이해관계자의 양질의 데이터 접근과 사용 보장 ④ 의미 있는 정보로 전환하기 위한 데이터 분석 ⑤ 데이터 이용 노력에 대한 지원 유지 □ 영국사례 분석 ○ 영국 데이터기반행정 맥락 - 공공데이터 개방과 데이터 경제 ∙ 국가데이터전략은 개방과 빅데이터 패러다임이 중심이 되어 데이터 공유 및 활용을 촉진시켜 데이터 경제와 혁신 서비스를 제공 ∙ 공공데이터의 경제적 공헌에 초점을 두고 공공데이터의 휴대성을 강화해 기업혁신에 공헌하고자 함 ∙ NHS의 디지털 혁신 허브, Biobank 프로젝트 등은 연구목적으로 공공데이터의 민간분야 사용을 지원해 주고 있음 ∙ 하지만 ‘Smarter government’를 통해 정부의 현대화를 도모하고 있는 영국 정부의 데이터기반 의사결정 관행은 상대적으로 낮은 편임 - 정부전환전략을 통한 데이터 접근 및 이용 환경 조성 ∙ 2012년에 발표된 정부디지털전략은 ‘digital by default’를 목표로 디지털 자산생산, 지방정부 및 기타 공공 조직과 중앙 정부의 디지털 계획 공유, 그리고 지역 협의회 및 대표 전문조직의 데이터 서비스 개선을 위해 협력하고자 함 ∙ 디지털정부로 전환하기 위해 2017년 2월에 발표된 정부전환전략의 3가지 범주는 ① 국민, 기업, 그리고 정부 내부 이용자를 위한 디지털 서비스 경험의 지속적 향상이 목적인 ‘전체 대면 서비스의 전환’ ② 유연한 방식으로 정책 목적 제공, 시민서비스 개선, 그리고 효율성 향상을 위해 전체 조직에 영향을 주는 것이 목적인 ‘전체 부처의 변환’ ③ 정부가 효과적으로 타 부처와 협력하고 효율적으로 디지털방식으로 변화하기 위한 ‘내부 정부변환’이 있음 ∙ 2019년 7월에 발표된 새로운 버전의 정부전환전략은 14개 지표를 포함함 ∙ 정부전환전략은, 정부가 보유한 데이터는 지나치게 사적이거나 민감한 정보가 아니라는 가정 하에 2020년까지 정확하고 편리하게 데이터를 이용할 수 있는 환경을 조성하기 위한 9가지 기술적, 윤리적, 법적 필요사항을 제안함 - 디지털문화미디어스포츠부는 국가데이터전략 수립을 위해 2단계 협의과정을 진행하고 있음 - 데이터의 학술연구 활용과 ADR UK ∙ 영국 정부는 행정데이터가 공익을 위한 귀중한 자원으로 연구에 도움이 될 수 있도록 고품질 연구데이터 제공 및 관리에 노력을 기울이고 있음 ∙ ESRC(Economic and Social Research Council)는 정부 데이터 이용에 의한 연구와 정책향상을 끌어내기 위해 데이터 전반에 걸친 정책 및 관리를 주도하고 있음 ∙ ESRC의 자금을 지원받아서 운영되는 UK Data Service 웹사이트는 정부, 대학, 비영리재단, 독립 연구기관의 연구원 그리고 학생과 교수에게 필요한 행정데이터를 제공해 줌 ∙ ADRN는 정부 데이터의 일관적 관리 및 접근을 보장하기 위해 대학, 정부 부처, 국가 통계 당국, 그리고 연구소 간의 파트너십을 구축해 공인된 연구자에게 정부 데이터를 제공함으로써 사회 및 경제 연구를 수행하는데 조력함 ∙ ADRN은 2018년부터 ADR UK로 대체되어, 행정데이터의 잠재력 활용을 목적으로 정부와 연구자 간의 데이터연계 및 공유를 지속적으로 추진하고 있음 ∙ 영국 정부 역시 연구와 정책 평가를 위해 광범위한 데이터를 수집해 왔지만, 이를 부처 간에 생산적으로 활용한 사례는 적은 편임 ∙ 부처 간 데이터 활용이 낮은 주된 이유는 데이터 사용을 위한 부처 간 합의에 장시간이 필요하거나, 데이터 접근에 대한 규칙이 정부 부처들 내에서 일관성 없이 결정되고, 무엇보다 부처 간 데이터이용을 허용하기 위해 제공하는 입법 체계가 복잡하여 비효율적으로 운영되고 있기 때문임 ○ 영국 데이터기반행정과 공공데이터 융합사례 - 2016년 중반에 DWP가 다양한 분야의 전문가팀을 구성해 개발한 Churchill 앱은 전체 영국 정부의 개방 데이터에서 실행되는 디지털 데이터 서비스로, 정책결정자가 통계 데이터를 쉽게 조회할 수 있도록 하여 데이터 기반 및 증거기반 정책을 수립하도록 도와줌 - 2016년에 행동 과학자에 의해 개발된 온라인 연구플랫폼인 Predictiv는 실험을 통해 정책결정자가 정책 효과를 평가할 수 있거나 다양한 버전의 정책을 테스트해 볼 수 있도록 도와 데이터 중심의 의사결정을 가능하게 함 - 2010년에 UK Prime Minister’s Office에서 개발한 BIT는 다양한 정책 영역에서 성공 사례를 발굴해 교훈을 공유하고 성공 요인의 채택 및 확산을 지원함으로써 정책 개입의 효과를 확장하고자 함 □ 스웨덴사례 분석 ○ 스웨덴 데이터기반행정 맥락 - 1990년대 이후로 스웨덴은 공공서비스 제공을 디지털화하거나 스마트정부의 역량을 확장할 기회의 개척을 선두하고 있음 - 하지만 DESI 순위에 의하면 스웨덴은 전체 디지털 경제 및 사회의 순위는 상위권이지만, 디지털 행정서비스부문의 개방 데이터 지표점수는 하위권임 ∙ 소극적 정부 데이터 개방은 데이터 또는 증거기반 정책 결정을 저해할 수 있기에, 스웨덴 정부의 데이터 기반 혁신 의제는 데이터교류 활성화를 위한 데이터 개방에 두고 있음 ∙ 스웨덴 공공분야의 데이터 지원체제(예, 규제와 표준, 부처 간 상호운용구조, 공유 데이터 인프라, 비즈니스 과정과 서비스, 개방데이터 소프트웨어)는 다른 OECD 국가와 비교하면 상대적으로 부족한 편임 ∙ 인프라의 부족은 통합된 공공 서비스의 제공 및 부처 간 의사결정조정을 지원하는 일관된 데이터전략 수립을 어렵게 함 - OECD Council은 스웨덴 정부가 디지털기술의 모든 이점을 활용해 데이터기반행정을 강화할 수 있도록 2014년에 채택한 디지털 정부전략을 정교화 하여 12가지 전략을 권고함 ∙ 개방과 관여, 거버넌스와 협력, 그리고 집행을 위한 역량이라는 3가지 범주로 분류된 12가지 전략을 성공적으로 시행하기 위해서는 데이터이용을 촉진할 수 있는 제도 틀의 구축과 협의 기반문화 (consensus-based)가 조성되어야 함 - 스웨덴 정부는 공공부문의 디지털화 강화와 조정을 위해 2015-2018년 “Digital First” 정책을 마련했음 ∙ Digital First의 주요 행동강령은 ① 지방정부를 포함한 중앙정부의 디지털 인프라 개선 ② 전체 공공부문의 디지털 성숙도 증가 ③ 개방 데이터에 중점을 둔 디지털 혁신 역량구축 ④ 디지털 정부 부처 신설 ⑤ 법률의 규정 및 개정 등이 있음 ∙ 통일된 디지털 거버넌스 정책이행과 협의 기반문화의 구축을 위해 정부 간 및 부처 간 조정 체제 마련에 신중을 기울임 ∙ Prime Minister National Innovation Council, Digitalization Council, E-Society and Business Communication, Swedish Association of Local Authorities and Regions가 조정을 수행하는 대표 기관임 ∙ 중앙 및 지방정부의 11개 부처로 구성된 Council for the Digitalization of Public Sweden은 디지털 시스템의 상호 운용성 개선 및 공통 표준화 채택을 통해 부처 간 시스템 차이를 줄이고자 함 - 스웨덴 정부는 2018년 5월 ‘AI를 위한 국가지침’을 발표 ∙ 정부의 모든 데이터정책과 전략을 일관되게 수립 및 이행하고, 정부 기관 간 데이터 상호운용과 융합의 어려움을 해결하여 선진 AI 기반 및 데이터 기반 정부를 목표로 함 ∙ AI 응용프로그램에 있어 양질의 데이터 사용이 중요한데, 데이터원칙, 규범, 표준 그리고 규칙의 적절한 틀이 그 전제조건임 ∙ 데이터 전송규칙과 같은 규제는 EU의 General Data Protection Regulation을 적용하여 개인 정보를 보호하면서 AI로 인한 위험을 관리하고자 함 ○ 스웨덴의 데이터기반행정과 공공데이터 융합 사례 - 모든 공공분야의 디지털화에 있어 종합적인 관점에서 일관적으로 감독 및 협력하기 위한 전담조직의 필요성이 제기됨 ∙ 스웨덴의 디지털 정부정책은 Ministry of Finance와 Ministry of Enterprise and Innovation이 교대로 전담해 왔지만 전담조직의 필요성에 의해 2018년 9월에 DIGG(Agency for Digital Government)를 신설 ∙ DIGG가 전체 정부조직에 명확한 데이터 기반 정책 지침 규정을 제시하고 디지털 정부 의제를 일관적으로 이행하도록 하기 위해, 정책 주도와 협력을 위한 데이터관리 집행력을 강화 ∙ DIGG는 정부의 포괄적 디지털 쟁점을 관리하기 위해 전형적 관료 운영방식에서 벗어나 부처 간 저항을 줄일 수 있도록 협력적인 공동 개발방식으로 데이터 기반 정부를 수립하는 것을 목표로 함 - 2017년 9월부터 1년 동안 IBM, RISE Viktoria와 공동으로 데이터 기반 정책개발사업을 수행 ∙ 교통시스템은 다양한 정보원으로부터 많은 데이터와 정보를 생산하고 있지만 이러한 정보의 실제 사용빈도는 낮은 편임 ∙ 이에 교통국은 클라우드 인프라와 데이터 서비스를 통합하여 데이터 수집과 분석, 정책 안건 시뮬레이션, 그리고 정책업무에 이해관계자를 포함할 수 있는 새로운 방법을 모색 □ 네덜란드사례 분석 ○ 네덜란드 데이터기반행정 맥락 - McKinsey Global Institute는 네덜란드가 부처 간 데이터 공유 개선으로 운영경비를 절감하여 가장 효율적으로 데이터 가치를 향상했다고 평가함 - 다른 EU 국가와 마찬가지로 네덜란드 역시 정부의 디지털화를 선두하고 있으며 일상에서 점점 증가하는 데이터의 영향을 데이터화(datafication)라고 정의하고 데이터의 잠재적 기회를 최대한 활용하고자 함 - 2018년에 NL DIGIbeter, 디지털 행정의제가 전체 내각에 의해 합의됨 ∙ NL DIGIbeter 안건의 주요 내용은 ① 혁신에 투자 ② 기본권리와 공공 가치의 보호 ③ 모든 이의 접근성, 이해성, 의도성 가능 ④ 보다 개인적인 서비스 제공임 - 2019년에 정책 결정을 개선하고 사회 문제를 해결하기 위해 중앙 및 지방 정부의 적절하고 책임 있는 데이터 이용방법을 제시한 NL DIGItaal: Data Agenda Government 발표 ∙ 5가지 접근방식은 ① 데이터기반 방식으로 문제 해결 ② 입법과 공공 가치에 초점 ③ 정부 데이터 품질의 향상과 효과적 이용 ④ 데이터 기반 접근방식에 관한 지식수집 및 공유 ⑤ 사람, 조직 및 조직문화 변화에 투자 등이 있음 ○ 네덜란드 데이터기반행정과 공공데이터 융합 사례 - Policy Lab(www.tno.nl)은 네덜란드 정부에 새로운 미래보장 정책모형을 제시하기 위한, 정책 결정에 도움이 되는 실험 환경임 ∙ Policy Lab은 새로운 데이터 소스(예, 빅데이터, sensor기반 데이터, 소셜미디어 데이터)와 기술을 이용해 정책결정자가 안전한 환경에서 새로운 정책을 실험해 봄으로써 정책이행의 높은 성공률을 기대할 수 있음 ∙ Policy Lab의 3단계 접근방법은 ① 새로운 데이터 출처와 기술 그리고 정책에 미치는 영향 탐색 ② 공동 실험 설정과 다양한 이해관계자 참여 ③ 데이터기반 정책 이행, 확장, 그리고 모니터링 등이 있음 - 2019년 9월 현재 Rotterdam 지방정부, Ministry of the Interior and Kingdom Relations와 함께 Rotterdam 지역에 거주하는 청소년과 청년층의 심리 문제를 예방하여 사회문제를 감소시키기 위한 사회-정서 기술개발 파일럿 과제 진행 중 ∙ 본 파일럿 실험을 위해 Center for Youth and Family, 통계청, Dutch and the Municipality of Rotterdam을 포함한 다양한 출처의 데이터를 통계 방법 및 머신 러닝과 연계해 청년의 사회-정서 발달에 영향을 미치는 결정적 요인을 탐색하고자 함 - 암스테르담 시의 조세부서는 중앙 정부의 Central Administrative Office와 함께 ‘건강보험 지불체납’이라는 파일럿 프로젝트를 진행해 부처 간 필요한 데이터를 공유할 수 있는 법적 근거 방안을 강구함 ∙ 본 파일럿 프로젝트는 General Administrative Law Act가 실제로 정부 부처 간 필요 데이터를 공유할 수 있는 여지를 제공할 근거가 된다고 파악했음 ∙ 건강보험 지불체납 파일럿은 현재 80개 지방정부에서 후속 조치를 위해 준비 중임 - VIVET Programme은 에너지 전환을 위한 정보규정을 개선하기 위한 프로그램 ∙ 데이터의 융합과 공유를 위해 CBS(Statistics Netherlands), Land Registry, RVO.nl(Netherlands Enterprise Agency), 그리고 PBL(Netherlands Assessment Agency) 등의 다양한 부처로부터의 에너지 관련 정보를 이용할 수 있도록 함 □ 해외사례 분석의 시사점 ○ 제도 차원에서 고려해야 할 요인 - 데이터 소유권 상실, 데이터의 잘못된 해석, 비밀유지의 저해, 부처의 업무량 증가 등의 이유로 효율적인 정보공유가 이루질 수 없기에 부처 간 데이터 공유 및 융합을 쉽고 합리적으로 추진할 수 있도록 데이터 관련 법안이 재정비되어야 함 ∙ 영국의 Digital Economy Act 2017은 정부가 재정 자원을 효율적으로 사용하여 데이터 기반 거버넌스에 도달할 수 있도록 부처간 데이터 공유를 허용해 재정 관련 활동의 부패 및 오류를 줄이는 등 불법과 비윤리적 행동을 근절하고자 함 - 단일조직 또는 다수의 정부 부처 관계자로 구성된 공식 위원회 등을 설립하거나 제도적 장치를 마련해서 데이터 거버넌스 관리, 데이터공유를 위한 상호 운용성 및 표준, 그리고 윤리적 문제 등을 개선할 수 있어야 함 ∙ 공동위원회를 구성할 경우, 조언의 역할만 하는 것이 아니라 부처간 데이터 융합을 위한 의사결정도 가능해야 함 ∙ 정부의 데이터관리가 신뢰성, 투명성, 보안성을 보장할 수 있도록 절차적, 윤리적, 그리고 합법적 장치가 마련되어야 함 ○ 역량 차원에서 고려해야 할 요인 - 인적자원 관리 ∙ 정부조직 전체적으로 데이터기반행정 문화를 육성하기 위해서는 관련 이해관계자의 협조 하에 전략적 의사결정을 할 수 있는 중심리더십 역할이 중요함 ∙ 미국을 비롯한 다른 국가들이 채택하고 있는 것처럼 조직 전반의 데이터전략을 이끌어 갈 수 있는 최고 데이터책임자를 임용해 부처별 데이터 과학 능력을 향상해야 함 ∙ 캐나다 정부의 Talent Cloud 프로그램의 스핀오프인 “Free Agents”처럼 사전 승인된 인재 풀을 이용해 특정 사업별로 빠르고 효율적으로 인력을 수급할 수 있도록 해야 함 - 데이터수집 및 분석능력 향상을 위한 공무원의 교육을 강화 ∙ 데이터에 정통한 외부 전문가 및 다른 부처 관계자와의 협력을 통해 분석능력 및 데이터에 대한 통찰력을 향상할 수 있도록 민간협력 및 관계망을 형성할 기회를 제공해야 함 ∙ Code for America가 외부 민간인이 연방 정부 개방 데이터를 분석하여 부처 문제를 해결하기 위한 조언을 해 줄 수 있는 것 등을 참고하여 민관협력을 통해 관계망을 만들 수 있도록 해야 함 ∙ 미국의 Data Driven Government 학회처럼 정부와 민간 실무자들이 참여해 사용 중인 데이터 분석기법에 대한 새로운 경향 및 모범사례를 공유하고 논의할 교육기회를 제공해야 함 ○ 기술 차원에서 고려해야 할 요인 - 부처 간 운영 효율성 향상과 학습 및 혁신의 가속화를 위해, 절차를 공통적으로 관리할 수 있도록 하는 공통 인프라 서비스 구축 고려 ∙ 혜택, 허가, 대출, 또는 보험과 관련된 프로그램은, 부처 간 경계 없이 이용할 수 있는 지역코드 등의 데이터를 수집하고 사용하기 위해 공동 투자를 고려할 수 있음 - 데이터 분석의 신뢰성과 효용성을 높이기 위해 영국의 Predictiv와 BIT, 네덜란드의 Policy Lab 사례처럼 사전에 정책 효과와 정책 개입을 평가할 수 있는 실험 연구 등을 활용 ∙ 다양한 실험이 수행될 수 있도록 AI를 활용한 자동화 기능과 공공데이터의 접목 방안을 모색 - 공공데이터를 재사용함으로써 새로운 정보를 제공하는 방안을 고려해야 함 ∙ 공공데이터의 가치와 유용성을 높이기 위한 부처 간 데이터 재사용을 위해서는 필요 데이터검토, 가용 데이터 확인, 데이터 획득방법, 부처 간 이점 등에 대한 논의가 필요함 ∙ 데이터 재사용에 있어 개인 정보 공개 동의 및 이로 인한 다른 잠재적 위험도 충분히 고려해야 함 5. 공공데이터 융합 제약조건과 관계 분석 □ 설문조사 개요 ○ 공공데이터 융합의 제약조건 및 관계 분석을 위해 공공데이터 융합 관련 경험 가능성이 높은 공공데이터 실무담당 공무원과 국책연구기관 연구원을 대상으로 설문조사를 실시함 - 국가공무원 103명, 지방공무원 124명, 국책연구기관 연구원 103명 등, 총 330명의 샘플을 확보함 - 표본추출틀은 공무원의 경우 행정안전부 공공데이터 담당 공무원 리스트를 활용, 국책연구기관 리스트는 각 기관 홈페이지 연구원 리스트로서 2017년 한국행정연구원 사회조사센터에서 활용한 리스트를 기초로 일부 보완하여 활용함 - 표본배분 및 추출은 시도 및 소속 유형 등을 고려한 유의 배분/추출 방식을 사용함 - 조사는 웹서베이 방식이 적용됨 - 자료수집 도구는 구조화된 질문지를 사용함 - 조사기간은 2019년 7월 1일부터 15일까지로 15일 간 진행됨 □ 데이터기반행정과 공공데이터 융합 실태 ○ 데이터기반행정 실태 - 주 활용 데이터 유형 ∙ ‘기본 데이터 유형’은 「객관적 수량 자료」 36.4%, ‘정형/비정형 데이터’는 「정형 데이터」 50.3%, ‘공공/민간 데이터’는 「공공데이터」 77.9% - 정책 분야별 주 활용 데이터: 「일반공공행정 분야」 42.4% - 소속/외부기관별 주 활용 데이터: 「소속기관 데이터」 57.0% - 데이터 외부 위탁 기관 유형: 민간 연구/조사기관이 59.1% - 현재 데이터 업무 수행: 재 데이터 업무를 「수행하고 있다」 는 비율은 ‘데이터 관리 (총괄/조정)’이 56.1%로 가장 높았고, 평균 수행기간」은 ‘데이터 분석’이 5.0년으로 가장 길었음 - 과거 데이터 업무 수행: ‘데이터 분석’이 49.7%로 가장 높았고 「평균 수행 기간」도 ‘데이터 분석’이 6.3년으로 가장 길었음 - 데이터 관련 교육 횟수 및 시간: 횟수는 ‘개인차원’과 ‘기관차원’의 교육은 모두 연평균 1.0회였고, 회당 평균 시간은 ‘개인차원’이 8.7 시간으로 가장 길었음 - 최근 이수한 데이터 교육 장소: 「외부 기관」이 60.4% - 소속기관 교육 시 교육 주체: 「소속 부서 내부」가 42.6% - 외부기관 교육 시 교육 주체: 「통계교육원」이 22.5% - 데이터 교육 이수 방법: 「오프라인 교육」이 78.4% - 데이터 교육 방식: 「강의 중심」이 72.5% - 데이터 교육 내용: 「데이터 관리」가 54.9% - 데이터 교육 만족도: 「강사」에 대한 평균 만족도가 3.7점(5점 만점), 「교육내용(3.6점)」, 「교육 시설/장비(3.6점)」 - 데이터 자격증 보유여부 및 보유개수: 「있다」는 비율이 10.9%, 1개를 가진 비율이 75% - 데이터 자격증 보유종류: 「통계/데이터 분석」이 44.4% - 타 기관 데이터 이용 경험: 「있다」는 비율이 55.5% - 타 기관 데이터 이용 경로: 「공공데이터 포털(www.data.go.kr)」 59.6% - 타 기관 데이터 이용 시 데이터 제공 원활정도: 「원활했음」 39.9% - 타 기관 데이터 이용 시 데이터 제공이 원활하지 않은 이유: 「기관 민감 정보」가 40.0% - 타 기관 데이터 이용 시 데이터 수령 소요기간: 「요청 즉시」와 「1~2주」 이내에 수령했다는 응답이 동일하게 16.9% - 내/외부 기관 데이터 요청받은 경험 및 원활정도: 경험이 「있다」는 비율은 59.4%, 원활정도는 「원활했음」이 40.3% - 내 외부 / 기관으로의 데이터 제공이 원활하지 않은 이유: 「근거 규정 부재」가 40.7% - 내/외부 기관으로의 데이터 제공 시 소요기간: 「1~2주」가 29.1% ○ 데이터기반행정 실태 - 공공데이터 융합 사업 참여 경험 및 참여 목적: 「있다」는 비율은 13.0%뿐임. 