모의분석을 통한 장기미집행 도시공원의 특례사업 활성화 방안에 관한 연구 : 광주광역시 근린공원을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

ABSTRACT

A Study on the Promotion Plan of Special Exception Business in Long-term Non-executed Urban Parks through the Simulation Analysis
-Focused on Neighbourhood Parks in Gwangju Metropolitan City-

Kim, Ho-Gyeom
Department of Landscape Architecture
Graduate School
Kyung Hee University

In the past , Korea announced the decision of urban planning facility as urban management plan and then neglected it for 10 years or more long-term non-executed urban planning facility. In 1999, the Constitutional Court ruled that the restriction of private use of land without excessive compensation was too severe. Therefore, the City Urban Planning Act was amended so that it would be automatically canceled unless a long-term non-executed urban planning facility is established by 1 July 2020.
Urban parks occupy the largest area of long - term urban planning facilities, and in poor - financed local governments, most of the long - term urban parks are in danger of being lifted due to lack of funds. Therefore, seven years have elapsed since the special provision was enforced in the Decree of the Park Green Area Act in December 2009 in order to resolve the unrecognized urban park. However, the cases of private park construction are rare and the special exception business is poor. The reason for this is the delayed implementation of long-term unexplored urban park special projects due to the complexity and uncertainty of licensing procedures for private parks, uncertainty about securing profitability of private park owners, market conditions, and other factors.

Private parks based on special exception business are proceeding smoothly because demand and business margin of profitable facilities in non-park facilities are good in Seoul and the metropolitan area. However, we analyzed the possibility of private parks for exceptional projects in Gwangju Metropolitan City, which has the lowest population and financial independence among the metropolitan cities. The results of the simulation analysis according to the adjustment of the business margin and the floor area ratio are as follows so as to secure the proper profit of the proprietor of the private park promoted as the special exception business.
In order to secure the optimal return rate (5 ~ 7%) based on Net Present Value (NPV), we proposed the change of purpose of area and the floor area ratio, and presented the criteria to the private park developer and the person in charge of Gwangju Metropolitan City. The five parks (Central Park, Songjeong Park, Bongsan Park, Ilgok Park, Surang Park) are the second or third class all-day residential areas of the non-park facility site. Because of good business feasibility in these regions, it is possible to convert them to private parks if the purpose of them are changed. However, four of them are expected to have difficulty in promoting them to private parks because the urban planning committee deliberation is accompanied by a change of purpose in the quasi - residential area or more. In the case of Seoul and the metropolitan area, it is expected that the project will be smoothly implemented due to the good profitability of the sale price (B) of the apartment. However, in the case of the provincial cities, the expenditure is relatively high. (C) It is difficult to promote special exception business because of low business feasibility caused by low sale price and the relative decrease in cash inflows.

In-depth interviews were also conducted with officials in charge of the municipalities in Korea, which are in the process of leading special exception business. Most of the special exception business are in the early and middle stages, but Uijeongbu is pursuing(promoting or implementing) the latter stage. However, many unexpected problems have arisen in the course of the special exception business, so the system for the smooth promotion of private park should be enhanced as follows.
As a result of the in - depth interviews, the greatest obstacle to promoting the special projects was difficulty in applying the related laws. The most important and urgent issue is the ordinance maintenance. Although the Special Act on the Development Act in the Urban Park Site is stipulated in the 'Park Green Land Act', the special project is the urban planning facility project under the National Land Planning Act. Therefore, the Urban Parks should be resolved promptly through the enactment of the Special Act for the Establishment of Long-term Undeveloped Urban Parks for a limited period of time, by dealing with agendas of related laws and shortening the period of licensing.
Legislative improvements include the revision of the National Land Planning Act, including the introduction of compulsory regulations for the implementation of the Step-by-Step enforcement plan related to the National Land Planning Act, financial support from state subsidies, improvements to free assignments, Amendments to the Compensation Law, amendment of the park greening laws to supplement the national city parks and increase the ratio of non - park facility sites, and amendment of the local tax exemption restriction law to extend the tax cuts of the incorporated parks.
The details of the application of the "Special Guidelines" for the promotion of private parks include the conclusion of agreements for raising funds, reducing financial costs, adjusting cash reserves, (Change of use), adjustment of timing of change, adoption of managing the total amount combined with several urban parks in the city, approval of the housing construction project of the non-park facility site, and so on.
Finally, it is necessary to improve the system related to the operation of the private park system before starting the sunset of the long-term non-executed urban park. It is also required to review and improve the design of Task Force Team and the roles of control tower, central government and local government, change of paradigm of local government and support plan, implementation process of collecting residents' opinion, implementation of joint projects with municipalities and private park developers.

