통합물관리체계하에서 물자원 이용·관리를 위한 비용부담-부과체계 정비방안 연구

문현주,정아영 한국환경정책평가연구원 2019 기본연구보고서 Vol.2019 No.-

Ⅰ. 서론 1. 연구의 필요성 및 목적 ㅇ 대체할 수 없는 자원인 물자원의 효과적인 관리와 합리적인 이용은 국가 및 지역의 성장과 복지의 핵심 여건이며, 물자원의 편재와 가속되는 기후변화 영향으로 효율적인 물자원 관리와 합리적인 물이용의 필요성이 더욱 부각됨 ㅇ 현행 물관리체계는 통합관리의 부재로 인한 비효율성이 문제되고 있으며, 물공급 및 관리체계에 있어서는 관리 기능의 분산에 의한 행정 효율성 저하 및 정책 조정기능이 취약함 ㅇ 지역적 물자원 부존과 수요 편재에 따른 지역 간 물이동(물배분) 및 용도 내 물이동 필요로 인한 지역 간 물배분·이용 갈등, 물이용에 따른 비용분담 갈등이 물이용 합리화의 장애요인으로 나타나기도 함 ㅇ 물자원의 이용과 관리를 위한 비용의 합리적인 부담은 물자원의 효율적 이용과 보호·관리를 위한 기본적 체계로서 정립되어야 하나, 분화된 물관리체계하에서 비용부담기준의 일관성 결여와 합리적인 부과체계 구축이 미비한 문제가 있음 ㅇ 통합물관리체계 구축의 추진과 함께, 물이용·관리를 위한 비용부담체계의 정비는 우선적 과제로 그 필요성이 높게 나타나고 있음 ㅇ 이에 통합적 물자원 관리체계하에서 물자원의 이용과 관리를 위한 비용부담 및 부과체계를 정비하는 방안을 연구하는 것을 목적으로 함 2. 연구 내용 ㅇ 현행 물자원 이용·관리체계의 현황과 문제점을 살펴보고, 물관리 일원화로 인한 통합물관리 관점의 물관리체계, 정비과제 등을 검토함 ㅇ 물자원의 이용과 관리를 위한 비용부담 구조와 관련 제도를 통한 현황을 분석함 ㅇ 물자원 이용과 관리에 대한 비용부담-부과체계의 논의와 이와 관련한 각국의 추세를 확인함 ㅇ 물자원의 이용과 관리를 위한 비용부담-부과체계의 정비방안을 제시함. 하천수사용료, 댐용수요금 등 양적 측면의 부과체계와 물이용부담금, 오염부담금 등 질적 측면의 부과체계를 정비함. 또한 수리권과 연계된 물자원 비용에 대한 부과체계를 정비하는 방안을 제시함. 그간에 지역 간 물배분에 있어 비용부담의 기준과 조정체계를 제시하며, 현안으로 떠오르고 있는 사례를 분석하여 방향을 제시함 Ⅱ. 물자원의 이용과 관리체계 1. 현행 물이용·관리체계의 현황과 문제점 □ 물관리 기능 및 법제 ㅇ 우리나라 물관리정책은 치수에 치중하다가 경제발전기가 시작된 1960년대에 물자원의 이용(이수)과 산업 발전 및 인구 증가에 의한 수질오염 문제가 대두하기 시작하면서 단계적으로 형성됨 ㅇ 우리나라의 물관리 기능 및 법제는 크게 환경부, 국토교통부, 농림축산식품부, 산업통상자원부, 행정안전부 등의 5개 부처에서 담당하고 있으며, 지난 2018년 물관리 일원화 추진에 따라 수질관리 기능, 수량관리 기능, 수생태계관리 기능이 환경부로 일원화됨 □ 물관리 개발·공급체계 ㅇ 물자원을 개발·공급하는 체계는 일반수도와 공업용수, 전용수도, 농촌용수 등 각 용도에 따라 물자원 개발·공급 담당이 분화되어 있으며, 용도별 고도이용체계가 갖추어지지 않고, 물자원의 개발·공급 주체에 따라서 상이한 공급정책과 비용부담 기준이 적용되고 있음 □ 수리권 ㅇ 천연자원에 대해서는 국가적인 포괄적인 재산권을 가지고, 모든 국민은 동일한 질의 수자원을 향유할 권리가 있으며 국가는 수질을 이러한 수준으로 유지할 책임을 가짐 - 수리권은 형태에 따라 관행수리권, 허가수리권, 댐용수사용권, 농업기반시설관리권 등으로 구분되나, 수리권 간의 중복이나 갈등이 존재하며 정의와 범위가 분명하지 않고 상이한 해석의 여지가 존재하는 등의 문제가 있음 2. 통합물관리체계와 비용부담-부과체계의 issues ㅇ 통합물관리의 실현과 함께 통합물관리 정책과 체계의 구축이 추진되고 있으나, 이의 실현 기반이 되는 비용부담/재정체계에 대한 논의와 체계 마련은 매우 미비한 상황임 ㅇ 물자원 이용과 관리를 위한 비용부담체계는 물관리제도의 구축에 있어서 기본적인 가치체계로서 역할하며, 합리적이고 효율적인 물이용·관리 행위를 유도하는 도구로서, 그리고 재원조달의 방안으로서도 매우 중요함 Ⅲ. 물자원의 이용과 관리를 위한 비용부담 분석 1. 물자원 이용과 관리를 위한 비용 구조 분석 ㅇ 물자원 이용을 위한 비용은 자원비용, 물자원 가용화비용, 환경비용, 직접공급비용 등으로 구분함 ㅇ 물자원 관리를 위한 비용은 오염관리비용, 오염비용, 비점오염관리비용, 재해관리비용, 수생태보전관리비용 등으로 구분함 ㅇ 우리나라의 물자원 이용은 지표수를 중심으로 이루어지고 있으며, 물자원(지표수) 가용화비용은 상수원 보호와 관리를 위한 비용, 댐 건설 및 관리비용을 중심으로 부담이 이루어짐 ㅇ 물이용에 따른 비용부담 원칙은 사용자부담 원칙, 원인자(오염자, 유발자)부담 원칙, 공동부담 원칙, 부담능력 원칙 등이 있으며, 현실적으로 적용하기 위해 단일 원칙이 적용되기보다는 상황에 부합한 원칙이 복합적으로 적용됨 - 사용자부담 원칙을 적용한 부담금 제도로는 물이용부담금, 지하수이용부담금, 하천수사용료(하천수입금), 수질개선부담금 제도가 있으며, 원인자부담 원칙을 적용한 부담금 제도로는 배출부과금, 총량초과과징금이 있음 2. 물자원 이용과 관리에 대한 비용부담 현황과 평가 ㅇ 물자원의 부존과 사용이 편재되어 있는 상황에서 물자원 개발·이용체계도 분화되어 운영되어 왔으며, 부존 및 개발된 물자원의 합리적 배분·조정의 기준과 체계도 미비한 실정으로 물자원의 이용 및 관리와 관련된 다양한 형태의 이해당사자 간 혹은 지역간 갈등이 지속적으로 발생되고 있는 문제가 있음 ㅇ 물을 이용할 수 있는 권리, 즉 수리권에 대한 원칙과 규정이 모호하여 이해당사자 간의 상반된 이해를 조정할 기준을 가지기 어려운 데서 근본적인 문제가 기인하고 있으며, 적정하게 파악·관리되지 않는 관행수리권과 수자원 활용 목적의 댐·저수시설의 건설·관리 주체가 가지게 되는 수리권(사용권) 역시 범위에 대한 상이한 해석의 여지가 존재하며 다른 수리권과 상충될 소지가 있는 등 수리권체계의 문제도 존재함 ㅇ 물자원 이용과 관리의 기본적 가치 기준이 되는 비용부담체계는 원칙에 부합하지 않거나 일관성·형평성의 문제로 체계 개선이 필요한 부분이 있으며, 수량-수질의 통합적 관리에 부합되는 체계 구축이 미비한 측면이 있음 - 물자원 이용에 있어서 오랜 이슈인 상하류 간 갈등, 광역적 물사용에 있어 영향을 받는 지역의 반대로 인한 갈등 등 물자원 이용에 따른 비용부담의 문제로 제기된 비효율과 갈등(가용화비용, 오염비용 등)에 대한 합리적인 접근이 필요함 ㅇ 기후변화(가뭄에 의한 물부족), 사회적 수요의 변화(다양한 용도로 물자원 이용) 등 사회·경제·환경적 수요 변화에 따라 물자원의 이용(배분) 및 이용에 요구되는 적정한 수량수질로의 관리를 둘러싸고 이해당사자 간 갈등 부각 및 새로운 문제가 대두되고 있으며, 특히 통합물관리체계하에서 당면·미래의 정책과제에 대한 접근을 위한 비용 부담체계의 구축이 요구됨 Ⅳ. 물자원 이용과 관리에 대한 비용부담-부과체계 논의와 각국의 추세 ㅇ 물자원 이용과 관리에 대한 비용부담-부과체계의 논의와 이와 관련한 각국의 추세를 확인함 ㅇ 물자원 이용과 관리에 대한 비용부담-부과체계 관련 선행 연구 및 논의를 분석하고 물관리 일원화 추진 과정의 통합물관리 정책방안 논의 중 물관리 비용부담체계 관련 논의를 검토함 ㅇ 취수부담금, 오염부담금, 우수비점관리 비용부담 등 물자원 이용과 관리의 비용부담체계, 물자원의 가치에 대한 기여와 보상-지불체계 관련 해외 사례를 분석하고, 유역관리를 위한 시장유인체계 활용의 다양한 도구를 검토함 1. 물자원 이용과 관리에 대한 비용부담-부과체계 논의 ㅇ 선행연구에서 물자원 이용과 관리를 위한 합리적인 비용부담정책을 논하였으나, 분화된 물관리체계하에서 수질과 수량에 대한 비용부담의 분리 등 비효율성과 효과적 체계 구축의 한계가 제기되었으며, 수량-수질 비용부담의 분리 등 관리체계 분화에 따른 비용부담의 혼란은 물의 이용에 관련된 다수 부처 간 상이한 입장의 논란을 초래하기도 함 2. 물자원 이용과 관리의 비용부담 ㅇ 물자원 관리비용 중의 일부를 수혜자에게 이전하기 위해 다양한 범위의 가격 메커니즘을 활용할 수 있으며, 조세 및 수수료, 요금의 형태는 각 국가에 따라 상이하게 나타나며, 요금은 취수부담금과 연계한 명목상의 허가비용, 취수 또는 소비량에 따라 변동하는 요금, 또는 다른 기준(산업단지 면적)과 연계한 유동적인 부과 형태를 취함 - 연구에서는 OECD 국가의 취수부담금 제도, OECD 국가의 오염물질부과금 제도, 우수비점관리 비용·부과, 외국의 하천수사용료 제도 등의 사례를 파악함 3. 물자원의 가치에 대한 기여와 보상-지불체계 ㅇ 물자원의 보호와 가치 증대 행위에 대한 PES(Payment for Environmental Service)체계 등을 토대로 물자원에 대한 기여(수량의 증대, 수질의 개선·보전 등)로 제고된 편익의 수혜자가 그 가치에 따라 지불하도록 하는 체계를 통해 물자원에 대한 기여 행위를 최적 수준으로 유도하고, 합리적인 지불-보상을 통한 갈등(이용자-기여자)의 해소하는 형태를 검토함 - 수자원/유역 보호라는 환경 서비스에 대한 지불 사례로 다양한 국가·지역 사례 검토 4. 유역관리와 시장유인체계의 활용 ㅇ 시장 기반의 인센티브 분류 및 유형을 분류하고, 유역관리에 적용할 수 있는 방법을 검토함 ㅇ 시장 기반의 접근법은 기업, 가정 및 기관 등에 의한 행동의 변화를 장려하기 위해 시장 도구를 사용하는 것을 말하는 것으로, 가격 기반, 할당 기반, 기본 시장 강화, 새로운 시장 창출 등의 네 가지 범주로 분류하고 있음 - 가격 기반 도구는 보조금 또는 세금 공제 형태의 직접적인 경제적 인센티브 또는 환경적으로 유익하거나 피해를 주는 활동에 부과하는 세금, 수수료, 벌금 등의 형태로, 물과 관련하여 취수부담금, 수도요금, 오염부담금, 보조금 지급·삭감 등이 포함됨 - 할당 기반 도구는 수량 기반 또는 간접적인 인센티브에 해당하며, 특정한 자원의 사용과 관련한 활동을 수행하거나 환경 피해와 관련한 활동을 수행할 수 있는 허가권을 배포하여 시장을 창출하는 것으로, 거래 프로그램(시스템) 등이 해당됨 - 기존 시장 강화 도구는 시장 마찰 도구라고도 하는 형태로서, 기존의 시장을 개선하여 대중을 참여시키고 행동의 변화를 이끌어 내며, 이 범주의 메커니즘에는 정보 공개, 인증/라벨링, 공공-민간 파트너십 및 소비자 인식 캠페인 등이 포함됨 - 신규 시장 창출 도구로 서비스를 판매할 수 있는 사업 기회를 창출할 수 있는 도구에 해당하며, 생태계 서비스에 대한 지불(PES: Payment of Ecosystem) 등이 사례에 포함됨 Ⅴ. 물자원 이용과 관리를 위한 비용부담-부과체계 정비방안 1. 양적·질적 측면의 부과체계 정비 ㅇ 하천수, 지하수 등 가용한 물자원의 취수·이용에 대해 자원의 부존과 경쟁적 이용에 따른 자원비용, 이용에 적합한 물자원의 확보와 관리비용 등을 포괄하여 통합적 부과 체계로서 취수부과금체계로 정비하는 방안을 고려함 - 취수부과금의 설계요소를 검토하고, 부과구조와 부과액 기준 등을 예시함 - 취수부과금 제도의 도입과 함께 기존의 분산된 부과 제도들의 조정방안에 대한 대안을 제시함 ㅇ 공유의 물자원 수질의 보호를 위한 비용의 부담체계에 대한 정비 또한 필요함. 수질의 보호를 위한 비용부담체계는 오염자와 수혜자(사용자)의 부담을 합리화하는 방향으로 정비될 필요가 있음 - 합리적인 오염자부담을 위한 제도적 개선이 필요한 사항은 다양하게 존재하나, 비용부담체계와 연관된 중요한 필요정비 사항으로 하수에 대한 비용부담과 산업폐수에 대한 비용부담의 합리화가 필요함 - 하수에 대한 비용부담은 물이용부담금을 통한 물사용자의 과도한 비용부담의 문제가 정비될 필요가 있으며, 하수도를 통한 우수와 비점오염관리의 범위 확대 등 변화에 따른 비용부담 및 보조체계 정비의 필요가 있음 - 산업폐수처리시설에 대한 국고보조를 통해 오염자를 지원하는 정책의 합리성에 대한 재검토가 필요함 ㅇ 물자원의 질적·양적 확보 등 물자원의 가치 제고에 기여할 수 있는 행위나 토지이용변화 등에 대해 그러한 제고된 가치의 수혜자가 보상이나 지불하는 체계(PES)의 운영에 대해 고려할 수 있음 - 수질 보전을 위한 특정한 토지이용으로 상수원관리지역 토지이용 규제의 적용, 농지의 경장 방식 제한, 도시의 불투수면관리 등에 대한 지불체계 - 지하댐의 갈수기 유지(환경)용수 확보, 산림의 보유와 관리에 의한 수자원 함양에 기여 등 수량적 측면의 가치 제고에 대한 지불체계 ㅇ 물이용·관리 관련 재정체계는 비용부담-부과체계와 연계되나, 정책·서비스·사업의 단위나 주체에 따라 단위 혹은 복합적 서비스·사업을 위한 재원의 조달과 지출체계로, 정책·서비스의 책임과 역할 단위(사업자, 지방정부, 유역관리기구, 국가 등)나 포괄하는 범위에 따라 이에 부합하는 재정체계의 구축과 전략이 필요함 - 유역(수계)을 중심으로 한 재정체계 구축의 대안적 논의로서 수계기금체계의 재정비 방안을 제시함 2. 수리권 연계 물자원 비용 부과체계 정비 ㅇ 취수부과금체계의 설계·조정과 함께 가용화된 물자원에 대한 부과를 하천수 자원의 일환으로(supported 1 구분) 취수부과금체계에 통합하는 경우, 사업에 의한 수리권은 허가수리권체계에 통합하여 물자원 가용화 사업을 통해 가용화된 물자원과 자연상태의 물자원의 이용이 구분 없이 통합된 허가수리권체계를 통해 이루어지도록 하는 것이 타당함 - 사업에 의한 수리권을 허가수리권체계에 통합하면서 자원 가용화비용(댐 건설과 운영)의 회수가 ‘취수부과금’ 체계를 통해 이루어지도록 함 ㅇ 관행수리권이 관리체계에 편입될 수 있도록 촉진함과 동시에 하천생태용수 등 가치가 높아지고 있는 용수로 전환 확보할 수 있는 방안으로 관행수리권 양도 보상체계를 고려해 볼 필요가 있음 - 관행수리권 양도 보상체계를 통해 환경용수 확보를 위한 중앙정부 Fund를 마련하고, 관행수리권의 파악(위치, 용량, 신뢰도 등) 및 보상체계를 설계하며, 환경용수확보가 필요한 지역, 위치를 중심으로 다른 환경용수 확보방안과의 비교를 통한 타당성을 검토하여 구매하는 방식을 적용함 3. 지역 간 물배분·이용의 비용부담 기준과 조정체계 ㅇ 지역 간·용도 간 물배분·이용에 대한 갈등을 해소하고 합리적 물배분·이용을 도모하기 위해서는 물자원 개발·이용체계의 연계와 수리권과 가격체계를 통한 물자원 배분·이용의 조정방안이 고려됨 ㅇ 지역 간 물배분·이용 관련 갈등에서 나타나는 비용부담 문제는 주로 물자원의 질적 가용화비용, 양적 가용화비용의 부담 문제, 그리고 오염관리비용의 부담 문제로 구분됨 - 물환경관리를 위한 기본적 원칙인 오염자의 합리적인 비용부담이 이루어지도록 하며, 물자원의 가용화에 기여 혹은 가용화를 위해 부담한 비용에 대한 적정한 지불이 이루어질 수 있도록 수혜자 비용부담체계를 합리적으로 구축함 - 비용부담과 관련된 이러한 지역 간 갈등의 문제는 해결 가능한 비용분담 대안을 찾는 것뿐 아니라 이를 받아들이고 이행할 합의에 이르는 과정이 필요함 ㅇ 용도별로 분화되어 있으며 용도 내에서도 사업자 간, 지역 간 연계가 이루어지기 어려운 현 체계를 개선하여 물자원 개발·이용체계 간 연계 이용체계 구축, SWG(Smart Water Grid) 등 용도·지역 내 공급 시스템 간의 연계를 통한 물자원 이용 및 물 서비스 공급의 합리화를 도모할 수 있음 4. 현안 사례의 분석 및 정책방향 ㅇ 낙동강 하구의 재자연화로 달성하고자 하는 기수역의 복원, 기수생태계의 복원을 어느 정도 수준으로 복원하는 것이 적정한지에 대한 논의에서 비용의 발생을 어떠한 기준과 범위에서 인정할 것인지 하는 측면을 고려하여 비용부담 범위를 설정해야 할 것임 ㅇ 환경·생태용수 확보에 따른 편익 및 비용의 발생에 대한 인식과 비용의 부담에 대한 사회적 합의(consensus)에 도달하는 것이 필요함 - 경쟁적 물이용체계에서 타 용도 용수에 대한 물배분 저감이 있어야 하므로 물사용자에게 물이용의 감소로 인한 기회비용을 발생시키게 되므로 이러한 물자원 할당 원칙의 변화에 대해 수용이 가능하도록 사회적 합의가 필요함 ㅇ 반구대 암각화 보존 관련 갈등 사례는 공공가치(문화재 보호)와 지역 물이용 간의 상충에 따른 새로운 갈등 유형으로, 공공의 가치편익을 위해 지역 물이용자에게 발생하는 비용(용수 확보를 위한 추가 비용)은 공공가치 편익이 귀속되는 공공(국가)이 부담하는 방안이 고려되어야 할 것임 Ⅰ. Background and Aims of Research ㅇ A reasonable cost-sharing scheme for the use and management of water resources should be established as a basic system for efficient use, conservation and management of water resources. However there have been problems and weaknesses in consistency of the cost-sharing principle and the establishment of a reasonable charging system under the separated water management systems. ㅇ With the establishment of an integrated water management system, the arrangement of the cost-sharing system for water use and management has become a high priority. ㅇ The purpose of this study is to examine a reasonable cost-sharing and levy system for the use and management of water resources under an integrated water resources management system. Ⅱ. Scope of Research ㅇ Examine the current status and problems of the water resource utilization and management system, and review the issues in water resource management under the integrated water management system ㅇ Analyze the current structure of the cost-sharing system for the use and management of water resources ㅇ Review the issues discussed with regard to the cost-sharing and charging system for the use and management of water resources and the trends in each country ㅇ Improved arrangement of the cost-sharing and charging system for the use and management of water resources is presented. Measures to improve the charging systems in the quantitative aspect such as river and dam water charges and the ones in the qualitative aspect such as water use charge and pollution charge were proposed. This study also suggested measures to restructure the charging system for water resources in relation to water rights. A cost-sharing and adjustment scheme for resolving the issue of regional water resource allocation, and a resolving scheme for emerging issues are discussed. Ⅲ. Cost-sharing and Charging System for the Use and Management of Water Resources 1. Improvement of the cost-sharing system regarding quantitative and qualitative aspects of water resources ㅇ Abstraction charge system as an integrated scheme of cost-sharing covering resource costs and supporting costs for water resource availability has been designed and presented. ㅇ Cost-sharing for water quality management should be rearranged based on the polluter- and beneficiary-pays principle. ㅇ The operation of a PES system for the activities or land use that can contribute to the enhancement of water resource value was proposed. ㅇ Restructuring and improving of ‘watershed fund’ as part of the financing structure for watershed management were proposed. 2. Cost-sharing scheme for water resources linked to water rights ㅇ Integration of water rights from water resource utilization (dam constructions and operations) and permitted water entitlements, resource utilization cost recovery through the abstraction charging system, and a compensation scheme for alienation of customary water rights are discussed. 3. Cost-sharing principles and a coordination scheme for regional water resource allocation and use ㅇ For the purpose of resolving conflicts on water resource allocation among regions and to promote efficient water use and rational water distribution, the coordination of water resource development and supply systems and the adjustment of regional water resource allocation through the water right system and cost-sharing schemes are discussed. 4. Analysis of the recent cases of social conflicts ㅇ Conflict analysis of the reent cases such as renaturalization of the Nakdong estuary, securing environmental and ecological water, and conservation of Bangudae petroglyphs was conducted and solutions using reasonable cost-sharing mechanisms were reviewed.

