공론화위원회를 통한 신고리 5·6호 건설중단 결정방법의 문제점과 개선방안 연구

신옥주(Shin, Okju) 한국국가법학회 2018 국가법연구 Vol.14 No.1

Nach der Hukusima Katastrophe haben viele Staaten bemühen sich um die Verbesserung der Sicherheit um der Kernenergieanlage. Mache haben die strengere Regulation für die Sicherheit geschaffen. Manche Staaten wie Deutschland, Schweiz und Taiwan entschieden sich für den Ausstieg der Kernenergie. Korea hat keine besondere Massnahme für die strengere Sicherheitsregulation oder die Verkürzung bzw. Ausstieg von der Kernenergie. Aber entschied der jetziger Präsiden Moon, Jaein den Wiederaufbau von den Kernenergieanlage Shingori 5·6 duch die Konsultationskomitee. Als Präsidentkandidat versprach er das Abbrechen des Baus. Die Entscheidung aufgrund der Empfehlung der Konsultationskomitee hat viele Vorteile. Es ist hinsichtlich der Demokratie bedeutsam, dass die Regierung vor allem nicht allein, sondern mit den deliberierenden Bürgern gemeinsam über die wichtige Angelegenheit entschien hat. Dazu ist es auch sinnvoll, dass sie mit 53.2% die Verkürzung der Nutzung der Kernenergie empfohlen hat. Doch sind manche Schwäche dieser Methode der Konsultationskomitee auch herausgefunden, Zu nennen sind folgendes: erstens wurde die Konsultationskomitee ohne Experten für die Kernenergie gebildet. Zweitens wurde die Telhabe des Bewohners des Bebiets von Shingori 5·6 an der Bürgerteilhabegruppe nicht berücksichtigt. Ihre Meinung ist nicht gefragt und bewertet. Drittens bekommen Bürger wenige Chance für die Beteiligung an den Deliberierensprozess. Viertens war die Deliberierensfrist zu kurz. Fünftens wurden die nötige Informationen unzulänglich gegeben. Sechstens wurde bei der Konsultation der Schwerpunkt auf die Wirtschaft staat der Sicherheit gelegt. Stichwörter: Kernenergiepolitik, Wiederaufbau von Kernenergieanlage Shingori 5·6, Konsultationskomitee, Sicherheit, Teilhabe von Bürgern Es könnte sein, dass die Konsultationskomitee in der Zukunft wieder eine Schlüsselroll für die wichtige Frage von den Atomsusstieg oder der Verkürzung der Kernenergie spielen wird. Dabei ist es wichtig, dass oben genannte Schwäche, vor allem hinsichtlich der Verwirklichung der Teilhabe von Bürgern verbessert werden. 2011년 일본 후쿠시마 원자력발전소 사고는 특히 선진국에서 발생한 사고여서 원자력발전소의 안전성에 대하여 큰 경종을 울린 사건이었다. 대부부의 국가들이 원자력발 전소의 안전강화를 위한 조치들을 실행하였다. 독일, 스위스, 대만은 탈핵을 감행하였다. 우리나라의 경우 원자력 이용을 축소하거나 탈핵정책을 실현하려는 움직임은 찾기 어렵다. 그러나 문재인 대통령은 대통령후보로서 건설중인 신고리 5·6호기 건설중단의 공약을 하였으며 대통령에 당선된 후 신고리 5·6호기 건설중단 여부를 공론화위원회를 결정한 바가 있다. 갈등이 큰 중요한 국가정책을 결정하기 위하여 대의제의 문제점을 보완할 수 있는 방안으로 국민의 참여라고 하는 공론화방법을 통하여 해결을 모색한 경험은 앞으로의 원전정책의 향방과 원전정책의 결정방법에 있어서 하나의 방법을 제시하였다는 점에서 의미가 있다. 시민들의 공론화를 통한 숙의과정을 거쳐 결정한 방법은 민주주의의 국가에서 국민주권의 실현 관점에서 볼 때 긍정적인 측면이 크다. 또한 5·6호기 건설재개를 권고하기는 하였으나, 참여단의 53.2%가 원전축소를 선택하여 향후 원전축소정책을 위한 단초를 제공하였다는 점에도 이번 공론화를 통한 결정은 의의가 있다. 그러나 원자력전문가를 배제한 공론화위원회의 구성, 참여단 구성에 신고리 5·6호기 지역주민의 참여가 특별히 고려되지 못했으며, 지역주민의 의사가 반영될 수 있는 통로가 없었다는 점, 국민의 의사가 공론화 과정에 반영될 수 없었다는 점, 공론화 기간이 너무 짧았다는 점, 정보의 제공이 불충분하게 이루어졌다는 점, 건설재개를 결정할 때 포괄적 의미의 안전성보다는 경제성을 우위에 두었다는 점 등 개선될 점도 나타난다. 그러나 공론화를 통한 정책결정에 있어서 더 본질적으로 고민해야 하는 문제는 국민대표기관도 아니고, 그렇다고 국민전체의 의사가 수렴되는 구조를 갖지 않는 공론화위원회와 시민참여단의 결정에 따라 원전사업과 같이 국가적으로 매우 중요한 사업이 결정되는 것이 과연 바람직한지의 여부이다. 원전사업은 기술적 안전성이 매우 중요하다. 통상 원전위험을 리스크, 혹은 잔여리스크로 보는 것도 사전 예방적인 철저한 안전관리를 통하여 안전성이 담보될 수 있다고 생각하기 때문이다. 그럼에도 불구하고 이러한 점에 문외한 국민을 원전정책의 결정에 공론화위원회를 통해 참여시키는 이유는 안전성의 개념이 확장되었기 때문이다. 즉 독일의 탈원전정과 이에 대한 연방헌재 결정에서도 잘 나타나듯이 국민이 원전에 대하여 가지는 사회적 윤리적 관점도 안전성평가에서 고려될 필요가 있는 것이다. 국민의 의견을 한번 경험한 공론화위원회 경험은 향 후 원전축소나 탈핵을 결정하는 경우 중요한 역할을 할 수 있다. 그 경우 공론화위원회에서 무엇보다도 국민의 참여가 실질적으로 보장되어야 한다. 그리고 안전성과 위험에 대한 평가에서 리스크에 대한 인식의 변화를 기반으로 안전에 대한 기술적 평가뿐만 아니라 사회적·경제적 평가도 포괄 하는 안전성을 기준으로 결정되어야 한다.

