중앙행정권한의 지방이양에서 나타난 권한이양 유형분류 및 소요재원 산정방안

민기(閔基),홍주미(洪周美) 한국지방자치학회 2017 韓國地方自治學會報 Vol.29 No.3

정부는 1991년 이후 중앙정부에 과도하게 집중되어 있는 권한을 지방정부로 이양하기 위한 조치들을 취하고 있다. 이러한 지속적인 조치에도 불구하고 그 실적이 부진하다는 평가를 받고 있다. 특히 금년 출범한 새 정부에서는 과거와 달리 과감한 분권을 위하여 연방제 수준의 지방분권을 정책목표로 설정하고 있다. 본 연구는 현 정부에서 향후 이루어질 중앙행정권한의 지방이양정책을 활성화하기 위한 두 가지 방안을 제시하는데 연구의 목적을 두고 있다. 하나는 중앙행정권한을 지방자치단체로 이양할 경우 규정할 수 있는 권한유형을 분류하는 방안이다. 또 다른 하나는 중앙행정권한이 지방으로 이양될 경우 이양된 권한을 지방자치단체가 집행할 경우 발생하는 재정소요 분석 방안을 제시하는 것이다. 그동안 중앙행정권한의 지방이양에 대한 구체적 분류 없이 권한이양이라고 통칭하였던 권한 및 사무이양의 형태를 다섯 가지 유형으로 본 연구는 구분하였다. 이러한 분류는 2004년 정부가 제출했던 ‘지방일괄이양법(안)’과 ‘제주특별법’에서 규정하고 있는 법규정 형태를 중심으로 분류하였다. 이 분류방법에 따르면 권한유형은 ‘권한이양’‘권한공유’‘사무이양’‘조례특례’‘법적특례’ 5개 형태이다. 이어서 본 연구는 권한이양 소요재원을 산정하는 방법을 제시하였다. 이 산정방식을 바탕으로 이양사무 소요재원 추정을 위한 새로운 회귀모형을 제안하였다. 더불어 본 연구에서는 중앙행정권한 지방이양에서 나타난 권한유형에 따라 중앙정부의 재정부담 여부를 제시하였다. 본 연구는 이양권한의 분류를 통해서 지방분권의 효과성과 이양사무 수행에 소요된 재원산정의 합리성을 높이는데 의의가 있다. Korean government has carried out the devolution of excessively centralized administrative power vested in central government to local government since 1991. In spited of the government efforts in transferring the administrative power of central government, it has been evaluated that the results are not satisfied with the original policy goal. Accordingly, the new government, however, has set a policy goal in order to enhance local decentralization to the level of decentralization in the federal state. This study, therefore, aims at suggesting two ways to activate the devolution policy of central government"s administrative power that is expected to be implemented in this government. One way is to classify the types of power devolution when the central administrative powers are transferred to local government. This study categorizes the power devolution by the five types of power devolution such as "power devolution, power sharing, administrative work devolution, ordinance special case, legal special case." The other way is to propose an alternative in calculating the expenditures that are occurred by the transferred administrative powers from central government to local government when the local governments implement the devolved powers. This study has significances in improving the effectiveness of local decentralization and the rationality in calculating the expenditures occurred to local government by delivered powers from central government.

중앙권한 및 사무의 지방이양 실태 및 발전과제

최근열 대한지방자치학회 2016 한국지방자치연구 Vol.18 No.3

우리나라는 1991년 지방자치제 부활이후 역대정부에서 지방분권정책을 추진해오고 있다. 본 연구에서는 역대정부에서 추진해 온 지방분권정책과제 중 핵심과제인 중앙권한 및 사무의 지방이양을 중심으로 그 이양 실태 및 문제점을 살펴보고 향후 그 발전과제를 제시하는데 목적이 있다. 즉 중앙권한 및 사무 지방이양의 발전과제로는 첫째, 중앙권한 및 사무 지방이양 추진을 포함한 지방분권을 총괄하는 전담기구의 법적 권한 강화, 둘째, 중앙권한 및 사무의 지방이양대상사무의 추가적인 발굴 및 이양 추진, 셋째, 단위사무의 지방이양을 지양하고 기능별로 이양을 추진하고 사무지방이양에 따른 가칭 지방이양 비용심사위원회 설치 및 지방이양 영향평가제도 도입, 넷째, 주민과 접점기능으로서 성격을 지닌 자치경찰제 실시와 교육자치 개선 및 특별지방행정기관의 기능조정 추진, 다섯째, 국회에 중앙권한 및 사무의 지방이양을 다룰 법안심사권을 가진 상설 지방자치발전특별위원회 설치, 여섯째, 지방정부의 특성을 고려한 차등적 지방이양 추진 등을 제시하였다. Korean government has implemented local decentralization policy since the resurrection of local autonomy in 1991. This paper focused on the transitions of central authority and administration to the local governments in many Korean administration and suggested some developmental ideas. As of those perspectives, first, the legal authority of a dedicated agency overseeing the decentralization, including the promotion of the central authority and administration transfer, should be strengthened. Second, it is needed to additional discoveries and promotion of the transfer of provincial transfer target office, Third, some ideas on sublate of the unit administration, functional transitions, establishment of expense-examination committee, and introduction of impact-evaluation system on the local transitions can be suggested. Fourth, autonomous policing and education, and reform of functions of special local agency can be suggested for the point of contacts of local citizens. Fifth, this research proposed the establishment of standing special committee on the local autonomy and development in the Korean National Assembly for the legal examination on the transitions of central authority and administration to the local governments. And Sixth, this study made a final suggestion of the differential local transitions by considering some characteristics of local governments.