우리나라의 통합물관리제도 도입에 관한 소고

채영근 ( Young Geun Chae ) 한국환경법학회 2015 環境法 硏究 Vol.37 No.3

우리나라의 물관리는 국가중심의 획일적인 방식으로 이루어지고 있어 지방의 여건이나 환경이 충분히 반영되고 있지 못하다. 그리고 물관리에 관하여 하천, 지하수, 연안을 해당 정부부처 및 지방자치단체가 각기 따로 따로 관리를 하고 있어 수자원의 전체적이고 통일적인 접근을 가로막고 있다. 지하수와 하천수가 밀접하게 관련되어 있고 민물이 연안의 해수에 밀접하게 관련되어 있음에도 불구하고 관리주체는 각자 사무를 관장하고 있다. 특히 하천관리의 경우 수량에 대한 관리주체와 수질보호의 관리주체가 분리된 채 서로 엇박자를 내는 경우가 많다. 이와 더불어 지방분권화의 경향으로 개발사업에 관한 각종 인허가 권한이 지방자치단체로 넘어감에 따라 하천 및 연안의 오염을 초래하는 개발사업이 경쟁적으로 이루어지고 있다. 물은 인간이 편의상 그어놓은 행정구역에 머무르지 않는다. 그리고 물은 바다로 흐르며 바다는 육상에서의 인간활동으로부터 영향을 받는다. 물이 갖고 있는 이러한 특성상 물은 전체로서 다루어져야 한다. 어느 특정 지방자치단체가 다룰수 있는 성질의 것이 아니다. 그러나 또한 지역의 직접적 이해관계자의 의견을 반영하기 어려운 국가의 독점적 관리 역시 배제해야 한다. 따라서 유역을 아우르는 통합적 관리체제를 구성하여 상하류의 지방자치단체 및 연안의 관리주체와 수질수량의 관리주체가 모두 참여하는 심의 및 의사결정구조를 수립할 것이 요청된다. 심의절차에는 가급적 다양한 이해관계자의 의견이 반영되도록 해야 하고 의사결정 주체는 정치적 책임을 지는 지방자치단체와 국가가 공동으로 참여하는 위원회가 되도록 하여야 할 것이다. 이와 같은 조직의 구성은 현 지방자치법이나 4대강수계법상의 제도로는 실현이 곤란하므로 물기본법을 제정하여 유역중심의 통합물관리기구를 구성할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. In Korea national government has played a central role in managing water system of the nation. There are many problems under current system. First, the monolithic national management system does not reflect regional interests which are varied based on different conditions. Second, River, underground water and saline water of coastline are managed by separately by different entities of central and local governments preventing holistic approach on water resources. Waters are interconnected between underground water and stream water and between freshwater of land and saline water of coastline however management of those are fragmented under current system. Especially with regard to river management, water quantity management and water quality management are belonging to separate authorities causing various inconsistent contradictory planning. Third, licensing authorities for various development planning and activities have been decentralized among various regional and local governments. Most local governments are rushing to attract economic investment through deregulation and unchecked licensing. As a result, water pollution of rivers, underground and coastline is aggravating. Water runs throughout beyond the borderline which is artificially articulated by humankind. Water, regardless wherever located, is all interconnected influencing to each other. Based on this feature of water, is should be managed holistically. It could not be managed by specific local governments nor central government monolithically. Appropriate governance change should be adopted. Integrated water management throughout river drainage basin is a right answer to this. Under this approach, local governments of upper and downstream and central government should participate in deliberating, planning, and make decision. Other than governmental entities, various stakeholders such as NGOs, water industries and researchers should be allowed in the process. This kind of integrated decision-making entities covering river drainage basin in unprecedented in Korea. To adopt this integrated water management system major reshuffle of the government organization is necessary. National Assembly of Korea need to pass a legislation which creates such an integrated water management regimes.

물관리 발전을 위한 하천 및 농업용수 등의 통합관리 연구(Ⅱ)

이승수,양일주,정아영,김예인,안현욱 한국환경연구원 2021 기본연구보고서 Vol.2021 No.-

□ 물관리일원화정책 시행(’18.6) 이후 약 3년이 지난 시점에서 정책 시행에 따른 그간의 변화와 효과를 파악하면 앞으로 물관리 발전을 위한 정책 추진 방향을 설정하는 데 중요한 근거가 될 수 있음. □ 본 연구에서는 해외 물관리 및 물개혁 사례를 조사하고 시사점을 도출한 후 국내 물관리일원화 전후 나타난 주요 정책 주제의 변화와 한계점을 파악하였음. □ 이후 현재 물관리일원화정책에서 제외되었으나, 물관리 발전을 위해 필요한 농업용수와 하천의 유역단위를 통합 관리하는 방안을 제시하기 위해 각 분야의 관리 현황을 파악하고 문제점을 도출하였음. □ 마지막으로, 효과적인 하천 및 농업용수 통합관리를 위한 10년 단위의 정책 추진 로드맵을 제시하였음. □ 이를 수행하기 위해 다음의 연구 진행 절차를 수행했음. ㅇ 해외 사례 조사 - 일본, 호주, 독일의 물관리 정책 및 물개혁 사례 조사 - 물관리 거버넌스, 수리권, 수리시설 및 수질관리, 데이터 기반 물관리 측면에서의 시사점 도출 ㅇ 물관리일원화 전후 주요 정책 주제의 변화와 한계점 파악 - 부처별 물관리 법령 및 계획의 변화 조사 및 법정계획 정비 추진 현황 조사 - 수량관리 기반의 수질 개선 효과 조사 - 물관리 조직개편 현황 조사 및 물관리 재정 변화 현황 파악 - 국가·유역물관리위원회의 주요 기능 및 의제 이행 현황 파악 ㅇ 하천 및 농업용수 관리 현황 분석 - 소하천, 지방하천, 국가하천 관리 현황 파악 - 하천관리의 지방이양 정책 현황 조사 및 영향 파악 - 지자체의 하천관리 사업예산 변동 현황 파악 - 농업용수의 법적 정의 및 법정계획 추진 현황 파악 - 농업용수 산정방법에 따른 문제점 파악 및 개선 방안 도출 - 농업용수의 수질 및 수생태계 관리 현황 파악 - 농업용수 분야 정보화 현황 및 비점오염원 관리 현황 파악 ㅇ 물관리 발전을 위한 정책 제안 및 통합관리 로드맵 제시 - 하천 및 농업용수 관리의 문제점 도출 - SWOT 분석을 통한 전략 목표 도출 - 분야별 세부 전략 도출 및 하천 및 농업용수 통합관리 추진 전략 로드맵 제시 □ Understanding the changes brought about by the unification of water management and its effect after three years of implementation (in effect since June 2018) will serve as an important basis for setting the policy direction for future water management □ This study examined cases of overseas water management and water reform and their implications, and identified the changes in major policy topics after the unification of domestic water management and its limitations. □ In order to present an integrated management plan for agricultural water and rivers, which is currently excluded in the schemes related to the unification of water management but required for improved water management, the management status and problems of each sector were identified. □ Finally, a ten-year policy implementation roadmap for effective integrated management of rivers and agricultural water was presented. □ This study was conducted in accordance with the following procedure: ㅇ Overseas case studies - Case studies of water management policies and water reform in Japan, Australia, and Germany - Implications of water management governance, water rights, the management of irrigation facilities and water quality, and data-based water management ㅇ Identify changes in major policy topics after the unification of water management and its limitations - Investigation of changes in water management laws and plans by department and the status of the revision of statutory plans - Investigation of the effect of water quality improvement based on water quantity management - Investigation of the current status of organizational reforms in water management bodies and identifying changes in water management finances - Identifying major roles of the National/Basin Water Management Committees and the implementation status of agenda items ㅇ Analysis of the management status of rivers and agricultural water - Identifying the management status of small rivers, local rivers, and national rivers - Investigation of the current status of the local transfer of river management and identifying its impact - Identifying changes in the local budget for river management projects - Identifying the legal definition of agricultural water and the implementation status of the statutory plans - Identifying problems of estimating agricultural water by method and developing improvement plans - Identifying the quality of agricultural water and the management status of aquatic ecosystems - Identifying the current status of informatization in the agricultural water sector and the management of non-point pollution sources ㅇ Present policy proposals and an integrated management roadmap for improved water management - Identifying problems in river and agricultural water management - Setting strategic goals through SWOT analysis - Building detailed strategies for each sector and presenting a roadmap for integrated management of rivers and agricultural water