공론화위원회와 민주주의

이상명 한국법정책학회 2019 법과 정책연구 Vol.19 No.1

In the meantime, the study of public opinion has mainly focused on the study of public administration such as the operation plan of the committee and the public inquiry technique, and the discussion about democracy of public opinion is somewhat lacking. In this article, we examine the relationship between the operation process of the public opinion committee and the democracy and the democracy in the Korean society. The discussion after the introduction of the substitution system was the question of the duration and professionalism of the citizens' participation groups, the fairness of the process of public debate, the Ministry's position on the recommendation of the Public Relations Committee, the efficiency of the process of public debate, and the feasibility of the objection. Publicisation is one of the ways to realize democracy. The basic view of deliberative democracy is basically that democratic decision-making can be justified not through a collective way of preference but through autonomous participatory public deliberation of free and equal citizens. In the deliberative democracy, citizens 'free and equitable participation in the debate on the public debate, which is emerging as a subject of controversy, realizes the citizens' decision-making process to be more mature. The citizens who are elected so as to be able to secure the representativeness will be able to correct the imperfect opinions of themselves through the process of 'deliberation' in which they are exposed to a wide variety of alternative views on specific issues and actively use their reasoning ability Democracy is based on 'participation' of citizens and 'representative' and 'accountability' by elected officials. Democracy is at the core of how actively citizens participate in decision making and how public officials elected through this process perform public activities with responsibilities consistent with their own representation. However, in spite of the advantages of deliberative democracy, national decision making methods around the world are still based on representatives. Although countries around the world can overcome the problems of population and geography to some extent with internet, it is because of professionalism that it is based on representative. Deliberative democracy should be a complementary measure of indirect democracy and should not be over-extended. Public opinion is significant in that citizens can participate in important policy decisions. However, fields that can not be determined by the majority of citizens, such as scientific facts, ideological issues, judicial judgments, areas with highly specialized expertise, and topics on which various conclusions can be drawn according to interests, . It is also necessary to examine whether the agenda is appropriate for public debate and to design the overall process through a delegating organization such as the National Public Relations Committee, which has political independence in the future. [Keywords:Public opinion, Deliberative democracy, Direct democracy, Representative democracy, Public opinion committee for reorganization of admission system] 그동안 공론화에 대한 연구는 위원회의 운영방안 등 행정학적 접근이나 공론조사기법에 관한 연구가 주를 이루었고, 공론화가 갖는 민주성에 대한 논의는 다소 부족하였다고 본다. 이 글에서는 ‘대입제도 개편 공론화위원회’를 중심으로 그동안 한국사회에서 운영된 공론화위원회의 운영과정, 숙의민주주의와 대의민주주의와의 관계를 살펴본 후, 공론화 방식의 위험성과 개선방안을 제시하고자 하였다. 대입제도 개편 공론화 이후 나타난 논쟁은, 시민참여단의 활동기간 내지 전문성의 문제, 공론화 과정의 공정성, 공론화위원회의 권고안에 대한 교육부의 입장, 공론화 추진과정의 효율성 문제, 공론화 대상에 대한 타당성 문제 등이었다. 공론화는 숙의민주주의를 실현할 수 있는 방법 중 하나이다. 숙의민주주의의 기본 관점은 기본적으로 민주적 의사결정이란 선호의 집합적 방식이 아니라 자유롭고 평등한 시민들의 자율적으로 참여하는 공적 숙의를 통해서만 정당화될 수 있다는 것이다. 숙의민주주의는 쟁점 대상으로 떠오르는 공공의제에 대한 토론 과정에서 시민들의 자유롭고 평등한 참여가 실현됨으로써, 시민들의 의사결정 과정은 질적으로 보다 성숙될 수 있다고 본다. 대표성이 담보될 수 있도록 선출된 시민들이 특정 사안에 대한 광범위하고 다양한 대안적 관점들을 접하고 그들의 합리적 추론능력을 능동적으로 활용하게 되는 ‘숙의’ 과정을 거치면서 불완전한 자신의 견해를 교정하고 보다 정교화된 의견을 형성할 수 있다는 것이다. 민주주의는 시민의 ‘참여’와 이로 인해 선출된 공직자에 의한 ‘대표성’과 ‘책임성’을 그 핵심으로 한다. 시민들이 얼마나 적극적으로 정책결정과정에 참여하는가, 그리고 이런 과정을 통해 선출된 공직자가 얼마나 자신의 대표성에 부합하는 책임성을 가지고 공적인 활동을 수행하는가가 민주주의의 핵심인 것이다. 다만 숙의민주주의의 장점에도 불구하고 세계 각국의 국가의사결정방식은 여전히 대의제를 기본으로 한다. 세계 각국이 인구와 지리 문제를 인터넷으로 어느 정도 극복할 수 있음에도 대의제를 근간으로 하는 이유는 바로 전문성 때문이다. 숙의민주주의는 간접민주주의의 보완책이어야 하며, 과도하게 확대되어서는 안 된다. 시민들이 중요한 정책결정에 참여할 수 있다는 점에서 공론화는 상당한 의미가 있다. 그러나 과학적인 사실, 이데올로기의 문제, 사법적 판단, 고도의 전문성을 가진 분야, 이해관계에 따라 다양한 결론이 도출될 수 있는 주제 등 시민들의 다수결에 의해 결정될 수 없는 분야는 공론화 대상에서 제외해야 할 것이다. 향후 정치적 독립성을 갖춘 가칭 ‘국가공론화위원회’와 같은 전담기구를 통해 해당 의제가 공론화에 적절한지 검토하고, 전체적인 진행과정을 설계하는 것도 필요하다.