이 경우 사업 참여 목적으로는 「데이터 기반 서비스 제공」이 41.9% - 참여 공공데이터 융합 사업 현황: 사업기간(개월)」은 평균 24.3개월, 「예산규모(만원)」는 평균 5억6천만 원, 「투입인력」은 평균 9.3명 - 참여 공공데이터 융합 사업에서의 역할: 데이터 관리(총괄・조정)」 44.2% - 참여 공공데이터 융합 사업의 활용 데이터: 「건강보험정보」, 「기상정보」, 「빈집현황」, 「연속지적도 토지특성자료」, 「유동인구」, 「인구」, 「인구통계」가 각각 4.7%의 비율로 다양 - 참여 공공데이터 융합 사업의 활용 데이터 보유주체: 「지자체」 33.3% - 참여 공공데이터 융합 사업의 민간/공공 데이터 활용 비중: 「공공데이터」 78.4% - 참여 공공데이터 융합 사업의 활용 데이터 소속/외부기관 비중: 「외부기관 데이터」 44.3% - 참여 공공데이터 융합 사업의 활용 데이터 분야: 「공공질서 및 안전 분야」 32.6% - 참여 공공데이터 융합 사업의 활용 데이터 확보 경로: 「개별 기관에 직접 요청」 65.1% □ 공공데이터 융합 수준 및 제약조건 분석 ○ 변수의 측정 - 변수는 크게 종속변수, 매개변수, 독립변수로 구분함 ∙ 종속변수: 공공데이터 융합의 목적이 되는 데이터기반행정의 수준; ‘공무원 업무 수행시 데이터 활용 정도’로 측정함 ∙ 매개변수: 공공데이터 융합 수준; ‘공공데이터 융합이 잘 이루어지고 있다고 생각하는 정도’로 측정함 ∙ 독립변수: 공공데이터 융합의 제약조건으로서 제도적 요인(; 근거규정은 ‘데이터 제공 관련 법규정 미흡 심각성 정도’, 개인정보보호는 ‘개인정보보호 문제 심각성 정도’, 기관이기주의는 ‘데이터보유 기관의 이기주의 심각성 정도’로 측정함), 역량적 요인(; 데이터리더십은 ‘조직 리더 데이터 역량 강화 충분성 정도’, 데이터전문인력은 ‘데이터 관련 전문인력 확보 충분성 정도’, 데이터교육은 ‘데이터 관련 교육 강화 충분성 정도’, 데이터예산은 ‘데이터관련 예산 확보 충분성 정도’, 데이터협업은 ‘데이터 조직 간 협력 충분성 정도’, 데이터문화는 ‘데이터를 중시하는 조직문화 충분성정도’로 측정함), 기술적 요인(; 데이터 표준화는 ‘데이터 간 표준화 미흡 심각성 정도’, 데이터검색은 ‘정책 수행에 필요한 데이터검색 어려움의 심각성 정도’, 데이터품질은 ‘데이터무결성 확보의 어려움 심각성 정도’, 데이터충분성은 ‘정책 수행에 필요한 데이터 미흡 심각성 정도’로 측정함)으로 구성됨 - 척도는 5점 척도를 사용했으며, 제도, 역량, 기술별로 측정지표 간 요인분석을 실시하여 요인적재치 0.5를 기준으로 하나의 요인으로 묶이는 것을 확인함. 신뢰도계수는 모두 0.6이상으로 나타남 □ 데이터기반행정 및 공공데이터 융합 수준 ○ 우리나라 데이터기반행정 수준이나 공공데이터 융합의 수준은 그렇게 높지 않은 것으로 보임 - 인식적 측면에서의 데이터기반행정 수준: 3.1점(5점 만점, 특히 지방공무원의 인식이 약간 낮게 나타남) - 공공데이터 융합의 수준: 2.6점 (국책연구기관 연구원의 인식이 상대적으로 낮게 나타남) - 경력이 많을수록 데이터기반행정 수준이나 공공데이터 융합 수준에 대한 인식이 조금씩 높게 나타남 □ 공공데이터 융합 제약조건 분석 ○ 제도적 제약조건 분석 - 전반적으로 문제의 심각성이 높은 것으로 나타남 ∙ 그중 개인정보보호 문제의 심각성이 4.0점(5점 만점)으로 가장 높게 나타났고, 데이터 보유 기관의 이기주의 문제의 심각성이 3.9점, 법규정 미흡의 심각성 정도 역시 3.7점으로 높게 나타났음 ∙ 국가・지방공무원 간 인식 차이는 거의 나타나지 않지만, 국책연구기관 연구원들의 심각성 인식이 상대적으로 높게 나타남 ∙ 경력별로는 큰 차이가 나타나지 않지만 전반적으로 경력이 높을수록 제도적 제약조건의 심각성 인식이 높게 나타남 ○ 역량적 제약조건 분석 - 요소들의 충분성은 모두 보통 이하로 낮게 나타남 ∙ 이 중 데이터전문인력과 데이터협업이 2.6점으로 가장 낮게 나타났고, 그 다음으로 데이터리더십이 낮게 나타남 ∙ 대상별로는 특히 데이터리더십, 데이터교육, 데이터협업의 경우 국책연구기관 연구원의 인식이 가장 낮게 나타남 ∙ 경력별로는 업무 경력 3년 미만의 경우가 경력이 높은 경우에 비해 전반적으로 낮게 나타남(특히 데이터전문인력과 데이터문화에 대한 인식의 경우) ○ 기술적 제약조건 분석 - 공공데이터 융합 관련 기술적 제약조건의 심각성은 전반적으로 보통 수준보다 높게 나타남 ∙ 심각성이 가장 높게 나타난 것은 데이터표준화로 3.9점(5점 만점) 이었으며, 데이터품질이 3.8점으로 그 다음을 차지함 ∙ 대상별로는 기술적 제약조건 역시 전반적으로 국책연구기관 연구원들의 심각성 인식이 높게 나타남 ∙ 경력별로는 경력이 많을수록 심각성 인식이 높게 나타남 □ 공공데이터 융합 관계 분석 ○ 공공데이터 융합 관계에 대한 실증 분석은 두 방향으로 진행됨 - 공공데이터 융합의 제약조건과 공공데이터 융합 간 관계 확인 ∙ 하나하나의 제약조건이 공공데이터 융합에 미치는 영향이 중요하므로 하나의 측정지표를 독립변수로 하여 공공데이터 융합과의 관계를 분석함 - 공공데이터 융합의 제약조건과 데이터기반행정 사이에서 공공데이터 융합의 매개효과를 분석 ∙ 데이터기반행정의 맥락에서 공공데이터 융합의 중요성을 보여주기 위함 ∙ 공공데이터 융합의 매개효과를 확인하는 것이 목적이므로 제도적 제약조건, 역량적 제약조건, 기술적 제약조건의 범주별로 묶어 각 평균치를 활용함 ∙ 확인적 요인분석을 실시하여 요인적재치를 확인하였고, 신뢰도 분석을 위해 크론바흐 알파계수를 확인함 ○ 공공데이터 융합 제약조건과 공공데이터 융합 간 관계 - 인식적 차원에서 일정한 관계가 나타나는지 확인하기 위해 4 가지 모델을 설정함: 모델 1은 제도적 제약조건만으로, 모델 2는 역량적 제약조건만으로, 모델 3은 기술적 제약조건만으로 독립변수를 구성. 모델4는 제도, 역량, 기술적 제약조건들을 모두 포함하여 독립변수를 구성하고 성별, 학력, 경력 등의 통제변수를 포함하여 보다 설명력이 높은 모델을 구축하고자 함 ∙ 모델 1: 근거규정이 유의수준 0.05 수준에서 통계적으로 유의미 ∙ 모델 2: 데이터협업이 유의수준 0.1 수준에서 통계적으로 유의미 ∙ 모델 3: 데이터표준화가 유의수준 0.01 수준에서, 데이터품질이 유의수준 0.1 수준에서 통계적으로 유의미 ∙ 모델 4: 제도 요인 중 개인정보보호가 유의수준 0.01 수준에서 유의미한 것으로 나타나고, 역량 요인 중 데이터협업은 통계적으로 유의미하지 않게 나타남. 경력이 높을수록 공공데이터 융합이 잘되는 것으로 인식하는 경향을 보임 ∙ 특히 모델 4는 각각의 앞선 모델들보다 R2값이 높게 나타나 설명력이 보다 높은 것이 확인됨 ○ 공공데이터 융합의 매개효과 분석 - 본 연구에서는 매개효과 분석을 위해 Baron & Kenny(1986)의 분석방법을 활용함: 매개효과 분석은 3단계의 과정을 거침 ∙ 1단계: 독립변수가 종속변수에 영향을 미치는지 확인(독립변수가 종속변수에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 않는 것으로 나타나면 다음의 단계를 진행하지 않음) ∙ 2단계: 독립변수와 매개변수 사이의 영향관계를 파악(독립변수가 매개변수에 미치는 영향이 확인되지 않는 경우 다음 단계로 진행하지 않음) ∙ 3단계: 독립변수와 매개변수가 종속변수에 미치는 영향을 확인 (독립변수와 종속변수 간 회귀계수가 통계적으로 유의미하게 나타나면 부분매개효과가 있는 것으로 보며, 그렇지 않을 경우 완전매개효과가 있는 것으로 봄) - 공공데이터 융합의 세 가지 제약조건으로 제도, 역량, 기술적 측면을 검토함 ∙ 1단계: 제도적 제약조건과 기술적 제약조건은 종속변수인 데이터기반행정에의 영향이 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 나타나 2단계를 진행하지 않음. 역량적 제약조건의 경우 종속변수인 데이터기반행정에 대하여 단순회귀분석을 실시한 결과 유의수준 0.01 수준에서 통계적으로 유의미한 것으로 나타나 2단계를 진행함 ∙ 2단계: 역량적 제약조건이 매개변수인 공공데이터 융합에 미치는 영향을 살펴보았는데 역시 유의수준 0.01 수준에서 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타남 ∙ 3단계: 종속변수인 데이터기반행정에 대하여 역량적 제약조건과 공공데이터 융합을 독립변수로 하여 다중회귀분석을 실시한 결과역량적 제약조건이 데이터기반행정에 미치는 직접적 영향이 통계적으로 유의한 것으로 나타남 - 결국 공공데이터 융합은 역량적 제약조건과 데이터기반행정 사이에 부분매개효과를 나타내는 것으로 보임 6. 공공데이터 융합 활성화 방안 □ 개요 ○ 본 장에서 제시되는 공공데이터 융합 활성화 방안은 기본적으로 앞서 제시된 전문가 인터뷰와 설문조사 결과에 기초함 - 설문조사 결과 전문가 인터뷰를 통해 개발한 각 대안의 효과성(공공데이터 융합 활성화라는 목적을 달성할 수 있는 정도)이 모두 3점 이상으로 높게 나타남 - 이에 각 대안에 대하여 제도, 역량, 기술로 구분하여 제시함 □ 제도 측면 활성화 방안 ○ 공공데이터 획득을 위한 근거규정의 신설 - 공공데이터 보유 기관은 요청받은 공공데이터를 제공함에 있어 근거규정이 필요함 ∙ 근거규정의 수준: 바람직성 차원에서는 법률 수준의 근거규정으로 해야겠지만, 실현가능성 차원에서는 지침 수준의 근거규정으로 해야 할 수도 있을 것임(법률 수준에 비해 책임 정도는 낮지만, 법률에 비해 단기적으로 마련할 수 있는 현실적 방안이기 때문) ∙ 근거규정의 마련을 개별법의 규정 또는 일반법을 통해 가능하게 할 수 있음: 일반법으로 규정하는 경우 현실적으로 고려되어야 할 점으로는, ① 공공데이터에만 한정하여 규정할 것인가 하는 문제(민간데이터 역시 중요하기 때문인데, 민간데이터는 개인이나 기관의 민감정보를 포함하고 있고 데이터시장의 관점에서 데이터 제공이 대가의 지불로 이루어지므로 여기에서 논의되는 것은 낮은 가격, 혹은 무료로 데이터를 제공할 책무가 있는가 하는 것임) ② 데이터기반행정법안이 일반법으로서 위상을 갖추기 위한, 현재 민간데이터정책을 담당하고 있는 과학기술정보통신부나 소관 정책분야의 민간데이터를 다수 보유하고 있는 개별 부처들 간 긴밀한 협력의 필요성 ③ 국가정보화기본법, 전자정부법, 공공데이터법, 정보공개법 등 데이터와 관련된 일반법 형태의 기존 법들과의 관계 ○ 공공데이터 융합 활성화를 위한 데이터 거버넌스 개선 - 데이터 거버넌스는 데이터 주체들의 국가 차원의 데이터 이슈에 대한 협력적 의사결정 체계를 의미함 - 공공데이터 융합 활성화 관점에서 데이터 거버넌스가 무엇을 해야 하는가의 문제 ∙ 공공데이터 융합 관점에서 가장 중요한 것은 다른 기관의 데이터가 필요한 상황에서 해당 데이터를 확보하는 문제. 데이터 확보의 방법으로 직접적으로 데이터를 요청하였음에도 여러 이유로 데이터를 제공받지 못하는 때에 데이터 거버넌스는 데이터지원기관으로서 데이터기반행정을 위한 공공데이터 융합에 필요한 데이터를 확보할 수 있도록 도움을 주어야 함 ∙ 개방된 데이터를 활용하는 경우에는 ① 활용성이 높은 데이터를 최대한 많이 개방하도록 유도: 기관별로 다른 기관으로부터 데이터 제공 요청을 받은 경우 어떠한 데이터를 요청받았는지를 보고하도록 함, 기관별로 정책수행에 필요한 데이터 수요를 파악하기 위한 실태조사를 실시 등 ② 개방된 데이터를 빠르게 찾을 수 있도록 검색시스템을 개선: 메타데이터의 구축. 검색은 관련 용어구축이나 표준화와 연결되어 있으므로 데이터표준화 문제와 함께 해결해 가야함 ∙ 이러한 데이터 거버넌스의 기능과 관련하여 데이터기반행정법안에서는 데이터기반행정 활성화위원회가 제공 거부된 데이터에 대한 조정 기능을 담당함 ∙ 데이터기반행정이 과학적이며 합리적 과정을 추구함으로써 보다 나은 미래를 기획하는 것이라면 미래전략 거버넌스의 기능까지 수행하는 것이 바람직함 - 데이터 거버넌스의 형태: 데이터 확보의 관점에서 다양한 데이터 관련참여자를 고려하여야 하고 미래전략의 수립과 관련하여서도 다양한 정책분야 전문가의 참여가 필수적이어서 합의형으로 하는 것이 바람직할 것이기에 결국 다수의 합의 결정의 위원회형이 바람직할 것임 - 데이터 거버넌스의 수준: 국가미래전략 차원에서는 국무총리 소속이 바람직할 수 있음(정부 싱크탱크로서의 국책연구기관들이 포진된 경제인문사회연구회가 국무총리 소속이므로 국가미래전략 수립에 유리한 구조임) ○ 개인정보 문제에 대한 접근방식 - 데이터 보유기관이 데이터를 제공하지 않는 이유로서 공식적으로 가장 자주 제시하는 이유가 바로 개인정보보호임 - 데이터기반행정을 위한 공공데이터 융합에서 개인정보는 핵심적 역할: 개인정보 문제로 데이터를 제공받지 못하면 원천적으로 공공데이터 융합은 불가능하기 때문 ∙ 특히 주민등록번호와 같은 개인 식별자는 복수 데이터 간 연계키로 활용됨 ∙ 개인 수준의 데이터를 활용하면 집합적 데이터에 비해 보다 가치 있는 정보를 산출할 수 있음 - 개인정보 문제에 대응하는 방안 ∙ 개인정보 문제를 회피하여 집합적 정보를 받는 방법: 정보의 손실이 발생함 ∙ 개인정보 문제를 정면으로 해결: 예를 들면, 개인정보 익명화 기술을 적용 (관련 논의는 현재 국회에 계류되어 있는 개인정보보호법 개정안에 대부분 포함되어 있음) □ 역량 측면 활성화 방안 ○ 데이터 전문인력(데이터 전문성을 가진 인력)의 확보 - 데이터 전문성은 협의의 의미로 데이터 지식과 경험, 광의의 의미로는 데이터 관련 문제해결역량까지 포함하므로 데이터 전문인력을 확보하는 과정에서 일차적으로는 데이터 관련 지식과 경험에 초점을 둘 수 있지만, 문제해결역량 관점까지 고려하면 반드시 그럴 필요는 없음 ∙ 조직 차원에서 데이터 전문인력의 확보는 신규채용과 배치전환을 통해 이루어짐: 배치전환은 전면적인 대응책이라기보다는 보조적으로 활용된다고 보아야 할 것 - 데이터 전문성은 데이터 관련 업무의 영역별로 필요한 전문성이 다르므로 데이터 전문인력을 확보하고자 할 때 이러한 전문성들을 어떻게, 어떠한 비율로 배합할 것인가에 대한 선택이 필요함 ○ 데이터 교육 강화를 통한 공무원의 데이터 역량 제고 - 데이터기반행정과 공공데이터 융합이 활성화되기 위해서는 새로운 인력의 확보도 중요하지만 기존 인력의 데이터 전문성을 제고하는 것도 중요함 - 업무 수행에서 데이터 마인드가 형성되어야 함. 업무 수행 과정에서 향후 필요할 것으로 예상되는 데이터가 무엇일지 미리 고민하여야 하는데, 이것이 형성되기 위해서는 의도적인 데이터 교육이 필요함 - 데이터 교육은 공식적인 외부의 교육기관에서 이루어지는 외부교육과 기관 내부에서 이루어지는 내부교육으로 구분할 수 있음 - 데이터 교육은 수업에 의한 훈련뿐만 아니라 데이터에 대한 통찰력을 향상할 수 있도록 민간 실무자 및 다른 부처 관계자와 데이터 분석기법에 대한 새로운 경향 및 모범사례를 공유하고 논의할 수 있는 관계망을 형성할 기회를 제공해야 함 ○ 데이터를 중시하는 조직문화의 형성 - 데이터기반행정의 지속가능성은 데이터 문화 형성 여부에 달려 있음: 장기적 관점에서 접근하여 데이터 문화를 만들어내기 위한 단계적인 로드맵이 필요함 - 이러한 단계적 과정에서 핵심적 요소는 데이터를 중시하는 리더십: 리더십은 조직문화 형성에서 가장 중요한 요소이므로 데이터 역량을 갖춘 리더가 상당한 기간을 함께 해야 할 것 - 공공데이터 융합과 관련하여 가장 중요한 조직문화 중 하나는 협력적 조직문화임 □ 기술 측면 활성화 방안 ○ 데이터센터 활성화 - 기술적 관점의 데이터센터: 다양한 데이터를 한 곳에 모아 놓은 물리적 장소 ∙ 공공데이터 융합 관점에서 핵심적 가치: 데이터 공유의 가능성과 데이터 검색의 용이성 - 정책적 관점의 데이터센터: 데이터 자체보다 데이터 분석을 통해 정책에 활용하는 기능이 중요하므로, 데이터분석센터의 의미가 강함 ∙ 분석할 데이터가 우선적으로 필요하므로 데이터를 확보하는 노력이 중요함 ∙ 센터와 센터 이용자 간의 관계에 대한 논의도 중요함 - 기술적 관점과 정책적 관점의 데이터센터가 통합적으로 운용되는 것이 바람직할 수 있지만 완벽한 형태의 통합적 운용은 실현가능성이 낮으므로 데이터센터 간 연계가 활발하게 이루어질 필요가 있음 ○ 데이터 표준화 - 데이터 표준화를 위한 두 가지 방안 ∙ 사전적 방안으로서, 새로운 데이터 생성 시 데이터 기관 간 사전적 협력을 강화하는 것: 데이터 생산의 사전과정을 설계하는 등 데이터 거버넌스가 이러한 과정을 지원할 필요가 있음. 데이터 생산의 사전 점검이 사전규제와 같이 작동할 수 있으므로 규제화되어서는 안 되고 지원적 의미로 활용되어야 함 ∙ 사후적 방안으로서, 이미 다양한 동일 혹은 유사 데이터가 생산되고 있는 경우 데이터 표준용어사전을 도입하는 것: 표준용어를 제시하고 동일하거나 유사한 개념의 데이터를 묶어 제시하는 것. 이는 장기적으로 데이터 표준화를 위한 기반 작업임 - 이러한 두 가지 방식은 상호 보완적으로 활용되어야 함: 향후 생산되는 데이터의 경우 사전 점검을 의무화하여 데이터 표준화를 달성하고, 기존의 데이터의 경우 장기적으로 데이터 표준화를 위해 노력해야겠지만 단기적으로는 표준용어사전을 제작하여 동일 혹은 유사개념 간 연계 시 도움을 주어야 함 ○ 데이터 품질관리 - 데이터 품질관리는 다양한 요소를 포함: 데이터 과정에 대한 검토가 필요. 데이터의 수집뿐만 아니라 관리적 측면도 중요할 것임. 데이터 담당자의 전문성이나 인력의 충분성, 철저한 데이터 품질관리 프로세스가 작동하고 있는지 등도 확인해야 함 - 데이터기반행정 관점에서 보면 이제는 행정이나 정책의 의사결정과정이 데이터에 기초해야 하므로 모든 부서에 데이터 프로세스가 작동해야 함: 기본적으로 자체 프로세스가 내재화되어야 하고, 데이터 거버넌스는 이를 주기적으로 점검해야 함 - 데이터 품질관리 관점에서 가장 중요한 것은 실제 데이터를 운용하는 기관들이 자체적으로 품질관리를 시행하는 것임: 데이터 운용 기관의 입장에서는 통계데이터를 포함한 전체적인 공공데이터를 종합적으로 관리하는 것이 필요함 □ 공공데이터 융합 활성화 실행전략 ○ 공공데이터 융합 활성화를 위한 단계별 실행전략의 수립 - 제도적 대안의 실행전략 ∙ 데이터기본법 신설 전략: 데이터기본법 신설은 단기간에 이루어지기 어려우므로, 신설 전까지는 공공데이터 융합 관련 기본법으로 활용할 수 있을 것이나 장기적으로는 관련 부처가 공동으로 데이터기본법을 신설하는 것이 바람직할 것임. 따라서 중기적으로 데이터기본법 제정안 마련을 위한 TF를 통해 논의하는 것이 바람직함 ∙ 국무총리 소속 국가미래전략위원회 신설 전략: 데이터기반행정법안 상 조직인 데이터기반행정 활성화위원회를 신설하는 것이 단기적으로는 가장 실현 가능한 방안이고, 이후 데이터 관련 위원회간 협의체를 만들어 운영할 필요가 있음 ∙ 개인정보 비식별화 기술 개발 활성화: 단기적으로는 개인정보 비식별화 기술 관련 R&D 예산을 확보하기 위해 노력해야 하고, 이러한 노력이 계속된다면 이 기술의 발전을 기대할 수 있어 장기적으로는 개인정보로 인한 공공데이터 융합의 어려움이 일정 부분 해소될 수 있을 것임 - 역량적 대안의 실행전략 ∙ 데이터 직류 신설: 단기적으로 대학의 데이터 관련 교육과정이 활성화되어야 하고, 관련 국가자격증도 세부적으로 마련되어야 신설 시 해당 직류에 대한 시험이 가능해질 것임 ∙ 데이터 교육과정 세분화 및 시간 증대: 단기적으로 국가공무원인 재개발원이나 통계교육원의 데이터 교육과정을 보다 세분화하는 노력이 필요하고, 중기적으로 공무원들의 데이터 교육을 의무화하여 공무원들이 최소한의 교육 받을 시간을 확보할 수 있도록 해야 하며, 장기적으로는 데이터 교육 시간을 증대시킬 필요가 있음 ∙ 데이터기반행정 성과지표화: 데이터 문화를 형성하기 위한 데이터기반행정 성과지표화는 단기적으로 문화 형성에 보다 많은 역할을 하는 상위 직급자들의 평가체계에 적용할 필요가 있고, 중기적으로 5급 이하 공무원들의 근무성적평가 지표로 데이터 역량을 포함하여야 하며, 이것이 장기적으로는 데이터 문화 형성에 기여할 것임 - 기술적 대안 실행전략 ∙ 데이터센터 활성화: 단기적으로는 데이터센터를 구축하는 것이 필요함. 