통합물관리를 고려한 지속가능한 물순환 관리체계 구축 및 정책기반 마련 연구

한혜진,김수빈,이단비,장연석,이광야,김지성 한국환경정책평가연구원 2020 기본연구보고서 Vol.2020 No.-

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 □ 지난 30여 년간 추진되어온 물관리일원화가 이루어지고, 「정부조직법」 및 「물관리기본법」을 기반으로 수량, 수질, 하천관리 기능이 환경부로 일원화되면서 물관리 조직체계의 정비가 완료됨으로써 물관리의 패러다임이 전환됨 □ 그러나 ‘통합물관리(IWM: Integrated Water Management)’와 ‘물순환 관리(WCM: Water Cycle Management)’에 대해 합의되거나 통용되는 개념 부재, 전주기 물순환을 고려한 물관리 목표-방안-전략의 구체화에 대한 어려움, 물관리의 이행-평가-환류에 대한 주체별 역할과 책임 미흡 등의 난제들이 제기됨 □ 이에 ‘통합물관리’와 ‘물순환 관리’의 개념과 상호관계, 관리대상과 범위, 관리목표와 기본방침, 물관리 체계를 평가할 수 있는 이행지표와 평가방법, 목표이행을 위한 핵심전략과 이를 위한 법·제도, 조직, 정보·기술, 재정 측면에서 기반전략, 중·장기적 정책 로드맵 제시를 통해 통합적인 관점에서 지속가능한 물순환 관리 체계 구축 방안을 마련하는 것에 연구목적을 두고자 함 Ⅱ. 물순환 관리의 필요성 및 기본방향 설정 1. 물순환 개념과 필요성 □ “물순환이란 강수가 지표수와 지하수로 되어 하천·호수·늪·바다 등으로 흐르거나 저장되었다가 증발하여 다시 강수로 되는 연속된 물흐름(「물관리기본법」 제3조)”을 의미하며, ‘자연적 물순환’과 ‘인공적 물순환’으로 구분하여 볼 수 있음 □ 기존의 물관리에서 물순환 관리로의 전환을 일으키는 요인은 크게 환경적 요인, 사회·경제적 요인, 정책적 요인의 3가지로 구분되며, 본 연구에서는 기존 연구 사례 분석 및 측정자료 분석을 통해 다음과 같은 물순환 관리의 필요성을 파악함 ㅇ [환경적 요인]: 하천 건천화, 지하수 수위 저하, 수질 악화, 수생태계 건강성 저하 및 자연성 훼손, 유역 내 홍수량 증가, 폭염·열섬 현상, 기후위기에 물관리 취약성 증가 ㅇ [사회·경제적 요인]: 물 부존량 대비 높은 물사용량, 불투수 면적 증가 및 수도권 등의 주택공급 확대, 물관리 투자재원 축소 및 인프라의 노후화, 포스트 코로나 시대 시작 ㅇ [정책적 요인]: 물관리일원화 및 「물관리기본법」 제정, 그린뉴딜 종합계획 발표, 기후 위기 비상대응 촉구 및 2050 탄소중립 선언, 환경부 자연성 회복 구상(안) 발표 2. 기존 물순환 관리 현황 □ 물관리일원화 이전의 물순환 관리는 크게 3가지 정책목표인 비점오염원 관리, 대체수자원, 녹색도시개발 중심으로 발전해옴 ㅇ [비점오염원 관리형]: 환경부의 비점오염원 관리를 위한 정책에서 국가 수준의 물순환 관리가 시작되어 확대되었으며, ’18년 「물환경보전법」 개정을 통해 최초로 유역·지자체 단위 물순환율 관리제도를 도입함. 그러나 ’20년 제3차 비점오염원종합대책에서는 관리지표로 불투수면적률만을 제시하고 있음 ㅇ [대체수자원형]: ’10년 「물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률」 제정에 따라 빗물, 하수재이용, 중수도는 체계적인 관리가 이루어지고 있으나 해수담수화, 지하수 인공 함양 등의 대체·보조 수자원과 관련된 법·제도가 미비한 상태임 ㅇ [녹색도시개발형]: R&D 중심과 녹색도시 조성을 위한 물순환 관리 정책이 진행되어옴. 또한 여러 부처의 영역에 걸쳐있는 물순환 관리를 고려한 법률 제정 및 정책이 이루어지지 못함에 따라 대체수자원(그린인프라, 저영향개발, 해수담수화, 강변여과수 등)의 법률적 기반이 부재함 3. 해외 물순환 관리 정책 현황 및 방향성 □ 대부분의 선진국에서는 물순환 관리의 주요 요소로 통합물관리(IWRM) 방식을 채택하고 있으며, 방향성을 이루기 위한 계획이나 의사결정 체계를 가지고 있음 □ 통합의 방향성으로, ⅰ. 공편익 창출이 가능한 다기능 전략 선택, ⅱ.국민·시민 체감형 전략발굴, ⅲ. 에너지, 탄소저감에 적극적 참여, ⅳ. 시민이 주체가 되는 전략체계를 제시함 4. 물순환 관리 개념, 범위, 기본방향 설정 □ 본 연구에서 설정한 물순환 관리 개념을 광의와 협의로 구분하여 다음과 같이 정리함 □ 지속가능한 물순환 체계 구축을 위한 기본방향인 체감성, 혁신성, 책임성, 통합성, 효율성, 민주성을 다음과 같이 제안함 Ⅲ. 통합 물순환 관리를 위한 평가 체계 구축 □ 지속가능한 물순환 관리를 위해서는 진단평가, 전략평가, 이행·성과평가 체계가 필요하며, 평가체계별 목표는 다음과 같음 ㅇ [진단평가]: 물순환 현황과 문제점을 진단하고, 관리목표를 설정 ㅇ [전략평가]: 정해진 목표를 달성하기 위한 다양한 전략들을 시스템적 사고와 방법을 통해 최적의 대안을 선택하기 위함 ㅇ [이행·성과평가]: 수립된 전략들이 계획에 맞게 이행되었고, 원하는 성과가 도출되었는지를 평가하기 위함 □ 현재 물순환 관리를 위한 진단평가로, ⅰ. (물환경보전법) 비점오염원 관리를 위한 물순환 평가, ⅱ.(수자원법) 물이용 및 공급을 위한 물수급 평가, ⅲ. (하천법) 홍수관리를 위한 홍수량 할당이 있음 ㅇ 다양한 물순환 관리 기능의 평가 및 목표화 미흡, 도시 물순환 관리 위주, 자연적 수문 현상을 기준으로 한 수문학적 목표설정이라는 한계점이 있음 ㅇ 유역 물순환 진단 및 평가 체계 마련, 다기능 유역 물순환 목표 설정을 통해 물순환 관리를 위한 진단평가체계 개선이 필요함 □ 전략평가와 관련하여 “2040 서울시 물순환회복 계획”에서 6개의 다기능 목표에 따라 최적화된 물순환 회복사업 목표량 및 시설 설치 계획에 대한 평가체계를 수립함 □ 건전한 물순환을 달성하기 위한 수량, 수질, 수생태 관리의 조화와 균형이 물순환 전주기 관리의 주요 목적이나 이를 평가할 수 있는 이행·성과평가 체계는 없음 ㅇ 다만, 통합물관리를 고려한 물순환 이행 평가 체계에 대해 국가와 유역에 대한 종합평가 지표 및 평가 체계를 마련한 연구가 진행됨(환경부, 2019) ㅇ 국외에서도 관련하여 지속적인 연구가 이루어지고 있으며, 호주 머레이 달링 유역에서 유역 계획에 대한 이행 평가체계를 구축하여 실행 중임 Ⅳ. 통합 물순환 관리 전략 □ 본 장에서는 통합물관리를 고려한 물순환 관리 전략을 통합 유형에 따라 제시함 ㅇ 통합 유형은 크게 부문의 통합, 기능의 통합, 운영의 통합으로 나눌 수 있음 - 부문의 통합: 물 영역에 영향을 미치는 다른 부분들과의 통합 - 기능의 통합: 물관리 기능의 통합, 지하수와 지표수의 통합 - 운영의 통합: 관련 시설, 주체 간의 통합 ㅇ 물순환 관리를 위한 통합 유형을 수량-수질-수생태, 수요-공급, 지하수와 지표수, 도시정책과 물관리 정책, 농촌정책-물관리 정책, 에너지-식량-물 넥서스의 6가지로 제시하며, 유형별 전략은 다음과 같음 Ⅴ. 물순환 관리 전략 이행을 위한 기반전략 및 체계 구축 □ 제4장에서 제시한 통합물관리를 고려한 물순환 관리 전략을 이행하기 위한 기반전략들을 법·제도, 조직, 정보·기술, 재정의 4가지 측면에서 제안함 ① [법률·계획]: 기존 물순환 관리 법·제도는 물 문제별로 개별·분산 관리되고 있으며, 타 정책목표와의 연계가 미흡함에 따라 다음과 같은 개선이 필요함 ㅇ 「물관리기본법」 개정을 통한 물순환 관리 개념, 범위, 기본방향의 명확화 ㅇ 국가계획 내 물순환 전략 수립 의무화 ㅇ 법률 제정을 통한 지자체 강우유출수 관리 의무 부여 및 지속가능한 배수체계 구축 정비, 강우유출수 요금제 도입 기반 마련 ㅇ 구체적인 도시물순환 관리 실행법률 마련 ㅇ 타 정책들과의 연계를 통해 도시물순환 계획 수립 가능한 제도적 방안 마련 ② [조직]: 현행 물관리 행정체계에 대해 지자체의 조직체계 정비 및 물거버넌스 기반 중앙정부-유역-지자체의 소통·협력·조정을 위한 조직이 필요함 ㅇ 부서 편제의 기능 수행과 효율성을 고려한 조직 재구성 필요 ㅇ 전문성 강화를 위해 주요 물관리 사무를 총괄하는 실국 수준의 조직 필요 ㅇ 효과적인 목표 달성을 위해 통합물관리 정책의 우선순위 재조정 필요 ㅇ 지방정부 수준에서 독립된 통합물관리 조직 신설 필요 ③ [정보·기술]: 물 정보 조사체계의 경우 분절 및 중복되어 운영됨에 따른 비효율성이 발생하고 있으며, 수재해 발생 증가 및 코로나19 팬데믹에 따른 저성장·실업률 증가 등의 여건을 고려하여 스마트 물관리 기술 도입의 필요성이 시급함 ㅇ 스마트 물순환 관리를 위한 기술·정보 체계 구축 ㅇ 물 계정(water accounting) 구축 ④ [재정]: 재정 측면에서는 지출과 수입 부분으로 구분하여 전략을 제안함 ㅇ 물순환 관리를 위한 지출 부문 체계 구축을 위해 관련 예산의 지출 구조 분석 결과, 물순환 예산 증대 필요, 관측정보·기술·R&D 예산 확대 필요, 비구조적 치수 대책 강화에 대한 지출 증가 필요, ‘통합물관리’와 ‘물순환 관리’를 위한 단위사업 신설 필요의 개선방안을 제안함 ㅇ 물순환 관리를 위한 수입 부문 체계 구축을 위해 ⅰ. 취수부담금의 도입, ⅱ. 부과기준에 부합하는 물이용부담금 활용 방안 마련, ⅲ. 물 이용의 직접 관리비용에 대한 현실적인 부담방안 마련, ⅳ. 용도별 상이한 비용부담 체계에 대한 개선, ⅴ. 물순환 관리를 위한 다양한 비용분담 체계 구축 방안을 제안함 Ⅵ. 결론 □ 지속가능한 물순환 관리 체계 구축을 위한 중·장기 로드맵을 제시하면 다음과 같음 1. Introduction □ The water sector in the republic of korea is facing major challenges over the coming decades, resulting in a review of policy on water and the way it is managed at all levels. □ This study explores the main pressures-environmental declines, social and economic changes, and new policy (carbon neutrality, green new deal, etc) -, which leads to transform the traditional water management into a more holistic or multidisciplinary approach to meet these challenges more efficiently and effectively. □ This transformation requires new frameworks for planning, evaluating, decision-making, design, technology and financing. However, there are lack of knowledge on the new approach, concept, solutions, available technological and institutional measures, and governance. 2. Aim of This Study □ This study aims to provide guidance on how to achieve sustainable water cycle management in the Republic of Korea, by developing the framework and strategies for the Integrated Water Cycle Management(IWCM). □ The IWCM is a relatively new approach, a whole-of-system, and multidisciplinary approach that aims to deliver the community’s needs and aspiration for water in a way that optimize social and environmental benefits and minimize the costs, by considering all elements of the water cycle. 3. Key Impediments in the Water Cycle Management □ This study outlines the policy, technology, governance and finance contexts and the process involved in the integrated water cycle management focusing on why it is required and what approaches are needed for its successful planning and delivery. □ It examines the policy and implements frameworks governing the water sector to identify the key impediments in the water cycle management including ① the lack of clear policy objectives, ② the lack of the knowledge and tools for diagnosis and optioneering processes that identifies the problems and generates multi-purpose, multi-benefit water management solutions, respectively, ③ the barriers to effective collaboration, ⑤ the lack of the proper institutional and regulatory environment and technological capacity, and ⑥ the lack of well defined role for funding and financing. 4. Conclusion □ In consideration of theses political, technological, social and economic impediment, this study identify the roadmap that defines what tasks are needed to progress IWCM towards becoming the new business-as-usual way of water management.

지방자치단체의 물의 사용에 관한 권리

조성규(Cho, Sung Kyu) 행정법이론실무학회 2015 행정법연구 Vol.- No.41

현대사회에서 물의 중요성은 재론의 여지가 없는바, 그에 상응하는 최적의 물관리법제의 마련은 매우 중요한 규범적 과제이다. 물은 본질적으로 지역적 특성을 갖는 반면, 지리적 이동성 등 물의 특성상 국가적 관리의 필요성 또한 크다. 결국 물관리라는 행정적 측면은 국가행정과 지방자치행정의 중첩영역이며, 따라서 권한 및 역할의 배분문제가 중요하다. 특히 지방자치의 헌법적 보장의 틀 안에서 법적근거 하에서 국가적 관리와 지방자치의 조화를 도모하는 것이 필요하다. 그럼에도 현행 물관리법제는 국가가 주도하며, 지방자치단체는 단지 객체의 지위를 갖는 점에서 근본적인 규범적 문제가 있으며, 따라서 궁극적으로는 유역관리를 통한 국가와 지방자치단체의 역할 분담의 법제화가 필요하다. 경험적으로도 우리나라의 경우, 1990년대 이후로 수질ㆍ생태 등 환경에 대한 관심이 커지면서 물역시 단순한 이용의 대상을 넘어 관리의 대상이 되면서 2000년대에는 유역의 개발 및 관리가 중요한 관심사로 되었다. 이 과정에서 국토교통부, 환경부, 농림축산식품부, 행정자치부 등 국가의 여러 부처들과 한국수자원공사 등 공기업들이 물관리체제와 관련되면서 물관련 의사결정과 갈등 조정이 어려운 상황에 이르고 있다. 그러한 와중에도 정작 물에 대해 직접적 이해관계를 가지는 당사자인 지방자치단체는 오히려 그러한 물관리 과정에서 배제되어 온 것이 사실이다. 이러한 문제점의 개선을 위해서는 다양한 법제도적 노력이 필요하나, 개별적 문제점에 대한 대응을 넘어 합리적인 유역물관리를 위한 본질적이고 근본적인 개선방안은 지방자치단체가 유역물관리를 선도할 수 있는 물관리 패러다임의 전환이 필요하다. 그러한 패러다임의 전환은 헌법상 보장된 지방자치권의 보장이라는 이념에도 부합하는 것이다. 물론 그러한 패러다임의 전환이 물관리의 주제가 무조건 지방자치단체이어야 한다는 논리와 동의어는 아니며, 적어도 지역관련성을 가지는 물의 관리에 있어서는 당해 지역을 관할하거나 이해관계를 가지는 지방자치단체 및 주민의 참여가 당연한 제도적 기반이 되어야 함을 의미한다. This study examines the current water management system from an angle of local autonomy aiming at finding how to strengthen the power of municipalities on the water management. Water is essential not only for lifes including human being but also for economic development as water resources. Therefore, it is necessary to control by administrative department. but it is question who has the right of water management between the central government and local government. Our Constitution §117 guarantees local government the right of autonomy. Decentralization is essential to ideal local autonomy, and consequently it is a legal order. In Korea, dictatorship and government-led industrialization brought about a concentration of national power in central government. There is similarity in water management system because of country-leading system for stable water using to support growth of economy boosted. In the current water management system, there are several departments, which handle various water issues such as quantity, quality and disaster management separately according to their purpose. They are all the administrative machinery of a state, on the other hand the local government is not comprised in that. In addition, numbers of laws have been enacted to contend with these issues. Those complicated management system is at the bottom of the disutility in water management. Nowadays, paradigms for water management are need to change and changing to integrated system by the basin. In conclusion, for the appropriate water management, it is desirable to regulate the use of water not by the civil law but by the public law from the light of public interest, and to manage in integrated system, and to strengthen the power of municipalities on the water management. It must always be borne in mind, local autonomy is not simple administrative system but national decentralized ruling system and legal principle for actualization of democracy.