공론화 연구의 경향 분석: 신고리 5·6호기 공론화 사례연구의 경향과 연구과제를 중심으로

강지선 고려대학교 정부학연구소 2019 정부학연구 Vol.25 No.1

Shin-Gori No. 5 & 6 public deliberation holds great significance as an exemplary case of conflict resolution through participatory policy-making and deliberative democracy. This study examined the trends in both studies of public deliberation and case studies of Shin-Gori public deliberation. The analysis results showed that studies of public deliberation publications tend to increase right before and after 2018 when studies of Shin-Gori public deliberation were intensively published. Common features in the studies of public deliberation and Shin-Gori public deliberation were identified as follows: 1) most studies were conducted by a single author with the title of Professor., 2) Most studies took a multi and interdisciplinary approach, not limited to the field of public administration and policy., 3) The main objective of most these studies was to analyze the cases of public deliberation., 4) The proportion of qualitative studies using literature review and single-case study based on secondary data was overwhelmingly high in contrast with few studies using quantitative or mixed methods. Differences in two fields of studies lie in key research theme and research tone. Namely, studies of public deliberation focused on processes and methods of public deliberation while studies of Shin-Gori public deliberation chiefly dealt with factors influencing public deliberation. Also, studies of Shin-Gori public deliberation made far more positive assessment of public deliberation than studies of public deliberation in general. These findings provide practical and policy implications for desirable deliberative process and future directions which lead to expand the scope of public deliberation research. 신고리 5·6호기 공론화는 공공정책 갈등을 숙의 민주주의 논리로 해결하려고 했던 실험이자 시범사례로 논의되고 있다. 신고리 공론화 이후에 정책과정에서 공론화 논의와 적용사례가 증가하는 점에 주목하여, 본 연구는 32편의 공론화 연구 및 21편의 신고리 공론화 사례연구의 경향 및 방법론적 특성을 질적 메타분석을 통해 탐색하였다. 분석결과, 신고리 공론화 사례연구는 2018년에 집중적으로 출간되었고 신고리 공론화를 전후로 공론화 연구도 급증하였다. 공론화 연구와 신고리 공론화 사례연구의 경향 상 공통점은 첫째, 대학교수 직책의 연구자가 단독으로 수행한 연구가 더 많았고 둘째, 행정학과 정책학 분야보다 여타 사회·자연과학을 포함한 다학제적 연구가 더 많이 산출되었으며 셋째, 연구목적은 주로 사례분석에 초점이 맞춰져 있었고 넷째, 2차 자료를 바탕으로 문헌연구 및 단일사례 연구방법론을 사용한 질적 연구에 치중되어 있었다. 차이점은 핵심 연구주제 측면에서 공론화 연구는 공론화의 방식 및 과정을, 신고리 공론화 사례연구는 공론화의 영향요인 및 성공요인을 주로 분석하였고, 연구의 어조 측면에서 신고리 공론화 사례연구들이 공론화를 좀 더 긍정적으로 평가하는 경향을 나타냈다. 이러한 연구결과는 공론화 논의·설계에서 고려해야 할 주요 쟁점과 바람직한 공론화 결과 도출에 관한 정책적·실무적 시사점을 제공해주고, 후속연구의 방향을 제시함으로써 숙의적 공론화 연구의 외연 확장에도 기여할 것이다.