Key words : long - term non-executed urban park, special exception business, private park, contributed acceptance, feasibility analysis, Urban planning facility business, private park developer, non-park facility

국문 초록 (Abstract)

그 동안 우리나라는 도시계획시설을 도시관리계획으로 결정․고시한 후 10년 이상 장기간 방치하여 장기미집행 도시계획시설을 양산하였다. 이에 따라 1999년 헌법재판소에서는 장기간 보상없이 토지의 사적이용을 제한하는 것은 과도한 제한이라는 헌법불합치 판결을 하였다. 구 도시계획법을 개정하여 2020년 7월 1일까지 장기미집행 도시계획시설을 조성하지 않으면 자동실효(해제)가 되도록 하였다.
도시공원은 장기미집행된 도시계획시설 중 가장 많은 면적을 차지하고 있고, 재정여건이 열악한 지방정부에서는 재원부족으로 대부분의 장기미집행 도시공원이 해제될 위기에 처해 있다. 따라서 미집행 도시공원을 해소하기 위해 2009년 12월 공원녹지법에 특례조항이 반영된 이후 7년이 경과하였지만 민간공원조성 사례는 미미한 실정이고 특례사업은 부진하다. 그 원인은 민간공원 추진을 위한 인허가 절차의 복잡성과 불확실성, 민간공원추진자의 수익성 확보의 불투명, 시장여건 등 여러 요인들에 의한 변수와 리스크가 상존해서 장기미집행 도시공원 특례사업 추진이 더디게 진행되고 있다.

특례사업의 의한 민간공원은 서울 및 수도권에는 비공원시설 부지내 수익시설의 수요와 사업수지가 양호하여 원활한 사업추진이 진행되고 있다. 그러나 광역시 중에서 인구수 및 재정자립도가 제일 낮은 광주광역시 9개소 공원을 대상으로 특례사업의 민간공원 가능여부를 분석하였다. 특례사업으로 추진된 민간공원추진자의 적정이익을 담보할 수 있도록 사업수지와 용적률 조정에 따른 모의분석(Simulation Analysis)의 결과는 다음과 같다.
순현가(NPV ; Net Present Value) 기준으로 적정 수익률(5～7%)이 확보되도록 변경 용도지역 및 용적률을 제시하여 향후 민간공원추진자와 광주광역시 담당자에게 기준을 제시하였다. 5개 공원(중앙공원, 송정공원, 봉산공원, 일곡공원, 수랑공원)은 비공원시설부지의 제2종 및 제3종일반주거지역으로 원활한 용도지역 변경을 추진할 경우, 사업성이 양호하여 민간공원 추진이 가능하다. 그러나 4개 공원은 도시계획위원회 심의 시 준주거지역 또는 그 이상 되는 용도지역 변경이 수반되므로 민간공원추진의 어려움이 예상된다. 또한 특례사업 성격상 서울 및 수도권의 경우에는 공동주택 분양가격의 수익(B)이 양호하여 사업추진이 원활할 것으로 판단되나, 지방도시에서는 수익(B)에 비해 지출(C)이 많고, 분양가격 책정의 한계성 및 현금유입의 상대적 감소로 사업성이 낮아 특례사업 추진에 어려운 것으로 나타났다.