통합물관리 이행을 위한 수리권 정비의 정책 현안과 개선 방향 연구

정기철,문현주,김호정,정아영,박상근 한국환경연구원 2022 수시연구보고서 Vol.2022 No.-

Ⅰ. 연구의 개요 1. 연구의 배경 및 목적 □ 연구의 배경 ㅇ 2018년 6월 「정부조직법」, 「물관리기본법」, 「물기술산업법」 물관리 3법의 제정·개정으로 물관리 이원화에서 물관리일원화의 실행기반이 마련되었고 통합물관리를 기치로 삼아 분산되어 있는 물 관련 법령들의 일관성과 체계성을 유지하기 위해 수량, 수질, 수재해, 수생태, 환경 등의 다양한 물 관련 문제를 통합하여 관리하려고 함 ㅇ 통합물관리는 물순환 전 과정의 통합·연계 체계 구축 및 법령·계획·제도 정비를 통한 효율적이고 균형적인 물관리를 일컫는 것으로 통합물관리 이행에 있어 무엇보다 물 사용 권리의 통합, 즉 수리권의 통합이 중요하며 이는 수량 중심의 수리권 관련 규정에서 수량·수질·수생태를 통합하여 규정할 수 있는 수리권 형태를 의미함 □ 연구의 목적 ㅇ 통합물관리 이행을 위한 여러 형태의 환경·생태·물 관련 법령 정비 및 계획 분석과 함께 통합물관리 형태의 수리권(자연과 인간 모두를 위한 수리권) 정립 방향을 논의하고자 함 2. 연구 내용 및 범위 □ 연구 내용 ㅇ 「물관리기본법」과 수리권 규정 및 정책 현황들을 조사하였고 통합물관리 형태의 갈등 해결을 위한 현 수리권 제도 적용의 한계점을 분석함 ㅇ 선진국들의 통합물관리 형태를 포함하는 수리권 제도 검토를 위해 프랑스, 호주, 독일의 물관리 정책을 검토함 ㅇ 국내 다양한 통합물관리 형태의 주요 수리권 갈등 사례들을 살펴보았고 통합물관리 체계하의 수리권 정비의 필요성을 분석하며 지속가능한 통합물관리 형태의 수리권 정립 방향을 분석함 □ 연구 범위 ㅇ 본 연구에서 수리권 사례 분석 및 제도 정비는 수질·수생태·수량을 포함하는 통합물 관리 형태의 수리권에 국한하며, 아래의 연구 범위는 포함하지 않음 - 농·공업의 물이용만 고려한 수리권 분석 - 댐 저수와 기득수리권 간의 용수 공급 갈등 해결을 위한 수리권 분석 - 지하수 이용을 고려한 지표수·지하수 관계 기반의 통합물관리 수리권 분석 3. 연구 관련 개념 정의 □ 하천유지유량 ㅇ 「하천법」에서는 생활·공업·농업·환경개선·발전·주운(舟運) 등의 하천수 사용을 고려하여 하천의 정상적인 기능 및 상태를 유지하는 데 필요한 최소한의 유량으로 정의함 ㅇ 하천유지유량은 갈수기와 같이 생업·공업·농업용수 사용이 어려운 시기에는 희생되는 대상으로 기존의 수리권 제도와 하천유지용수 조항으로는 환경과 수생태 보호에 어려움이 있음 ㅇ 하천유지유량도 수리권적인 유량으로 간주할 수 있지만 하천유지유량은 고시되는 시점부터 취득되며 기득 하천사용자의 권리에 비해 우선순위가 낮은 문제가 있음 ㅇ 물이 부족한 시기에 수리권의 조정원칙이나 관련한 법적 장치가 미비한 상황이며 용수 사용에 대한 갈등과 수생태계 및 수질 보호를 위한 용수 사용자에게서의 취수 제한을 가할 수 있는 체계나 법적인 근거 마련이 필요함 □ 환경생태수리권 ㅇ 하천유지유량을 고려한 통합물관리 형태의 수리권, 즉 자연이 가지는 수리권을 ‘환경 생태수리권’으로 정의하고 있으며 통합물관리 체계하의 수리권 용어로 사용함 ㅇ 환경생태수리권과 하천유지유량은 비슷한 목적을 하고 있지만, 연구를 통해 자연환경과 수생태를 위한 물의 사용을 법 및 제도적으로 구체화하여 그 권리를 인정하기 위한 노력으로 볼 수 있음 Ⅱ. 물관리기본법과 수리권 제도 현황 및 국외 수리권 제도 분석 1. 물관리기본법과 통합물관리 ㅇ 「물관리기본법」의 공포 이후 하위법령 제정 작업을 거쳐 국가 차원의 통합적인 물관리 및 유역중심의 물관리를 위한 국가물관리위원회 및 유역물관리위원회 설치 등 통합된 물관리 정책 수행을 위한 관리체계 및 법체계가 구축됨 ㅇ 「물관리기본법」 제9조(건전한 물순환), 제10조(수생태환경의 보전), 제12조(통합물 관리)은 물관리에 있어 지구상의 생명을 유지하고 보전을 고려한 물이용과 국가 및 자치단체의 수자원 정책 수립 시 생태·환경을 고려한 통합물관리 정책을 강조함 ㅇ 「물관리기본법」 제32조(물분쟁의 조정) 및 제33조(조정의 처리)에서 수자원의 개발·이용에 있어 이해관계자 간의 수리권 분쟁을 조정하는 위원회 및 제도는 존재하고 있지만, 자연환경 및 수생태와 물배분 간의 수리권 분쟁 조정을 위한 규제는 미비함 2. 우리나라 수리권 제도의 현황 및 한계 분석 □ 수리권 제도의 현황 및 법적 기반 ㅇ 1971년 개정 「하천법」 제25조 제1호에서 유수의 점용이라는 명칭으로 하천수의 사용을 위해 관리청의 허가를 받아야 함을 규정하고 있으며 이후 현재에 이르기까지 이른바 ‘하천수 사용 허가제도’로서 수리권이 제도로서 정착되어 옴 ㅇ 하천수를 사용하기 위해서는 일반적으로 취수시설의 신설 또는 변경 등을 수반하기 때문에 홍수통제소 외에 하천점용에 관한 업무를 담당하는 지방국토관리청(국가하천), 지방자치단체(지방하천)와 협의하여 허가해야 함 ㅇ 수리권이라는 용어 자체는 「하천법」을 비롯하여 법적으로 규정된 용어는 아니다. 하지만 일반적으로 「하천법」상 수리권의 설정은 대물적 특허에 속하는 것으로서 설권적 행위임 □ 현 수리권 제도의 관점과 환경생태수리권의 도입 ㅇ 수리권 제도는 물이용의 관점에서 제도가 정비되어 왔지만 2000년대에 들어오면서 하천의 무분별한 개발에 대한 국민의 강한 반발과 함께 환경부를 중심으로 ‘하천 생태계의 건강성 회복’을 위하여 생태하천 복원사업이 대대적으로 추진됨 ㅇ 권리를 가진 객체를 국민으로 규정하고 있는 우리 헌법의 환경권에서 하천의 동식물에게 그 권리를 부여하는 것은 생각하기 어렵지만 인간 중심에 서서 자연을 바라보는 시각을 넘어서는 환경생태수리권 제도의 도입에는 많은 연구가 필요할 것임 ㅇ 최근 환경권의 실체적 구현을 위한 개선방안 연구와 같이 자연이 가지는 권리에 대하여 인정하자는 노력이 지속되고 있고 나아가 환경생태수리권의 자연의 물 사용 권리에 대한 수리권 정립 방향 연구도 가능하게 함 3. 국외 물관리 체계 및 수리권 제도 조사 □ 프랑스 물관리 체계 및 수리권 제도 ㅇ 프랑스는 1964년 새로운 물법을 도입하여 전국을 6대 유역으로 나누어 각 유역별 유역관리청과 위원회를 설치하고 유역 중심의 물관리 제도를 수립하였으며, 1992년에 중앙정부의 유역 물관리 체계 감독을 강화해 유역별 물관리 계획 수립을 의무화하였고 2006년 물법을 개정하는 등 효율적인 물관리를 시행하고 있음 ㅇ 프랑스의 수리권은 관련 법률상에 수리권를 명시하고 있으며, 개인 또는 집단에 자격을 부여할 수 있고, 재산소유권과는 분리되며, 수리권 취득은 영향평가 및 공개 조사 절차를 통해 이루어지고, 소규모 가정용 취수자는 별도로 취득할 필요가 없음 □ 호주 물관리 체계 및 수리권 제도 ㅇ 2007년 연방 정부 「물법」 제정 이후, 호주의 유역 물관리 기관은 수자원장관, 유역 주정부 위원회, 유역주민위원회, Murray-Darling 유역청, 유역 주 정부 등으로 구성하여 국가 물관리 계획의 효과적 실행을 위한 역할을 수행하고 있음 ㅇ Murray-Darling 유역청은 유역 수자원의 지속가능한 이용을 위한 유역통합계획 수립 및 실행, 연간 각 주별 이용 가능한 수자원량을 결정하며, 하천 시설물 운영 및 자산관리계획의 수립 및 실행 등 하천 시설물의 자산관리를 총괄하고 있음 ㅇ 수자원이 가변적인 상황에서 일정한 양의 물이용 권한을 부여하는 것은 불가능하다는 점을 인식하고, 수자원의 상황과 관계없이 일정한 수리권과 당해 수자원의 상황에 따라 달라지는 할당량을 구분하여 가용량과 우선순위에 따라 할당량을 조정함 □ 독일 물관리 체계 및 수리권 제도 ㅇ 독일은 1990년 이후 16개 자치주로 이루어진 연방국가 체제이며 연방정부와 주정부는 정책 집행을 위해 서로 공조하는 협력 관계에 있고, 연방정부는 제도와 정책을 수립하고 주정부는 이를 실행하는 형태를 지님 ㅇ 하천수의 이용이나 하천공사는 관할 행정청의 허가를 받아야 하며, 지하수 또한 독일 연방헌법재판소의 골재채취결정에서 지하수를 희소한 자원으로 국가의 보호를 받는 다는 점을 강조하여 이용관계를 공법적 성격으로 규정하고 있음 Ⅲ. 통합물관리 형태의 수리권 갈등 사례 조사 및 시사점 분석 1. 섬진강 수계 물배분과 생태·환경적 가치의 반영 요구 증대 ㅇ 섬진강 수계를 타 수계로의 물 공급 수원으로 활용토록 한 물이용 정책으로 인해 섬진강 본류 지역 주민들은 용수부족과 이로 인한 생물 서식 환경의 악화에 따른 피해 문제를 지속적으로 제기 중임 ㅇ 섬진강 하구 재첩 생육을 고려한 하천유지유량 산정은 기존 하천유지유량 산정요령에서 하천 생태계를 고려한 필요유량 산정 시 ‘하천생태계는 원칙적으로 하천에 서식하는 생물을 대상으로 하나, 사회적 중요도와 생태자료의 획득 가능성 등을 고려하여 하천에 서식하는 고등생물인 어류를 대상으로 할 수 있다’를 기준으로 하지만 향후 물 확보 요구 증가에 따른 제도적인 대응 체계 마련이 필요함 ㅇ 득량만 측의 농업용수 필요 수량 검토의 경우 주민들이 주장하는 꼬막 등 득량만 생태 환경 변화는 고려되지 않고 있으며 물이용 변화에 따른 생태계 영향 등에 대한 종합검토를 진행하였으나 관련 기관의 이견으로 협약이 이뤄지지 않고 있음 2. 만경강·동진강 농업용수 수요량 관리 강화를 통한 수질개선 요구 증대 ㅇ 만경강과 동진강의 농업용수 이용 체계로 인해 수문이 설치된 지류의 경우 농업배수의 정체로 인한 수질 악화, 본류는 유입 유량 감소로 인한 수질 악화가 발생하고 강우 발생 시 지류 수문을 일제히 개방하여 오염도가 높은 농업배수가 본류로 일시에 유입되어 수질과 수생태에 악영향을 주는 것으로 분석되고 있음 ㅇ 농지를 확보하고자 하는 농림부, 지역 개발의 기회로 이용하고자 하는 전라북도, 바다와 갯벌을 없애고 농지로 개발하는 것에 대한 문제 제기를 시작으로 농지뿐만 아니라 복합 단지로 조성하도록 하는 사업 목적이 변경될 때부터 수질 확보에 대한 문제를 제기한 환경단체와의 갈등이 심각한 상황임 3. 낙동강 하굿둑 개방으로 인한 재자연화와 물 공급 개선 요구 증대 ㅇ 하굿둑 개방은 낙동강 하구의 환경적 가치와 보전에 대한 인식과 함께 하굿둑 개방 및 훼손 하구의 복원 필요성 증대로 진행되고 있으며 하굿둑 개방 시 염해피해 우려와 취수 및 농업용수 사용에 관한 요구와 갈등이 지속적으로 일어나고 있음 ㅇ 하굿둑 물관리 방안 마련을 위해 하굿둑, 대저수문, 녹산수문, 운하수문 등 각 시설물의 운영주체들 간의 통합운영 관리체계 구축과 재자연화를 둘러싼 용수 사용 문제에 대하여 제도적·법적 정비가 무엇보다 먼저 필요할 것으로 판단됨 Ⅳ. 통합물관리 이행을 위한 수리권 제도 정비 및 정립 방향 1. 환경·생태 및 통합물관리 관련 법령 및 계획 정비 연구 □ 환경·생태를 고려한 환경권 구현 방안 연구 ㅇ 환경권 규정은 「헌법」 제35조 제1항의 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활 할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”에서 찾아볼 수 있으며 환경을 인간만을 위함이 아니라 생태계 차원을 바탕으로 보호하고 지켜나 가야 하는 생존기반으로 이해하고 환경권의 법적 권리성을 인정해야 함을 나타냄 ㅇ 국회 헌법개정특별위원회 자문위원회에서는 환경권을 모든 사람이 누릴 수 있는 권리로 인정하고 모든 생명체는 국가의 보호 대상임을 명시함 ㅇ 환경권과 마찬가지로 물을 대상으로 한 자연이 가지는 권리를 인정할 필요가 있으며, 환경권의 실체적 구현 연구를 기반으로 수생태 및 자연 또한 물을 사용할 수 있는 권리에 관한 환경생태수리권 실질화 연구의 필요성과 방향 제시의 가능성을 보여줌 □ 통합물관리 관련 법·제도 정비 방향 연구 ㅇ 「물환경보전법」과 「수자원법」의 경우 하천, 유역 등 대상범위가 유사하며, 통합물관리 이후 수량·수질·수생태로 연계되어 관리되어야 한다는 점에서 통합 정비 방안과 관련하여 연구가 수행되고 있음 ㅇ 「하천법」 제7장에서는 하천수 사용과 조정 및 하천유지유량 계획에 관하여 다루고 있으며 나아가 하천수 사용과 계획에 있어 수생태 보존, 환경생태유량, 수변생태구역 관리 등에 대한 구체적인 내용을 하천관리 계획에서 추가할 필요가 있음 ㅇ 「물관리기본법」 제2장의 제9조(건전한 물순환), 제10조(수생태환경 보존)의 목적과 부합되는 환경생태수리권과 같은 정책수단을 추가하여 보다 통합적이고 적극적인물 사용 해결책을 유도함이 필요하고 환경부로의 「하천법」 이관에 따라 환경생태유량, 하천 수생태계 복원 및 보존, 수변생태구역에 대한 법령 정비가 필요함 2. 통합물관리 차원의 환경생태수리권 정립 방향 □ 환경을 고려한 생태손해책임 법령 규정 ㅇ 기존 공법인 「환경법」에서 규제하여 왔던 환경에 대한 보호정책에 더하여 2016년 「민법」의 개정을 통하여 ‘생태손해’를 구체적으로 규정하고 이에 대한 손해배상 청구에 관한 규정을 새롭게 도입함 ㅇ 프랑스의 생태손해배상책임을 우리나라에 바로 도입하기는 어렵겠지만, 환경단체의 금지청구권 및 원상회복 청구권 도입과 생태손해의 공법상 규제 보완에 참고가 될 수 있을 것이라 사료됨 ㅇ 프랑스의 「민법」상 생태손해배상책임을 그대로 적용하기에는 쉽지 않겠지만 우리나라의 공법상 규제 수단에 미비한 부분이 있다면 보완할 수 있도록 하며 장점들을 참고하여 공법적 규제의 틀 안으로 스며들게 하는 노력이 필요함 □ 지속 가능한 수리권 배분을 위한 유역계획 ㅇ 환경생태수리권을 제도적으로 정립하기 위해 생태손해 규정을 참고한 규제의 구체화뿐 아니라, 체계적인 유역계획을 세워 자연과 수생태가 가지는 물에 대한 기본적 권리를 확보해야 함 ㅇ 호주의 환경용수계획, 수질과 염도 관리계획, 물 거래 등을 활용한 유역계획은 본 연구 사례로 조사하였던 물 사용에 따른 수질·수생태 악화 및 하천 자연화와 염수 침해 관련 갈등과 같은 환경생태수리권 갈등 해결 방향 마련에 좋은 예일 것임 ㅇ 또한 환경용수 확보를 위해 기득 수리권 사용자에게 정부의 환경용수 매입이나 하천 운영 및 취수방법의 현대화를 통한 확보된 수자원의 환경용수 배분·전환 등 하천 생태의 건강성 유지와 환경생태 복원을 위한 계획들은 앞으로의 유역계획에 참고할 수 있을 것임 ㅇ 현행법상 하천수 사용에 대하여 일반적인 허가만을 규정하는 우리나라는 하천수 사용의 허가를 공법상 수리권 부여 및 헌법상의 재산권으로 인정하기 어려운 제도이지만, 물관리일원화 실현과 같이 법이론적인 근본적 접근으로 개선의 여지가 있음 □ 물관리법상의 허가수리권 제도 ㅇ 수자원에 대한 국가의 합리적 관리가 일반화되고 통합물관리 체제가 수립되었음에도 「민법」의 공유하천용수권 및 관행수리권 규정과 민법상의 수리권에 우선하는 등 수리권에 대한 법적 불확실성이 존재함 ㅇ 독일의 「연방물관리법」은 우리나라의 「하천법」과 유사하게 하천수 사용을 위해 담당 행정청의 허가를 받아 물을 사용할 수 있도록 하지만 소극적인 허가유보의 개념보다물 사용에 대한 일정한 법적 지위 부여로 설권행위에 가까운 허가수리권 제도임 ㅇ 독일과 같이 공공과 관련된 중요 수자원 계획에 승인제도를 둘 것인가에 대한 논의는 필요하겠지만, 그럼에도 불구하고 생활·공업·농업용수의 통상적인 용수허가뿐 아니라 공공의 목적을 위한 허가수리권 제도 수립은 우리에게 시사하는 바가 큼 Ⅴ. 결 론 ㅇ 통합물관리 이행을 위한 현 수리권 제도의 정비와 통합물관리 형태의 수리권 갈등 사례 조사 그리고 환경·생태·물 관련 법령들의 개선 방향을 살펴봄으로써 환경생태 수리권 정립을 모색함 ㅇ 선진국들의 물관리 체계 및 수리권 현황 조사와 함께 각국의 물 관련 법령과 제도를 분석함으로써 환경생태수리권 도입 방향을 제시하였음 ㅇ 환경·생태를 위한 수리권의 조정원칙이나 관련한 법적 장치가 필요한 상황이며 용수 사용에 대한 갈등과 수생태계·수질 보호를 위한 용수 사용의 지속적인 관리체계나 법적 근거 마련을 위한 노력이 필요함 Ⅰ. Background and Aims of Research 1. Background and Purpose of the Study □ Background of the Study ㅇ The enactment and revision of three Water Management Acts--「the National Government Organization Act」, 「the Framework Act on Water Management」, and 「the Water Technology Industry Act」--in June 2018 established the basis for implementing the change from dual water management to unified water management. Under the banner of integrated water management, various water-related issues such as water quantity, water quality, water disasters, aquatic ecosystem, and environment are integrated and managed in order to maintain the consistency and system of dispersed water-related laws and regulations. ㅇ Integrated water management refers to efficient and balanced water management by establishing an integrated and linked system for the entire water cycle and the modification of laws and regulations, plans, and systems. Above all, the integration of water rights is essential for implementing integrated water management. This implies a form of water rights that can integrate and regulate water quantity, water quality, and aquatic ecosystem in the water rights-related regulations based on water quantity. □ Purpose of the Study ㅇ In order to implement integrated water management, we intend to discuss the direction of establishing water rights (for both nature and humans) in the form of integrated water management, as well as the modification of various types of environment, ecosystem, and water-related laws and regulations and the analysis of the modification plans. 2. Content and Scope of the Study □ Content of the Study ㅇ The state of the 「Framework Act on Water Management」 and the water rights regulations and policies were investigated, and the limitations of applying the current water rights system to resolve conflicts in the form of integrated water management were analyzed. ㅇ In order to review the water rights systems, which include the integrated water management of the developed countries, the water management policies of France, Australia, and Germany were examined. ㅇ Various cases of major integrated water management-related water rights conflicts in Korea were examined. The need for revising the water rights under the integrated water management system was analyzed, and the direction of establishing water rights in the form of sustainable integrated water management was analyzed. □ Scope of the Study ㅇ In this study, the analysis of the water rights cases and the modification of the water rights system are limited to water rights in the form of integrated water management. Moreover, the scope of the research shown below is not included in this study: - Analysis of water rights considering only water use in agriculture and industry - Analysis of water rights for resolving water supply conflicts between dam reservoir water and those already vested with water rights - Analysis of water rights on the relationship between the surface water and the groundwater considering the use of groundwater 3. Definition of Concepts related to the Study □ Flowing Water Quantity for River Maintenance ㅇ The 「River Act」 defines the “flowing water quantity for river maintenance” as the minimum quantity of flowing water required to maintain the normal functions and state of a river considering the use of the river water, such as daily life, industry, agriculture, environment improvement, power generation, and transportation by ship. ㅇ The flowing water quantity for river maintenance is sacrificed in times, such as during a dry season, when it is difficult to use water for daily life, industry, and agriculture. Hence, it is difficult to protect the environment and aquatic ecosystem with the existing water rights system and the article for the water flow for river maintenance. ㅇ The flowing water quantity for river maintenance can also be considered a water right, and it is acquired from the time it is announced. However, the flowing water quantity for river maintenance has a lower priority than the rights of river users who had already acquired the water rights. ㅇ In times when water is scarce, the principle of adjusting water rights or related legal mechanisms is inadequate. Therefore, it is necessary to establish a system or legal basis to restrict water intake from water users in order to deal with conflicts over water use and protect aquatic ecosystems and water quality. □ Water Rights for Environmental Ecosystems ㅇ The ‘water rights for environmental ecosystems’ is defined as the water rights in the form of integrated water management that considers the flowing water quantity for river maintenance. In other words, it is the water rights that belong to nature, and it is used as a water rights terminology in the integrated water management system. ㅇ The water rights for environmental ecosystems and the flowing water quantity for river maintenance have similar purposes. However, the water rights for environmental ecosystems can be seen as an effort to recognize these water rights by legally and institutionally providing the specifics of water uses for the natural environment and aquatic ecosystem through research. Ⅱ. The Current State of the Framework Act on Water Management and Water Rights System and the Analysis of Overseas Water Rights System 1. The Framework Act on Water Management and Integrated Water Management ㅇ After the 「Framework Act on Water Management」 was proclaimed, lower-level statutes were enacted to establish the National Water Management Committee and the Basin Water Management Committee for integrated water management at the national level and water management centered on river basins. As a result, a management system and legal system were established to implement the integrated water management policies. ㅇ Article 9 (Sound Water Cycle), Article 10 (Conservation of Aquatic Ecosystems), and Article 12 (Integrated Water Management) of the 「 Framework Act on Water Management」 emphasize the use of water that considers the maintenance and preservation of life on earth in water management. These articles also emphasize integrated water management policies that consider ecosystems and environments when establishing national and local water resource policies. ㅇ Article 32 (Mediation of Water Disputes) and Article 33 (Processing of Mediation) of the 「Framework Act on Water Management」 include committees and systems that mediate water rights disputes between stakeholders in the development and use of water resources. However, there are inadequate regulations for mediating water rights disputes between the natural environment/aquatic ecosystem and water distribution. 