탈원전을 위한 공론화위원회의 공법적 과제 ― 독일법제를 중심으로 참여와 숙의의 법제화의 관점에서 ―

김남철 한국공법학회 2018 공법연구 Vol.46 No.3

Im letzten Jahr hat die Thematisierungskommission für die Abkommen über die Bauunterbrechung der bauenden Shingori-Atomkräfte in der Regierung aufgestellt. Sie hat die Bürgerbeteiligungsgruppe errichtet und durch 1 monatige Erörterung den ‘Fortbau’ beschlossen. Dieser Beschluß wurde als ‘Empfehlung’ der Kommission der Regierung vorgelegt und die Regierung hat danach endgültig den Fortbau der Shingori-Atomkräfte entscheidet. Das System dieser Shingori-Kommission wurde in der Regel als Erscheinungsform von partizipativer und deliberativer Demokratie bewertet. Im allgemeinen hat die partizipative Demokratie den großen Wert auf die Beteiligung selbst, und die deliberative Demokratie auf das Verfahren und die Bedingungen der Beteiligung gelegt. Aber wichtig ist, daß die ‘Institutionen’ für die Verwirklichung der partizipativen oder deliberativen Demokratie erst durch die Gesetzgebung gemäß der Gesetesmäßigkeit der Verwaltung und dem Prinzip der demokratischen Verwaltung als ‘Öffentlich-rechtliches’ angenommen werden können. Zur Zeit werden in der Regierung in Hinblick auf sog. PPP viele Kommissionen errichtet. Aber sie wurden in den letzten Jahren einfach zu viel zugenommen und es gibt immer noch die strittige Probleme über den Aufbau und die Führung der Kommission, die Repräsentativität der Mitglieder usw., trotz die meisten Kommissionen aufgrund von Gesetzen aufgestellt wurden. In Korea gibt es noch keine rechtliche Regelung über die Deliberation, aber in Deutschland gibt es als Beispiel der Gesetzgebung der partizipativen oder deliberativen Demokratie das Plafeststellungsverfahren nach den Bundesverwaltungsverfahrensgesetz und Beteiligungsverfahren nach dem Standortauswahlgesetz. Insbesondere wurde die ‘Kommission Lagerung hochradioaktiver Abfallstoffe’ nach dem StandAG 2013 wahrscheinlich ein Modell der Shingori-Kommission. Aber ganz anders ist, daß die Shingori-Kommission nicht aufgrund vom Gesetz, sondern aufgrund von der Verwaltungsvorschrift errichter wurde. Trotzdem hat die Ausführung des ‘Shingori-Kommission’ Systems gezeigt, daß das Thematisierungsverfahren in unser Gesellschaft möglich war und das als neues Konfliktlösungsmodell durch Beteiligung und Deliberation die Grenzen der repräsentativen Demokratie ziemlich gut ergänzen kann. Aber in Hinsicht auf dem öffentlich-rechtliches Recht muß die soziale Thematisierung zuerst gesetzlich geregelt werden, und im Verfahren der Thematisierung ohne gesetzliche Gründe die rechtlichen Kompetenzen der anderen Behörden und Kommissionen nicht eingreifen, ferner die demokratischen Legitimität, die Repräsentativität, die Sachkundigkeit und Zuverlässigkeit der Thematisierungskommission und des -verfahrens bestimmt genauer vorgeschrieben werden und die Führung der Thematisierung einschlißlich der Weise, des Verfahrens mit dem Beteiligungsprozß auch gesetzlich sicherlich geregelt werden. 지난 해 신고리 원자력발전소 5ㆍ6호기의 건설중단 여부에 대하여 사회적 합의를 도출하기 위하여 공론화위원회가 설치되었다. 이 위원회는 시민참여단을 구성하여 약 1개월 정도의 숙의(熟議)과정을 통하여 최종적으로 건설재개라는 결론에 이르렀고, 이 결론을 권고안의 형태로 정부에 제출되었으며, 정부에서는 이 결과를 존중하여 신고리 5ㆍ6호기의 건설공사의 재개를 결정하였다. 신고리 공론화위원회는 참여민주주의와 숙의민주주의의 실현형태였다고 하는 것이 일반적인 평가이다. 참여민주주의는 대의제민주주의 아래 소외되고, 정치에 무관심한 사람들의 참여 자체를 우선시한다. 여기에서 참여과정과 조건을 중요시하는 숙의민주주의로 발전하게 된다. 숙의민주주의는 사회적 주요 사안에 대해서 이해관계자들이 대화와 토론을 통하여 의사결정을 하여야 한다는 것을 내용으로 한다. 한편 중요한 점은, 참여민주주의 또는 숙의민주주의를 실현하기 위한 ‘제도’는 그것이 법치행정의 원리와 민주행정의 원리에 부합되도록 법제화됨으로써 비로소 공법적으로 수용되는 것이라는 점이다. 오늘날 민관협력ㆍ참여민주주의ㆍ국민의견수렴 등을 위하여 위원회가 활용되는 사례가 늘고 있다. 이와 같은 위원회는 정부의 정책결정이나 우리 사회에 중요한 영향을 미칠 수 있기 때문에 일반적으로는 위원회의 설치나 규모, 인적 구성, 위원의 자격, 운영 등을 법률로 정하고 있다. 그럼에도 위원회의 인적 구성이나 대표성 등에 대하여 종종 논란이 일기도 한다. 이번 공론화위원회의 경우에도 이와 같은 논란에서 자유로울 수는 없다. 이와 관련하여 독일의 경우 참여 또는 숙의민주주의의 절차가 법제화되어 있는 예로 독일 연방절차법상 계획확정절차와 입지선정법을 들 수 있다. 계획확정절차는 특정시설 설치에 대한 사업시행자의 사업계획을 최종적으로 확정할 때까지 거치게 되는 열람ㆍ이해관계인의 참여ㆍ토의 등과 같은 절차를 말한다. 입지선정법은 방사성폐기물 최종처리시설에 대한 입지를 선정하기 위하여 광범위한 참여를 포함한 입지선정절차를 규정하고 있다. 특히 2013년 입지선정법은 핵폐기물 저장위원회라는 일종의 공론화위원회를 규정하고 있었다. 이에 반하여 신고리 공론화위원회는 원자력발전소 건설중단 여부라는 중요한 현안을 다루면서도 국무총리 훈령에 기초하여 설치되었다. 이 훈령에는 위원회의 설치, 기능, 구성, 조직에 관한 사항만 있고, 그밖에 공론화의 방법, 절차, 참여 등에 관한 규정은 없다. 법적 근거는 미약했지만, 신고리 공론화위원회의 운영과 관련하여서는 대의제 민주주의를 보완하는 민주적 의견수렴 절차로서 숙의민주주의를 통한 새로운 갈등해결을 보여주었다는 긍정적인 평가가 일반적이다. 다만 공론화의 무분별한 확대를 우려하거나, 공론화위원회의 법적 근거와 대표성 부족, 폐쇄적 운영, 공론화과정에서의 국회 역할 배제 등을 문제로 지적하는 의견도 있었다. 결론적으로 공론화위원회와 관련된 공법적 과제로는, 첫째, 사회적 공론화를 법제화하여야 하고, 둘째, 공론화위원회는 법률에 근거한 제도로서 법률에 의하여 설치된 다른 위원회의 권한을 침해하지 말아야 하며, 위원구성의 민주적 정당성, 대표성, 전문성, 공정성을 확보할 수 있는 제도들을 마련하여야 하고, 셋째, 공론화의 과정과 방법 등 운영에 관한 사항도 반드시 ...