중기적으로는 단순한 MOU 형태를 통해 데이터센터 상호간 연계를 시도하되, 장기적으로 봤을 때 근거규정이 포함된 데이터기본법이 제정되면 그 연계가 활성화될 것임 ∙ 데이터 생성 사전 과정 설계: 단기적으로는 데이터 총괄부서 간 데이터 표준화 협의체를 구성하여 중기적으로 데이터 생상 사전과정 방법론을 설계하고, 장기적으로는 데이터 생성 사전 과정을 실시함 ∙ 데이터 품질관리제도 간 연계: 행정안전부의 공공데이터 품질관리 수준평가제도와 통계청의 통계품질진단제도를 연계하는 노력이 필요하므로 단기적으로 행정안전부와 통계청 간 협의체를 구성하고, 중기적으로 두 제도 간 연계 제도를 마련 및 실행하여, 장기적으로는 두 제도 간 연계가 실현되어 데이터 품질관리가 보다 수요 기관들을 지원하는데 도움이 되도록 해야 함 ○ 공공데이터 융합 활성화 대안의 실현가능성 평가 - 제도적 대안의 실현가능성 ∙ 데이터기본법 신설: 단기적으로 데이터기반행정법안이 국회에 상정되어 통과를 눈앞에 둔 것은 긍정적 요소라고 할 수 있으나, 이 법안이 공공데이터법의 목적과 일정 부분 중복되는 부분이 있는 것과 법안상의 데이터플랫폼 사업이나 데이터센터의 경우 일정한 예산이 투입되는 사업이라는 부담이 있는 문제는 불리한 요소임 ∙ 국무총리 소속 국가미래전략위원회: 단기적으로 공공데이터전략위원회와의 기능 중복에 대한 우려가 있고 외부환경적으로 총리소속 위원회가 많으며 부처 간 조정에 있어 실질적인 실행력에 문제가 있을 수 있지만, 구체적인 지원사업을 수행하는 것보다는 심의 기능을 중심으로 운영되기 때문에 예산적인 면에서는 유리함 ∙ 개인정보 비식별화 기술개발 활성화: 일정한 개인정보 비식별화 기술의 적용을 통해 공익이나 연구 목적의 경우 개인정보 문제를 완화시키고자 하는 개인정보보호법 개정안이 국회에 상정되어 있는 점은 제도적으로 긍정적이고, R&D 예산에서 비식별화 기술개발이 차지하는 비중이 그렇게 높지 않을 것으로 예상되는 점은 예산 측면에서 긍정적임 - 역량적 대안의 실현가능성 ∙ 데이터 직류 신설: 현재 인사혁신처는 2019년 업무보고의 일부로서 상정한 만큼 적극적으로 실현하려는 의지가 있지만 전문인력채용에 대한 상당한 예산이 필요하다는 점과, 현재 대학 교육과정이 초기 단계에 해당되고 국가공인자격증이 한정적이라는 문제점이 존재함 ∙ 데이터 교육과정 세분화 및 시간 증대: 데이터 교육과정 세분화 및 시간 증대에 대한 수요는 늘어나고 있으나, 실제 이에 대한 제도적 기반이나 인식이 부족하다 점, 교육 예산 확보가 어려운 현실에서 데이터 교육 확대 방안의 실현 가능성은 낮을 것으로 보인다는 문제점이 존재함 ∙ 데이터기반행정 성과지표화: 데이터기반행정 역량을 정부업무평가의 성과지표로 활용할 수 있다는 점과 별도 예산을 필요로 하지 않는다는 점, 환경적으로 사기업에서 데이터 문화가 심화되고 있다는 점 등은 이의 실현가능성에 긍정적으로 작용할 것임 - 기술적 대안의 실현가능성 ∙ 데이터분석센터 활성화: 국가정보화기본법과 The purpose of this study is to establish a plan to activate public data integration and to strengthen data-driven public administration. To this end, theoretical discussions, domestic and international case studies, constraint analyses, and questionnaire data analyses were conducted, and based on the results of those analyses this research proposes policy alternatives for activating public data integration. In the theoretical discussion, the significance of data-driven public administration and public data integration were examined, and a research analysis framework was suggested through analysis of previous research. As the data era with its related phenomena such as public data, big data, AI, and the data economy, is in full swing and the demand for scientific and rational policy processes, such as evidence-based policies, increases, the necessity for data-driven public administration is increasing. Public data collected during the processes of administration and other policy processes form the basis of data-driven public administration. Public data integration is especially important for strengthening data-driven public administration. Linking and combining public data from other sources can lead to better policy making and administrative services. In recent years, large-scale private data such as communications and card data have also proven useful. The analyses of domestic and foreign cases confirmed the importance of this public data integration. An analysis of domestic cases since 2013, when data-driven public administration was introduced into the government plan, shows that public data integration cases have steadily increased. In particular, there were many cases of data integration related to public order and safety, health and welfare, and land transportation. Data from the National Statistical Office, Meteorological Agency, and National Health Insurance Corporation were incorporated. Major countries also have data-driven public administration and public data integration. In this study, we analyzed cases from four countries (US, UK, Sweden, and the Netherlands) where data-driven public administration is actively discussed. The United States enacted the Foundations for Evidence-Based Policymaking Act in January 2019 and finalized its data strategy in June, while the United Kingdom announced the 2012 Government Digital Strategy, the 2017 Government Transformation Strategy, and the 2018 National Data Strategy. Sweden released its 2015 Digital First agenda and the 2018 National Guidelines for Artificial Intelligence, while the Netherlands adopted the 2018 Digital Government Agenda and the 2019 Data- Driven Administrative Agenda. Public data integration is also active, including the development of Indiana's traffic hazard maps in the United States, the development of the Churchill app for UK policy makers to easily access statistical data, Sweden’s Transportation Bureau's integration with cloud infrastructure and data services and examples of VIVET programs for sharing energy consumption and production data in the Netherlands. Public data integration is spreading at home and abroad, but various constraints must be overcome for effective activation. To this end, this study conducted in-depth interviews with experts in policy fields with public data integration experience. In-depth interviews used semi-structured questionnaires, and were based on the research and analysis framework, they collected a wide range of institutional, competency, and technical constraints. In terms of the institutional issues related to jurisdiction conflict, institutional self-interestoverall coordination in system, data accessibility, and personal information protections were identified. In terms of competencies, we identified data-middle issues, data education issues, data leadership issues, data expertise issues, and data collaboration issues. On the technical side, problems with data usability, sensitive information, data absences, data anonymization technology, data standardization, and data integrity were brought up. Based on the results of in-depth interviews, a survey was conducted on public data practitioners and 330 researchers from national research institutes to empirically identify the level and relationship of public data integration and its constraints. As a result of the survey, the perception of public data integration level was low at 2.6 out of 5, recognition of the seriousness of the constraints was high, and awareness of data sufficiencies was low. Among institutional constraints, recognition of the seriousness of personal information protections was the highest, the severity of data owners' selfishness, and the lack of regulations were also high. Competency constraints were the most unsatisfactory for data professionals and for data collaboration. In terms of technical constraints, data standardization and data quality problems were the most serious. A regression analysis was conducted to analyze the relationship between public data integration and constraints. The results showed statistically significant problems related to a lack of evidence, privacy issues, data standardization, and data quality. A mediating effect analysis was conducted to determine whether public data integration had a mediating effect between constraints and data-driven public administration. Public data integration demonstrated a partial mediating effect between competing factors and data-driven public administration. The results of these analyses were combined to propose policy alternatives for promoting public data integration. The survey found that all of the results of the effectiveness assessments for each of the alternatives were above average. As institutional alternatives, we established new standards, data governance, and personal information issues, and as capable alternatives, we provided data specialists, data education, data culture, and technical alternatives. For a plan to establish a regulatory foundation, the plan based on an individual law and the plan based on a general law were reviewed, and the establishment of a basic data law as the highest data-related law was discussed. With regards to data governance, we propose the design of an overall coordination mechanism at the highest level and propose the creation of a National Future Strategy Committee. In order to solve the personal information problems, discussions regarding the development of anonymization technologies and data center activation were presented. With regards to securing data specialists, new data DCs and conversion arrangements were discussed. For data education, we discussed how to segment data curricula and reduce time required. For data culture, this paper presented an alternative method for measuring the performance indicators related to data-driven public administrations. In the case of data center activation, linkage between day centers was suggested. For data standardization, the preliminary design of a standard data generation process and a dictionary for standardized terminology dictionary was reviewed. For data quality management, we discussed the linkage between the public data quality management level evaluation system of the Ministry of Security and Public Administration and the statistical quality diagnosis system of the National Statistical Office. For each of these alternatives, implementation strategies were presented for the short, medium and long term, and their feasibility was evaluated. The survey showed that they were all more feasible than average. However, data education was likely not feasible. In the priority analysis between alternatives, 14 expert surveys were conducted to suggest the priority of alternatives in three dimensions: effectiveness, feasibility, and comprehensiveness. In terms of effectiveness, the enactment of a highest basic law related to data was the most important task in terms of feasibility, bolstering data retrieval functions and the reinforcement of training support for data convergence were the most important. The highest cumulative score was given to the Data Analysis Center and the highest basic law related to data.