2. The State of the Current Water Rights System and the Analysis of the Water Rights System □ Current State and Legal Basis of Water Rights System ㅇ Article 25, Section 1 of the 「River Act」, amended in 1971, prescribes that permission to use the river water under the name of occupancy must be obtained from the river management agency. Since then, water rights have been established as a so-called ‘River Water Use Permit System’. ㅇ The use of river water generally involves constructing or modifying a water intake facility. Hence, permission must be granted in consultation with the Regional Construction and Management Administration (national rivers) or local government (local rivers) in charge of the occupation and use of the river, as well as the flood control center. ㅇ The term water rights is not a terminology prescribed by laws or statutes, including the River Act. However, the establishment of water rights under the River Act generally belongs to a property patent. □ The Perspective of the Current Water Rights System and the Adoption of Water Rights for Environmental Ecosystems ㅇ The water rights system has been revised from the water use perspective. However, there has been strong public opposition to the indiscriminate development of rivers since the 2000s. Along with this opposition, a river ecosystem restoration project was carried out on a large scale, led by the Ministry of Environment, to ‘restore the health of river ecosystems’. ㅇ Our Constitution stipulates that environmental rights belong to citizens. In light of the Constitution, granting these rights to animals and plants in rivers would be inconceivable. From the human-centered perspective towards nature, there may be limitations in establishing the water rights for environmental ecosystems as a system. ㅇ However, efforts are being made in recent times to recognize the rights of nature by conducting studies on improvement measures for the practical implementation of environmental rights. Furthermore, it has been made possible to study the direction of establishing the water rights of nature in the water rights for environmental ecosystems. 2. Overseas Water Management Systems and Water Rights Systems □ Water Management System and Water Rights System in France ㅇ France introduced a new water law in 1964 and divided the country into six major basins. Basin management agency and committee were established for each basin, and a basin-oriented water management system was established. In 1992, the central government reinforced the supervision of the basin water management system, making it mandatory to establish a water management plan for each basin. Since then, efficient water management has been implemented, including the amendment of the water law in 2006. ㅇ In France, water rights are specified in the corresponding laws. Water rights can be granted to individuals or groups, and they are separate from ownership of properties. Water rights are acquired through an impact assessment and public investigation procedure, and small households do not need to obtain water rights separately. □ Water Management System and Water Rights System in Australia ㅇ Since the Commonwealth Government enacted the Water Act in 2007, Australia's basin water management agencies―consisting of the Minister for Resources and Water, the Basin Officials Committee, the Basin Community Committee, Murray-Darling Basin Authority, and Basin state governments―have played the role of effectively implementing the national water management plans. ㅇ The Murray-Darling Basin Authority establishes and implements a basin integration plan for the sustainable use of basin water resources, and it determines the amount of annual available water for each state. In addition, the Murray-Darling Basin Authority oversees the asset management of river facilities, including the operation of river facilities and the establishment and implementation of asset management plans. ㅇ Recognizing that it is impossible to grant the right to use a certain amount of water in situations where water resources are variable, the amount of water allotted is adjusted according to the available amount and priority by distinguishing between the consistent water rights that are independent of the water resource conditions and the amount of water allotted, which varies according to the water resource conditions in the given year. □ Water Management System and Water Rights System in Germany ㅇ Since 1990, Germany has adopted a federal state system consisting of 16 autonomous states. The federal government and the state governments have a cooperative relationship, and they work together to implement policies. The federal government establishes systems and policies, and the state governments implement them. ㅇ In order to use river water or perform a river construction, permission must be obtained from the district administrative agency. In addition, the German Federal Constitutional Court's decision on the extraction of aggregates defined the relationship of use as having the characteristics of public law by emphasizing that the state protects groundwater because it is considered a scarce resource. Ⅲ. Investigation of Water Rights Conflict Cases in the Form of Integrated Water Management 1. Increased demand for distribution of water in the Seomjin River water system and reflection of ecological and environmental values ㅇ Due to the water use policy to use the water system of the Seomjin River as a source of water supply to other water systems, the residents of the main Seomjin River region did not have a sufficient amount of water available for use. As a result, the habitat for living organisms also deteriorated. Therefore, the residents have continually raised the issue of damages caused by the water use policy. ㅇ In the calculation of flowing water quantity for river maintenance in consideration of the growth of Jaecheop clams in the Seomjin River estuary, the river ecosystem is considered for the calculation using the following criterion based on the existing method: ‘Although a river ecosystem pertains to organisms that inhabit the river in principle, it may pertain to fish, higher organisms living in the river, considering social importance and the possibility of obtaining ecological data.’ It is necessary to prepare a systematic response system based on the increase in demand for securing water in the future. ㅇ In the case of the review of the required amount of water for agricultural use in Deukryang Bay, changes in the ecological environment of Deukryang Bay, such as ark clams, have not been taken into consideration, as was asserted by the residents. In addition, a comprehensive review was conducted on the impact of the changes in water use on the ecosystem. However, an agreement has not been reached due to a disagreement between related organizations. 2. Increased Demand to Improve Water Quality by Strengthening the Management of the Water Demand for Agricultural Use in the Mangyeong River and Dongjin River ㅇ Due to the agricultural water use system of the Mangyeong River and Dongjin River, the water quality deteriorates due to stagnation of agricultural drainage water in the tributaries where sluice gates are installed. In the case of the main river stream, the water quality deteriorates due to the reduced inflow of water. It is analyzed that sluice gates in tributaries are opened all at once when heavy rainfall occurs. This allows highly polluted agricultural drainage water to flow into the main river stream at once, adversely affecting the water quality and aquatic ecosystem. ㅇ There is a serious conflict among the Ministry of Agriculture and Forestry, Jeollabuk-do Province, and the environmental group. The Ministry of Agriculture and Forestry wants to secure farmland, whereas Jeollabuk-do Province wants to use the project as an opportunity to develop the region. On the other hand, the environmental group initially raised the issue of removing the sea and tidal flats and developing it as farmland. Since the purpose of the project was modified to include not only the development of farmland but also the development of a complex, the environmental group has also raised the issue of ensuring water quality. 3. Increased Demand for Re-naturalization and Improvement of Water Supply due to Opening of the Nakdong River Estuary Bank ㅇ The floodgates of the estuary bank are opened with the awareness of the environmental value and conservation of the Nakdong River estuary, as well as the increased need for opening the estuary bank’s floodgates and restoring the damaged estuary. However, there are concerns about damages from the seawater when the estuary bank’s floodgates are opened. Furthermore, demands and conflicts regarding water intake and agricultural water use occur continually. ㅇ In order to prepare a water management plan for the river estuary bank, above all, an integrated operation management system needs to be established among the entities in charge of operating each facility, such as the river estuary bank, the Daejeo floodgate, the Noksan floodgate, and the canal floodgate. In addition, institutional and legal modifications need to be made regarding the water use issues centering around re-naturalization. Ⅳ. Direction for Revising and Establishing the Water Rights System to Implement Integrated Water Management 1. A Study on Revising the Environment, Ecosystem and Waterrelated Laws, Regulations and Plans □ A Study on the Implementation of Environmental Rights Considering the Environment and Ecosystem ㅇ The environmental rights regulations can be found in Article 35, Section 1 of the 「Constitution」, which states “all citizens shall have the right to a healthy and pleasant environment. The State and all citizens shall endeavor to protect the environment.” The environmental rights regulations indicate that the environment should be understood as the basis for survival that must be protected and conserved not only for humans but also at the ecosystem level. The environmental rights regulations also indicate that the legal rights of environmental rights should be recognized. ㅇ The Advisory Committee of the Special Committee on Constitutional Amendments of the National Assembly recognizes environmental rights as a right that all people are entitled to and states that all living things are subject to protection by the State. ㅇ Similar to environmental rights, it is necessary to recognize the rights of nature regarding water. The study on the substantive implementation of environmental rights shows the need for and possibility of a study on realizing water rights for environmental ecosystems, which deals with the rights of aquatic ecosystems and nature to use water. □ A Study on Revising Water-related Laws and Systems ㅇ For the 「Water Environment Conservation Act」 and the 「Water Resources Act」, target scope, such as rivers and basins, is similar. And a study is being conducted on the integrated maintenance plan for managing the water quantity, water quality, and water ecosystem in connection with the integrated water management. ㅇ Chapter 7 of the 「River Act」 deals with the use and control of river water and planning the flowing water quantity for river maintenance. Regarding the use and planning of river water, it is necessary to add specific details about the conservation of aquatic ecosystems, environmental flows, and management of waterside ecological zones in the river management plan. ㅇ A more integrated and active water use solution needs to be developed by adding policy measures such as water rights for environmental ecosystems that correspond to the purpose of Article 9 (Sound Water Cycle) and Article 10 (Conservation of Aquatic Ecosystems) in Chapter 2 of the 「Framework Act on Water Management」. Furthermore, since the 「River Act」 is transferred to the Ministry of Environment, it is necessary to revise the laws and regulations on environmental flows, restoration and conservation of river ecosystems, and waterside ecological zones. 2. Direction of Establishing Water Rights for Environmental Ecosystems in terms of Integrated Water Management □ Laws and Regulations on Liabilities for Ecological Damages ㅇ In addition to the environmental protection policies regulated by the Environmental Act, an existing public law, the revision of the Civil Act in 2016 specifically stipulated ‘ecological damages’ and introduced new regulations regarding claims for damages. ㅇ It would be difficult to immediately introduce France’s regulations on liability for ecological damage in Korea. However, these regulations can be referred to in introducing environmental groups’ rights to claim injunction and restoration and supplementing regulations on ecological damages in the public law. ㅇ It would not be easy to apply the ecological damage liability specified in the French 「Civil Act」 as it is. However, if there are any deficiencies in the regulatory means in Korean public law, it should be referred to for improvement, and its merits needs to be incorporated into the framework of the regulations in our public law. □ Basin Plans for Sustainable Use of Water Resources ㅇ In order to systematically establish water rights for environmental ecosystems, it is necessary to concretize the regulations by referring to the ecological damage regulations. Furthermore, a systematic basin plan needs to be established to secure the basic water rights that nature and aquatic ecosystems have. ㅇ In order to secure environmental water, future basin plans can refer to the plans for maintaining the health of the river ecosystem and restoring the environmental ecosystem, such as the government purchasing environmental water from the users already vested with the water rights, converting water resources obtained through the modernization of the river operation and water intake method into environmental water. ㅇ The current law in Korea only regulates general permission for the use of river water. Hence, it is difficult to grant permission for the use of river water under public law and recognize the water right as a property right under the Constitution. However, there is a possibility for improvement by taking a fundamental approach based on the theory of law, such as realizing the unification of water management. □ Permitted Water Rights under the Water Management Act ㅇ The nation’s rational management of water resources has been generalized, and the integrated water management system has been established. However, regulations for the rights to use public river water and customary water rights in the 「Civil Act」 and the water rights under the 「Civil Act」 take precedence. Hence, there are legal uncertainties regarding water rights. ㅇ The 「Federal Water Management Act」 in Germany is similar to the 「River Act」 in Korea in that river water can be used after acquiring permission from the district administrative agency. However, it is a permitted water rights system that is close to an act of establishing rights because it grants certain legal status for using water rather than the concept of passively withholding the permission. ㅇ There is a need to discuss whether to establish an approval system for important public water resource plans, similar to Germany. Nevertheless, the establishment of a permitted water rights system for public purposes, not alone the permission of general water use for daily life, industry, and agriculture, is very suggestive. Ⅴ. Conclusion ㅇ Revision of the current water rights system to implement integrated water management, investigation of water rights conflict cases in the form of integrated water management, and the direction of improvement for laws and regulations related to the environments, ecosystems, and water were reviewed to find a way to establish water rights for environmental ecosystems. ㅇ The direction for adopting water rights for environmental ecosystems was suggested by surveying the water management systems and water rights of developed countries and analyzing each country's water-related laws, regulations, and systems. ㅇ There is a need for a principle or related legal mechanism to adjust the water rights for the environment and ecosystems. In addition, efforts are needed to establish a continuous management system or legal basis for water use to protect aquatic ecosystems and water quality and resolve or mediate water use-related conflicts.