공론화의 조건과 제약요인: 사용후핵연료 관리정책 재검토위원회 참여경험을 중심으로

정정화 한국자치행정학회 2022 한국자치행정학보 Vol.36 No.2

This study provides conditions and constraint factors of the public deliberation using the case of the reexamination committee on the "Spent Nuclear Fuel" policy. The result shows that the reexamination committee fails to secure the legitimacy of the policy because the basic principles are not fully guaranteed throughout the process. In addition, it fails to overcome the constraints of public deliberation, including political and social factors, environmental factors, and internal factors. Therefore, a few institutional improvements are needed not to meet the same fate as the reexamination committee. First, it is a prerequisite to secure the independence and neutrality of the governing body. Second, the comprehensive participation of various stakeholders is required throughout public deliberation. Third, it is necessary to develop and use a new public deliberation technique to overcome the limitations of the current deliberative-polling in Korea. Lastly, various communication methods are needed to form a social consensus through communication with the general public. 본 연구는 사용후핵연료 관리정책 재검토위원회 사례를 대상으로 공론화의 조건(기본원칙)과 제약요인을 분석하였다. 사례분석 결과, 공론화의 조건에서 주관기구(실행기구)의 독립성과 중립성 결여, 참여자의 대표성과 포괄성 부족, 운영과정의 공정성·투명성·숙의성 미흡, 공론화 결과의 성찰성과 수용성 저하 등 전반적으로 기본원칙이 지켜지지 못한 것으로 나타났다. 재검토위원회 사례가 이처럼 부정적인 평가를 받게 된 근본적인 원인은 공론화를 둘러싼 제약요인(정치사회적 요인, 환경적 요인, 내적 요인)을 극복하지 못했기 때문이었다. 따라서 향후 이 같은 전철을 되풀이하지 않기 위해서는 몇 가지 제도적 개선방안이 필요하다. 첫째, 사례분석에서 밝혀진 공론화의 제약요인을 극복하기 위해서는 주관기구의 독립성과 중립성 확보가 선결과제라고 할 수 있다. 사용후핵연료 문제에 대한 해법을 찾기 위해 박근혜·문재인 정부에서 두 차례나 공론화를 실시했지만 오히려 갈등만 증폭시킨 가장 큰 이유는 산업부 산하에 설치된 공론화위원회의 독립성과 중립성 문제로 사회적 수용성을 확보하지 못하였기 때문이었다. 둘째, 공론화가 성공하기 위해서는 참여자의 대표성과 포괄성이 확보되어야 한다. 공론화를 통해 정책의 정당성을 확보하고 사회적 합의를 도출해 공공갈등을 해결할 수 있기 위해서는 공론화 과정에 다양한 이해관계자들의 포괄적인 참여가 전제되어야 한다. 셋째, 한국형 공론조사(deliberative polling) 모델로 회자되는 ‘시민참여형조사’의 한계를 보완하고 숙의를 위한 새로운 공론화 기법의 개발 및 활용이 필요하다. 넷째, 공론화가 ‘작은 공중’(mini-publics)이라는 좁은 범위를 벗어나 일반국민들과의 소통을 통해 사회적 공감대를 형성하기 위해서는 다양한 홍보 및 소통방안이 필요하다.