      • 행정에 관한 공무원과 국민의 의식조사

        황인수,안상현,서성아,하태권,이재원 한국행정연구원 2004 기본연구과제 Vol.2004 No.-

        한국행정연구원은 1992년부터 국민과 공무원을 대상으로 3년 주기로 행정에 대한 의식조사를 수행해오고 있다. 이 조사는 국민과 공무원의 행정에 관한 의식을 파악하여 행정발전에 필요한 기초자료를 제공하기 위하여 수행되고 있다. 이러한 목적으로 2004년 8월과 9월에 걸쳐 국민과 공무원을 대상으로 행정에 대한 의식조사를 실시하였다. 이를 위하여 일반직 공무원 1,018명과 국민 1,000명의 표본을 추출하여 설문조사를 실시하고 그 응답을 분석하였다. 먼저, 행정에 대한 공무원의 의식조사에서는 공직에 대한 공무원의 인식, 정부정책 및 정부역할에 대한 견해, 공무원에 대한 공무원의 인식, 민간과 정부비교, 사회전반에 대한 공무원의 인식 등을 조사하였다. 분석결과, 공직에 대한 공무원의 인식에 있어 공무원의 직업을 선택하게 된 이유를 물어본 결과, 신분보장 때문에 공무원을 선택했다는 응답이 31.6%로서 가장 많았다. 공직생활에 대한 만족도에서는 신분보장, 동료간 관계, 담당업무, 상급자 및 하급자와의 관계 등에서 `만족한다`는 응답이 `불만족한다`는 것 보다 더 많았고, 공무원 인사 제도에 있어서는 `직원채용의 공정성`에서만 `만족한다`는 응답이 더 많은 것으로 나타났다. 정책수립에 영향을 가장 많이 미치는 집단을 묻는 질문에서는 `정당 및 정치인`을 가장 많이 응답했고, 정부추진정책 중 비중을 확대하여야 할 분야로는 `경제정책,` `교육정책` 등의 순으로 나타났고, 비중이 다소 축소되어야 할 분야로는 `국방정책,` `통일정책`의 순으로 나타났다. 정부정책에 대한 만족도에 있어서는 정보통신정책이 가장 만족도가 높은 것으로 나타났으며, 12대 국정과제의 추진성과에 대한 인식에서는 대체로 `불만족하다`는 응답이 더 많은 것으로 나타났다. 공무원의 자질 중 가장 중요한 요소는 `전문성`으로 나타났다. 민간과 정부를 비교할 때, 신분보장, 노후생활, 사회적 지위, 1인당 업무량, 국가발전에의 기여 등에 있어서는 민간보다 정부가 유리하다는 응답이 더 많았다. 정부와 민간분야에 대한 신뢰도에 있어서는, 행정부와 사법부는 `신뢰한다`는 응답이 `불신한다`는 것 보다 더 많았고, 입법부, 민간기업, 시민단체, 언론에 대해서는 `불신한다`는 응답이 `신뢰한다`는 것 보다 더 많았다. 현재와 미래의 한국사회와 개인생활의 평가에 있어 공무원 응답자들은 현재의 한국사회만 부정적으로 평가했고, 나머지에서는 긍정적인 답변을 보였다. 둘째, 행정에 대한 국민의 의식조사에서는 행정에 대한 일반적경험, 행정서비스의 요소별 만족도, 공무원 및 공무원 인사제도에 대한 일반적 인식, 민간과 정부비교, 사회전반에 대한 국민의 인식등을 조사하였다. 행정에 대한 일반적 경험을 파악하기 위하여 2003년 1월부터 2004년 8월까지 행정기관 출입경험을 조사한 결과 89.8%에 이르는 대다수 응답자들이 행정기관 출입경험을 가지고 있는 것으로 나타났다. 행정기관 업무처리과정 및 결과에 대한 만족도에 대한 질문에 대다수 구있어서는 업무처리과정 및 결과에 있어서 만족한다는 응답이 다수를 차지했다. 그러나 행정서비스 요소별 만족도를 조사한 결과, 전문성, 효율성, 형평성, 정보제공, 공정성, 주민의사 반영도, 일관성, 정확성, 친절성 등 모든 요소에 있어 `불만족한다`는 의견이 `만족한다`는 의견보다 더 많게 나타났다. 행정개혁이 가장 필요한 분야로는 행정과 시민과의 관계증진 부분으로 나타났고, 다음으로 공무원의 인사제도 및 관리의 재정비, 정부산하기관의 정리 및 합리화 등의 순으로 나타나고 있다. 정부개입에 대한 견해에 있어서 경제문제에 대한 정부의 개입에는 `찬성한다`는 의견이 60.5%로 나타났고, 12대 국정과제의 추진성과에 대해서는 대체로 `불만족한다`는 의견이 `만족한다`는 것보다 더 많았다. 정부추진정책에 대한 국민의 인식에 있어서 비중이 확대되어야 할 분야는 `경제정책`과 `복지정책` 등의 순으로 나타났으며, 비중이 축소되어야 할 분야로는 `국방정책`과 `통일정책` 등의 순으로 나타났다. 정부의 각종 정책 중 정보통신정책을 제외한 모든 분야에서 `불만족한다`는 의견이 `만족한다`는 의견보다 더 많게 나타났다. 공무원 인사제도에 관한 설문항목에 있어서는 대체로 `불만족한다`는 응답이 `만족한다`는 것보다 더 많았다. 민간과 정부간비교에 있어서는 신분보장, 근무환경, 후생복지, 노후생활보장, 사회적 지위, 1인당 업무량, 국가발전에의 기여 등에서 공무원이 유리하다는 응답이 더 많았고, 보수, 승진가능성, 환경변화에 대한 대응력, 독자적 업무처리권한 등에서는 민간인이 유리하다는 응답이 더 많았다. 정부와 민간분야에 대한 신뢰도에 있어서는, 민간기업과 시민단체는 `신뢰한다`는 답변이 더 많은 반면, 행정부, 입법부, 사법부, 언론에 대해서는 `불신한다`는 답변이 더 많았다. 현재의 한국사회와 개인생활, 3년 후의 한국사회와 개인생활에 대한 의견을 물어본 결과, 현재의 한국사회와 개인생활, 3년후의 한국사회의 상태에 대해 부정적인 응답이 더 많았다. 다만, 3년 후 개인생활의 경우에만 좋아질 것이라는 응답이 다소 우위를 보였다. 이상의 공무원과 국민을 대상으로 한 의식조사 결과 나타난 정책적 시사점으로는, 대국민 행정 서비스의 개선, 정부의 대국민 정책 만족도 제고, 공무원 인사제도개선 등을 위한 대책의 수립이 요구되고 있음을 알 수 있다. Every three years, the Korea Institute of Public Administration has conducted a survey of public employees` and citizens` opinions on public administration. The purpose of this study is to collect the basic data for the government innovation and administrative development by identifying the perceptions of civil servants and citizens about public administration. This survey employed the questionnaire survey method that polled 1,018 government employees and 1,000 citizens by a proportional stratified sampling method. The survey on public employees` opinions included questions on the civil service system, government policies, roles of the government, self-evaluation on the civil service, comparison between the public and private sectors, citizens` perceptions of the society as a whole. When asked a question about why they chose the civil service as a job, 31.6% % of the respondents indicated that they chose it because of job security. Overall, employees responded positively to the job security, and the work on their present job, relationships with coworkers, supervisors, and subordinates. However, they responded negatively to the civil service system. With regard to the groups that influence most in the policy making, public servants selected political parties and politicians as the most influential groups. They were also asked about the priorities of government policies, and they considered the economic policy and the educational policy as the fields that should be strongly emphasized, while they regarded the defense policy and the unification policy as the fields that should be most strongly de-emphasized. Of all the government polices, respondents were most satisfied with the information and telecommunication policy. In addition, public employees showed broad dissatisfaction with the performance of top 12 policies of the Participatory Government. Professionalism was rated as the most important qualification of the public servants. In comparing the public sector with the private sector, they rated the government as more favorable than the private sector in the job security, life after retirement, social status, work-load, and the contribution to the national development. Regarding the question about which organizations they trust most in the public and private sectors, public servants responded that the executive and the judiciary were trustworthy, and the legislative, private corporations, civil society organizations, and mass-media were less than trustworthy. In assessing and forecasting the present and future Korean society and individual life, public servants tended to have positive views except for the present Korean society. The survey on citizens` opinions included questions about the general experience of government administration, satisfaction index of administrative services, opinions on the civil servants and the civil service system, comparison between the private sector and the government, and opinions on the society in general. With regard to the general experience of government administration, 89.8 percent of citizens had experience of visiting government agencies. They were generally satisfied with the administrative processes and results. However, broad dissatisfaction was expressed by the respondents in terms of professionalism, efficiency, equity, delivery of information, the degree to which the public opinion is reflected, consistency, accuracy, and kindness. Citizens pointed out that the fields that need to be reformed are the improvement of the relationship between the government and the citizens, the innovation of personnel system and management, and the restructuring of semi-government organizations. Concerning a question on the involvement of the government in economic affairs, 60.5 percent of the respondent answered positively. Regarding the performance of top 12 policies of the Participatory Government, they generally showed negative views. When asked about the priorities of government policies, citizens regarded the economic policy and welfare policy as the fields that should be most strongly emphasized, while they answered that defense policy and unification policy as the fields that should be most strongly de-emphasized. Overall, they rated most of the government policies as less than satisfactory except for the information and communication policy. Citizens generally dissatisfied with the civil service system, in terms of recruitment, rotation, promotion, performance appraisal, training and development, merit and award, personnel policy, policies for female or handicapped workers. Comparing the private sector with the government, government was rated favorably in the job security, working environment, welfare and benefits, life after retirement, workload, contribution to the national development. Regarding a question on trust in the public and the private sectors, the general public rated private corporations and civil society organizations as trustworthy, while they rated the executive, the legislative, the judiciary, and the mass-media as less than trustworthy. In assessing and forecasting the present and future Korean society and individual life, people tended to show negative views except for the future individual life. The implications of the results of this survey are as follows: First, every effort should be made to improve the delivery of administrative services; Second, the government should improve the satisfaction index of the government policies; and Third, the government personnel system should be reformed to meet the needs of public employees.

      • 규제지체 해소를 위한 유연성 제고방안: 신산업 중심으로

        이종한 ( Jonghan Lee ),김신 ( Shin Kim ),홍승헌 ( Seung-hun Hong ),김성부 ( Sung-bou Kim ) 한국행정연구원 2020 기본연구과제 Vol.2020 No.-