통합물관리 이행에 따른 상수원 관리지역 지원제도의 정비 방안 연구

전동진,정아영,김철회,김창수,조을생,이정호,한대호 한국환경연구원 2022 기본연구보고서 Vol.2022 No.-

Ⅰ. 서 론 1. 연구의 필요성 및 목적 □ 연구의 필요성 ㅇ 상수원보호구역을 포함한 상수원 관리지역 등에 거주하는 주민은 각종 행위규제 및 시설설치 제한으로 인한 불이익을 받고 있으며, 이에 따른 보상 차원의 주민지원사업이 「수도법」, 「4대강 수계법」, 「댐건설관리법」에 명시되어 있음 ㅇ 법령 및 운영형태상 입법의 불일치와 정합성 결여로 주민 불만 및 민원이 증가하고 있고, 사업대상 지역 간의 갈등 및 수혜자 및 피해자 간의 갈등이 발생하고 있음 ㅇ 주민지원사업의 대상지역, 대상범위, 지원사업의 중복과 사업계획의 수립, 집행, 시행 등의 혼재로 사업의 효율성 제고가 필요한 시점임 ㅇ 일회성, 낭비성 소규모 위주의 지원사업 지양 및 상수원 수질보호 또는 안정적인 용수 확보에 따른 피해지역의 불공평 문제 해소를 위한 지원사업의 투명성, 효과성, 형평성 문제의 개선이 요구됨 □ 연구의 목적 ㅇ 상수원 수질보호 및 안정적인 용수 공급 등을 위한 각종 행위규제에 따른 불이익을 해소하기 위해 시행 중인 주민지원사업의 시행·운영의 통합 및 정비 방안을 도출하고자 함 2. 연구의 내용 및 수행체계 □ 연구의 내용 ㅇ 법령 등에 따른 주민지원사업의 대상, 수립절차, 재원, 계획 집행 및 관리와 관련된 현황과 이슈를 검토하고, 국내 타 부처의 주변지역 지원 및 주민지원사업의 사례와 국외 수질보전을 위한 규제기준과 재원, 주민지원사업 추진체계, 사업내용 등의 현황을 검토함 ㅇ 상수원 관리지역 지원제도의 통합 및 개선 방안을 규제 및 지원 기준, 효율성 및 투명성, 통합물관리 관점의 개선방안으로 제안함 □ 수행체계 ㅇ 연구의 내용을 담아 <그림 1>과 같은 추진구조를 토대로 연구를 수행함 Ⅱ. 물 관련 주민지원사업 현황 분석 1. 주민지원사업의 변천 □ 「수도법」에 의한 상수원보호구역 주민지원사업 ㅇ 1999년 4월 상수원보호구역 주민지원사업은 보호구역 내 주민에 대한 재정지원제도가 도입되었으며, 상수원보호구역 행위규제에 대한 지원, 상수원 수질개선, 생활환경 개선 및 소득 수준 향상으로 정책 동참을 유도함 □ 「수계법」에 의한 수계관리기금 주민지원사업 ㅇ 1990년대 후반 수돗물의 수질오염에 대한 사회적 문제가 대두하며, 1998년부터 2002년의 기간 동안 4대강 물관리종합대책을 만들게 되었고, 이를 법적으로 뒷받침하고자 「4대강 수계법」이 제정·시행되었음 ㅇ 1999년 「한강수계법」 그리고 2002년 「낙동강수계법」, 「금강수계법」, 「영산강섬진강수계법」이 제정됨에 따라 「수도법」에 근거한 상수원보호구역 주민지원사업의 대상 지역 중 일부는 「4대강 수계법」에 의한 주민지원사업 대상으로 분리되었음 □ 「댐건설관리법」에 의한 댐주변지역 지원사업 ㅇ 1999년 댐의 신규 건설을 순조롭게 추진하고자 「댐건설관리법」을 제정하여 2001년부터 동법에 따른 댐주변지역 지원사업이 현재까지 시행되고 있으며, 대상지원 댐이 댐발전소, 다목적댐, 용수전용댐, 홍수조절용댐 등으로 확대·포함되고, 출연금의 출연율이 증가하고 있음 2. 제도적 특성 비교 □ 3개 법에 따른 지원사업의 주요 특성 ㅇ 3개 법에 따른 지원사업의 시행절차, 시행기관, 내용은 유사한 형태를 보이나, 목적 및 기본방향, 재원, 주관부서, 대상지역과 대상자는 일부 차이를 나타냄 □ 사업 종류 ㅇ 3개 법에 따른 지원사업은 소득 증대, 복지 증진, 육영사업을 공통적으로 시행하고 있지만, 세부적인 사업범위는 차이가 있음 □ 시행체계 ㅇ 3개 법에 따른 지원사업은 근거 법령이 다르고 환경부 내 소관부서가 다른 점을 제외하고 전체적인 시행 흐름은 유사한 형태를 보임 □ 주민 의견수렴체계 ㅇ 3개 법에 따른 지원사업은 마을주민의 의견을 이장이 수렴하고 있음 □ 타 사업과 연계 ㅇ 「수도법」과 「수계법」 주민지원사업은 다른 재원으로 추진되는 사업과 중복지원을 가급적 지양하도록 하고 있으나, 댐주변지역 지원사업은 이에 관한 조항이 없음 □ 사후관리 및 평가 ㅇ 「수계법」은 시설 및 물품에 대한 지도점검에 관한 사항을 지침에 명시하여 의무적으로 수행하고, 부정행위가 발견되면 그에 상응하는 조치를 취할 수 있도록 하나 상대적으로 「수도법」, 「댐건설관리법」 지원사업은 대응이 약함 ㅇ 「수도법」에 의한 상수원보호구역 주민지원사업은 사업평가를 하고 있지 않으며, 4대강 수계기금 주민지원사업은 한강을 제외한 3대 강에서는 평가를 수행하지 않음 3. 관리 및 운영 현황 비교 □ 관리청 관리 현황 ㅇ 3개 법에 따른 지원사업은 관리청 담당과에서 사업을 담당하고 있고, 지원사업별로 소관 부처와 근거 법령이 다름에도 불구하고 일부 지자체에는 한 과에서 담당하기도 하며, 한 과에서 지원사업을 담당할 경우 사업계획이 중복성을 배제하기 위해 노력하는 것으로 나타남 □ 사업 대상면적 및 대상자 ㅇ 「수도법」에 의한 상수원보호구역 주민지원사업은 「수계법」 주민지원사업과 달리 대상면적과 인구와 무관한 수도사업자의 출연금을 기반으로 조성되어 지자체 간 보상의 형평성에 영향이 있음 ㅇ 「수계법」에 따른 면적당 사업비와 인구당 사업비는 4,300만 원과 120만 원으로 「수도법」에 비해 약 1.5배, 2.7배 높은 것으로 나타남 ㅇ 댐주변지역 지원사업 대상 댐은 총 27개로, 출연금을 위한 판매수입금의 비중이 높아지고 신규 댐이 추가되어 댐주변지역 지원사업 총사업비가 늘어났음 □ 사업 현황 ㅇ 「수도법」의 경우 500만 원 이하 사업부터 1억 원에서 5억 원 이하의 사업이 골고루 분포하는 것으로 나타나며, 「수계법」 주민지원사업과 댐주변지역 지원사업은 3천만원 이하 지원사업의 비율이 87.6%, 79.1%로 사업의 대부분을 차지함 ㅇ 3개 법에 따른 지원사업 모두 복지증진사업의 비율이 가장 높았으며, 소득증대사업의 비율이 두 번째로 높았음 4. 상수원 관리지역 지원제도 관련 개선 논의 및 반영 □ 고려 필요 개선방안 ㅇ 「수계법」 주민지원사업은 지역주민, 마을 등 공동단위, 지자체 등 이해관계자별 선호 사업에 차이가 있으므로 사업 실효성을 위한 이해관계자별 제도 정립이 필요하며, 수계관리 여건의 변화를 고려한 정책방향 설정 조정, 효과적인 수단, 환류체계의 정립이 필요할 것임 ㅇ 댐주변지역 지원제도의 운영 지침·규정 구체화 및 의견수렴을 통한 실효성 제고가 필요하며, 운영 효율성 극대화를 위한 단계별 방안 수립이 고려되어야 할 것임 5. 사회경제적 환경 변화 □ 지방인구 감소 문제 ㅇ 물 관련 주민지원사업이 이루어지고 있는 지역의 특성을 고려할 때 인구 감소, 고령화 등의 사회경제적 변화가 있으므로 이를 고려한 사업 추진이 필요함 □ 농업환경의 변화와 디지털 농업화 ㅇ 농가인구의 감소, 국산 농산물 소비 감소, 농산물 수입 증가 등으로 인한 농업 부문 교역조건 악화 대응을 위한 디지털 기술 활용 혁신이 진행 중이며, 농업과 환경을 조화하여 농업 생산을 지속할 수 있는 농업 형태를 추구하고자 함 6. 이해당사자 의견수렴 및 만족도 조사 결과 □ 이해당사자 의견수렴 ㅇ 3개 법에 따른 각 지원사업의 운영 현황과 애로사항 등을 파악하기 위하여 두 개 이상의 지원사업을 시행하고 있는 지자체의 각 담당자, 주민대표와 인터뷰를 수행함 ㅇ 사업 추진·운영·사후관리, 사업비 배분·통합에 관한 사항, 담당자의 개선의견, 주민 요구 사항 등을 중심으로 주요 의견을 수렴하여 이를 참고한 개선방안을 도출하고자 함 □ 만족도 조사결과 ㅇ 2020년 기준 각 지원사업에서 주민을 대상으로 최근 시행한 자체 만족도조사의 방법과 결과를 참고하여 정리한 결과, 지역주민은 법률에서 정한 주민지원사업의 목적과 관계없이 단기간에 현금으로 지원되는 사업을 선호하는 것으로 나타남 ㅇ 물 관련 주민지원사업의 궁극적인 목적은 지역발전을 통해 지역주민의 소득을 중장 기적으로 증진하는 것으로, 주민의 수요를 적극적으로 반영하여 주민만족도를 높이는 동시에, 재정이 중장기적 측면에서 지역발전을 선도할 수 있는 시설 또는 인프라를 구축하는 사업에 투자될 수 있도록 유도할 필요가 있음 ㅇ 매년 동 사업에 대한 성과평가를 시행하도록 의무화하고, 성과평가 결과에 따라 세부 사업 간 재원 배분의 우선순위를 조정하는 방안을 도입할 필요가 있음 7. 시사점 ㅇ 사업별 특성과 고령화에 따른 인구 감소, 원주민과 이주민 사이의 갈등, 농업환경의 변화 등을 종합하여 현실적으로 가능한 수준의 정비방안을 모색하고, 주민의 수용성과 정비방안의 실현 가능성을 검토해 단계적인 정비 로드맵을 마련할 필요가 있음 Ⅲ. 국내 타 부문 및 국외 지원사업 현황 및 시사점 1. 국내 타 부문 주민지원사업 □ 타 부문 (주민)지원사업제도의 시사점 ㅇ 특정 지역을 기반으로 한 행정작용, 행위제한에 대한 지원의 성격을 지닌 백두대간 주민지원사업, 개발제한구역 주민지원사업, 공원구역 주민지원사업, 발전소주변지역 지원사업 등을 대상으로 법적 근거 및 목적과 기본방향, 대상지역과 대상자, 행위 제한, 지원사업의 종류 및 사업 우선순위, 재원, 사업 시행 및 관리, 사후관리와 평가 및 환류 등의 특성을 검토함 ㅇ 행위 제한의 정도 또한 상이한 수준이나 지원사업의 종류는 유사하며, 한편 지원사업의 우선순위는 해당 지역 거주자를 우선적으로 하나, 토지를 소유하는 경우까지 포괄하거나 별도 제시가 없는 등 다양한 형태로 나타남 ㅇ 재원의 규모 면에서도 지원사업마다 차이가 크며, 지원사업의 정도가 행위 제한의 정도, 행정작용의 수용성을 감안할 때 적정한 수준인지에 대한 전반적인 검토가 필요함 ㅇ 사후관리와 평가 및 환류는 전반적으로 주민지원사업의 부당사용, 미사용에 대한 사유를 검토하고 반환조치를 하는 등 미흡할 때에 대한 대응이 좀 더 있었으나 우수한 활용에 대해서는 장관 표창 이외에 실질적인 인센티브는 제한적임 2. 국외 지원사업 □ 국외 지원사업제도의 시사점 ㅇ 독일은 상수원보호구역 내의 농업 및 임업 활동의 행위 제한 규제에 대한 경제적 피해보상의 개념으로 지원제도를 운영하고, 오염원과 관련된 토지의 이용을 규제하는 정도에 따라 주민지원사업비는 직접 차등 지원하여, 주민지원 보상사업이 수질보호와 직접 연계됨으로써 관련 주민이 제도상 수질보호에 협조하도록 유도함 ㅇ 일본은 상수원의 수질보전을 위해 수혜 지자체 및 민간 출연금을 토대로 기금, 수질보전기구를 조성하여 수질정화사업에 대한 지원을 시행하고, 수원보호와 밀접한 연관이 있는 곳에 기금사업 지원이 이루어지고 있으며, 요도천수계의 수질보전에 기여하고 나아가 윤택한 지역사회의 형성과 관련 주민의 생활환경 향상에 이바지하고 있으나, 개별 보상이나 개별 지원은 없음 Ⅳ. 주민지원사업의 정비방안 검토 1. 물 관련 주민지원사업의 정비방향 □ 물 관련 주민지원사업 정비방향성 정립 ㅇ 통합물관리 관점에서 강조되고 있는 효율성, 형평성, 지속가능성의 개념에 착안하여, 물과 관련된 재정지원제도로서 주민지원사업 관련 재정제도의 소망성(desirability)을 효율성, 형평성, 지속가능성의 관점에서 평가하고자 함 ㅇ 효율성은 제도의 목적을 달성하기 위한 수단으로서 제도의 적정성을 의미하고, 형평성(equity)은 재정제도를 통해 이익을 받는 대상자 사이에 공평성이 확보된 정도를 말하며, 지속가능성(sustainability)은 목적을 달성하기 위한 수단으로서 재정제도가 중장기적으로 존속 가능한가를 의미함 2. 규제 및 지원 기준 중심의 개선방안 검토 □ 문제점 ㅇ 3개 주민지원사업의 형평성이 유사한 특성을 지닌 지역, 대상자에게는 달성되나, 상이한 근거 법령 적용 시 큰 차이가 있으며, 개별 사업·지역 간 형평성의 문제점에 대한 개선이 필요함 □ 정비방향 ㅇ 「수도법」 주민지원사업은 보상을 위한 재원을 확보하고 동일한 행위규제에 따른 동일한 보상을 지원하며, 규제피해 수준을 고려하여 형평적인 지원 제공을 고려할 수 있음 ㅇ 「수계법」 주민지원사업은 행위규제 수준을 고려하여 지원 형평성을 제고하고, 직접 및 간접 지원사업을 분리하여 시행하며, 사업 대상지역의 정의를 명확하게 설정할 필요가 있음 ㅇ 「댐건설관리법」 주민지원사업은 소규모 댐의 지원방안을 고려하고, 댐주변지역 설정 방법을 정비해야 할 것임 3. 효율성 및 투명성 중심의 개선사업 검토 □ 문제점 ㅇ 3개 주민지원사업의 목표달성도 측정을 위한 성과평가가 부재하며, 사업의 중복성 측면에서 보면 일부 사업의 중복성 문제에 대한 개선이 필요함 □ 정비방향 ㅇ 「수도법」 주민지원사업은 사업 추진주체의 다양화를 통한 주민공동체의 사업주체 참여방안 마련이 필요함 ㅇ 「수계법」 주민지원사업은 지속가능한 사업 운영체계를 마련하고, 주민만족 중심의 사업관리, 사업 인지도 및 호응도 향상을 위한 교육 활성화 및 지도자 양성, 조직 구성이 고려되어야 할 것임 ㅇ 「댐건설관리법」 주민지원사업은 사업 평가 및 환류체계를 마련하고, 특별회계 설치를 의무화하는 등 사업시행자에 대한 관리를 강화할 필요가 있음 4. 통합물관리 관점의 개선방안 검토 □ 문제점 ㅇ 3개 물 관련 주민지원사업의 근거가 되는 「수도법」, 「4대강 수계법」, 「댐건설관리법」의 대상지역 유사성, 사업 중첩 지점, 근거 법령 차이로 인한 지원금액 차이, 사업 세분화 추진에 따른 효율성 저하 등에 대한 개선 필요성이 있음 □ 정비방안 ㅇ 「수도법」-「수계법」 주민지원사업은 동일한 규제에 대한 동일한 지원을 시행하는 방안을 고려할 수 있음 ㅇ 「댐건설관리법」-「수계법」 주민지원사업은 지역별 사업비 통합 활용방안을 마련하여 활용할 필요가 있음 Ⅴ. 중장기적 지원사업 정비방향 1. 미래지향적 중장기 지원사업 방향 □ 부담원칙에 충실한 재원 확보 및 지원조직 구성 ㅇ 원인자부담원칙과 사용자부담원칙에 충실한 재원의 확보와 친환경농업 및 중장기 소득증대사업에 재원을 통합 지원할 필요가 있으며, 지속적인 소통을 위한 제도적 장치가 필요할 것임 □ 통합유역위원회의 구성 ㅇ 민주적 대표성 관점(선출되지 않은 권력에 의한 공권력 행사)에서 일정비율 주민대표를 선출하는 통합유역위원회를 구성하고, 「수도법」, 「수계법」, 「댐건설관리법」상 주민 지원사업 운영의 투명성을 전제로 계획 수립과 운영 그리고 사후관리와 평가를 연계하는 관리체계를 확립해야 할 것임 ㅇ 계획 수립부터 운영과 사후관리 그리고 평가결과의 공개까지 전 주기적 관점의 관리 시스템을 구축하고, 투명성을 확보하며, 실질적인 주민 참여를 확보할 수 있는 기반을 마련해야 할 것임 □ 지원사업 통합관리 및 교류 ㅇ 지원사업 담당자들의 주기적인 연찬회가 특정 공간(liaison)에서 이루어지면서 유사사업의 발굴과 결합(coupling)과 규모의 경제 확보를 논의하고 운영에 반영할 수 있도록 장려함 ㅇ 통합입법의 형성과 통합 사무국의 신설을 통해 지역주민에게 낭비와 중복을 최소화하면서 효율적으로 서비스하는 방안을 장기적으로 고려할 수 있음 2. 중장기적 지원사업의 정비체계 □ 정책 실행력 및 주민 수용성 중심의 정비체계 ㅇ 규제 및 지원 기준 합리화, 효율성 및 투명성 증대, 통합물관리 관점에서 제안한 내용 등을 고려하여 상수원 관리지역 지원사업에 대해 정책 실행력과 수용성을 고려한 수립, 운영, 관리 및 평가 대안을 정리하였음 □ 단계적 정비방안 마련 ㅇ 「수도법」에 따른 상수원보호구역 주민지원사업, 「4대강 수계법」에 따른 상수원 관리 지역 주민지원사업, 「댐건설관리법」에 따른 댐주변지역 지원사업 등 3개 사업의 목적에 맞게 추진하도록 개별적으로 개선하여 형평성, 효율성, 지속가능성을 확보하기 위한 단계적 정비방안을 마련하였음 ㅇ 중기적 관점에서 「수도법」과 「수계법」 간의 지원사업 형평성 제고와 유역 차원의 수질관리를 위해 공공수역의 범위를 확대할 것을 제안함 ㅇ 장기적 관점으로 3개 물 관련 주민지원사업의 지출을 통합하는 방안, 일차적으로 지출 부문만 통합하는 것을 넘어 수입 부문까지 통합하는 방안, 중장기적 측면에서 3개의 주민지원사업은 ‘(가칭)물주변지역 주민지원사업’으로 통합하되, 시군구 차원에서 5년 단위의 중장기계획에 기초한 지역발전정책으로 추진하는 방안 등을 고려함 Ⅰ. Introduction 1. Research background and objectives □ Background of the research ㅇ Residents of water supply management areas, including water supply protection zones, are at a disadvantage due to various restrictions on activities and the installation of facilities. Resident support projects for compensation are specified in the Water Supply and Waterworks Installation Act, Act on Water Management and Residents Support in the Four Major River Basins, and Act on Construction of Dams and Assistance to Their Environs. ㅇ Due to inconsistency of legislation in terms of the operational form and the the lack of coherence in the laws, the number of civil complaints from residents is increasing, and conflicts are occurring between the project target regions and between beneficiaries and victims. ㅇ It is time to improve the efficiency of projects, given problems including the overlapping of the target areas, scopes, and operations of the resident support project and the confusion in the establishment, execution, and implementation of project plans. ㅇ It is required that the transparency, effectiveness, and equity of support projects be improved to avoid one-time, wasteful, small-scale support projects and to solve the problem of inequity in affected areas by protecting water quality of water sources or securing stable water. □ Objectives of the research ㅇ In order to solve the disadvantages caused by various activity regulations that were established for water quality protection of water sources and stable water supply, this study aimed to establish a plan for the implementation, operation, integration and maintenance of the resident support project that is being implemented. 2. Research content and structure □ Content of the research ㅇ The current status and issues related to the targets, establishment procedure, financial resources, and the execution of plans and management of resident support programs according to laws and regulations were reviewed. Cases of support for neighboring areas and resident support projects of other domestic ministries, regulatory standards and financial resources for water quality conservation abroad, the promotion system for resident support projects, and project content were reviewed. ㅇ The integration and improvement plan of the support system for water supply management areas was proposed considering the aspects of improving the regulation and support standards, efficiency and transparency, and integrated water management. □ Research structure ㅇ This study was conducted following the structure below. Ⅱ. Analysis of the Current Status of Water-related Resident Support Projects 1. History of resident support projects □ Resident support projects in water supply protection areas under the Water Supply and Waterworks Installation Act ㅇ In April 1999, the resident support project was introduced as a financial support system was needed for residents in the water supply protection areas, and the policy participation was encouraged by supporting the regulation on activities in the areas, and improving the water quality, living environment, and income levels. □ Resident support project by water system management fund according to the Act on Water Management and Resident Support in River Basins ㅇ In the late 1990s, polluted tap water emerged as a social problem, and the Comprehensive Strategy for the Management of Four MAjor Rivers was developed from 1998 to 2002. In order to legally support this, the Act on Water Management and Residents Support in Four Major River Basins was enacted and implemented. ㅇ With the enactment of the Act on the Improvement of Water Quality and Support For Residents of the Han River Basin in 1999 and the Act on Water Management and Residents Support in the Nakdong River Basin, the Act on Water Management and Resident Support in the Geum River Basin, and the Act on Water Management and Resident Support in the Yeongsan and Seomjin River Basins in 2002, some target areas for resident support projects in the water supply protection areas based on the Water Supply And Waterworks Installation Act became subject to the Act on Water Management and Residents Support in Four Major River Basins. □ Support project for areas around dams under the Act on Construction of Dams and Assistance to Their Environs ㅇ In 1999, the Act on Construction of Dams and Assistance to Their Environs was enacted to facilitate the new construction of dams, and since 2001, support projects for areas around dams have been implemented in accordance with the Act. The target range has been expanded to include Hydroelectric plants, multi-purpose dams, dams for water use only, and flood control dams, and the contribution rate of contribution fund is increasing. 2. Comparison of institutional characteristics □ Main characteristics of support projects under the three laws ㅇ The implementation procedures, implementation agencies, and content of the support projects according to the three laws are similar, but there are some differences in the purpose and basic direction, financial resources, department in charge, target areas and target residents. □ Project types ㅇ Support projects according to the three laws commonly include projects involving income increase, welfare promotion, and education programs, but the specific scopes are different. □ Enforcement systems ㅇ The overall implementation processes are similar except for the fact that the applicable laws are different and the departments in charge under the Ministry of Environment are different. □ A system of collecting opinions from residents ㅇ Opinions of residents are collected by the village head. □ Linking with other projects ㅇ It is encouraged that the simultaneous application for other projects funded by different resources is avoided if resident support projects subject to the Water Supply ~ River Basins are underway in the area, but there are no corresponding provisions for the support projects for areas near dams. □ Follow-up management and evaluation ㅇ The Act on Water Management and Resident Support in River Basins stipulates matters concerning guidance for and inspection of facilities and goods in the guidelines and allows corresponding measures to be taken if malpractice is found, but the response measures support projects under the Water Supply and Waterworks Installation Act and the Act on Construction of Dams and Assistance to Their Environs are relatively weak. ㅇ Resident support projects in the water supply protection areas are not subject to evaluation according to the Water Supply and Waterworks Installation Act, and resident support projects funded by the Four Major Rivers Water Fund are not evaluated except for those relevant to the Han River. 