또한 국내에서 선도적으로 특례사업이 진행 중인 지자체의 담당공무원들을 대상으로 심층인터뷰(in-depth interview)를 진행하였다. 특례사업이 대부분 초기 및 중기단계 진행 중이나 의정부시에서는 후기단계를 추진하고 있다. 그러나 특례사업 진행과정에서 예상하지 못한 많은 문제점이 도출되어 향후 원활한 민간공원 추진을 위한 제도개선은 다음과 같다.
심층인터뷰를 실시한 결과, 특례사업을 추진하는데 가장 큰 애로사항으로 관련 법률 적용의 어려움이었다. 가장 중요하고 시급한 사안은 법령 정비사항이다. ‘공원녹지법’에 도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례조항이 명시되어 있지만, 특례사업은 국토계획법에 의한 도시계획시설사업이다. 따라서 한시적으로 ‘장기미집행 도시공원 조성을 위한 특별법’을 제정하여 관련 법률의 의제처리와 인허가 기간의 단축 시행을 통해 신속히 도시공원 해소를 추진하여야 한다.
추가적인 법령 개선부분은 국토계획법과 관련된 단계별 집행계획의 강제규정 도입, 국고보조금 재정지원, 무상귀속 개선사항, 미집행 해제지역 관리방안 수립 등을 포함한 국토계획법 개정, 비공원시설부지의 토지환매와 관련한 토지보상법 개정, 국가도시공원 보완과 비공원시설부지의 비율확대를 위한 공원녹지법 개정, 장기미집행 도시공원 편입된 토지의 세금감면 연장을 위한 지방세특례제한법 개정 등이 필요하였다.
민간공원 추진을 위한 ‘특례지침’ 적용에 있어 세부적인 보완사항으로는 민간공원추진예정자의 현금예치기간 장기화로 자금마련과 금융비용 절감을 위한 협약체결 및 현금 예치시기의 조정, 도시관리계획(공원해제, 용도지역 변경) 결정(변경) 시기 조정, 도시내 여러개 도시공원을 합한 총량관리 개념 도입, 비공원시설부지의 주택건설사업계획 승인 등도 추가적으로 보완이 필요하였다.
끝으로 장기미집행 도시공원의 일몰제 도래 전에 민간공원제도 운영과 관련한 제도개선이 필요하다. 국토부 내 장기미집행 도시공원 T/F구성 및 컨트롤 타워 역할, 중앙정부와 지자체와 역할 재검토, 지자체의 패러다임 변화와 지원방안, 주민의견 수렴절차 이행, 지자체와 민간공원추진자와 공동사업시행 등의 개선이 필요한 것으로 분석되었다.