        1. 연구배경 및 필요성 □ 규제가 기술발전을 따라가지 못하는 규제지체가 발생하고 있으나, 규제기관의 규제전략과 역량은 강화되지 못하고 단기적이고 임기응변식 규제완화에 집중 ○ 포괄적 네거티브를 신산업 규제의 새로운 패러다임으로 천명하고, 한국형 규제샌드박스라 불리는 규제특례제도를 부처별로 도입ㆍ운영하며, 현장에서 제기되는 규제애로를 적극적으로 청취하여 선제적인 규제혁파를 추진 중임 ○ 그러나 업역기반 규제체계에서는 규제가 요구하는 기준과 요건들이 융복합ㆍ신기술을 적용한 새로운 사업모델에 적합하지 않은 경우가 많으며 규제가 기술발전을 따라가지 못하는 규제 지체가 발생 □ 규제개혁과 규제집행의 문제가 분리되어 있기 때문에, 규제개혁을 통해 규제거버넌스의 경직성을 개선하고 있지 못함 ○ 규제집행은 규제목적 달성을 위한 피규제자의 행태변화를 유도해야 하므로 일반적인 행정집행과 구분될 필요 ○ 우리나라의 산재율, 교통사고 사망률, 금융사고 빈도, 의료분쟁, 환경 분쟁 등을 고려시, 그간의 규제정책은 소기의 성과를 달성하고 있지 못하는 것으로 보이는 바, 규제집행의 문제에 주목하고 규제순응을 제고할 수 있는 규제집행 개선방안을 연구할 필요 □ 새로운 기술 및 서비스의 잠재적 위험에 대한 규제기관의 판단기준이 불확실하기 때문에, 규제지체가 오히려 강화되고 규제순응이 위축됨 ○ 기존 업역규제의 경로의존성에서 벗어나 새로운 제품과 서비스의 개발과 출시를 보조하면서도 규제의 목적을 달성할 수 있는 신산업 규제 패러다임을 찾는 노력이 필요 □ (연구의 목적) 융복합 기술발전에 따른 기존 규제의 불합리 또는 공백으로 인해 발생하는 규제지체 문제를 해소하고 신기술ㆍ신사업이 적기에 시장에 출시될 수 있도록 보다 유연한 규제 거버넌스를 달성할 수 있는 장단기 규제개선 전략과 실행방안 제시 ○ 유연한 규제체계로의 전환은 법령조항의 개선만으로 이루어질 수 없으며 추가적으로 규제가 집행되는 구조의 유연화와 규제거버넌스 전반에 걸친 이해관계자들과의 적극적인 상호작용이 이루어져야 함 □ (연구방법) 본 연구는 문헌분석, 법조문 분석, 해외 규제사례 비교분석, 델파이 조사 등을 통하여 진행함 ○ 문헌분석 : 기존의 규제유연성과 규제거버넌스 관련 연구문헌을 정리하고, 국내외 규제연구기관의 정책보고서 등을 검토하여 본 연구에서 사용한 규제유연성 분석틀 제시 ○ 법조문 분석 : 최근 개정된 행정규제기본법을 비롯한 규제혁신 4법(정보통신융합법, 산업융합법, 금융혁신법, 지역특구법)의 규제특례제도 법조항 및 운영규정과 실제 운영실적을 검토하여 신산업 규제거버넌스 현황을 분석함 ○ 국내외 규제사례 비교분석 : 신산업 규제유연성 수준을 국내뿐만 아니라 해외사례와 비교하여 측정함. 비교대상국가는 미국, 영국, 호주 등 3개국으로 한정하고, 동일한 규제사례를 대상으로 국내 사례분석에 적용된 규제유연성 측정지표를 적용 ○ 델파이 조사 : 규제거버넌스 유연성 제고방안 도출을 위해 규제전문가 23명을 대상으로 델파이조사를 실시함. 규제거버넌스 유연성 지표 활용을 위한 문항과 분석대상 규제사례의 규제유연성 요소별 적정 유연성 수준을 도출하기 위한 것으로 구성 2. 신산업 규제지체 현황 □ 규제지체는 급속도로 발전하는 기술혁신의 속도를 법ㆍ제도의 변화속도가 따라가지 못하면서 발생하는 현상임 ○ 혁신과 변화를 지향하는 기술과 안정성을 지향하는 법/규제 간 발전 속도에는 차이가 발생할 수밖에 없으므로 필연적이며, 규제지체 현상 그 자체를 긍정적인 혹은 부정적인 현상으로 단정을 짓기 어려우므로 가치중립적임 ○ 다만 각 상황과 맥락에 따라 규제지체가 긍정적인 기능 혹은 부정적인 문제를 초래할 수 있음을 고려해야 함 ○ 기술규제 연구자들이 주로 주목하는 규제지체의 원인은 예측하기 어려운 혁신기술의 특성과 변화속도, 규제를 비롯한 법제도의 제도적 관성과 제도변화에 요구되는 사회적 합의, 이해관계자(규제기관, 소비자 및 기술기업)간의 정보비대칭성의 세 가지 일반적 요인으로 지적 ○ 일반적 요인과 함께 각 국가의 규제지체는 해당 국가의 규제기준, 집행 방식, 제재 및 순응전략, 행정부와 입법, 사법부와의 관계, 규제감독수준 등 다양한 규제거버넌스 요인을 통해 구체화 차별화되어 나타남 동일한 기술적 변화, 법제도, 정보의 비대칭성 하에서도 경직적인 규제거버넌스의 작동은 규제지체를 더욱 심화시킬 수 있음 □ 4개 신산업 분야의 국내 주요 사례들의 규제지체 요인 분석 ○ 스마트 모빌리티, 디지털 헬스케어, 마이데이터 및 핀테크 금융서비스 분야별로 사례들을 살펴본 결과, 규제지체 요인으로 규제기준ㆍ규제집행/규제협력 및 이해관계충돌이 있음을 확인 ○ 규제 샌드박스 제도 등 규제기준 개선을 위한 정부 정책이 있으나 규제집행/규제협력 등 규제거버넌스의 개선없이 문제 해결이 어려운 경우도 다수 확인됨 ○ 문제는 규제지체로 인해 발생하는 벤처기업의 사업포기, 해외이전 등 부정적 효과를 최소화하고 신속하게 대응할 수 있는지가 중요 ○ 신산업 규제지체 요인으로 확인된 규제기준, 규제집행과 협력, 이해충돌은 모두 규제 거버넌스와 관련되어 있으며 이러한 규제거버넌스 유연성을 검토하여 개선방안 모색 필요 3. 신산업 규제개혁 현황 및 진단 □ 현 정부는 2017년 9월 융복합ㆍ신산업 분야에서 혁신에 장애가 되는 규제를 단호히 혁파하기 위하여 우선허용-사후규제에 기반한 포괄적 네거티브 규제를 새로운 패러다임으로 삼아 규제개혁을 추진하겠다고 발표 ○ 포괄적 네거티브 규제를 추진하기 위한 방법으로 입법방식의 유연화, 한국형 규제샌드박스 등을 제시하고 있으며, 개별 규제개선을 추진하기 위한 방법으로 선제적 규제혁파 로드맵, 신산업 현장애로 개선 등을 추진 □ 입법방식 유연화를 제도적으로 정착시키기 위해 2019.4월 행정규제기 본법을 개정하여 우선허용-사후규제를 법률에 명문화하고, 규제 샌드박스 도입을 위하여 규제샌드박스 4법을 제ㆍ개정 □ 본 연구의 대상인 스마트 모빌리티, 바이오 헬스, 핀테크 분야에서 포괄적 네거티브로 전환된 과제 수는 18건에 불과하며, 이 중 유연한 분류체계가 11건, 포괄적 개념정의가 4건, 네거티브 리스트 2건, 사후규제 1건으로 나타남 ○ 신산업 분야에서 포괄적 네거티브 전환이 더딘 이유는 ▲규제 유연화의 정의를 내리지 않은 채 유연화를 추진 ▲집행구조와 피드백 등의 과정을 포함시키지 않은 채 규제를 좁게 보는 시각 ▲규제유연화 방법에 대한 규제개혁 담당자들의 이해 부족 등이 존재 □ 한국형 규제 샌드박스는 지정 수, 서비스 출시율, 법령정비 수 등의 지표로 볼 때 괄목할만한 성과를 거두고 있는 것으로 판단되나, 비판의 목소리가 많음 ○ 관리감독 거버넌스 문제(주관부처와 규제부처가 상이한 경우 협업의 어려움), 규제 샌드박스 심의 과정에서 이해관계자의 관여로 인한 심사 지연, 까다로운 조건부여로 인한 테스트의 어려움, 추가규제로 인한 사업제한 등의 문제가 발생 4. 신산업 규제거버넌스의 이론적 논의 □ 업역규제기반의 경직적 거버넌스에서는 사회적 비효율이 증가될 수 있으므로 보다 유연한 규제수단의 개발이 필요 ○ 기존의 업역구분과 규정중심의 행위규제에서 벗어나 이해관계자 참여와 협력을 통해 규제순응을 확보하는 보다 근본적인 규제 거버넌스의 개선 방향으로 규제개혁 추진될 필요 ○ 규제거버넌스는 규제집행을 담당하고 있는 행정부뿐만 아니라 입법부와 사법부 그리고 부처산하 규제업무를 담당하는 공공기관, 피규제집단까지 포함하는 네트워크 조직으로 유연한 규제대응을 위해 어떻게 서로 협의하고, 협력하고, 조정하고 의사소통하는지 중요 □ 규제 거버넌스는 집행의 유연도, 법률적 수단의 강제성 여부 등에 따라 규제거버넌스를 네 가지 유형으로 구분할 수 있으며, 자발성 > 목표설정> 프레임워크 규제 > 강제 순으로 규제의 유연성이 감소하며, 우리나라의 규제체제는 법률적 강제와 경직적 규제집행으로 요약되는 명령지시적 또는 강압적 거버넌스에 해당 □ 기술변화에 보다 신속하게 대응하고 규제지체 문제를 선제적으로 해소하기 위해서는 명령지시적 거버넌스에서 집행의 유연성을 제고함으로써 프레임워크 거버넌스로 이행전략 필요 □ 기술혁신 또한 새로운 사업모델이 필요한지, 기존의 기술역량의 활용이 가능한지 등의 여부에 따라 단절적, 구조적, 일상적, 급진적 기술혁신 등으로 구분가능 ○ 단절적이고 구조적인 기술혁신의 진전은 알려지지 않은 위험에 대한 효과적인 규율과 기술사용에 대한 사회적 통제가 불가능한 상황을 초래가능 ○ 융복합 기술이 적용된 새로운 사업모델이 기존 사업모델과의 공정한 경쟁을 통해 기술혁신의 사회적 편익을 극대화하기 위한 정부의 노력이 규제기준의 개선에 머물러서는 유연한 규제대응의 효과가 제한적일 수 있으므로 집행구조를 포함한 거버넌스 전반의 유연성 제고방안으로 개선의 범위를 넓혀가야 함 □ 연구의 분석틀 ○ 본 연구에서는 규제 거버넌스의 유연성 제고를 위해 대표적인 신산업 규제사례를 대상으로 규제거버넌스의 유연성을 측정하고 이를 바탕으로 거버넌스 개선방안을 도출하려고 함 □ 본 연구에서는 유연한 규제를 “규제목적 달성을 위해 피규제자들이 다양한 순응방식을 선택할 수 있는 규제”로 정의한 기존의 연구(이종한ㆍ홍승헌, 2019)를 바탕으로 규제 거버넌스의 유연성을 검토함 ○ 스마트 모빌리티 분야의 자율주행차 사업과 플랫폼운송사업, 핀테크 분야의 본인신용정보관리(마이데이터)업과 블록체인기반 가상자산 운영, 바이오헬스 분야의 DTC유전자검사 서비스와 원격의료서비스 등 ○ 규제사례는 하나의 사업모델로 볼 수 있어 분석대상 규제사례의 규제 거버넌스 유연성 측정은 진입, 영업, 그리고 규제기관의 제재 및 사후 관리를 종합적으로 검토하여 측정함 □ 이종한ㆍ홍승헌(2019)에서 제시된 유연성 지표와 측정방법을 사용하나, 불확실한 부분을 명확하기 위해 일부 수정하여 규제거버넌스 유연성 지표로 제시 5. 자율주행 분야 규제유연성 □ 2020.10월까지 완료된 자율주행차 선제적 규제혁파 로드맵 상의 과제를 중심으로 개정 이전과 이후의 규제유연성을 비교 ○ 규제구조 영역(지시유형과 규정방식)에서 성과기반규제, 네거티브 리스팅이 도입되면서 유연성이 개선이 큰 폭으로 이뤄졌으나, 집행구조 영역의 유연성은 전반적으로 낮은 것으로 드러남 □ 한국과 영국의 규제유연성을 비교한 결과, 거의 모든 항목에서 영국의 규제유연성이 더 높았으며, 가장 차이가 큰 항목은 지시구체성으로 드러남 ○ 지시구체성에서 원칙중심규제로의 전환은 집행재량권이 규제기관에게 광범위하게 부여된 것과 연관성이 큼 6. 승차공유 서비스 규제유연성 □ 한국과 영국의 승차공유서비스의 규제유연성을 측정한 결과 영국의 거버넌스가 한국에 비해 더 유연한 것으로 측정됨 ○ 우리나라는 최근 여객자동차법 개정을 통해 승차공유 신사업 촉진을 위해 플랫폼운송사업을 도입하였지만 규정구조에서는 오히려 유연성이 감소하였고, 집행구조에서도 재량권이 축소되는 결과를 가져옴 ○ 새로운 사업을 허가하면서도 수단중심의 포지티브 규정방식을 강화하여 사후적 관리나 성과중심의 규제, 재량적 판단의 여지를 축소하여 규제기관의 위험회피적 경직적 거버넌스의 강화를 초래 ○ 우리나라와 비교해 영국의 승차공유 서비스 규제 거버넌스는 규정구조의 유연성이 진입규제를 제외하면 모두 2점 이상(보통)으로 1점(경직)대의 한국의 경우보다 원칙중심 규제거버넌스 지향성이 더 크게 나타남 ○ 집행구조에 있어서도 영국은 규제기관의 재량이나 제재수단에서 더 유연한 체제를 운영하고 있는 것으로 나타나 규제 거버넌스의 유연한 기능에 유리한 것으로 평가됨 7. 원격의료 서비스 규제유연성 ○ 원격의료는 우리나라에서는 엄격히 금지되고 있지만 명시적으로 금지하는 규제조항이 없음에도 불구하고 규제기관이 아닌 사법적 판단과 의료법 조항의 문헌적 해석을 통해 금지되고 있음 ○ 영국과 미국, 호주의 경우 원격의료는 하나의 산업으로 활성화되고 있으며 관련 규제조항도 개인의료정보보호와 데이터관리, 대면진료에 대한 비대면진료 차별 금지 등 효과적으로 적용되고 있음 ○ 앞의 승차공유, 자율주행 분야 규제사례와 마찬가지로 우리나라의 규정구조의 유연성은 경직(1점) 수준으로 영국의 경우와 대비되며 특히 헬스케어 분야의 경우 영국은 전통적으로 자율규제에 기반한 규제체제에서 최근 규제기관의 통합과 감독을 의료와 헬스케어 서비스 제공자의 적격성 위주로 개선하고 있어 집행과 이해관계자 참여 모두에서 유연성이 높은 수준으로 평가 ○ 유연성 측정결과 우리나라의 원격의료 규제개선을 위해서는 규정구조와 관련해서는 먼저, 최근의 헬스케어 산업발전을 고려하여 1951년 제정 이래 줄곧 명령지시적 규정중심의 규제체제를 유지하고 있는 의료법을 전면 개정하여 원칙중심의 규제체제로 전환 필요, 둘째, 원격의료 서비스와 디지털 헬스케어 기기는 적합성 판단 중심으로 규제기준을 개선, 셋째, 초진 대면진료를 조건으로 의사환자간 원격진료 허용, 넷째, 원격의료 보험수가와 관련한 기준 마련 ○ 원격의료 규제개선을 위한 집행구조 및 이해관계자 참여 개선을 위해서는 먼저, 급속한 디지털 헬스케어 산업과 의료업의 융합을 고려할 때 전문적 규제기관과 협력적 규제집행 방안 검토, 둘째, 규제과정에 피규제자 및 이해관계자 체계적 참여 보장 필요 8. DTC 유전자검사 서비스 규제유연성 ○ DTC유전자검사 서비스는 규제특례 1호 대상의 하나로 전국민적 관심 속에 실증사업을 진행하고 있으나 아직 큰 성과는 없음 ○ 규제샌드박스 거버넌스의 문제로 지적되어 온 규제소관 부처(복지부)와 샌드박스 소관부처(산업자원부)가 다른 경우 규제조정이 어렵거나 협력이 곤란한 경우가 발생하거나 규제특례 심의에서는 승인되었지만 사업 진행과정에 주요규제(생명윤리위원회 심의)가 등장하여 사업이 진행되지 않는 경우 해결방안이 모호함 ○ 영국의 경우 명시적인 금지를 하지 않고 소비자가 검사결과를 남용 또는 잘못해석하지 않도록 부작용 최소화에 초점을 두고 있음 ○ 미국의 경우도 DTC유전자검사가 활발하게 이용될 수 있도록 규제여건이 마련되어 있음 ○ 해외사례를 참고해 한국에서도 DTC유전자검사서비스를 활성화하기 위해서는 규제샌드박스 거버넌스가 보다 법적 근거를 가지고 유연하게 운영되어야 하며, 규제목적과 위험의 수준과 내용에 대한 규제기관의 확실한 인식이 전제되어야 할 것임 ○ 우리나 라 DTC 유전자검사 서비스 규제유연성 측정결과 몇 차례 시범사업과 규제샌드박스를 통한 검사항목 확대에도 불구하고 여전히 규정구조와 집행구조의 유연성은 경직(1점)수준으로 평가됨 ○ 시범사업과 검사항목 확대 등 규제개선 과정에서 이해관계자 참여 요소는 개선된 것으로 평가되지만 영국이나 미국과 비교하면 엄격한 DTC 유전자검사 제한으로 검사서비스가 활성화되지 못한 것도 현실 ○ 규제개선을 위해서는 먼저, DTC 유전자 검사항목 허용기준을 명확히 해서 규정중심이 아닌 원칙중심으로 개선 필요, 둘째, 규제집행과 관련해 규제기관간 협력과 조정체계를 개선하고 국가 IRB와 부처간의 규제 권한의 위임과 재량에 대한 명확한 관계설정 필요, 셋째, 규제과정 전반의 책임성, 투명성, 일관성을 제고하고 이해관계자 체계적 참여 보장 9. 본인신용정보업 규제유연성 □ 마이데이터 서비스는 본인 신용정보의 체계적 관리 지원 및 소비패턴 등의 분석을 통한 개인의 신용관리ㆍ자산관리 서비스로 데이터 경제와 미래 혁신 산업의 핵심이라고 할 수 있는 분야임 ○ 신용정보 관련 산업의 규제유연성은 신용정보법 개정 이후 규제구조와 집행구조 항목 일부가 감소하고 이해관계자참여 항목들이 증가 ○ 한국과 영국 비교 결과 규제구조 영역은 비슷하게 낮으나 한국이 좀 더 낮게 나타나고, 집행구조 영역은 영국이 매우 높고 한국은 비교적 낮게 나타나며, 이해관계자참여 영역은 한국와 영국 모두 높게 나타남 10. 가상자산 분야 규제유연성 □ 가상자산과 이의 기반이 되는 블록체인 기술은 빠르게 성장하는 반면에 각 국의 규제체계는 이를 따라오지 못하는 상황임 ○ 한국과 영국 비교 결과 규제구조 영역은 비슷하게 낮으나 한국이 좀 더 낮게 나타나고, 집행구조 및 이해관계자참여 영역은 영국이 매우 높고 한국은 비교적 낮게 나타남 11. 