지방일괄이양법 제정과 관련된 공법적 과제

이지은(Yi, Ji-Eun) 한국지방자치법학회 2017 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.17 No.4

중앙의 권한 및 사무의 지방이양을 위하여 역대 지방분권추진기구에서는 꾸준한 노력을 기울여 왔다. 1991년 지방의회의 부활에 따라 지방자치에 대한 인식이 확산되면서 국가와 지방자치단체간 권한 및 사무 재배분 논의가 구체화되기 시작하였고 당시 분권추진기구였던 지방이양합동심의위원회는 비법정기구임에도 불구하고 약 2,008여건의 사무이양을 합의하고 그 중 1,639건에 대하여는 관련 법령이 개정되는 성과를 내기도 하였다. 이후 지방이양추진위원회, 지방분권촉진위원회를 거쳐 지방자치발전위원회까지 지방분권을 위한 여러가지 정책을 개발하고, 사무의 지방이양을 위하여 노력하였다. 특히 지방자치발전위원회는 그동안 이양이 확정되었음에도 불구하고 관련 법률이 개정되지 않아 미이양된 사무에 대하여 일괄 법제화를 추진하기 위하여 지방일괄이양법(안) 을 제정하고자 노력하였다. 그 내용적 측면에서 살펴보면 1단계 사업으로 지방이양확정 후 미이양된 사무의 이양 추진, 2단계사업으로는 국가 총사무재배분 완료 사무에 대한 일괄법제화 추 진, 3단계사업으로 특별지방행정기관의 사무이양추진으로 이루어졌다. 지방일괄 이양법(안) 은 참여정부 시절에도 그 제정의 필요성이 인정되었으나 국회법상 소위 상임위 소관주위에 위배된다는 이유로 법안 제출에 대한 접수자체가 거부되 다. 그 이후에도 여러 차례 법 제정을 시도하였으며, 2016년 20대 국회에서도 역시 위 3단계 사업 중 1단계 사업으로 지방자치발전위원회의 주도 아래 지방일괄이 양법(안) 제정을 시도하였으나, 상임위 소관주의의 관행을 극복하지 못하였다. 다만 상임위 소관주의가 지방일괄이양법(안) 과 같은 사안에서는 국회 입법권에 대한 역기능을 나타낼 수도 있다는 점에 대한 인식을 공유했다는 점에서는 의미가 있었다. 지방일괄이양법(안) 은 현 정부에서도 그 제정을 위한 노력이 계속되고 있다. 이전에 드러난 문제로 인하여 법률안 제정이 좌절되었던 경우를 대비하여, 법안심 사권을 가진 국회 내 상설 지방자치발전특별위원회의 설치에 주력하고 있다고 한다. 지방분권은 시대적 가치이고 민주주의의 발현이며, 그 중요한 과제로서 중앙의 권한 및 사무를 지방으로 이양하는 것은 매우 당연하다. 다만, 그 과정에서 재정과 인력이 동시에 이양되어야 하고, 그보다 앞서 국가전체의 사무를 국가사무와 자치사무로 재분배하는 과정이 필요하다. 지방자치법 이 비록 자치사무의 범위를 개별법의 정하는 바에 따라 가변적으로 정의하고 있으나, 국가사무와 자치사무의 배분에는 지방자치라는 헌법적 이념이 가리키는 바가 반영될 수 있는 기준을 수립하여야 한다. 중복배제의 원칙, 보충성의 원칙, 포괄적 배분의 원칙이 법적인 선언이 아니라 실효적인 구속성을 지닌 원칙으로서 기능할 수 있어야 한다. 자치 발전위원회가 이러한 사무배분의 기준에 대한 보완기준을 마련한 바 있는데, 이 보완기준이 지방자치의 헌법적 이념과 반드시 합치하는 것은 아니다. 특히 복지사무와 관련하여 보편적 복지로서 국가의 지원이 필요한 사무를 국가사무로 분류하고 있는데, 복지의 개념이 부처별로 관할업무와 연계되어 다양하게 쓰이는 관행을 감안할 때, 복지사무를 국가사무로 분류하는 것은 대단히 위험하다고 판단된다. 헌법 제117조제1항이 자치사무를 “주민의 복리에 관한 사무”라고 표현하고 있다는 점에 비추어 보아도, 가급적 복지사무는 자치사무로 보고, 그 중 반드시 국가의 지원이 필요한 사무에 한하여 국가사무로 전환하는 것이 타당할 것이다. 개헌을 앞두고 있는 시점에서 지방분권에 대한 전국민적 합의를 바탕으로 진정한 의미의 지방자치가 구현될 수 있는 헌법적 토대가 이루어지길 바라면서, 구체적인 지방분권의 한 가지로서 지방일괄이양법(안) 의 제정이 속히 성과를 이루기를 바란다. This paper examines the efforts made to realize local autonomy and to enact the Omnibus Decentralization Act, then points out the substantial problems associated with making it. The former and the current Decentralization propulsion bodies such as Decentralization Joint Committee under the Ministry of Government Administration and Home Affair in 1991, Presidential Commission on Transitions of Central Authority in 1999, Presidential Committee on Decentralization in 2008 and Presidential Committee on Local Autonomy Development(CLAD) have developed various policies for decentralization. In particular, CLAD has been pushing for a package of measures to be implemented in the near future, so-called Omnibus Decentralization Act. The committee actually failed to legislate for it, but continued to strive for the enactment of the bill. To overcome the previously revealed problems discouraged the legislation, it is said to be concentrating on the establishment of a special committee for local and regional development within the National Assembly that has the authority to examine bills. Because the Assembly has refused to deliberate the Bill on the grounds that there is no executive committee for the Omnibus Compensation Act. Although this legislation is not perfect, it completes its implementation of local autonomy s ideas by legislation and is the first step toward becoming a genuine local autonomy. In that sense, it is necessary to review CLAD guidance lines on Scope of Affairs of Local Governments which the Act is based. For example, CLAD states that the nation should be responsible for the affairs of universal welfare. But Article 117(1) of the Constitution regards the work on welfare for residents as the work of local governments. In addition, the concept of welfare is very multifunctional and, when the state is in charge of all welfare affairs, there is a risk of being a national control over the local administrative body. Therefore, CLAD s guideline that welfare work is considered as a national office should be reviewed.