온라인 공론화의 활용 가능성에 대한 실증분석: 2019년과 2020년 경기도 도정정책 공론화 비교를 중심으로

김학린 ( Kim Haklin ) 단국대학교 분쟁해결연구센터 2024 분쟁해결연구 Vol.22 No.1

본 연구는 대면 공론화와의 비교를 통해 온라인 공론화의 활용 가능성을 실증분석한다. 이를 위해 효과적인 공론화와 관련된 조건들을 포괄하는 분석틀을 구축하고, 이를 바탕으로 동일한 주관자와 진행기관 및 의제로 진행된 2019년 경기도 도정정책 대면 공론화와 2020년 경기도 도정정책 온라인 공론화를 비교 분석하였다. 분석 결과, 온라인 공론화가 참여, 숙의, 효능감 측면에서 상당한 잠재력을 갖고 있음을 확인하였다. 구체적으로 대면 공론화와 비교해 참여의 대표성, 숙의의 적극성 및 상호성 측면에서 개선 가능성을 보여주었고, 공론화 과정에 대한 신뢰도와 만족도도 높은 평가를 받았다. 다만, 디지털 격차에 따른 참여 제약 가능성은 문제로 남았으며, 의제에 대한 지식 개선 측면에서도 아쉬운 결과를 보여주었다. 이는 디지털 격차 해소와 지식 습득방식 등의 개선이 이루어진다면 온라인 공론화도 대면 공론화와 더불어 정책 형성 및 결정 과정에서 유용하게 활용될 수 있음을 시사한다. This study empirically analyzes the usability of online public deliberation through comparison with face-to-face deliberation. To this end, this study established an analytical framework that encompasses the conditions related to effective public deliberation and compared the face-to-face public deliberation of Gyeonggi-do provincial government policy in 2019 and the online public deliberation of Gyeonggi-do provincial government policy in 2020, which were conducted with the same organizer, host, and agenda. The analysis results confirm the significant potential of online deliberation in terms of participation, deliberation, and efficacy. Specifically, compared to face-to-face deliberation, it showed the possibility of improvement in terms of representativeness of participation, activeness and reciprocity of deliberation and received high reliability and satisfaction with the public deliberation process. However, in case of online public deliberation the possibility of restricting participation due to the digital divide remained a problem, and it also showed regrettable results in terms of improving knowledge about the agenda. It suggests that online public deliberation can be usefully utilized in the process of policy formation and decision-making along with face-to-face public deliberation if improvements such as resolving the digital gap and acquiring knowledge are made.

사용후핵연료 공론화위원회의 운영 개선 방안: 프랑스 경험이 주는 교훈을 바탕으로

전홍찬 강원대학교 사회과학연구원 2018 사회과학연구 Vol.57 No.2

Public Engagement Committee of Spent Nuclear Fuel Management (PECOS), organized in October 2013, fielded its activities for 609 days to conduct public debates and poll the informed citizens’ public opinion on the issue of spent nuclear fuel management in Korea. It was the first attempt by the Korean government to engage the public and try to measure what they think and feel about an important public issue to help guide pubic decision-making. Therefore, its deliberation programs and process left some rooms for improvement and controversies indeed arose over them. Furthermore, the new government by President Moon decided to nullify the PECOS deliberation and restart the public engagement process all over again. It is expected that the government is likely to make more and more use of the public engagement and deliberation process to improve social acceptance for controversial major national projects in the future. Against this background, this study aims to help improve the public engagement and deliberation process by pointing out four areas of organizational/operational defect in the case of the PECOS deliberation process and suggesting some measures for their improvement. They include issues relating to: 1) the committee’s independence and neutrality; 2) the committee’s term and legal status; 3) the “Final Suggestion” document; and 4) the institutionalization of the process. This study relies mainly on the lessons drawn from CNDP, the French system of public engagement and debate on public projects. 2013년 10월부터 609일간 시행한 ‘사용후핵연료 공론화’는 한국에서 처음으로 전 국민 을 대상으로 시도한 공론화 사업이었다. 따라서 운영방식 면에서 완벽할 수 없었고 사후에 많은 논란도 낳았다. 더욱이 문재인 정부는 집권 후 이 공론화를 사실상 백지화시키고 사 용후핵연료 공론화위원회를 재구성하여 다시 운영하기로 했다. 뿐만 아니라 공공갈등을 유 발하는 대규모 국책 사업에 대한 사회적 수용성을 증진하기 위해서 향후 정부는 공론화 방 식을 많이 활용할 가능성이 높다. 신고리 5⋅6호기 건설 재개 문제를 결정함에 있어서 이 미 공론화를 시행하였고 그 결과에 따라 정책방향을 수정한 바 있다. 본 연구는 ‘사용후핵 연료 공론화’ 운영방식에서 나타난 아래 문제점을 지적하고 개선 방향을 제시함으로써 향후 더욱 효과적인 공론화 체제를 정착시키는데 기여하고자 한다. 즉, 1) 공론화위원회의 독립 성⋅중립성 문제, 2) 기구의 한시성과 법적 지위 문제, 3) “최종권고안” 문제, 그리고 4) 제 도화 문제이다. 이에 대한 개선 방향은 공공정책 사업에 공론화를 20년 이상 운영한 경험 이 있고 공론화 제도 역시 가장 잘 정비한 프랑스 모델에서 찾는다.