규제 거버넌스 유연성 제고를 위한 정책제언 □ 규제전문가 델파이 조사 ○ 전문가 조사결과 분석대상 신산업 사업모델은 대부분 프레임워크 규제거버넌스가 적절한 거버넌스 유형으로 선택하여 신산업 규제거버넌스의 향후 개선방향이 이러한 맥락에서 추진되어야 함을 암시 ○ 분석대상 사업모델들이 기존 업종에 비해 잠재적 위험수준이나 기술적 불확실성이 크다고 생각하지 않으며 자율주행과 가상화폐를 제외한 사업모델은 기존 업종에 비해 오히려 위험이 적은 것으로 조사됨 ○ 조사결과 각 사업모델별로 진입규제보다 운영규제를 더 유연하게 설정하는 것이 합리적으로 판단함 ○ 각 사업모델의 유연성 지표 측정값과 비교한 적정 유연성 수준은 상당한 차이가 있어 신산업 규제를 더욱 유연한 대응이 가능하도록 개선해야 하지만, 실제 규제개선 결과의 규제유연성 측정 결과를 보면 여전히 규제유연성이 개선되지 않고 여전히 개선의 여지가 많은 것으로 나타남 □ 6가지 사례분석 결과 및 델파이 조사결과를 바탕으로 11가지 정책제언을 도출 ○ (제언1) 강압적 거버넌스에서 프레임워크 거버넌스로 전환 - 기존의 강압적 규제거버넌스에서 프레임워크 규제거버넌스로 이행하기 위한 구체적 전략 수립 ○ (제언2) 위험에 비례한 규제기준설정 - 위험을 확인하고, 위험의 심각성을 평가하여 우선순위를 매기며, 대처전략을 고안하고, 제한적인 가용자원을 분배하여 전략을 효율적으로 이행할 수 있는 체계를 마련 ○ (제언3) 업역규제보다 영업규제의 유연성을 제고 - 신산업 규제에 있어서는 업역규제의 유연성보다 영업규제의 유연성을 높이는 것이 효과적 ○ (제언4) 규제과정에 이해관계자 참여를 실질적으로 보장 - 규제품질과 순응제고를 위해서는 규제 설계과정에서 이해관계자의 적극적인 참여를 장려할 필요 ○ (제언5) 전문규제기관의 설립을 통한 집행 유연성 제고 - 영국의MHRA와 같은 전문 규제기관을 육성해야 함. 우리나라의 경우 질병관리청이 모범사례가 될 수 있으며, 규제기관으로서의 전문성을 바탕으로 집행의 자율성도 제고할 수 있음. 이때 규제기관의 집행권한, 집행의 범위, 집행방식, 집행의 책무성 등은 법으로 규정 ○ (제언6) 규제부서의 전문성 강화 - 행정부 내의 규제부서 전문역량을 강화하고 전문 규제기관의 역할을 맡기는 방안 - 이를 위해서는 민간개방을 통한 인재채용이 가능해야 하고, 전문직 공무원제의 실효성을 강화하고 규제업무도 전문직으로 인정해야 할 것임 - 규제기관을 관리감독하는 역할을 수행해야 하는 규제조정실의 전문성도 함께 강화되어야 하며, 특히 규제기관의 책무성과 집행권한, 집행재량권을 어느 정도 보장하기 위해서는 규제감독기관의 역할이 더욱 강화되어야 함 ○ (제언7) 행정규제기본법 또는 개별 법령에 유연한 규제의 정의 명확화 - ‘규제목적을 달성하기 위해 피규제자가 다양한 순응방식을 선택할 수 있도록 허용하는 규제’라는 유연한 규제의 취지를 법률에 규정하여 규제목적 달성을 해치지 않는 범위 내에서 규제집행이 이루어질 수 있도록 보장 - 혁신적 능력을 지닌 기업 및 사업자는 경직된 규제에서는 불가능하던 혁신적 선택을 할 수 있게 되면서 경쟁력을 키우고 성장을 해나갈 수 있음 - 유연한 규제를 법령에 규정할 경우 유연한 규제를 적용하기 위하여 피규제자의 순응을 다양하게 만드는 다양한 집행방법 제시 ○ (제언8) 유연한 규제로 전환에 관한 가이드라인 작성 및 교육 실시 - 정책담당자들이 규제개혁을 할 때 어떻게 하면 유연한 규제로 전환할 수 있을지를 안내할 수 있는 구체적인 가이드라인을 만들고 이들을 대상으로 유연한 규제작성 교육을 실시 ○ (제언9) 규정중심규제에서 원칙중심규제로 전환 - 규제 전문가 다수가(79.2%) 자율주행차량 운행 분야에서는 프레임 워크 거버넌스가 적절하다고 답변하였으며, 승차공유서비스 규제와 관련해서도 다수(각각 82.6%, 60.9%)가 프레임워크 거버넌스가 적절하다고 응답 - 우리나라는 대부분 규정중심의 규제기준이 설정되어 있는데 신산업을 비롯해 향후 기술변화에 따른 산업구조 변화에 대응하기 위해서는 원칙중심 규제로 전환필요 - 원칙중심 규제를 집행가기 위해서는 규제기관의 재량권 보장, 피규제자의 내부통제 역량 강화, 규제기관의 효과적 집행전략과 집행역량 확보가 갖추어져야 함 ○ (제언10) 집행기관에 광범위한 재량권을 부여 - 규제기관의 집행재량권을 강화하는 것은 원칙중심규제로의 전환과 병행해서 실시되어야 함 ○ (제언11) “규제집행 및 제재에 관한 법률” 제정을 통한 프레임워크에 기반한 유연한 규제 거버넌스 구축 - 전문규제기관이 육성되고 부처 규제부서의 전문성이 강화되어 전문 규제기관의 역할을 수행한다면 보다 체계적인 규제입법과 집행, 기간관협력과 조정, 책무성이 요구되기 때문에 규제집행및제재에관한 법률을 제정하여 유연한 규제입법, 집행의 일관성, 기관간 규제협력과 업무조정 등 분명한 규제 거버넌스의 틀을 갖추어야 함 - 규제기관들은 비례성, 책무성, 일관성, 투명성, 표적화(targeting)를 집행의 원칙으로 체화 □ 규제 거버넌스 유연성 제고를 위한 정책 로드맵 ○ 유연한 규제거버넌스로 이행하기 위한 로드맵 - 장기전략 : 현재의 강압적ㆍ단절적 규제거버넌스에서 유연한 규제 거버넌스로의 이행은 프레임워크 규제기반의 거버넌스 구축전략 - 프레임워크 규제 거버넌스 구축을 위한 단기전략으로 개별 법령의 규제기준 유연성 제고, 유연한 규제 지침의 작성과 교육을 통한 규제부서 전문성 강화전략을 추진 - 중장기적으로 부처와 소속 규제업무 위탁집행 기관의 업무를 조정하여 전문규제기관으로 재편하고, 연성법에 근거한 원칙중심 규제기준 구축전략 추진 - 장기적으로 이러한 실천과제를 종합한 ‘유연한 규제집행 및 제재에 관한 법률’ 시행을 통해 프레임워크 규제 거버넌스 구축 ○ 단기전략과 실천과제 · 단기전략 1. 개별 법률의 규제기준 유연성 제고전략 2. 부처의 규제부서 전문성 강화전략 · 실천과제 1. 규제기준 유연성 제고전략 실천과제 ① 개별 입법을 통한 ‘유연한 규제’ 정의 도입 ② 행정규제기본법의 ‘유연한 규제’ 우선원칙 도입 2. 규제부서 전문성 강화전략 실천과제 ① 유연한 규제로의 전환을 위한 지침작성 및 교육강화 ② 부처의 규제부서와 산재해 있는 규제업무 수탁기관의 기능과 역할조정을 통한 전문규제부서로서의 기능과 역할 조정 ○ 중기전략과 실천과제 ㆍ 중기전략 1. 원칙중심 규제전략 2. 집행재량 강화전략 ㆍ 실천과제 1. 원칙중심 규제전략을 위한 실천과제 ① 연성법(soft law)기반 규제의 개발 및 확대 ② 위험에 비례한 규제원칙 적용 2. 집행재량 강화전략을 위한 실천과제 ① 전문규제기관의 설립 ② 규제집행 재량의 보장(세브론 원칙) ○ 유연한 규제 거버넌스 구축을 위한 장기전략과 실천과제 유연한 규제집행 및 제재에 관한 법률 구상 1) 규제집행의 원칙과 관리 - 법의 적용대상이 되는 규제집행기관 - 유연한 규제순응전략 - 규제집행기관의 책임성, 투명성, 비례성, 일관성 2) 규제기준의 유연성 검토 - 규제설계 시 원칙중심 규제 타당성 검토 - 위험에 비례한 규제 타당성 검토 - 성과중심 규제 타당성 검토 - 네거티브 방식 규정 3) 규제집행기관의 협력과 조정 - 부처ㆍ지자체ㆍ지역사회 3자 규제집행감독기구의 구성 - 집행감독기구를 통한 중복적 규제집행의 조정 - 전문규제기관 평가 - 원칙에 따른 규제집행 재량행위 보장 4) 규제감독 및 제재 - 제재권한의 위임과 행사 - 반응적 제재수단의 구축 - 규제위반 시 통합적 금전벌 부과를 위한 금전벌 유형과 부과기준 5) 불필요한 규제부담 감축의무 - 불필요한 행정부담에 대한 검토와 감축 □ 원칙중심 규제체제 도입을 위한 고려사항 ○ 규제법률의 규제조문을 규제편으로 묶어 편제 - 규제법률의 규제조문을 묶어 규제편으로 편제할 때 규제편의 항목구성을 아래와 같이 규제목적, 규제대상 및 범위, 규제내용(진입, 구조, 행위), 제재 및 감독수단, 집행방법 등으로 구성 ○ 원칙에 따른 규제집행의 보완으로서의 세부규정 - 규제집행에 있어 규정보다는 상위의 원칙을 강조하며, 세부규정이 모호하거나 없을 때에는 원칙에 비추어 순응여부를 판단 - 규제기관의 이러한 원칙에 따른 판단이 요구되기 때문에 이런 규제 기관의 판단역량이 원칙중심 규제체제의 성공요인 - 규제기관뿐만 아니라 규제순응을 위해서는 피규제자의 원칙에 대한 이해도 중요 - 규제기관과 피규제자의 원칙에 대한 이해가 다르다면 규제순응 기대 어렵고, 원칙을 구현하기 위한 구체적인 규정을 작성하기에 앞서 원칙에 순응하기 위해 피규제자는 어떻게 해야 하는지 규제순응 모범사례를 개발 - 모범사례가 규제기관뿐만 아니라 피규제자도 쉽게 참고하여 순응할 수 있는 수준이라면 굳이 세부규정 만들지 않아도 규제집행이 가능 ○ 원칙중심 규제개선의 우선순위 - 의료관련 법률의 경우 대부분 관계 법령에 규정된 자격증이나 면허를 인력규정의 원칙으로 인용 - 자격증이나 면허가 도입되지 않은 새로운 기술의 인력은 해당 의료 서비스를 제공할 수 없게됨 - 다양한 헬스케어 기술을 적용한 건강관리서비스 제공자는 이러한 서비스가 국민건강 보호 및 증진과 보건의료산업에 얼마나 기여하고 또는 기여할 수 있는지 실질적인 효용의 판단이 아닌 의료행위인지 아닌지의 판단으로 규제가 작동하는 불합리 야기 - 따라서 수단보다 원칙이 중요하게 고려되어야 할 사안을 우선적으로 선별하여 원칙중심 규제를 도입하는 방안 추진 Despite the widespread pacing problem, in which regulation cannot keep up with technological development, regulatory agencies generally focus on short-term and ad-hoc deregulation efforts while failing to adjust their regulatory strategies and engage in capacity-building activities. In April 2019, the Korean government announced a new regulatory paradigm that embraces a negative regulatory approach with the aim of transitioning from the current regulatory system to an “approve first, regulate later” system. Since then, new experimental measures such as a regulatory sandbox and special regulatory zones have been utilized to encourage the development of emerging technologies, introduce new products and services to the market, and promote economic growth. However, in the current industry-based regulatory system, the existing regulatory standards and requirements are often inappropriate or inapplicable to new business models and services that employ emerging and converging technologies. Moreover, the rigidity of the regulatory system has not been resolved because traditional regulatory reforms have largely focused on regulation standards and little attention has been given to regulatory governance issues. In this study, we examined whether enhancing the regulatory flexibility for emerging industries can solve the pacing problem. In particular, we reviewed the relevant literature, evaluated the current Korean government’s regulatory reform policies, provided international case studies of emerging industries in Korea and other advanced countries, discussed the assessment of regulatory governance using a regulatory flexibility measurement index, and discussed policy recommendations. According to Lee and Hong (2019), regulation is flexible if it “allows regulatees’ choices regarding compliance that meet the regulatory objective.” We modified their regulatory flexibility index and used it to measure the flexibility of regulatory governance in six emerging industries: automated vehicles, shared mobility services, telemedicine services, direct-to-consumer (DTC) genetic test services, open banking (“My Data”) services, and crypto assets. The revised regulatory governance flexibility index measured three dimensions of regulatory flexibility: rule structure, enforcement structure, and regulatory feedback. The results suggested that the flexibility of the regulatory system for automated vehicles has somewhat improved in Korea, but rule standards remain rigid and lower than more advanced countries (e.g., the UK). Recently, the regulatory flexibility of new industries such as shared mobility services, DTC genetic test services, financial my data services, and crypto assets was also found to have partially improved in Korea, but they still remain rigid and inflexible. We also found that, in the case of shared mobility services and crypto assets, advanced countries are shifting away from rule-based regulation to a principle-based approach. Based on these results, we provided short-term and mid- to longterm policy recommendations. In the short-term, Korean regulatory agencies need to make preparations to transition from coercive governance to a framework governance structure, set risk-based proportional regulatory standards, enhance the flexibility of regulations regarding business operations, encourage the effective participation of stakeholders in the regulatory process, and enhance the expertise of regulatory agencies and the flexibility of enforcement. In the midto long-term, the government should devise a regulatory governance implementation strategy, strategies to establish independent regulatory agencies, plans to enhance the expertise of the regulatory agencies, strategies to transition to a principle-based regulatory system and enhance regulatory autonomy, and improve the flexibility of legislation and the implementation of regulations.