국가와 지방자치단체간 사무배분개혁추진의 평가와 과제

김남철 한국국가법학회 2013 국가법연구 Vol.9 No.1

본 연구에서는 그 동안 지방분권촉진에 관한 특별법에 의하여 구성된 지방분권촉진위원회의 지방이양추진 관련 활동과 성과를 중심으로 추진체계, 중앙행정권한의 지방이양의 원칙과 기준, 주요추진과제, 지방이양대상사무발굴, 사무이양실적, 법정수임사무도입 연구, 이행상황 점검, 지방이양 일관법안 마련 등 지방분권 추진내용을 살펴보고, 새로운 정부에서의 지방이양의 향후 과제도 몇 가지 제시해 보았다. 정부는 중앙행정권한의 지방이양을 통하여 분권을 실현하기 위해서 많은 노력을 기울여 왔고, 이러한 노력들은 상당히 많은 수의 사무들을 지방으로 이양하는 성과를 올렸지만, 아직도 여전히 지방분권을 추진하여야 할 남아 있는 과제들이 산적해 있고, 또한 그 동안의 추진과정에서 나타난 여러 가지 문제들, 예컨대 국가사무와 자치사무의 배분기준에 다소 불명확한 측면이 있다는 문제, 중앙부처나 지방자치단체 공무원들 지방자치에 대한 인식부족·부처이기주의 등의 문제, 사무의 이양과 더불어 사무수행에 따른 재원이 반드시 필요한 경우 사무이전결정이 쉽지 않다는 문제, 정부(위원회)의 이양권고 및 이행점검에도 불구하고 해당 부처가 이에 불응하는 경우 이를 강제할 방안이 없어 이양권고의 실효성이 매우 미흡하다는 문제 등도 앞으로 해결하여야 할 과제이다. In dieser Abhandlung wurden die Antriebstätigkeiten und die Ergebnisse der Dezentralisationsförderungsausschuß nach dem Dezentralisationsförderungsgesetz gehandelt. Insbesondere wurden die Antriebssubjekten, die Prinzipien und Maßstäbe der Angelegenheitenübertragung, die Hauptantriebsaufgaben, die Ausgrabung der Übertragungsangelegenheiten, die Antriebsergebnisse der Angelegenheitenübertragung, die Untersuchung der Einführung des Systems der gesetzlichen übertragten Angelegenheiten, die Ausführungsaufsichten, die Vorbereitung des Gesetzesentwurfs über die Zusammenübertragung der örtlichen Angelegenheiten untersucht. Die Zenrtralregierung hat inzwischen für die Verwirtklichung der Dezentralisation durch die Angelegenheitenübertragung viel bestrebt. Dadurch haben viele Angelegenheiten, die bisher die Zenrtralregierung als ihre Aufgaben gehabt hat, nach den Selbstverwaltungskörperschaften übertragt. Aber es gibt noch die Probleme, zu lösen. Dafür müssen die Aufgabenteilungsmaßstäbe noch klarer werden, und das Erkenntnis der Beamaten über die Selbstverwaltung muß sich noch verbreiten, und das Finanzierungsproblem nach der Angelegenheitenübertragung muß vorher oder mindestens zugleich berücksichtigt werden, und letztens muß das effektive Mittel für die Stärkung der Angelegenheitenübertragung und der Ausführungsaufsicht der Dezentralisationsförderungsausschuß gesetzlich bestimmt werden.

프랑스의 행정권한의 지방이양 내용과 원칙의 검토-1982년 지방분권법에서 2019년 헌법개정안까지의 변화

전훈 한국지방자치법학회 2020 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.20 No.4

This article is a comparative research about the experience of french decentralization in response to Korean local transfer Act, which was promulgated on February 18, 2020. In France, the process of central administrative competent being divided and transferred to local governments has already begun more than 40 years ago, and is still ongoing. And so, it is hardly to speak a “top-down law” like ours. Therefore, we introduced the history and