정책 결정방식으로서의 ‘공론화’에 대한 성찰적 검토 - ‘대입제도 개편을 위한 공론화위원회’ 사례를 중심으로 -

박대권(Park, DaeKwon),최상훈(Choi, SangHoon) 한국교육행정학회 2019 敎育行政學硏究 Vol.37 No.3

본 연구는 대입제도 개편을 위한 공론화 위원회 사례를 통하여 정책결정방식으로서의 공론화에 대한 검토를 실시하였다. 연구를 통하여 숙의(deliberation)를 위한 공론화위원회가 도입 목적을 효과적으로 달성하기 위해서는 공론화위원회 자체의 운영방식의 적절성 뿐만 아니라 공론화위원회가 도입되기까지의 정치·사회적 맥락에 대한 검토도 함께 이루어져야 한다는 시각에서 대입제도 개편을 위한 공론화위원회 도입 과정과 그 결과를 평가해보고자 하였다. 연구 결과는 다음과 같다. 2015 개정 교육과정 개편 이후 정책 결정만을 남겨두었던 대입제도 개편 논의가 대통령선거 이후 정책 의제설정 과정으로 회귀된다. 수능 절대평가 도입을 목적으로 동원형 정책의제설정의 과정에서 여론의 지지를 받지 못하자 공론화를 정책결정방식으로 도입하게 된다. 이러한 과정에서 공론화 범위 선정의 부적절성도 발견되었다. 아울러 공론화 위원회가 정책결정방식기구로서의 운영이 적절하지 못했던 점도 발견하였다. 정책결정과정에서의 의사결정 대신 의제설정 대입제도 개편을 둘러싼 이해관계자들 간의 첨예한 정치적 대립이 발생하게 되었고, 전문적이고 기술적인 접근이 필요한 문제조차 과도하게 정치화되게 되면서 숙의를 이끌어내야 할 공론화위원회가 도입 목적과 취지에 맞는 기능을 하지 못하게 되었다. 공론화 제도를 통하여 이해집단간 갈등이 첨예한 문제에 대한 전문가들의 합리적·기술적 전문성이 우리 사회에서 충분히 발휘되지 못하고 있음과 함께 이들의 사회적 이슈에 대한 관심과 역할에 대한 성찰을 요구되고 있음을 보여주고 있다. 아울러 새로운 제도를 도입하려면 충분한 준비와 제도 운영에 대한 숙지가 필요하다. This study examines the deliberative polling as a decision-making method through the case of the Committee for Reorganization of the College Entrance System in Korea. In order to investigate whether the Committee to achieve the purpose of the introduction effectively, Examining not only the appropriateness of the operation method of the committee itself but also the political and social context before the method was executed. The process and results of the deliberative polling were also addressed. The results of the study are as follow. First, the agenda, which had left only policy decisions since the revision of the 2015 revised curriculum, was returned to the policy agenda setting process after the presidential election. The deliberative polling was introduced when the discussed new college entrance system through mobilization model did not get the public support. Second, the inadequacy of selecting the range of public opinion was also found: professional and technological expertise was ignored. Last, inadequate operation of the committee was revealed due to unsatisfactory preparation and overwhelming expectation toward the newly introduced decision making program. A sharp political confrontation between stakeholders were not abated through the program for couple of months. Social trust is essential for professionals to play a sufficient role through technical and professional expertise in policy decision making, especially public attention is elevated. The introduction of the deliberative polling program have diminished and revealed that the extent of commitment of the professionals on the socio-political issues.