3. Comparison of the management and operational statuses □ Status of the management agencies ㅇ Support projects under the three laws are carried out by the department in charge of each corresponding management agency but in the case of some local governments, they are handled by a single department although each project is subject to the different law and regulations; in this case, it was found that efforts are being made to eliminate redundancy in project plans. □ Project area and target residents ㅇ Unlike support projects under the Act on Water Management and Resident Support in River Basins, the projects in water supply protection areas under the Water Supply and Waterworks Installation Act are planned based on the contributions from water service providers who have no relation to the target area and population, which affects the equity of compensation between local governments. ㅇ The project costs per area and population according to the Act on Water Management and Resident Support in River Basins are 43 million won and 1.2 million won, which is about 1.5 times and 2.7 times higher than those specified in the Water Supply and Waterworks Act. ㅇ A total of 27 dams are eligible for support projects for areas around dams, and the proportion of sales revenue for contributions has increased and the total budget for support projects in areas around dams has also increased with the addition of new dams. □ Project status ㅇ In the case of the Water Supply and Waterworks Installation Act, projects with a budget of less than 5 million won and less than 500 million won are evenly distributed. In the case of resident and dam area support projects under the Act on Water Management and Resident Support in River Basins, the percentage of projects with a budget of less than 30 million won account for 87.6% and 79.1%, respectively. ㅇ In all of the support projects under the three laws, the percentage of the welfare promotion projects was highest, followed by the projects to increase income levels. 4. Discussion on the improvement of the support system for water supply management areas and reflecting the result □ Necessary improvements for consideration ㅇ Since each stakeholder such as residents, villages as a single unit, and local governments prefer different types of project in the case of resident support projects under the Act on Water Management and Resident Support in River Basins, it is necessary to establish a system by stakeholder to ensure the effectiveness of a project. It will be necessary to adjust the policy direction and establish effective means and a feedback system in consideration of the changes in water system management conditions. ㅇ It is necessary to specify the operating guidelines and regulations of the support system for dam areas and to enhance the effectiveness through collecting opinions. In addition, it is necessary to consider establishing a step-by-step plan to maximize operational efficiency. 5. Changes in the socio-economic environment □ The problem of local population decline ㅇ Considering the characteristics of the regions where water-related resident support projects are being conducted, since there have been socioeconomic changes such as population decline and aging, it is necessary to promote projects taking these factors into account. □ Changes in the agricultural environment and digital agriculture ㅇ Digital innovation is underway to respond to the worsening of terms of trade in the agricultural sector, caused by a decrease in farm populations and the consumption of domestic agricultural products, and an increase in the imports of agricultural products. We aim to pursue a form of agriculture that can sustain agricultural production by harmonizing agriculture and the environment. 6. Stakeholder opinion collection and satisfaction survey results □ Stakeholder opinion collection ㅇ Interviews were conducted with local government officials and resident representatives implementing two or more support projects in order to understand the operating status and difficulties of each support project in accordance with the three laws. ㅇ We aimed to set improvement plans by collecting major opinions focusing on the project promotion, operation, follow-up management, project cost distribution, integration, opinions of the person in charge on improvements, and residents’ needs. □ Satisfaction survey results ㅇ According to the results of the recent satisfaction survey conducted among residents on each support project as of 2020, local residents prefer projects supported by cash in a short period of time regardless of the purpose of projects specified in the law. ㅇ The ultimate purpose of the water-related resident support projects is to increase the income of local residents in the mid- to long-term through regional development. Therefore, it is necessary to increase the satisfaction of residents by actively reflecting their demand, while inducing financial investment in projects for building facilities or infrastructure that can lead the development of the region in the midto long-term. ㅇ It is necessary to make it mandatory to conduct a performance evaluation for a project every year, and to introduce a method of setting priorities regarding resource allocation among sub-projects according to the result. 7. Implications ㅇ A realistic improvement plan should be sought by compiling the characteristics of each project and information on the population decline due to aging, conflicts between natives and migrants, and changes in the agricultural environment. In addition, it is necessary to prepare a step-by-step maintenance roadmap after reviewing the acceptability of residents and the feasibility of maintenance measures. Ⅲ. Status of Other Sectors in Korea and Overseas Support Projects and their Implications 1. Resident support projects in other sectors in Korea □ Implications of the (resident) support project system in other sectors ㅇ For projects including Baekdu-daegan projects which have a supporting characteristic for administrative action and regulations on activities in certain regions, projects in limited development districts, park-area projects, and projects in areas with power plants, the following elements were reviewed: the legal basis, project purpose, basic direction, target areas and target residents, regulations on activities, project types and priorities, financial resources, project implementation and management, follow-up management, and feedback system. ㅇ The restrictions on activities are at different levels, but project types are similar. Also, although the priority of a support project is usually the residents in the area, it can vary; sometimes it includes land owners or it is not specifically presented. ㅇ In terms of the size of financial resources, there is a big difference among support projects, and an overall review is needed to see if the level of a project is appropriate, when considering the degree of restriction on activities and the acceptability of administrative actions. ㅇ With regard to follow-up management, evaluation, and feedback in general, there have been more actions taken when they were insufficiently carried out (e.g. monitor cases of taking improper advantage of or not implementing projects and withdraw the financial support). For exemplary cases, however, there are no practical incentives, other than commendation from minister. 2. Overseas support projects □ Implications of support project systems abroad ㅇ Germany operates a support system with the concept of economic damage compensation for restrictions on agricultural and forestry activities within water supply protection zones. Depending on the degree of the regulation on the use of land associated with pollution sources, the country grants different amounts of money for each project, by which the project becomes directly linked to water quality protection, thereby encouraging the relevant residents to cooperate for water quality protection. ㅇ In order to conserve the water quality of water sources, Japan has established a fund and water quality conservation organization based on the contributions from the beneficiary local governments and private sector with which they support for water quality purification projects. It contributes to the conservation of the water quality of the Yodo River system and further contributes to the promotion of a prosperous community and the improvement of the living environment of related residents, and there is no individual compensation or individual support. Ⅳ. Review of Improvement Plans for Resident Support Projects 1. Direction for improving water-related resident support projects □ Establishing the direction for improving water-related resident support projects ㅇ Focusing on the concept of efficiency, equity, and sustainability, which are emphasized from the viewpoint of integrated water management, the desirability of the financial system for water-related resident support projects was evaluated from the perspective of efficiency, equity, and sustainability. ㅇ Efficiency refers to the adequacy of the system as a means to achieve the purpose of the system. Equity refers to the degree to which fairness is secured between those who receive benefits through the financial system. Sustainability means whether the system is viable in the mid- to long-term as a means to achieve the purpose. 2. Review of improvement measures centered on regulations and support standards □ Problem ㅇ Although equity in the three types of resident support projects is achieved in regions and targets with similar characteristics, there are significant differences in the application of different laws and regulations, and it is necessary to improve the issue of equity among individual projects and regions. □ Direction for improvement ㅇ For resident support projects under the Water Supply and Waterworks Installation Act, financial resources for compensation should be secured, the same compensation should be given for the same regulation on activities, and providing equitable support in consideration of the degree of damage caused by regulation can be considered. ㅇ It is necessary to enhance the fairness in support in consideration of the level of the regulation on activities for the resident support projects under the Act on Water Management and Resident Support in River Basins. It is also necessary to implement direct and indirect support projects separately, and clearly set the definition of the “target area.” ㅇ For resident support projects under the Act on Construction of Dams and Assistance to Their Environs, plans for supporting for small dams should be developed, and how “dam areas” are set should be improved. 3. Review of improvement projects focusing on efficiency and transparency □ Problem ㅇ There is no performance evaluation to measure the achievement of the three types of resident support projects, and it is necessary to solve the problem of redundancy of some projects. □ Direction for improvement ㅇ For resident support projects under the Water Supply and Waterworks Installation Act, it is necessary to prepare a plan to promote the participation of the community in projects by diversifying the entities that implement a project. ㅇ For resident support projects under the Act on Water Management and Resident Support in River Basins, a sustainable project operation system should be established, and the project management focusing on residents’ satisfaction, promotion of education, training of leaders, and establishment of organizations to improve project awareness and response should be considered. ㅇ For resident support projects under the Act on Construction of Dams and Assistance to Their Environs, it is necessary to develop a system for project evaluation and feedback and strengthen the management of project implementers by mandating the establishment of special accounts. 4. Review of improvement plans from the perspective of integrated water management □ Problem ㅇ The fact that target areas for support projects under three different laws end up overlapping, areas where different projects are simultaneously implemented, the difference in grants due to different laws, and the decrease in the efficiency due to the fragmented project promotion should be taken into account for improvement. □ Direction for improvement ㅇ For resident support projects under the Water Supply and Waterworks Installation Act and the Act on Water Management and Resident Support in River Basins, implementing the same support schemes for the same regulations can be considered. ㅇ It is necessary to prepare a plan to integrate the funds by region for the resident support projects under the Act on Construction of Dams and Assistance to Their Environs and the Act on Water Management and Resident Support in River Basins. Ⅴ. Mid- to Long-term Direction for Improving Support Projects 1. Future-oriented, mid- to long-term direction for support projects □ Securing financial resources conforming to the burden principle and establishing a support organization ㅇ It is necessary to secure financial resources conforming to the Causer Pays principle and the User Pays principle, and integrate financial resources for eco-friendly agriculture and mid- to long-term income increase projects, and institutional strategies for continuous communication are needed. □ Creation of the Integrated Watershed Committee ㅇ From the viewpoint of democratic representation (an exercise of public powers by non-elected powers), an integrated watershed committee should be formed that elects resident representatives at a certain percentage level; it should plan support projects on a condition that it guarantees operational transparency under the three water-related laws, and establish a management system that links follow-up management and evaluation. ㅇ It is necessary to establish a management system from a life-cycle perspective that incorporates the planning, operation, follow-up management, and disclosure of evaluation results to secure transparency, and lay the groundwork to ensure actual resident participation. □ Integrated management of support projects and exchange ㅇ It is recommended that periodic banquet meetings of support project managers be held at a certain place (liaison) to discuss the planning and coupling of similar projects and securing economies of scale and reflect them in operation. ㅇ Through integrated legislation and a joint secretariat, it is possible to efficiently provide services to local residents, while minimizing waste and duplication. 2. Reorganization system for mid- to long-term support projects □ Improvement system centered on policy feasibility and resident acceptance ㅇ Considering the rationalization of the regulation and standards on support, the promotion of efficiency and transparency, and what has been proposed from the perspective of integrated water management, how to establish, operate, manage, and evaluate support projects in water management zones were summarized, focusing on policy feasibility and acceptability. □ Step-by-step plan for improvement ㅇ A step-by-step improvement plan was prepared to ensure equity, efficiency, and sustainability for the purpose of the three projects: the water supply protection area under the Water Supply And Waterworks Installation Act, the water supply management area under the Act On Water Management And Residents Support In four major River Basin, and the Act On Construction Of Dams And Assistance To Their Environs. ㅇ In the mid-term, we suggest that the scope of public waters be expanded to enhance the equity of support projects under the Water Supply and Waterworks Installation Act and the Act on Water Management and Residents Support in River Basins, and water quality be managed at the watershed level. ㅇ In the long term, we consider a plan to integrate the expenditures of the three types of water-related resident support projects, and a plan to integrate not only the expenditure sectors but also the import sectors. In the mid- to long term, the three types of resident support projects should be integrated into the “resident support projects in the area surrounding a water body,” (tentative name) and promoted as part of the regional development policy based on the 5-year mid- to long-term plan at the Si/Gun/Gu level.