characteristic of the distribution of administrative competent being compared to decentralization. First, we examined the flow of decentralization from the 1980s to 2010(ActⅠand Ⅱ). And then we presented the adjustment of transfer of competent and services being realized since 2010, the third Act of decentralization. And the discussion of differentiation of decentralization in the constitutional amendment which was proposed in August 2019(Act Ⅳ). The transfer of central competence to local authority in France was fulfilled through the transfer of competence and services for “Commun-Departement-Région” by “Bloc de compétence” based on principles of subsidiarity and specialization through the Great Reform Act between 1982 and 1983. The allocation of compartments and transfer of affairs were recognized as subsidiarity principle and “general competent clause” and the “Bloc de compétence”. But the transfer of duties and financial resources were not the same in reality. The transfer of competent of “Commune” to “EPCI” and the adjustment of authority among existing local governments specifically contain previous thoughts on the transfer of competent from central to provincial areas. The fourth Act of decentralization which begins with the submission of a constitutional amendment bill in 2019, recognize the differentiation of local governments’ competences and allows local governments to intervene in the contents of national law by experimentation law. Our attention including second french constitutional reform for decentralization is being paid to future developments of rationalization transfer of administrative competences between central and local governments. 본고는 지난 2020년 2월 18일 공포되어 2021년 1월 1일 시행을 앞둔 약칭「지방일괄이양법」 에 대응하는 프랑스의 법률로는 어떤 것이 있는가에 대한 비교법적 검토를 위한 글이다. 프랑스에서 중앙권한이 지방으로 나누어지고 이양된 과정은 이미 40여 년 전부터 시작하여 현재도 진행 중이고 우리처럼 일괄이양법률 같은 Top-down 법을 찾기는 어렵다. 따라서 프랑스의 중앙집권적 행정조직과 권한이 어떻게 지방으로 이양되고 있는지에 대한 권한배분과 지방이양의 연혁과 특징 및 이를 지배했던 기본원칙을 시기별로 나누어 소개하고 시사점을 알아보았다. 먼저 지방분권 제1막과 2막에 해당하는 1980년대부터 2010년까지의 지방분권화 흐름을 검토하였다. 다음으로 지방분권 제3막인 2010년 이후 나타난 권한배분의 조정과 2019년 8월 발의된 헌법개정안에 나타난 차별(등)적 분권에 대한 논의(이를 제4막이라 부르기도 한다)를 살펴보았다. 프랑스의 중앙권한의 지방이양은 1982년과 1983년의 대개혁 법률을 통해 중앙과 지방간의 권한배분의 일반원칙으로 보충성원칙과 전문성원칙에 기초한 권한블럭(사무군)을 통해 꼬뮌-데파트망-레지용의 권한배분과 사무의 이양을 통해 진행되었다. 권한배분과 사무이양은 보충성원칙과 일반권한조항을 인정하고 해당 지방자치단체가 가장 잘 수행할 수 있는 권한의 블록을 정하고 이에 대한 총괄적 이양방식으로 진행되었으며 사무이양과 재원이양을 같이 하도록 하였으나 현실에서는 그렇지 않았다. 2010년 이후의 지방분권 제3막과 2019년 헌법개정안 제출로 시작되는 지방분권 제4막은 합리적인 행정권한의 배분과 이양을 목표로 하는 점에서 차이가 있다. 기초자치단체인 꼬뮌간 협력체에 대한 권한이양과 기존 지방자치단체들간의 권한의 조정은 중앙에서 지방으로 진행되는 권한이양에 대한 종전의 생각과 현실에 대한 고민을 구체적으로 담고 있다. 2019년 헌법개정안은 지방분권의 차별(차등)과 실험법 참여를 통한 자치입법권의 차등화를 내용으로 하는 것이어서 향후의 귀추가 주목된다.