      • 협력적 거버넌스의 책무성 확보방안 연구 - 주민자치센터 운영실태 및 개선방안을 중심으로 -

        은재호,양현모,염일열,서성아 한국행정연구원 2009 기본연구과제 Vol.2009 No.-

        Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 □ 연구의 배경 ○ 지난 20년 동안의 발전과정에서 한국 행정은 이해당사자의 참여를 바탕으로 하는 새로운 의사결정 방식의 도입을 통한 탈권위적 경향을 나타냄 - 과거의 권위주의 정부 시절에 담당 부서와 소수 정책공동체가 중심이 되어 의사결정이 이루어졌다면, 최근에는 특정 이슈를 중심으로 한 이슈네트워크중심의 의사결정 방식이 전면에 대두하고 있음 - 이러한 경향은 참여와 협력이라는 가치를 지향하며 그에 상응하는 다양한 관리기술을 제안함으로써 행정의 효율성, 효과성, 민주성을 동시에 충족시키는 국정관리 패러다임으로서의 버넌스(governance)의 관점에서 볼 때 더욱 고무적임 ○ 그러나 현대 행정의 만병통치약처럼 제시되는 거버넌스 체계도 19세기의 `시장실패`(market failure)나 20세기의 `정부실패`(government failure)와 마찬가지로 실패할 수 있음을 유의해야 함 - 첫째, 정책결정 단위가 확대됨에 따라 갈등이 발생하고 이를 적절하게 통제 하지 못해 일어나는 거버넌스 실패(governance failure) - 부안 방폐장 건설, 천성산 터널 건설, 새만금 갯벌 매립, 평택 미군기지 이전 및 제주 해군기지 건설 등 굵직굵직한 국책사업들의 예를 통해 볼 수 있듯이, 최근 들어 다수 이해관계자들을 포괄하는 정책의 결정과 집행이 유례없는 어려움을 겪은 것은 정책과정에 많은 관련자들이 참여하게 되었지만 이들 사이에 협력적 관계를 형성하는데 실패했기 때문임 - 둘째, 다양한 행위자 집단의 참여와 권한배분에 따라 발생하는 책무성(accountability)의 약화로 인한 거버넌스 실패 - 정책결정 단위가 넓어지면서 `누가`, `누구에게`, `얼마만큼`의 책임을 지는 지가 불분명해짐으로써 책임성 부재의 문제가 발생하고, 이는 업무처리 지연, 소통 방해, 산출물의 질적 저하 등을 결과해 앞서 제기한 참여자간의 갈등을 더욱 부추기는 요인으로 작용하면서 거버넌스 실패를 야기함 □ 연구의 목적 ○ 첫째, 협력적 거버넌스 체제의 책무성에 영향을 미치는 요인들이 무엇인지를 살펴봄으로써 협력적 거버넌스의 책무성 측정지표를 개발 ○ 둘째, 책무성을 확보할 수 있는 구체적인 방안을 제안함으로써 현대 행정의 중심축으로 자리 잡고 있는 거버넌스 실패를 예방하는데 기여함 ○ 한국 행정현실에서 협력적 거버넌스의 대표적인 사례로서 한국의 주민자치센터를 살펴보기로 함 - 한국 지방행정체계에 주민자치센터가 도입된 것은 그동안 전형적인 발전국가의 형태를 띠며 강력한 중앙집권적 민족국가의 건설을 지향한 한국 행정의 역사에서 이질적인 선택이었음 - 이는 20세기 후반에 들어 전 세계 정부의 새로운 국정운영방식으로 대두하고 있는 거버넌스 체계를 한국의 지방행정체계 내에 적극적으로 도입하려는 시도임 ○ 이를 위하여 이 연구는 먼저 선행연구를 바탕으로 책무성의 개념을 명확히 하고자 함 - 이 연구가 지향하는 협력적 거버넌스의 책무성 개념을 보다 명확하게 설정하는 작업을 선행함 - 따라서 먼저 기존 문헌이 제시하는 책무성의 개념과 측정지표를 종합하여 재구성함으로써(conceptual reframing) 이 연구에 고유한 개념과 측정지표를 마련 - 협력적 거버넌스 연구에서 이러한 개념과 지표가 갖는 이론적 조응성의 정도를 검토 ○ 이어서 이 연구의 현장사례인 한국 주민자치센터의 거버넌스적 요소와 구조를 살펴봄 - 이를 위해 300개의 주민자치센터를 지역별, 규모별로 표본 추출하여 설문을 실시하였음 - 설문에서 제시한 측정항목에 대한 분석을 통해 협력적 거버넌스의 책무성 지표를 설계할 때 고려해야 할 요소들을 추론 - 이를 근거로 집단간 차이분석을 실시함으로써 구체적인 거버넌스 현장에서 고려해야 할 책무성 확보방안을 제시 - 이 지표를 활용하여 다중 회귀분석(Multiple Regression)을 실시함으로써 주민지차센터의 구성과 운영과정에서 자치센터의 책무성에 영향을 미치는 요인들이 무엇인지를 밝힘 - 이상의 분석을 토대로 고려해야 할 주민자치센터의 문제점과 개선방안을 제시하고, 향후 연구 과제를 제시함으로써 비단 주민자치센터뿐만이 아니라 협력적 거버넌스 일반의 책무성을 확보하기 위해 고려해야 할 제도적 장치와 행위자 요소들을 개관함 Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과 □ 책무성의 개념과 측정지표 ○ 책무성의 개념은 학자에 따라 다양하게 정의되며 최초의 응답성(answerability)으로부터 더욱 진화하여 대응성(responsiveness), 통제(control), 책임성(responsibility) 그리고 성과(performance)의 개념으로까지 확장되었음 - 책무성(accountability)이란 고대 그리스 시대부터 사용되어온 개념으로 회계(accounting)라는 개념에 뿌리를 두고 있으며, 처음에는 부기를 수행하고 이를 외부인에게 설명한다(audit, account)는 의미에서 비롯됨 - 오늘날 공공행정의 책무성을 말할 때는 더욱 진화된 의미로 쓰여, 가장 간단하게는 응답성(answerability)과 연관된 개념이자 그러한 응답성에 수반되는 대응성(responsiveness)의 개념으로 사용됨 - 응답성과 대응성으로서의 책무성이라는 보편적 관점 외에도, 논자에 따라 통제(control)나 복종(subordination)이라는 측면을 강조함으로써 책무성의 공식적인 성격, 또는 법적ㆍ제도적 성격을 강조하기도 함 - Mosher(1982)는 책임성을 자기인식, 양심, 도덕성 등과 같은 개인의 내적 양심에 기반을 두고 행동하는 책임의식을 의미하는 주관적 책임(subjective responsibility)과 법, 규칙 등의 객관적 책임(objective responsibility)으로 구분한 후, 책무성은 객관적 책임에 기반을 두고 개인 업무활동을 정당화하는 개념이라고 정의하였고, Bovens는 책무성(accountability)을 책임성(responsibility)까지 포함하는 개념으로 정의함 - 이숙종ㆍ양세진(2007)은 재원에 대해 어떻게 효과적이고 효율적으로 활동을 수행했는지, 그리고 어떠한 유의미한 성과를 창출했으며 사회변화에 영향을 미치고 기여했는지에 대해서 책임 있게 설명하고 응답할 의무를 지칭한다고 함으로써 성과(performance)의 측면을 부각시킴 ○ 책무성의 종류 - 이상의 논의를 종합하면 책무성에는 ① 책무의 방향이 있으며(누구에게 책임질 것인가?) ② 책무의 대상이 있고(무엇을 책임질 것인가?) ③ 책무의 성격(어떻게 책임질 것인가?)이 있음을 의미하는 것이며, 이는 곧 책무성의 측정지표로 참고할 만함 ○ 책무성 측정지표 □ 협력적 거버넌스의 개념과 특징 ○ 거버넌스는 `변화하는 환경에 대응하는 새로운 통치과정(Rhodes, 1997)`으로서 다양한 행위자들의 참여와 협상, 갈등과 협력을 내포하는 `상호작용 체계`(Kooiman, 2003)라는 점에서 전통적인 관료제와 구별됨 - 협력적 거버넌스는 다양한 행위자들의 참여로 특징지어지는 거버넌스의 한 유형이지만, 다양한 행위자들의 자발적 참여에 덧붙여 참여자 간 상호 협력을 특히 강조한다는 점에서 거버넌스에 대한 여타의 접근과 구별되어 질수 있음 - 자발적 참여와 상호 협력에 근거하는 협력적 거버넌스는, 따라서 전통적 관료제와 그 조직 구조와 업무 절차 및 책임구조에 있어서 현격한 차이를 드러냄 ○ 협력적 거버넌스의 특징 - 첫째, 협력적 거버넌스의 구조는 문제 해결 중심으로 구조화되기 때문에 전통적 관료제의 구조와 달리 무형적(amorphous)이고 비정형적임 - 둘째, 협력적 거버넌스는 수직적 권위보다는 수평적 관계, 조직 내부 지향적이기보다는 외부 지향적인 특징을 지님 - 셋째, 협력적 거버넌스는 전통 관료제가 가지는 폐쇄적 이기심보다는 환경, 인권, 자유, 평화에 관심을 두고, 공식적인 직위나 권위보다는 지식과 정보, 문제 해결 능력, 그리고 리더십이 조직 운영의 기초가 되는 특징을 나타냄 - 넷째, 책임구조에 있어서도 규정 합치 또는 불합치 여부에 따른 사후적 통제보다 대화와 소통을 근간으로 하는 과정적 통제를 지향함으로써 궁극적으로 성과 중심적 책임구조를 지님 - 다섯째, 협력적 거버넌스 하에서는 경쟁보다는 협력의 원리, 갈등보다는 공동의 비전을, 기회주의적인 계산보다는 신뢰에 기초한 장기적인 거래 관계와 공동체적 관계를 중시하는 특징을 나타냄 ○ 다양한 행위자들의 자발적 참여를 근간으로 상호 협력과 권한의 공유, 그리고 공동의 결정을 통해 보다 나은 성과 창출을 지향하는 거버넌스 체계로서의 협력적 거버넌스의 책무성을 확보하기 위해서는 다양한 행위자 또는 행위자 집단들 사이의 협력적 관계를 제고할 수 있는 상호적인 통제 기제가 필요함 - 이는 곧 협력적 거버넌스에서 책무성은 외부에 대하여 갖는 책무성 보다 내부의 협력적 관계에 대한 책무성이 더욱 중요한 결정요인으로 작용할 수 있음을 의미하는 것임 - 따라서 협력적 거버넌스의 책무성 지표는 책무의 방향과 대상, 성격에 따라서가 아니라 협력에 대한 책무성 자체에 초점을 맞춘 지표로 전환되어야 함 □ 주민자치센터 ○ 주민자치센터의 설립과 의의 - 교통·통신의 발달, 생활권의 확대 등으로 시·군·구청에 의한 광역적·종합적 행정의 필요성이 커지면서 읍·면·동의 일반 행정 기능이 약화되었고, 대중매체의 다양화와 주민의식의 변화로 주민에 대한 행정지도, 전달 등 대민행정 기능도 점차로 쇠퇴하는 한편, 생활수준 향상으로 주민의 문화·복지·서비스 기능에 대한 욕구는 날로 증대됨 - 이러한 시대적 변화에 맞춰 읍·면·동의 사무와 인력을 민원과 사회복지업무 중심으로 조정하여 주민에 대한 서비스 기능을 강화하고, 주민의 문화, 복지, 여가기능의 향상을 도모함으로써 우리 사회의 행정체계의 효율성을 높인다는 취지로 진행된 동기능전환의 과정에서 주민자치센터가 탄생하게 됨 - 주민자치센터의 운영 등에 관한 사항과 지역 현안을 심의, 의결하기 위하여 설치되는 필수기구인 주민자치위원회는 주민 스스로 지역의 문제를 풀어가는 주민자치의 구심체라 할 수 있음 - 이러한 변화는 그 동안 지방행정의 일선을 담당했던 읍ㆍ면ㆍ동사무소의 기능과 역할을 시대의 변화에 부응하여 새롭게 변화시키려는 시도로서, 지역주민이 참여하는 자치 기구의 설립을 제도화할 수 있는 기반을 제공함 - 정부가 제공하는 물리적인 장소와 예산을 사용하지만 주민과 관료들이 함께 의사결정을 하고 결정 사항을 관료, 주민, 시민단체가 공동으로 집행하는 주민자치센터와 주민자치위원회는 민ㆍ관 협력 거버넌스의 대표적인 사례라 할 수 있음 ○ 주민자치센터의 협력적 거버넌스 요소 - 주민자치센터는 주민 스스로 지역문제를 해결해 나가는 주민자치의 거점으로서, 주민에게 일정한 행정서비스를 제공하는 행정기관적인 성격을 갖되 주민참여에 의하여 커뮤니티를 자율적으로 관리하는 주민자치 기능을 함께 지님 - 이는 곧 특정한 기능과 서비스를 수행하고 제공하며, 조직 목표를 설정하고 이를 성취하기 위해 노력하는, 읍ㆍ면ㆍ동 조직으로 대표되는 기존의 관료제와 달리 지역 주민들이 당면하는 포괄적인 문제의 해결(problem-solving)을 존립근거로 두는 조직임을 의미함 - 조직형태 또한 비정형적이고 탄력적이어서 기존의 관료제와 차별화됨 - 기존의 읍면동 사무소가 주민 센터로 개편되며 직업 공무원들이 전통적인 민원 행정 서비스를 담당하고 있다면, 주민자치센터는 읍·면·동장의 책임하에 주민자치위원회를 중심으로 운영되고 있고, 운영요원으로는 담당 공무원, 위원회 위원 외에 자원봉사자를 적극 활용하도록 규정되어 있음 - 이는 곧 주민 센터가 전통적인 관료제 조직형태를 유지하는 반면, 주민자치센터는 비록 읍면동장이 주민자치센터장의 역할을 수행하지만 주민대표로 구성되는 주민자치위원회를 두고 주요 안건을 심의토록 한다는 점에서 주민센터와 구별되는 조직형태를 가지고 있음을 의미하는 것임 - 주민자치센터의 실질적 운영주체인 주민자치위원회는 주민 각계각층이 참여하는 일종의 주민대표 조직으로서 지위를 지님 - 이처럼 주민자치센터는 기존의 국가 행정조직에 지역 주민들로 구성되는 자치위원회가 결합된 형태라고 볼 수 있으며, 바로 여기에서 민ㆍ관 협력의 필요성이 제기되는 대표적인 거버넌스 구조를 가지고 있다고 볼 수 있음 - 다만 주민자치위원회가 주민자치센터 운영의 중심체라고 하지만 독립된 의결기관이나 집행기관은 아니며, 동장의 자문기관적 성격을 가진다는 점에서 주민자치위원회가 주민자치센터의 실질적인 운영주체인지에 대해서는 논란의 여지가 있음 - 주민자치센터의 궁극적인 목적은 주민을 위한 문화, 복지, 편익시설과 프로그램 운영을 통해 주민의 삶의 질을 높이고 지역 주민의 참여를 통한 주민자치의식과 공동체의식을 향상시키는 구심체 역할을 수행하는데 있음 - 따라서 주민자치센터는 ① 지역문제 토론, 마을환경 가꾸기, 자율방재 활동 등 주민자치 기능, ② 지역문화행사, 취미동호회, 생활체육, 전시회 활동 등 문화여가활동 기능, ③ 시민교육, 자원봉사, 지역공동체교육, 생애학습, 청소년교실, 노인교실 등 시민교육 기능, ④ 주민회의장, 정보센터, 자원재활용센터, 농산물 직거래장 운영 등 주민편익기능, ⑤ 건강증진, 마을문고, 청소년공부방 등 지역복지 기능, ⑥ 내 집 앞 청소하기, 불우이웃돕기, 청소년 지도 등 지역사회진흥 기능 등의 여섯 가지 기능을 수행하도록 하고 있음 - 그러나 주민자치센터의 가장 중요한 기능은 주민간의 교류와 만남의 장을 제공함으로써 주민 간에 공동체의식(우리의식:we-feeling)을 불러일으키고, 지역사회의 공공문제에 헌신하고 봉사하는 공공심과 역할의식을 앙양하는 주민의 사회교육 기능에 있으며, 이러한 사회교육을 통해 도시민의 소외와 개별화, 익명성을 극복하고자 하는 목적이 큼 - 곧, 주민자치센터는 조직 내부의 통제를 우선하는 기존의 관료제 조직과 달리 외부 환경을 관리하는데 더욱 역점을 두는 조직체임을 의미함 - 따라서 주민자치센터는 주민자치 기능에서 지역사회진흥 기능에 이르기까지, 단편적이고 파편적이며 즉각적인 문제에 대한 대응을 위해서가 아니라 장기적이고 포괄적인 문제 해결을 통해 지속적인 발전을 추구하는 조직체라 할 수 있음 - 주민자치센터는 주민자치위원회가 주축이 되어 지역주민의 참여에 의한 주체적·자발적 운영을 모토로 함 - 따라서 주민들의 의사를 대변하는 한편 주민들과의 직접 접촉점을 형성하는 주민자치센터는 공식적인 직위나 권위보다 주어진 현안에 대한 정확한 지식과 정보, 문제 해결 능력, 그리고 리더십이 조직 운영의 기초가 되는 특징을 지님 □ 책무성 관점에서 본 주민자치센터의 문제점 ○ 주민자치위원의 대표성 결여 - 주민자치위원들의 대표성 강화는 주민자치센터의 협력적 거버넌스 체계가 원활히 작동되기 위해 필요한 선행요인 - 이와 관련하여 행정안전부의 주민자치센터설치 및 운영조례준칙 제17조 제3항은 교육계, 언론계, 문화·예술계, 관계, 경제계, 일반 주민 등, 각계각층이 균형 있게 참여할 수 있도록 규정하고 있음 - 그러나 현실에 있어서는 상당수 주민자치위원이 마을 유지나 관변 단체 인물 등으로 위촉되는 경우가 많아 주민자치위원회의 대표성을 제고하는 데 한계로 작용 - 주민자치센터 프로그램에 참여하는 주요 집단이 여성과 주부에 집중되어 있음 ○ 주민자치위원회의 권한 미흡 - 이 연구의 설문분석 결과에 따르면, 협력의 과정에 대한 책무성(협력적 거버넌스의 책무성 요인 1)이 주민자치센터의 활성화에 필요한 선행조건인 것으로 드러남 - 이는 곧 주민자치센터가 본연의 자치기능을 수행할 수 있도록 하기 위해서는 의사결정 과정에 대한 책무성을 높이는 것과 함께 주민자치위원회의 권한을 강화할 필요가 있음을 시사하는 것임 - 현재의 주민자치위원회는 심의기능만을 가질 뿐, 실질적인 결정 권한이 없음 - 따라서 책무성을 물을 수 있는 법제적 근거가 미약한 편이며, 주민자치위원들의 적극적인 참여와 책임의식도 기대하기 힘든 현실임 ○ 참여자들의 전문성 부족 - 자치위원과 읍ㆍ면ㆍ동장 및 공무원들의 전문성이 주민자치센터로 하여금 본연의 역할을 수행하도록 하는데 반드시 필요한 선행 조건임 - 그러나 실제로는 주민자치센터의 운영계획 수립, 프로그램 선정·운영, 시설관리 등을 읍ㆍ면ㆍ동사무소 공무원이 전담하고 있음 - 주민자치센터는 현재 읍ㆍ면ㆍ동장에 대한 자문적 위치에 불과함 - 담당공무원의 잦은 인사이동과 과중한 업무, 담당 업무의 잦은 변동으로 인해 업무의 전문성과 연속성이 보장되지 않고, 따라서 기존의 업무를 반복하는 전례답습형이 많음 - 또한 주민자치센터의 운영을 전담하는 인력이 자원봉사자 위주로 운영 되어 전문적인 교육과 경험이 부족해 프로그램 개발과 운영에 한계가 있음 ○ 주민자치에 대한 인식과 참여의식 부족 - 본 연구의 분석결과에 따르면 자치위원(39.8%)과 주민(24.7%)이 주민자치센터의 활성화를 위해 가장 중요한 주체임 - 이들의 적극적인 참여와 자치의식이야말로 주민자치센터로 하여금 주민자치의 기능을 다할 수 있게 하는 동력이자, 지역공동체 형성의 모태임 - 따라서 자치위원들과 주민들의 주민자치에 대한 인식과 참여의식을 보다 강화해야 할 필요가 있음 - 주민자치위원회가 주민들과의 관계에서 주민들의 자발성과 주도성을 보장하는 노력을 하지 않고, 자문회의에 불과한 주민자치위원회 회의에만 참여한다는 것은 주민자치위원회 자체를 스스로 형식적인 심의기관으로 전락시키는 것이나 다름없음 Ⅲ. 정책대안 □ 협력적 거버넌스의 책무성 측정지표 ○ 협력적 거버넌스의 책무성 측정지표 - 협력적 거버넌스의 운영원리를 채택한 한국의 주민자치센터가 중요하게 여기는 요인들로 의사결정과정의 투명성과 민주성을 통한 주민들과의 소통(요인 1), 법ㆍ규정의 명료성(요인 2), 주민자치위원들의 대표성과 전문성(요인3), 성과관리(요인 4), 보상 및 유인체계(요인 5)를 꼽을 수 있음 - 위의 다섯 개 요인은 모두 협력적 거버넌스의 세 가지 속성이라고 할 협력의 구조, 과정, 결과에 대한 책무성과 직ㆍ간접적으로 연계되어 있음 □ 주민자치센터의 책무성 제고방안 ○ 주민자치위원의 대표성 제고 - 주민자치위원들의 대표성을 확보하고 주민들의 참여와 관심을 유도하기 위해서는 현재 지역에 따라 다르게 시행되고 있는 공개 모집을 더욱 활성화하되, 일정 수 이상의 주민 추천을 받아 공정하고 투명한 심사과정을 거쳐 읍ㆍ면ㆍ동장이 추천하는 방법 등이 강구될 필요가 있음 - 특히 주민자치센터의 프로그램 참여자나 참여 동아리의 대표자들에게도 의사결정 과정을 개방하여 적극적인 참여의식을 불러일으킬 수 있도록 해야 함 - 다양한 집단의 참여가 이루어질 수 있도록 젊은 세대 및 남성의 참여를 확대하는 방안도 고려할 필요가 있음 ○ 주민자치위원의 권한 강화 - 현재 읍ㆍ면ㆍ동장에 대한 자문적 위치에서 향후 주민자치위원회가 넓은 재량을 가지고 자치적으로 주민자치센터를 운영할 수 있도록 권한이 강화되어야 함 - 주민자치위원들의 활발한 참여와 책무성을 보장하기 위해서는 적절한 책임과 권한의 위임, 그리고 그 기능과 역할의 명확한 규정이 필요할 것으로 보임 - 아울러 주민자치위원으로서 긍지와 자부심을 심어줄 수 있는 기회와 예우를 제공하고 재정적 여건이 허용하는 범위에서 회의비 등 실비 보상책도 강구하는 것이 바람직함 ○ 참여자들의 전문성 확보 - 주민자치센터의 운영을 실질적으로 책임지고 있는 자치위원과 담당 공무원각자의 기능과 역할, 센터운영의 전반에 대한 전문적인 교육ㆍ훈련을 실시할 필요가 있음 - 이러한 교육을 위해 지방 공무원교육원과의 연계운영을 강구하는 것도 필요할 것으로 보임 - 참여하는 자원봉사자들을 잘 관리하고 교육시켜 특정 분야의 전문가로 활용하고, 지속적으로 활동할 수 있도록 제반 여건을 마련해 주는 것도 불가결함 ○ 주민자치위원회의 위상 및 역할 변화 - 주민자치위원회는 주민들의 적극적인 참여와 주민들이 주도적인 활동을 할수 있도록 하는 촉매 역할을 해야 할 것임 - 따라서 무엇보다도 주민자치센터의 운영 전반에 걸쳐 지역주민을 적극적으로 참여시키는 방안을 제도적으로 확립하는 것이 필요함 - 이를 위해서는 지역 현안을 발굴하고 해결하기 위한 주민참여형 사업을 추진하고, 지역주민으로 하여금 단순한 수요자(자치센터 이용자)의 역할을 넘어 센터의 자원봉사자나 프로그램 개발자 같은, 공급자 역할을 동시에 수행할 수 있도록 유도할 필요가 있음 I. Research Background and Objective □Background of the Research ○One of the most remarkable trends in policy- making in Korea over the past two decades is the move toward more inclusive and participatory decision- making processes based on multiple stakeholders. During the period of authoritarian government in the past, most decisions were made by a related government department and a small number of policy communities. However, recently, issue- oriented decision- making networks are emerging. As they include participation of multiple stakeholders, they ensure efficiency, effectiveness and democracy of administration, and thus an advanced form of administration. Such a phenomenon is even more encouraging in terms of governance, emerging as a core concept of contemporary public administration since the mid- 1980s. Basically, governance is a public management paradigm that emphasizes as core values participation and collaboration, and governance proposes a variety of management skills to fulfill efficiency, effectiveness and democracy in public administration. ○The current issue- based decision- making networks observed in Korean administration conform to the new governance paradigm. However, it should be noted that a governance system, which is often suggested as a cure- all for contemporary public administration, is subject to failure, just like `market failure` in the 19th century and `government failure` in the 20th century. Many studies have demonstrated the possibility of `governance failure,` and provided diverse diagnoses, which may be categorized in two types as discussed below. □Objective of the Research ○In this context, this study proposes to ① examine factors that affect the accountability of collaborative governance and ② develop an accountability index in order to prevent governance failure. To this end, this study examines Community Centers in Korea as an empirical example case of collaborative governance. Adopted in 1999, as of March 2008 (cf. statistical data from the Ministry of Public Administration and Security), 2,621 Community Centers operate on the principle of public- private collaboration that engages public agencies, local residents and various social organizations to form a network and address local issues. This accounts for 73.9% of a total of 3,547 local district offices in the country. Implementation of Community Centers as collaborations can be interpreted as an attempt actively to apply governance to the local administration system in Korea. II. Main Research Questions and Analysis Results □First, the structure of collaborative governance is relatively amorphous compared to conventional bureaucracy. The reason stems from the inherent nature of collaborative governance for decentralization of power and joint decision- making, as well as the participation of multiple actors and their groups. In order to ensure accountability for effective operation of a governance system ① legal and systematic device should be clear enough to dissuade conflict as much as possible while promoting collaboration. As neo-institutional supporters claim, law and regulations are social mechanisms to pre- determine behavior and the interaction of all the involved actors. ② It is necessary to examine whether representatives of particular interest groups have sufficient expertise and whether their authority is acknowledged by relevant groups. Participation of multiple stakeholders comes in the form of indirect participation in a modern social structure; without official representatives, the foundation of collaborative governance may be weakened. It is equally important to ensure that these representatives have solid expertise in order to understand and reflect local residents` needs and ideas. □Second, collaborative governance is an interactive system and process based on the principle of interdependence (Kim Seok-jun et al. 2002; Hong Seong-man 2004; Seo Soon-tak, Min Bo-kyoung 2005). Presumably, accountability of collaborative governance increases if ① the decision-making process is transparent ② the decision-making process is democratic, and ③ communication is active to examine and reflect local peoples` needs and demands, since they are primary consumers of goods and services that collaborative governance produces. The fairer the process of collecting opinions of multiple participants, the more collaborative the interaction becomes to reach a shared goal. □Third, the main mechanism of collaborative governance is mutual cooperation to solve shared problems and to achieve a shared goal (Henton 2008: 3- 4), and it is expected to provide prompt and more effective solution by reducing cost of decision- making process (Park Jae- chang 2008: 123). That is, collaborative process and the democratic nature of collaborative governance are not only for the sake of democratic value and procedure, but also based on a belief that the outcome can be more effective and efficient compared to vertical decision- making of conventional bureaucracies. In discussing the accountability of collaborative governance, accountability for outcomes (performance) emerges as a critical factor that can be facilitated by designing and implementing ① performance management and ② a proper rewards and incentive system for performance. This study also analyzed differences between groups in the degree of perception of factors affecting the accountability of collaborative governance derived through factor analyses. □Analysis of differences between public and private groups First, differences between public and private groups existed in three out of five factors. Differences between the groups were found to exist in the clarity of laws and regulations (factor 2) among accountabilities of the structure of collaboration and in performance management (factor 4) among accountabilities of the outcomes of collaboration (Table 10) On the one hand, the public group perceives the accountability of the outcomes of collaboration as more important compared to the private group. This may be because the outcomes of collaboration are closely related to positive or negative incentives of civil servants based on work performance. On the other hand, the private group perceives the clarity of laws and regulations as a more important factor than the outcomes (performances) of collaboration. Almost no institutional compensation is given to the chairpersons or members of community councils in relation to the performance of the current community centers. Therefore, it should be noted that the compensations that can be pursued are intangible compensation, i.e., political compensations, such as careers and reputations. The institutional compensations and motives that can be pursued are clarifications of legal/institutional regulations. It would seem that they ultimately pursue the expansion of the authority of community councils through this mechanism. □Analysis of differences between city and non- city groups To analyze differences between areas in the degree of perception of factors affecting the accountability of collaborative governance derived through factor analyses, the questionnaire respondents were divided into two groups i.e., a city group (residing in city or gu units) and a non- city group (residing in eup or myeon units), based on places of residence. Independent sample t- tests were conducted. The results indicated that differences between the two groups existed in three- out of five- affecting factors. The differences between the groups were found to exist in the accountability of the process of collaboration (factor 1) and in the outcomes of collaboration (factor 4 and 5). III. Policy Recommendations □First, the city group perceived the accountability of the outcomes of collaboration (factor 4, factor 5) to be more important than the non- city group, and the non- city group perceived the accountability of the processes of collaboration (factor 1) to be more important than the city group. ○In general, city groups have larger populations, more diverse population composition, and larger budgets compared to non- city groups. In addition, exchanges between actors depend on formal decision- making processes with high levels of institutionalization rather than informal contacts and emotional exchanges. The city group, therefore, cannot but be more sensitive to the outputs of outcomes that may involve diverse stakeholders compared to the noncity group, and it appears that, for this reason, the city group perceives the accountability of the outcomes of collaboration to be more important than the non- city group. ○On the other hand, compared to the city group, the non- city group has a smaller regional scope and is more likely to depend on emotional exchange structures based on informal and face to face contacts rather than traditional exchange methods, i.e., exchanges through the official system. Also, their budget sizes are smaller. From this, the non- city group can be considered as regarding the accountability of decisionmaking processes more importantly that the accountability of direct performances. □This observation suggests that, as in the case of public and private groups, which must be distinguished to ensure the accountability of community centers, differentiated measures to ensure accountability should be prepared for city groups as well as non- city groups based on differences in perceptions. In particular, compensation and motive systems linked with performance should be established for city groups, and measures to ensure accountability relating to the decision- making processes and overall collaboration processes are necessary for non- city groups.