주요어 : 장기미집행 도시공원, 특례사업, 민간공원, 기부채납, 사업수지분석, 도시계획시설사업, 민간공원추진자, 비공원시설

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 목 차 ⅰ
• 표목차 ⅴ
• 그림목차 ⅷ
• 제1장. 서론 및 선행연구 고찰
• 제1절. 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 3
• 제2절. 연구의 범위 및 방법 5
• 1. 연구의 범위 5
• 2. 연구의 방법 5
• 제3절. 선행연구 검토와 연구의 차별성 8
• 1. 장기미집행 공원 관련 선행연구 검토 8
• 2. 선행연구의 시사점 13
• 3. 연구의 차별성 14
• 제2장. 장기미집행 도시계획시설 이론적 고찰
• 제1절. 도시계획시설 관련 개념 및 제도 15
• 1. 도시계획시설 종류 및 성격 15
• 2. 장기미집행 도시계획시설 개념 및 제도 18
• 제2절. 장기미집행 도시계획시설 및 미집행 도시공원 현황 25
• 1. 장기미집행 도시계획시설 현황 25
• 2. 장기미집행 도시공원 현황 27
• 제3절. 도시계획시설의 도시공원 지정 및 미집행기준 32
• 1. 도시공원 지정 및 도시공원 유형 32
• 2. 도시공원 도시계획시설 지정권자 연혁 32
• 3. 장기미집행 도시공원과 기타 시설과의 실효 차이점 33
• 4. 미집행 도시공원 판단기준 35
• 제4절. 장기미집행 도시공원의 발생원인과 문제점 37
• 1. 장기미집행 도시공원의 발생원인 37
• 2. 미조성 도시공원의 문제점 39
• 3. 장기미집행 도시공원 해제(일몰) 시 문제점 42
• 4. 장기미집행 도시공원의 대응노력 44
• 제5절. 도시(자연)공원과 도시자연공원구역 비교 검토 46
• 1. 도시자연공원구역 도입 46
• 2. 도시(자연)공원과 도시자연공원구역 비교 48
• 제6절. 미집행 도시공원과 국가도시공원 제도 52
• 제3장. 민간투자제도 및 특례사업(特例事業) 분석
• 제1절. 민간투자제도 및 민간공원제도 차이 분석 54
• 1. 민간투자제도와 사업방식 54
• 2. 도시공원 민간투자 조성사례 분석 59
• 3. 민간투자법과 공원녹지법(민간공원제도) 차이 분석 61
• 제2절. 개발행위 특례사업 개념 및 내용 분석 62
• 1. 특례사업 개념 및 도입과정 62
• 2. 도시공원 부지에서 개발행위 특례 내용 65
• 3. 도시공원 개발행위특례 적용 분석 67
• 제3절. 개발행위 특례사업 시행방식 및 절차 분석 68
• 1. 특례사업의 법적 성격 및 사업시행자 68
• 2. 특례사업 시행방식 및 절차 69
• 제4절. 민간공원 도시계획시설사업 단계별 추진절차 분석 76
• 1. 특례사업 초기단계 77
• 2. 특례사업 중기단계 81
• 3. 특례사업 후기단계 93
• 제5절. 일본 특례제도 비교분석 100
• 1. 민설공원제도 및 제도의 실행 100
• 2. 제1호 하기야마(萩山) 민설공원 및 과제 101
• 3. 민설공원의 특징 및 국내 민간공원제도 비교 분석 103
• 제6절. 소결 106
• 제4장. 광주광역시 장기미집행공원의 특례사업 모의분석
• 제1절. 광주광역시 도시공원 현황 108
• 1. 광주광역시 도시공원 및 미집행 현황 108
• 2. 미집행 도시공원 관련 주요 현안 113
• 제2절. 광주광역시 특례사업 추진을 위한 분석 115
• 1. 광주광역시 특례사업 적용 요건 115
• 2. 광주광역시 지구단위계획구역 내 인센티브 및 용적률 117
• 3. 광주광역시 특례사업 행위제한 분석 120
• 제3절. 장기미집행 도시공원 해제 및 평가기준 수립 124
• 1. 미집행공원 우선해제 및 해제기준 124
• 2. 미집행 도시공원 조성을 위한 평가지표수립 128
• 3. 미집행 도시공원 현황조사 및 평가 130
• 제4절. 모의분석을 위한 수지분석 및 특례사업 적용기준 140
• 1. 경제적 타당성 분석 및 민간공원 사업수지 분석 140
• 2. 특례사업의 수지분석 적용기준 144
• 제5절. 광주광역시 사례공원의 모의분석 149
• 1. 중앙공원(中央公園) 149
• 2. 중외공원(中外公園) 164
• 3. 발산공원(鉢山公園) 170
• 4. 송정공원(松汀公園) 175
• 5. 봉산공원(鳳山公園) 180
• 6. 일곡공원(日谷公園) 185
• 7. 신용공원(운암) 191
• 8. 수랑공원 196
• 9. 마륵공원(馬勒公園) 202
• 제6절. 민간공원 사업수지 및 모의분석 종합 207
• 제7절. 소결 214
• 제5장. 특례사업 활성화를 위한 영향 분석 및 법제도 개선
• 제1절. 공익과 사익의 관계 및 사회적 합의의 분석 215
• 1. 도시공원의 공공재 개념 215
• 2. 공익과 사익의 조화 관계 217
• 3. 도시공원의 사회적 합의(Social Consensus) 모색 223
• 제2절. 민간공원 개념 및 특례사업 민간공원 추진사례 분석 230
• 1. 민간참여 및 특례사업의 민간공원 개념 230
• 2. 특례사업에 의한 국내 민간공원 추진사례 분석 232
• 제3절. 심층인터뷰를 통한 특례사업의 민간공원제도 분석 241
• 1. 특례사업의 심층인터뷰(in-depth interview) 241
• 2. 특례사업 제도시행으로 인한 문제점 분석 247
• 3. 민간공원 추진 시 토지소유자 입장차이 분석 250
• 제4절. 특례사업추진의 부진 분석 및 제약사항의 제도개선 252
• 1. 특례사업의 부진사유 분석 252
• 2. 민간공원제도 법령 관련 제도개선 258
• 3. 특례지침 관련 제도개선 265
• 4. 민간공원제도 운영 관련 제도개선 270
• 5. 민간공원제도 도시계획시설사업 시행방법 개선 278
• 제5절. 소결 282
• 제6장. 결론 및 제언
• 제1절. 요약 및 결론 285
• 제2절. 연구의 한계 및 향후 연구과제 288
• □ 참고문헌 289
• □ ABSTRACT 297

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91. “장기미집행 도시계획시설용 토지의 재산권보장 및 보유세 개선방안”, 이재성, 연세 대학교 석사학위논문, , 2008

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93. “유비쿼터스 공간개념을 적용한 공원 설계-광주 중외공원을 대상으로”, 조용일, 서울 대학교 석사학위논문, , 2005