지방이양일괄법 제정과 자치분권강화를 위한 공법적 과제

최우용(Choi, Woo-Yong) 한국비교공법학회 2019 공법학연구 Vol.20 No.1

실질적 지방자치를 구현하기 위한 방안의 하나로, 정부는 지방이양일괄법률안을 마련하였다. 그리고 동 법률안은 지난 10월 23일 국무회의를 통과하여 현재 국회 심사 중이다. 이양일괄법이라는 입법형식은 다음과 같은 의의를 가진다. 첫째, 단위사무의 지방이양 결정 후 이를 어떻게 입법화 할 것인가에 대한 중요한 기준이 된다는 것, 둘째는 지방자치단체의 책임 하에 수행할 수 있는 자치사무가 증가함으로써 지방의 책임 있는 행정이 가능해 진다는 것, 셋째는 사무이양의 기준이 마련되어 향후 이양작업이 가속화 될 수 있다는 점 등이다. 한편, 사무이양일괄법의 성공적 제정과 향후 지방자치와 분권을 위한 필자의 생각을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 사무이양을 담당하는 자치분권위원회에 대한 당부이다. 실질적인 지방분권을 위해서는 주민에게 유익하고 주민친화적인 사무의 과감한 지방이양이 필요하다. 향후에는 이양되는 사무의 수보다 그 내용이 중요하게 될 것이다. 따라서 자치분권위원회는 실질적 자치분권을 위한 과감한 사무이양을 추진하여야 하는바, 이때 법체계 및 법적 안정성의 차원에서 문제가 없다면 단위사무보다는 주된 권한을 중심으로 포괄이양하여야 한다. 또한 사무이양에 따른 이해관계자의 반발이 예상되는 민간위탁사무 등에 대해서는 이양결정 전에 사전 조율이나 조정 작업을 거쳐 국회입법과정에서의 반대와 변질을 막아야 한다. 그리고 지방의 목소리를 듣는 ‘제안모집방식’과 같은 의견수렴 절차를 거치는 등 이양결정과정의 절차적 정당성에도 관심을 가져야 할 것이다. 둘째, 국회에 대한 바람으로, 국회는 이양일괄법과 법률안의 수리 및 심사와 관련된 국회입법절차의 정비 등 일괄법과 관련한 법제도 전반을 점검하고 정비하여야 할 것이다. 셋째, 지방자치단체에 대한 바람이다. 지방분권의 성공 여부에 관한 또 하나의 관건은, 지방자치단체 공무원들의 법무역량에 있다. 이제는 지방자치단체도 ‘권한이 없어서, 돈이 없어서, 사람이 없어서…’와 같은 무책임한 사고로부터 탈피해야 한다. 지방자치와 지방분권의 실질적인 운영자는 다름 아닌 해당 지방자치단체와 지방의회 그리고 그 지역 주민이고, 해당 지방자치단체 공무원의 법무 역량에 따라 이들의 역할은 크게 달라질 수 있다. 각 지방자치단체는 사무이양에 따른 만반의 준비와 대응에 각고의 노력을 기울여야 함은 물론 분권과 이양을 담당할 자체 역량의 향상에도 힘을 기울여야 한다. 이번에 이양될 사무가 적절히 집행되지 않으면 제2, 제3의 지방으로의 사무이양은 어려워 질 수 있음을 각 지방자치단체는 명심해야 한다. Government has prepared an omnibus bill for the devolution of power to the regions as part of the measures for the substantial realization of local autonomy. And the bill passed the Cabinet meeting on October 23, and then handed over to the National Assembly for discussion. This omnibus bill for the devolution of power will serve the following purposes: First, it provides an important legislation basis on transferring administrative affairs to the local government. Second, it helps the local government to provide responsible administrative services as the autonomous affairs to be implemented under the responsibility of the local government are on the increase. Third, the established basis for transferring administrative affairs can accelerate the transfer in the future. Meanwhile, the author’s thoughts on the successful establishment of the omnibus law for the transferring administrative affairs to the local government and on the coming local autonomy and the devolution of power are summed up as follows: First, the author has a request to make with regard to the Presidential Committee on Autonomy and Decentralization. To accomplish substantial decentralization, devolution of power should center on bold transfer of the affairs both beneficial and friendly to the residents to the local government. In the future, quality of the affairs to be transferred will be more important their number; it will be the substance that matters. For this reason, the Presidential Committee on Autonomy and Decentralization should promote the bold transfer of affairs aiming for the substantial devolution of power for local autonomy, transferring major authority comprehensively rather than individual affairs individually to the extent that national law system and legal stability is not hampered. Second, the author sends wishes to the National Assembly that they should be able to examine and streamline the entire legal system relating to the omnibus decentralization law including the streamlining of the legislative procedure for discussing and accepting the omnibus bill for the devolution of power. Third, the author sends wishes to the local autonomous entity; Enhanced competence in judicial affairs of local governments can also be the key to the success of decentralization. This is because the local government in question and its residents are the actual operator of the local autonomy and decentralization. In this regard, now is the time to make full preparation and work hard in order to be ready for the transfer of work. The local entity should be aware that if the transferred work is not properly implemented this time, the 2nd and the 3rd transfer will become more difficult to be accomplished.