      • 한국과 중국의 행정개혁 비교연구

        양현모,왕옥개 한국행정연구원 1999 기본연구과제 Vol.1999 No.-

        본 연구는 상호 국제교류 협정을 맺고 있는 한국행정연구원과 中國國家行政學員의 공동연구로서 한국과 중국 행정개혁의 전반적인 내용을 비교·분석한 것이다. 본 연구에서는 양국의 행정개혁 사례를 심도 있게 비교하기 위하여 연구의 대상시기를 한국의 경우 김대중 정부에, 중국의 경우 鄧小平 집권 이후 개혁·개방체제에 초점을 두었다. 그러나 공동연구가 양국의 행정개혁을 상대방 국가에서 소개하는 의미도 있기 때문에, 한국의 경우 제1공화국에서 김영삼 정부까지 주로 정부조직 개편 및 인상행정 개혁 등을 중심으로 서술하였으며, 중국의 경우 毛澤東 시기의 행정개혁도 간략하게 소개하였다. 정부수립 후 약 50년만에 처음으로 수평적 정권교체를 실현한 김대중 정부는 i) 작은 정부 ii) 효율적인 정부를 구현할 목적으로 강도높은 행정개혁을 단행하였다. `작은 정부`를 만들어야 할 필요성은 역대 정부의 행정개혁 과정에서 꾸준히 제기되었지만, 뚜렷한 성과를 거두지 못했다. 오히려 정부의 조직과 기능이 확대되는 경우도 있었다. 따라서 김대중 정부는 `작은 정부`를 만들어야 할 필요성은 역대 정부의 행정개혁 과정에서 꾸준히 제기되었지만, 뚜렷한 성과를 거두지 못했다. 오히려 정부의 조직과 기능이 확대되는 경우도 있었다. 따라서 김대중 정부는 `작은 정부`를 구축하기 위하여 정부조직 및 기능의 축소, 정부기능의 민간위탁 · 이양, 공기업 민영화 등을 저극적으로 추진하였다. `봉사하는 정부`란 국님을 고객으로 규정하여 국민에게 고품질의 행정서비스를 제공하고, 국민의 요구에 민감하게 대응함으로써 국민의 만족도를 극대화하는 것이다. 김대중 정부는 `봉사하는 정부`를 만들기 위해 행정서비스헌장제도(Citizen`s Charter)를 도입하였으며, 규제개혁도 적극적으로 추진하였다. `효율적인 정부`는 정부부문에 성과중심적, 경쟁적 개념을 도입하여 경영혁신을 유도하는 것이다. 김대중 정부는 효율적인 정부`를 지향하기 위해 공무원 인사개혁의 주체로 중앙인사위원회를 설치하고, 개방형 임용제 및 연봉제를 도입해서 인사제도를 개혁해 나갔다. 김대중 정부의 확고한 개혁의지는 가시적인 성과로 나타났다. 우선, 김대중 정부는 1998년, 1999년 두차례에 걸친 조직개편을 단행해서 정부조직를 축소하고 인력을 감축하였다. 김대중 정부가 추진한 정부조직개편의 특징 중 하나는 기구 통폐 · 합이나 인력 감축이라는 하드웨어 측면보다는 기능재편과 운영시스템 개선 등 소프트웨어 측면의 개혁에 중점을 두었다는 점이다. 특히 책임운영기관(Agency) 제도를 도입 · 시행한 것은 정부기능을 중심으로 한 조직개편의 대표적인 사례하고 볼 수 있다. 인사제도 개혁에 있어서도 중앙인사위원회의 설치, 개방형 임용제의 도입 및 계약직의 확대, 3급 이상을 대상으로 한 연봉제 실시, 인사평정도 개선 등의 성과가 있었다. 또한 규제개혁에 있어서도 총 규제건수의 약 50%를 폐지하고, 20%를 개선하기로 하는 등 양적인 결과를 보였을 뿐만 아니라, 오랫동안 행정관행으로 지속되어온 법령 미 근거 규제를 정비하고, 규제의 절차와 기준을 투명하게 함으로써 부정 부파의 발생소지를 최소화하는 등 질적인 성과도 거두었다. 한편 공기업에 대해서도 두차례에 걸쳐 구체적인 민영화계획을 발표·추진하였다. 한편 개혁·개방 이후 중국은 사회주의 시장경제체제에 알맞은 행정체제를 수립하는데 행정개혁의 초점을 맞추고 있다. 이를 위한 구체적인 목표는 `작은 정부`를 구현하기 위한 `정부조직개혁`, `인사제도의 개혁`,`행정의 법제화`,`행정기관간의 조화로운 협조` 등이다. 우선, 정부조직의 개혁은 중국 행정개혁의 가장 핵심적인 내용으로 등소평의 집권 이우 1982년, 1988년, 1993년, 1998년 네 번에 걸쳐 기구개혁을 단행한 바 있다. 그런데 중국의 정부조직 개편은 주로 조직의 축소와 인력의 감축에 초점을 맞춘 소위 `기계식` 개혁으로, 개편당시 추소된 조직과 감축된 인력은 일정한 시간이 경과한 후 다시 확대 · 증가하는 현상을 보였다. 이러한 단점을 보완하기 위해서 중국 정부는 기존의 개혁방식에서 탈피해서 행정의 효율성을 강조하고, 정주기능을 전환하는 방향으로 행정개혁을 시도하고 있다. 또한 국가공무원의 도입으로 공직자 임용제도, 보수제도, 재임용제도 등을 대폭 개선하고 있다. 이밖에 규제개혁을 통해 기업에 대한 정부의 통제를 제한하고 최대한의 자율성을 보장하는 책임경영제도 실시하고 있다. 결론적으로 한국과 중국은 양국의 정치 · 경제 · 사회체제의 차이에 도 불구하고 공히 국가생존과 번영을 위해 공공행정 내지 공공서비스체제에 대한 혁명적인 변화를 시도하고 있다. 다만 그 방법에 있어 약간씩의 차이를 보이고 있다. 한국과 중국의 행정개혁을 수평적으로 비교하는데는 다소 무리가 있었지만, 양국간의 공공연구를 통해서 다음과 같은 시사점을 얻게 되었다. 첫째, 한국의 행정개혁이 급진적으로 추진되는데 반해, 중국의 행정개혁은 많은 실험을 거치면서 점진적으로 추진된다는 점이다. 물론 중국의 경우 개혁의속도가 너무 느리기 때문에 개혁의 초점이 흐려지고 국님의 지지도 낮아지는 경향도 일부 있었다. 그렇지만 충분한 준비기간을 거친 후 일정한 지역을 대상으로 개혁실험을 한다는 사실은, 급진적인 개혁방안을 추진하는 과정에서 많은 시행착오를 겪는 우리나라에서 시사점을 주고 있다. 둘째, 중국의 행정개혁은 중앙정부 중심의 획일적인 개혁이 아니라, 지방의 다양성과 특성을 인정하고 있다는 점이다. 중국은 중앙정부의 간섭을 최소로 하면서 가능한 한 지방의 특색을 인정하는 방향으로 개혁을 유도하고 있다. 셋째, 중국도 행정개혁을 추진하면서 외국의 경험을 많이 참조하고 있으나, 궁극적으로는 자국의 사정에 맞는 개혁을 단행한다는 점이다. 특히 중국은 문화와 환경이 다른 영국과 미국, 뉴질랜드의 개혁보다는 한국, 일본 싱가포르 등 주변 국가들의 행정개혁에 갚은 관심을 보이고 있다. 영·미계 국가들의 개혁을 수용하는데 적극성을 보이면서도 같은 문화적 뿌리를 가지고 있는 주변 국가들의 개혁경험을 공유하지 못하는 한국에게 중국의 이러한 자세는 많은 시사점을 주고 있다. This study aims to draw implications for the administrative reforms of the Republic of Korea (ROK) from the comparison of the reform experiences of ROK and the People`s Republic of China (PRC). This comparative analysis covers the administrative reforms of the two countries since the 1950s, but mainly focuses on the recent developments under Kim Dae-Jung in Korea and Deng Xiaoping and Zhang Zemin in China. The Kim government, the first Opposition-turned government in the modern Korean history, undertook comprehensive administrative reforms. The major goal of the reforms is to achieve `small government`, `serving government`, and `efficient government`. Under these catch phrases, the government introduced many new institutional arrangements and administrative concepts including executive agency, public service charter, civil service commission, contracting-out, privatization, etc. These attempts produced some effects on Korea`s administrative system and is expected to be followed by further reforms in due course. The Chinese government since the late 1970s has been focusing on the establishment of an administrative system, consistent with the developing market economy in PRC. In order to achieve this aim, it set the goals of `small government` through `organizational reforms`, `personnel management reforms`, `legalization of administrative activities`, and `cooperation of the administrative agencies`. Recently, however, the emphasis is changing from the formal structural reforms to the ways of government operation. Both Korean and Chinese governments are trying to change their administrative systems for the purpose of the survival and development of their countries. However, there exists some differences between the two countries in terms of the ways of conducting the reforms. Regardless of the degree of progress in the reform activities, the Chinese way of administrative reform suggests some good points for Korea`s future administrative reforms. First, unlike the radical reforms in Korea, the Chinese government adopted a piecemeal approach. Despite the low speed, the piecemeal approach can be a remedy for the trial and error familiar with the Korean experience. Second, in the Chinese reforms, many local authorities took initiatives in reforming their administrative systems, which provides lessons to the Korean `center-oriented` approach. Third, the Chinese government paid more attention to the experiences of the Hast-Asian countries such as South Korea, Japan, and Singapore than those of the Western countries. Considering the similar cultural background of the East-Asian countries, the Chinese way of drawing lessons from the countries seems to have notable merits.

      • 효과적 거버넌스 운영을 위한 우리사회 신뢰수준에 관한 연구

        김상현 ( Kim Sanghyeon ) 한국행정연구원 2018 기본연구과제 Vol.2018 No.-

        1. 연구배경 및 필요성 □ 최근 몇 년간 있었던 여러 정치적 사건으로 인해 사회 전체적인 신뢰도가 감소된 상태 ○ 2017년에 출범한 문재인 정부는 국민이 주인인 정부, 열린 정부, 소통하는 정부를 표방 - 촛불집회로 촉발된 국민의 정치적 참여를 긍정적인 방향으로 유지하기 위해서는 국민 개개인이 정부에 대해 신뢰를 가지고, 참여하였을 때 현상을 개선할 수 있다는 효능감을 가져야 - 사회구성원들의 개인 신뢰 및 정부/제도 신뢰에 영향을 미치는 요소를 파악함으로써 효과적인 정책운영의 기초자료로 이용 ○ 정책수립, 학술연구, 정치적 이슈 발굴 등에 활용될 수 있는 기본 데이터 생산 - 본 연구는 2009년부터 3년 주기로 시행되고 있는 계속과제로서, 축적된 자료를 생산함으로써 학술 및 정책적 활용에 기여 - 세 차례 실시된 기존 연구(2009, 2012, 2015년)에서는 신뢰와 거버넌스에 대한 인식을 조사하고, 2015년 조사에서는 정부신뢰, 개인 및 사회신뢰, 거버넌스 간 상호관계에 대한 분석을 실시 - 2018년 연구에서는 기존 조사의 측정 틀을 유지함과 동시에 정부에 대한 평가를 신뢰와 기대로 세분화하여 측정함으로써 사회신뢰와 정부의 역량간의 실증적 고찰을 시도 2. 이론적 검토 □ 신뢰 및 거버넌스에 대한 연구 ○ “신뢰와 거버넌스 일반 국민 인식조사”(이광희, 2009, 한국행정연구원) - 연구목적 : 신뢰(개인신뢰, 제도신뢰) 및 거버넌스에 대한 국민들의 인식자료 생성 및 제공 - 연구방법 : 전국에 거주하는 20세 이상의 일반국민을 대상으로 한 설문조사(N=1,000)를 통해 자료를 수집하고, T 검정과 분산분석 (ANOVA)을 통해 거버넌스와 신뢰에 대한 국민들의 인식을 비교분석 - 주요 연구내용 : · 신뢰(개인신뢰, 제도신뢰)에 대한 일반적인 개념을 제시하고 이를 기반으로 신뢰에 대한 일반국민들이 인식조사 · 거버넌스에 대한 개념 제시 및 국가, 기업, 시민단체 간 협력적 거버넌스에 관한 국민인식조사 ○ “효과적 거버넌스 운영을 위한 우리사회 신뢰수준에 관한 연구”(강정석, 2012, 한국행정연구원) - 연구목적 : 신뢰 및 협력적 거버넌스에 대한 2012년도 일반 국민 인식자료를 생성하여, 2009년 “신뢰와 거버넌스 일반 국민 인식조사” (이광희)의 연구결과와 비교분석 - 연구방법 : 전국에 거주하는 20세 이상의 국민 1,000명을 대상을 전화설문조사를 실시하고, 응답자 특성별 신뢰 및 거버넌스 인식수준 간 비교를 위해 빈도분석, T-test, ANOVA 등을 사용하였고, 신뢰와 거버넌스 간의 연관성을 보기 위해 상관분석(Correleation Analysis)을 사용 - 주요 연구내용 : · 신뢰측정 대상에 대한 세분화 및 신뢰측정지표에 대한 구체화 시도(2009년 연구와 비교) · 협력적 거버넌스에 대한 다양한 개념화를 시도하는 동시에, 협력적 거버넌스 측정지표에 대한 구체화 시도(2009년 연구와 비교) ○ “효과적 거버넌스 운영을 위한 우리사회 신뢰수준에 관한 연구”(서정욱, 2015, 한국행정연구원) - 연구목적 : 신뢰 및 거버넌스에 대한 국민 인식자료 계속 생산, 정부신뢰, 개인 및 사회신뢰, 거버넌스 간의 상호관계 고찰 - 연구방법 : 전국의 20세 이상 성인 1,000명을 대상으로 온라인 설문조사를 수행, 신뢰 및 거버넌스에 대한 인식수준 파악을 위해 빈도분석, T-test, ANOVA 분석을 실시하였고, 사회적 계층 및 정치적 성향 인식이 신뢰 및 거버넌스 인식 수준 차이에 미치는 영향 검증을 위해 분산분서고가 다중회귀분석을 실시 - 주요 연구내용 : · 신뢰 및 거버넌스에 대한 인식 분석(이전 연구들과의 비교) · 개인의 정치적 성향과 중앙정부에 대한 신뢰 수준, 기업에 대한신뢰 수준의 유의성 검증 ○ “협력적 거버넌스의 한국적 구조화 방안 연구”(강병준, 2014, 한국행정 연구원) - 연구목적 : 협력적 거버넌스의 한국적 구조화 방안 연구 - 연구방법 : 폐기물 신재생에너지 이용 사례에 대한 설문조사(주민, 관련 조직, 공공기관) 및 심층인터뷰 분석 - 주요 연구내용 : · 협력적 거버넌스 구조의 유형화- 갈등해결 수단, 네트워크 형성, 협력 행위의 기제 · 행위자간 협력이 발생하기 위한 조건의 구성요소 파악 ○ “한국과 독일의 정부신뢰 영향요인 비교”(박현주·이명진, 2018, 공공 사회연구) - 연구목적 : 독일과 한국의 비교를 통해 정부신뢰에 영향을 미치는 요인 파악 - 연구방법 : 세계가치관조사 자료를 이용하여 양국간의 정부신뢰도 변화 추이를 파악(9,785 케이스) - 주요 연구내용 : · 정부신뢰에 영향을 미치는 요인으로서 정부 역량에 대한 평가, 역할에 대한 기대의 범주화 · 정부신뢰 및 사회신뢰 제고를 위한 정책 방향성 제시 □ 본 연구와의 차별성 ○ 연구목적에서의 차별성 - 기존 조사틀을 계승하고 연구데이터의 연속성 확보를 위해 국민인식 조사를 통한 신뢰 및 거버넌스에 관한 기초자료 수집 지속 - 3차(2015년) 연구에서 수행되었던 신뢰와 협력적 거버넌스 간의 안과관계 분석을 계속 시행함으로써 다년간 비교연구가 될 수 있도록 유지 3. 연구설계 □ 연구 방법 및 내용 ○ 신뢰와 거버넌스에 대한 개념 파악 및 이론적 분석 ○ 전문가 자문을 통한 설문문항 구성 ○ 일반 국민을 대상으로 한 설문조사를 통해 신뢰에 관한 인식조사 - 개인 신뢰에 관한 국민인식조사 및 실태 분석 - 사회 및 제도 신뢰에 관한 국민인식조사 및 실태분석 - 정부 및 공공부문 신뢰에 관한 국민인식조사 및 실태분석 ○ 설문조사를 통해 거버넌스 수준의 측정 - 일반국민을 대상을 한 설문을 통해 한국 사회의 거버넌스 구축 정도조사 및 실태 분석 ○ 기초통계, 분산분석, 상관관계분석 및 다중회귀분석 등의 통계도구를 활용하여 신뢰에 영향을 미치는 개인변수 파악 ○ 전문가 자문을 통해 연구 분석 결과 보완 4. 분석결과 □ 개인의 정치성향, 사회경제적 계층 인식, 교육수준에 따라 사회신뢰의 차이가 관측 ○ 정치성향에 따른 신뢰도 차이 - 보수성향의 응답자들은 사법부, 검찰, 기초지방자치단체를 더 신뢰하는 경향을 보임 - 진보성향의 응답자들은 행정부, 소방당국, 광역지방자치단체, 국제NGO를 더 신뢰하는 경향을 보임 ○ 사회경제적 계층 인식에 따른 신뢰도 차이 - 대체로 사회경제적 계층인식이 높은 집단일수록 사회신뢰가 높은 것으로 파악됨 - 행정부, 경찰, 조세당국, 입법부, 사법부 등 주요 정부기관에 대한 신뢰 역시 사회경제적 계층 인식이 높은 집단에서 높은 것으로 관측됨 ○ 교육 수준에 따른 신뢰도 차이 - 2년제 대학 졸업 이하 집단에서는 경찰, 검찰, 조세당국, 기초지방자치단체 등 정부 및 제도에 대한 신뢰가 높은 것으로 파악됨 - 4년제 대학 졸업 이상 집단에서는 친인척, 학교 동료, 친구 등 개인 신뢰가 더 높은 것으로 분석됨 □ 한국의 거버넌스 구축 정도에 대한 평가 ○ 거버넌스 구축 정도의 파악 차이 - 진보 성향 집단에서 여타 집단보다 한국사회에 구축되어 있는 거버넌스 수준을 더 높이 평가 - 사회경제적 계층 인식이 높은 집단이 한국 사회의 거버넌스 구축 정도를 더 높게 응답함 - 2년제 대학 졸업 이하 학력 집단에서 한국 사회의 거버넌스 구축 정도가 더 높다고 평가하고 있음 □ 사회에 대한 신뢰도의 감소세가 반전 ○ 지난 3회의 조사 기간동안 감소하던 사회신뢰도가 상승 - 전체 평균 신뢰도가 2.70점으로, 직전 조사의 2.62점에 비해 다소 상승하는 추세를 보임 - 중앙정부에 대한 신뢰가 역대 최고 수준을 기록 · 2015년 조사가 역대 최저 수준을 보인 것에 비해 큰 상승세 5. 개선방안 □ 신뢰도 상승의 추이를 강화해야 ○ 새로 출범한 문정부에 대한 사회적 기대가 높은 것으로 파악 가능 - 대체로 진보성향의 응답자가 보수성향의 응답자보다 사회신뢰가 더 높다고 응답한 것을 볼 때 현 정권의 지지자의 사회신뢰도가 높아진 것으로 이해 가능 ○ 정부 신뢰도 향상을 위해서는 부정부패 해소가 중요하다는 응답 - 적폐청산 등 정부가 제시한 정책적 목표에 대해 사회적으로도 동의하고 있음을 알 수 있음 - 단 일부 계층의 경우 현 정부의 정책적 방향이나 집행 방식에 대해 크게 인식하지 못할 가능성도 있음 · 상대적으로 낮은 교육수준, 그리고 낮은 사회경제적 계층 인식의 응답자에서 저조한 정부 신뢰가 나타나는 것을 볼 때 다양한 채널의 소통 방식이 필요 · 현 정부는 국민과의 소통을 강조하면서 여러 가지 온/오프라인 소통 프로그램을 운영 중에 있으나 주로 온라인 매체가 강조되는 경향이 큼 · 이를 보완하기 위한 오프라인의 소통방향도 모색할 필요가 있음 Emphasizing the importance of social capital in Western societies and discussing the improvement of state administration through governance has generally been seen since the 1990s. The debate about the relationship between citizens and the transition to government rather than government has been accepted as important in academia, and many studies have been conducted and are still underway. In Korea, the local autonomy system was introduced by participating in this tendency, but the change of academia and government did not reach to the general understanding. However, as a result of a series of political events during the period from fall 2016 to spring 2017, interest in citizen participation, trust in the public, and cooperation with institutions increased. The changes of the situation is most likely due to the fact that the general citizens of Korea, who have a mature democratic consciousness, were at the base, but also because of the change in socioeconomic structure. In Korean society, the phenomenon of de-industrialization is gradually progressing, as seen in the increase in the number of workers in the IT and cultural content production sectors. This overall restructuring simply means that, not only the economic structure, but also the general of lifestyle, is changing. As the post-industrialization progresses, the massive group of workers, are differentiated and have new identities as different field workers. As a result, political participation is not based on a grand discourse but on the story of oneself and on one’s own cultural and political tendencies. This implies that individuals and groups with diverse interests within society are becoming more subdued. The greater the proportion of the service industry, the greater the impact of social trust on daily life and economic activities. Tha author has tried to understand how Korean citizens are responding to these changes. In addition, the kinds of perceptions the actual citizens have regaringKorean society and what they think is insufficient, is analyzed. This study has the following research purposes. First, this study establishes the data base of citizens’ perception of trust and the governance level of our society. Second, this study explores changes in levels of trust and collaborative governance in citizens’ perception through comparisons of 2009, 2012 and 2015 studies. Third, this research provides pragmatic policy implications for effective governance and management. For this, a variety of statistical tools such as descriptive analysis, T-test, ANOVA and correlation analysis, are used.

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