유역별 통합하천관리 실현을 위한 입법적 시론

한상운 ( Han Sang Un ) 한국환경법학회 2021 環境法 硏究 Vol.43 No.2

유역별 통합하천관리를 위하여 주관부처 및 관리주체의 일원화가 필요하다. 종래까지 “하천”과 “하천수”를 구별하고, “하천수”도 “수자원으로서의 하천수”와 “물환경 보전대상으로서의 하천수”로 구별하여 각각 국토교통부와 환경부가 관리하던 것을 최근 정부조직법 및 하천법을 개정하여 “수자원으로서의 하천수”와 “하천에 관한 사무”까지 환경부로 이관되어 명실상부한 하천의 통합관리가 이루어질 수 있는 제도적 기반이 마련되었다. 그러나 하천관할 주무부처가 환경부로 일원화되었다고 하지만 여전히 국가하천, 지방하천, 소하천 등 기존 하천의 목적 또는 기능에 따라 하천의 관리주체를 달리함으로써 나타나는 문제는 여전하다. 특히 지방하천을 국가하천으로 승격하여 유역물관리위원회에 의한 유역통합 관리를 효율적으로 추진할 필요가 있다. 이것은 단순히 국가하천과 지방하천의 통합을 의미하는 것이 아니라 유역별 물관리통합의 기초를 설정한다는 점에서 매우 중요하다. 그리고 물사용의 60%이상이 농어촌용수라는 점에서 농림축산식품부 소관의 농업용수 관리도 환경부로 전환할 필요가 있다. 현재의 농업용수 관리의 실질도 기존의 하천관리와 다른 점이 없다는 점과 원칙적으로 유역물관리 위원회의 통제 및 물관리의 효율성을 확보하기 위하여 환경부로 주관부처를 변경하고 농림부 등 관련기관의 협조방식으로 관련법제를 개선할 필요가 있다. 그리고 수자원공사의 댐용수관리와 한수원의 수력 댐용수 관리도 그 본질이 하천수의 관리라는 점에서 물 관리 통합의 효율성을 확보하기 위해서 일원화되어야 한다. 즉 하천관리업무를 유역물관리위원회와 환경부로 통일하고 다만 일정한 경우에 위임을 받아 지방자치단체 또는 수자원공사 등 관련기관이 업무를 처리하되 유역 위원회와 환경부의 지휘를 받도록 하여 하천관리의 통합을 효율적으로 수행하도록 관련법제 마련이 필요하다. 그리고 유역별 관리단위인 ‘유역’은 유역관리의 기본적 사항이라는 점에서 관리단위를 ‘유역’으로 하되 그 경계와 구분을 대유역 뿐만 아니라 중ㆍ소유역까지 포함하여 물관리기본법에서 직접적으로 규정할 필요가 있다. 그리고 유역관리의 실현방법으로서 소유역(또는 소하천) 중심의 상향식 유역관리가 필요하다고 보아 이에 관한 내용도 향후 입법에 반영할 필요가 있다. For integrated river management by basin, it is necessary to unify the Department in charge and management bodies. Previously, “river” and “river water” were distinguished, and “river water” was also divided into “river water as a water resource” and “river water as an object of water conservation” and managed by the Ministry of Land, Infrastructure and Transport and the Ministry of Environment, respectively. Recently, the Government Organization Act and River Act were revised. As a result, “river water as a water resource” and “river affairs” were transferred to the Ministry of Environment to lay the institutional foundation for integrated management of rivers in name and reality. However, despite the fact that the departments in charge of rivers have been unified into the Ministry of Environment, there is still the problem of changing the management of rivers according to the purpose or function of existing rivers, such as national, regional, and small rivers. In particular, it is necessary to promote efficient basin integrated management by the basin Management Committee by promoting local rivers to national rivers. This does not simply mean the integration of national and local rivers, but is very important in that it establishes the basis for water management integration by basin. In addition, since more than 60% of water use is for agricultural, the management of agricultural water under the jurisdiction of the Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs needs to be switched to the Ministry of Environment. The fact that the current agricultural water management is no different from the existing river management, and in principle, in order to secure the control of the Basin Water Management Committee and the efficiency of water management, the department in charge was changed to the Ministry of Environment, and the Ministry of Agriculture and Forestry and other related organizations cooperated. There is a need to improve relevant laws. In addition, the management of water for dams by the K-Water and the management of water for hydroelectric dams by Korea Hydro & Nuclear Power Co., Ltd(KHNP) should be unified in order to secure the efficiency of water management integration in that the essence is management of river water. In other words, the river management task is unified into the basin Management Committee and the Ministry of Environment, but in certain cases, the local government or related organizations such as the K-Water are delegated to handle the tasks, but under the direction of the basin Committee and the Ministry of Environment, the integration of river management can be efficiently integrated. It is necessary to prepare relevant laws to do so. In the sense that ‘basin’, the management unit for each basin, is a basic matter of basin management, the management unit should be ‘basin’, but the boundary and division should be directly defined in the Framework Act on Water Management, including not only large basins but also small and medium basins. there is In addition, as a method of realizing basin management, bottom-up basin management centered on sub-basins (or small rivers) is necessary, so it is necessary to reflect this in future legislation.

물관리기본법상 4차 물 산업혁명과 물관리위원회의 활성화에 관한 연구

정우택(Jeong, Woo-Taik) 한국법학회 2019 법학연구 Vol.75 No.-

인간의 물 기본권 보장을 위해 「물관리기본법」이 2018년 5월28일 20년의 오랜 진통 끝에 국회 본회의에서 가결되었다. 「물관리기본법」이 제정되기 이전에는 환경부와 국토교통부가 수질과 수량을 관리하였기 때문에 업무의 중복과 경제적 비효율이 많았다. 이러한 수자원의 비효율적 관리 문제를 해결하기 위하여 환경부가 물 관리 주도권 가지는 물관리기본법이 2019년 6월13일 시행되게 되었다. 따라서 향후 물 관리의 50년, 100년을 내다보고 통합물 관리 정책을 추진해 나가기 위한 국가·유역 물관리위원회의 문제점과 개선방안을 도출하였다. 첫째, 물관리위원회의 효율적 구성과 운영을 위하여 물관리위원회를 구성함에 있어 물관리 전문가와 시민단체, 지역주민을 선별하여 위원으로 선발하여야 하고 분과위원회(기획총괄, 계획수립, 계획 평가, 물 분쟁조정 등)가 현재 운영별로 구성되어 있는 것을 분야별(수도, 하천, 상수도, 생태 등)로 구성하여 분과위에서 전문적 검토를 하여야 한다. 둘째, 물 관리 기능을 자문기능과 의결기능으로 구분하여 명확하게 규정함이 바람직하다. 셋째, 물관리위원회조정의 효력이 ‘민법상 화해’로 간주한 것은 행정위원회로서의 위상에 맞지 않는 입법이므로 재판상 화해의 효력을 부여하여야 한다. 넷째, 위원회가 여러 물 분쟁 관련 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 위원회의 조사권을 직접 법률로 규정하여야 한다. The Water Control Fund Act was passed at a plenary session of the National Assembly on May 28, 2018 after 20 years of labor to ensure basic human rights to water. Since the Ministry of Environment and the Ministry of Land, Infrastructure and Transport managed water quality and quantity before the enactment of the Water Management Fund Act, there were many overlapping tasks and economic inefficiencies. To solve the problem of inefficient management of water resources, the Ministry of Environment took the lead in water management and the Water Management Fund Act was put into effect on 13 June 2019. Therefore, problems and improvement measures of the National Water Management Committee were drawn up in order to implement the integrated water management policy in anticipation of 50 or 100 years of water management in the future. First, water management experts, civic groups, and local residents should be selected as members in organizing the water management committee for the efficient composition and operation of the water management committee, and the sub-committees (planning general, planning establishment, planning assessment, water dispute settlement, etc.) should be organized into sectors (capital, stream, water supply, ecological, etc.). Second, it is desirable to define water management functions clearly by dividing them into advisory and voting functions. Third, it is a legislation that does not conform to its status as an administrative committee that regards the effect of adjusting the water management committee as harmony under civil law and thus should be given the effect of conciliation in court. Fourth, the committees right to investigate shall be stipulated directly in law in order for the committee to carry out various water dispute-related tasks efficiently.

통합물관리에 따른 하천법 개선방안

김홍균 한국환경법학회 2022 環境法 硏究 Vol.44 No.2

The key to integrated water resource management is the integration of the River Act which oversees the quantity of water, and the Water Environment Conservation Act which controls the quality of water. The fact that the River Act now falls under the jurisdiction of the Ministry of Environment(MOE) is symbolic because it marks the start of integrated water management. However, it’s a bummer that not much of the Act’s content directly linked to integrated water management. The change of jurisdiction to the MOE from the Ministry of Land, Infrastructure and Transport without change of substantial content of the Act is the only thing that has really changed during the past four years. It is now time to actually integrate the management of river water. A total examination of the River Act is necessary in order to back that. While a number of revisions have already made to the Act enacted in December 30, 1961, it yet faces another turning point as demand for the integration of water management grows. Integrated water management requires a paradigm shift in managing rivers. Emphasizing the hydrologic cycle, along with watershed management and water quality management are some examples. In that respect, specific measures could include considering the hydrologic cycle a water management principle, adding integrated water management as well as watershed-based water management, expanding the designation standard on national rivers and raising the status of regional rivers to national rivers, building an integrated management system for river research・monitoring・information, reorganizing the river master plan, eliminating any redundancies in the river improvement project, enhancing the permission of river occupancy・use system, reshuffling the water rights system focusing on the River Act’s permission of water use, unifying the financial system, restructuring river minium flow, and finally, deleting the provision on water dispute adjustment. 통합물관리의 핵심은 수량관리를 관장하는 「하천법」과 수질관리를 관장하는 「물환경보전법」의 통합이다. 최근에 「하천법」이 명실상부한 환경부 소관의 법이 된 것은 통합물관리 차원에서 상징성이 크다고 할 수 있다. 본격적인 통합 하천관리가 시작되었다고 할 수 있기 때문이다. 그러나 일련의 개정에서 통합물관리와 직결되는 내용은 두드러지지 않은 점은 여간 아쉬운 것이 아니다. 통합물관리의 출범으로부터 4년여가 지나서도 종전에 국토교통부 소관 업무가 환경부의 업무로 변경됨으로써 소관부처의 변경만 이루어졌을 뿐 실체적 내용은 근본적으로 바뀌지 않았다고 할 수 있기 때문이다. 지금까지 형식적인 조직 통합이 이루어졌다면 이제부터는 실질적인 하천 통합관리가 필요하다. 이를 뒷받침하기 위해서는 「하천법」의 전면적 개정 등을 위시한 입법적 검토가 이루어져야 할 것이다. 1961. 12. 30. 제정된 동법에 대하여 그 동안 수차례 개정이 이루어졌으나 지금은 통합물관리라는 거센 물결로 새롭게 큰 전환점을 맞게 된 형국이라고 할 수 있다. 통합물관리는 하천 관리에 새로운 패러다임을 요구하고 있다. 물순환, 유역관리, 수질관리의 강조 등이 대표적인 예이다. 이러한 시각에서 몇 가지 방안을 살펴보면 하천관리 원칙에 물순환 고려, 통합하천관리 및 유역기반 하천 관리 등 새로운 원칙의 추가, 국가하천 지정기준 확대와 주요 지방하천을 국가하천으로 승격, 하천의 조사・관측・정보의 통합관리체계 구축, 하천기본계획의 재편, 하천정비사업의 중복성 제거, 점용허가제의 개선, 「하천법」상의 허가수리권을 중심으로 한 수리권 체제의 개편, 하천수 사용료를 중심으로 한 비용부담 및 재정체계의 일원화, 하천유지유량의 재편, 하천수 분쟁조정 규정의 삭제 등이다.