주세의 지방 이양에 관한 연구

김대영 한국지방세연구원 2018 한국지방세연구원 기획보고서 Vol.2017 No.3

□ 연구목적 ○ 지방분권의 촉진을 위해서는 지방재정의 근간인 자주재원 확충이 필요하며, 특히 지방세수 기반 확충이 필요함. ○ 지방세수 기반 확충을 위하여 신세원 발굴과 국세의 지방 이양 방안이 검토되고 있는데, 지방 이양 대상 국세로 양도소득세, 상속·증여세, 개별소비세, 주세 등이 거론되고 있음. ○ 본 연구에서는 지방세수 기반 확충을 위해 국세인 주세의 지방 이양 방안을 제시 할 목적으로 지방세로서의 주세가 갖추어야 할 요건을 검토하고 제시된 방안이 실시될 경우의 지방재정 파급효과를 분석하였음. □ 주요 내용 ○ 국세의 지방 이양이 거론되는 배경에는 세원의 중앙정부 편중 등 지방세 제도와 지방재정 제도에 문제가 있기 때문임. ○ 현행 지방세 제도와 지방재정 제도를 지방재정 현황과 외국 지방재정·세제와의 비교를 통해 평가해보면, 세원의 중앙정부 편중, 지방세 비중이 낮은 지방세입 구조, 재산과세 위주의 지방세수 구조, 일부 지방세목의 재원조달 역할 미약, 지방세원의 광역자치단체 편중, 자치단체의 징세노력을 제약하는 지방재정제도, 중앙정부 주도의 지방세제 개편 등의 문제가 있음. ○ 본 연구에서 지방 이양 대상으로 검토하고 있는 주세의 현황을 살펴보면 다음과 같음. - 2015년 주세 징수액은 내국세 총액의 1.74%를 차지하며, 주류별 세수 비중은 맥주가 45.5%, 희석식 소주가 36.3%를 차지하여 이들 두 종류가 81.8%를 차지함. - 국내 제조분 주세의 지역별 분포를 살펴보면, 충북, 경기, 강원의 3개 도의 주세 신고액이 국내 제조분 주세 총액이 64.0%를 차지하며 여기에 경남, 전북, 광주를 합친 6개 시도의 주세 신고액이 국내 제조분 주세 총액의 88.2%를 차지함. - 주세의 경우 전반적으로 자치단체별 세수의 편차가 커서 생산지 원칙으로 과세할 경우 심각한 지방세수 불균형을 야기할 우려가 있음. ○ 주세는 소비세이므로 주류의 소비자가 부담하는 조세가 주류의 소비지인 자치단체에 귀속되도록 주류 소비를 대표하는 지표를 선정하여 이에 따라 세수를 자치단체별로 안분할 필요가 있는데, 소비지표로는 음식점 및 주점업 매출이 적합함. ○ 지방세인 주세의 과세주체는 통계의 입수 가능성과 세원 관리를 고려하면, 기초자치단체보다는 광역자치단체가 바람직함. ○ 본 연구에서는 다음과 같이 주세의 지방 이양 방안을 검토하고 지방재정 파급 효과를 분석하였음. - 첫째, 주세는 광역자치단체세인 시도세로 이양하고, 주세의 세수는 음식점 및 주점 업 매출을 소비지표로 선정하여 시도별로 안분함. - 둘째, 시도에 안분된 주세는 광역·기초간 재정조정제도인 자치구 조정교부금과 시군 조정교부금의 재원이 되어 시도별로 관할 시군구에 교부됨. - 셋째, 시도와 시군구의 시도세수, 조정교부금의 변화를 반영하여 보통교부세를 재산정하고, 이러한 지방세입 전반의 변화를 대상으로 지방재정 파급효과를 분석함. ○ 국세인 주세를 시도세로 지방으로 이양할 경우에 지방세수와 시도세수 확충효과를 시도별로 살펴보면 다음과 같음. - 주세를 시도세로 이양할 경우, 지방세수는 4.55% 증가하며, 시도세수는 6.57% 증가함. - 가장 지방세수 확충효과가 큰 자치단체는 강원으로 6.27%이며 다음으로 대전(6.01%), 전북(5.30%), 광주(5.14%), 