정책결정 과정에서의 공론화 적용 가능성에 관한 연구: 공론조사의 국가적 특수성, 대표성과 집합적 합리성을 중심으로

김정인 ( Jungin Kim ) 고려대학교 정부학연구소 2018 정부학연구 Vol.24 No.1

본 연구에서는 공론화와 정책결정의 관계, 공론화가 정책결정에 미치는 긍정적·부정적 영향, 효과적인 공론화를 위한 조건 등을 이론적·실증적으로 살펴보았다. 본 연구의 공론화에 대한 이론적 분석결과 국가적 특수성, 대표성과 공론화 참여자들 간 집합적 합리성이 효과적인 공론화의 조건이 됨을 확인할 수 있었다. 실증분석을 위해 본 연구에서는 미국스탠포드 대학의 숙의민주주의 센터(Center for Deliberative Democracy)에서 제공하는 해외 공론조사 사례 47건을 심층 분석하였다. 연구 분석결과 각 국가들의 정치제도, 행정문화, 정책결정 시스템의 특성에 따라 공론화 적용 가능성이 다르게 나타났다. 또한 최근에는 도시개발·교통·공동체 등 지역 생활형 정책이슈들과 같이 특정 집단에 편향되지 않으며, 참여자들의 정치적 평등이 확보되고, 정책이슈의 포괄성 등이 높을 때 공론화 적용 가능성이 증대되는 것으로 나타났다. 공론화 대상이 된 정책이슈의 대안선택 폭, 대안선택의 기준/방법, 최적대안의 선택유무 역시 공론화 적용 가능성에 영향을 주는 주요 조건들이었다. 본 연구의 결과는 향후 우리나라에서 효과적인 공론화 실천 방안을 모색하는데 중요한 시사점을 제공해 줄 수 있을 것이다. This research theoretically and empirically examined the relationship between deliberative democracy (DD) and policy decision making, positive and negative effects of DD on policy decision making, and conditions for achieving effective DD. As DD has been considered as the process of reflecting citizens' refined opinions on policy making, national characteristics regarding DD, representativeness, and collective rationality among DD participants could be conditions for attaining effective DD. This research empirically examined 47 international deliberative polls cases provided by Center for Deliberative Democracy in USA. As a result, we found that the applicability of DD depended on political system, administrative culture, and policy decision-making system among nations. In addition, the applicability of DD was high when policy issues were not biased toward specific groups. Participants had high level of political equality and political issue maintained high level of inclusivity. Additionally, the applicability of DD was highly related to policy alternative range, policy alternative criteria, and best alternative choice in the process of DD. These findings provide us with effective DD strategy in Korea.

원자력발전정책을 둘러싼 사회갈등 해결을 위한 쟁점과 과제

윤순진(YUN, Sun-Jin) 비판사회학회 2018 경제와 사회 Vol.- No.118

원자력발전은 우리 사회에서 사회갈등의 주요 원천들 중 하나다. 신고리 5 · 6호기 공론화는 원자력발전정책 분야에서 우리 사회 최초로 시도한 시민참여 기반 숙의민주주의의 성공적인 실험으로 평가된다. 이를 통해 사회갈등문제를 해결할 수 있는 장치로서 공론화가 갖는 가능성을 확인할 수 있었다. 시민참여를 통한 숙의적 의사결정은 전문가주의를 극복하고 대의민주주의를 보완할 수 있는 방식으로, 민주 시민이 있었기에 가능했으며 역으로 그 과정을 통해 민주 시민이 성장할 수 있었다. 향후 국가공론화위원회를 설치해 사회갈등이 치열한 사안이거나 일정 규모 이상의 공공사업에 대해서는 공론화를 거치도록 하고 이를 관리 · 운영하는 역할을 맡게 한다면 사회적 수용성 높은 의사결정이 가능해질 것이다. 공론화의 핵심적인 두 원칙은 대표성과 숙의성이다. 숙의성이 충실히 이루어지기 위해서는 균형 잡힌 정보가 충분하게 제공되어야 하고 공론화 과정이 공정하고 투명하게 관리되어야 한다. 첨예한 가치 갈등을 충분히 숙의하기 위해서는 앞으로 미래세대와 자연, 지역 주민의 이해관심을 참여자들이 숙의할 수 있도록 의제가 설정되고 정보가 충분히 주어질 필요가 있다. 공론화의 결과물은 정책권고안으로서 다루어질 필요가 있으며 좀 더 원활하고 효과적인 공론화를 위해서는 언론과의 소통과 함께 참여 시민과 일반 국민을 대상으로 적극적이고 직접적인 소통을 해야 할 것이다. Nuclear energy is a major cause of social conflict. The public discourse on Shin-Kori Nuclear Reactors 5 and 6 was the first and successful attempt at deliberative democracy through civil participation in regards to nuclear energy policy. As such, public discourse proved to be an effective tool in resolving social conflict. Deliberative decision making through citizen participation, which overcomes the pitfalls of expertism and representative democracy, was made possible through democratic citizens. This, in turn, expanded the capacity of the democratic citizens. The establishment of a national public discourse commission that organizes and manages public discourse for highly controversial political issues or public projects of certain size, would help make more socially accepted decisions. The two key principles of public discourse are representation and deliberation. For a proper deliberation, balanced and sufficient information should be provided and the public discourse process managed transparently. In order to sufficiently deliberate intense value conflicts, it is necessary to set agendas and provide sufficient information, hence the participants to understand the interests of the future generations, nature, and local residents. The results of public discourse should be treated as a policy recommendation. Moreover, it is necessary to communicate actively and directly with participating citizens and the general public, as well as the media, for a smoother and more effective public discourse.