94. “참여적 계획을 위한 집합적 공간의사결정지원시스템의 개발 및 적용”, 박종준, 서울 대학교 박사학위논문, , 2013

95. “확률논적 방법에 의한 건축개발사업의 재무적 타당성 분석모델 구축”, 이성수, 고려 대학교 박사학위논문, , 2007

96. “민간개발과 결합한 성남 제1공업단지 도시공원 조성 및 운영관리계획”, 이현미, 서울대학교 환경대학원, 서울대학교 석사학위논문, , 2013

97. “신규 분양아파트와 재고아파트의 가격차이와 영향요인에 관한 실증분석“, 이용각, 서울대학교 환경대학원, 서울대학교 박사학위논문, , 2012

98. “선형공원의 관점에서 본 광주 푸른길공원의 이용특성과 평가에 관한 연구”, 박현경, 전남대학교 대학원, 전남대학교 석사학위논문, , 2011

99. “주택건설사업 승인제도 개선에 관한 연구-사업승인 부관 사례를 중심으로”, 김수정, 경기대학교 석사학위논문, , 2009

100. “지속가능한 도시재생 관점에서 본 광주광역시 폐선부지 푸른길공원의 의의”, 전경숙, 한국도시지리학회, 한국도시지리학회지, 12(3), 1-13, , 2009

101. “광주 비엔날레공원 조성 기본계획-광주광역시 북구 중외근린공원을 중심으로“, 최희진, 서울대학교 석사학위논문, , 2002

102. “국가도시공원제도 도입에 대한 시민의식 연구-광주광역시 중앙공원을 사례로”, 양승열, 동신대학교 석사학위논문, , 2016

103. “도심 선형공원의 보행환경 특성과 만족도에 관한 연구-푸른길공원을 중심으로”, 이현준, 전남대학교 석사학위논문, , 2014

104. “미집행 도시공원 조성 우선순위 평가방법-순천시 미집행 근린공원을 대상으로”, 복형선, 순천대학교 대학원, 순천대학교 석사학위논문, , 2015

105. “지구단위계획 개선방안에 관한 연구-광주시 제1종지구단위계획 사례를 중심으로”, 김세훈, 호남대학교 석사학위논문, , 2008

106. “도시계획법 개정에 따른 장기미집행 도시계획시설 실태조사와 해소방안에 관한 연구”, 이명범, 한양대학교 환경대학원 석사학위논문, , 2000

107. “기부채납 여건에 따른 용적률 인센티브 산출에 관한 연구-공원 기부채납 사례를 중심으로”, 김성운, 중앙대학교 석사학위논문, , 2008

108. “공원조성 압력지수를 이용한 공원개발 우선순위 선정-청주시 도심 미개발근린공원을 대상으로”, 이태호, 반영운, 한국조경학회, 한국조경학회지 37(4) : 1-11, , 2009

109. “민간개발 주도형 도시공원,녹지확보를 위한 공원복합용도지구 모형에 대한 전문가 선호도 분석”, 이정언, 조세환, 한국조경학회, 한국조경학회지 39(6), 1-11, , 2011

110. “장기미집행 도시계획시설 해소를 위한 도시계획시설의 미집행 장기화에 미 치는 영향요인 분석 연구”, 박서령, 고려대학교 석사학위논문, , 2016

111. “장기미집행도시계획시설보상방안으로서개발권양도제(TDR) 도입방안에관한연구- 서울시 용산구 완충녹지를 중심으로“, 강현철, 서울시립대학교 석사학위논문, , 2007

112. “미집행 대형 도시공원의 조성방향에 관한 연구, -미집행 상태의 광주 중앙 공원의 이용현황분석과 가치평가를 중심으로”, 김소연, 전남대학교 대학원, 전남대학교 석사학위논문, , 2011

113. “도시내 잔존농지를 활용한 농업생태공원 조성과 가치인식에 관한 연구-미조성 일곡근린공원 내 한새봉 개구리논을 대상으로”, 윤세미, 전남대학교 대학원, 전남대학교 석사학위논문, , 2013

114. “생태적 녹지운동단체에서 통합적 문화운동단체로-‘푸른길시민회의’에서 ‘(사) 푸른길’로의 정체성 변화에 대한 사례 연구“, 이경희, 목포대학교 석사학위논문, , 2013