충북(5.13%), 울산(5.12%)순임. - 가장 시도세수 확충효과가 큰 자치단체는 강원으로 11.48%이며 다음으로 충북(9.99%), 전북(9.91%), 전남(9.33%), 경북(8.69%), 충남(8.55%)순이며, 6개 시도를 제외한 다른 시도의 시도세수 확충효과는 8.0%에 미달하는 것으로 나타남. ○ 주세 이양으로 증가된 지방세수의 광역·기초간 배분을 다음과 같음. - 주세 이양으로 증가된 시도의 지방세수 중 28.7%가 시군구에 조정교부금으로 배분되고 시도 본청에는 71.3%가 귀속됨. - 시도별로 주세의 광역·기초간 배분 비율을 살펴보면, 기초자치단체에 배분하는 비율이 가장 높은 곳은 경기로 39.0%이며, 다음으로 충북(37.5%), 경남(36.4%), 전북(34.0%), 충남(32.9%), 경북(30.8%)순이며, 이들 6개 시도를 제외한 나머지 시도의 기초자치단체 배분 비율은 30.0%에 미달하는 것으로 나타남. ○ 주세 이양으로 인한 지방세입 변화를 살펴보면 다음과 같음. - 주세 이양으로 인한 지방세수의 증가율은 4.55%이며, 지방세입의 증가율은 1.73%임. - 지방세를 제외한 세외수입, 지방교부세, 국고보조금, 지방세 및 예수금 회수 등, 보전수 입 등 지방세입을 구성하는 다른 항목에는 규모의 변화가 발생하지 않음. ○ 주세 이양으로 인한 지방세입 확충효과를 살펴보면 다음과 같음. 특별시와 도에서 지방세입 확충효과가 크게 나타나고 상대적으로 광역시에서는 지방세입 확충효과가 크지 않은 것으로 나타남. - 가장 지방세입 증가율이 높은 자치단체는 서울로 3.26%이며 다음으로 강원(2.04%), 전남(1.92%), 경북(1.89%), 전북(1.88%), 충북(1.80%), 충남(1.70%), 경남(1.56%) 순임. - 서울의 경우는 주세 이양으로 지방세수가 크게 증가하지만, 불교부단체이므로 지방교부세 감소가 발생하지 않기 때문에 지방세입 확충효과가 크게 나타남. ○ 자치단체 계층별로 지방세입 증가 효과를 살펴보면 다음과 같음. - 주세 이양으로 인한 광역·기초 간 지방세입의 귀속을 살펴보면, 광역자치단체인 시도 본청에 43.7%가 귀속되며, 기초자치단체인 시군구에 56.3%가 귀속됨. - 가장 지방세입 증가 효과가 큰 자치단체 계층은 시도 본청으로 주세의 43.7%가 귀속되며, 다음으로 시(26.0%), 군(19.5%), 자치키0.8) 순임. □ 정책건의 ○ 본 연구에서는 지방세수 기반 확충을 위해 국세 중 주세를 지방으로 이양하는 방안을 건의하고자 함. ○ 국세인 주세를 지방으로 이양하려면, 세수의 안분, 과세 주체, 광역·기초 간 재원 배분 등을 결정해야 함. ○ 주세는 소비세이므로 주류 등을 소비하는 소비자가 부담하는 조세가 주류의 소비지인 자치단체에 귀속되도록 주류 소비를 대표하는 지표를 선정하여 이에 따라 세수를 자치단체별로 안분할 필요가 있는데 소비지표로는 음식점 및 주점업 매출이 적합함. ○ 주류 소비 관련 통계의 입수 및 파악 가능성, 세원관리 효율성 등을 고려할 때, 지방세인 주세의 과세 주체는 기초자치단체보다는 광역자치단체가 바람직함. ○ 주세를 시도세로 이양할 경우 재정확충효과가 시도에만 발생하는 것이 아니라 시군구에도 재정확충효과가 발생하도록 현행 광역·기초간 재정조정 제도를 활용하여 시도세인 주세의 일부가 자치구 조정교부금과 시군 조정교부금의 형태로 교부되도록 하여야 함.

종합부동산세의 지방이양 방안

임상빈,이승범 한국지방세연구원 2022 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2022 No.1

□ 연구목적 ○ 최근 종합부동산세 세부담이 급증하면서 재산에 대한 이중과세와 차등과세가 헌법에서 보장하고 있는 재산권을 침해한다는 주장이 제기되고 있음. - 종부세위헌청구시민연대는 “종부세로 다주택자에게 징벌적 세금을 부과해 조세평등원칙을 위반했고, 재산세의 과세표준이 동일해 이중과세다. 위헌 청구 소송에 돌입할 것”이라고 2021년 11월 24일 밝혔고, 종합부동산세 위헌청구에 납세자의 관심도 높아지고 있음. - 종합부동산세 위헌심판과 별도로 종합부동산세 폐지 논의가 전개되고 있으며, 새로운 정부에서는 종합부동산세 폐지 등을 검토하고 있음. ○ 최근 종합부동산세 폐지 논란은 종합부동산세를 폐지하는 것부터, 통합재산세를 신설하는 방안 및 종합부동산세를 지방세로 외형만 전환하는 방안 등 다양한 논의가 가능함. - 그러나 종합부동산세 세입은 모두 지방자치단체에 지원되고 있어 종합부동산세를 폐지하는 경우, 종합부동산세 세입을 이전받는 지역에서 반대할 수 있음. - 종합부동산세 폐지 논의는 지방자치단체에 대한 재정지원 논의와 함께 대안을 모색하는 것이 필요함. ○ 따라서, 본 연구는 종합부동산세의 지방세 전환에 따른 세원 및 배분의 기준 재설정과 담세기준의 재설정에 대해서 논의하고자 함. □ 종합부동산세 지방세 이양의 쟁점 1. 과세권 이양 방안 ○ 종합부동산세를 지방세로 이양시 과세권에 대한 쟁점을 검토해야 함. - 재산세의 경우 과세권은 기초자치단체가 가지고 있으나, 종합부동산세를 지방세로 이관시 기초자치단체의 재산세에 통합하여야 하는지 아니면 별도의 세목 체계로 공동세 및 시·도세로 하여야 하는지 검토가 필요함. ○ 종합부동산세를 지방세로 전환시 다음과 같은 방안을 검토할 수 있음. - 종합부동산세를 시·도세로 규정하는 방안이 있음. - 종합부동산세를 재산세와 통합하여 통합재산세를 운영하는 방안이 있음. - 종합부동산세를 조합세로 지정하여 지방세 조합에서 부과·징수하고 현행 배분체계를 유지하는 방안이 있음. ○ 종합부동산세를 지방세로 이양시 과세권은 3가지 방안을 검토할 수 있음. - 1안은 재산세와 완전히 통합하는 방안임. - 2안은 재산세와 별도로 시·도세분 재산세를 신설하여 재산세(종합분)를 신설하는 방안임. - 3안은 재산세와 별도로 지방종합부동산세를 공동세로 신설하는 방안임. 2. 배분 방식으로 부동산교부세 대체 방안 ○ 종합부동산세를 재산세로 통합하는 경우, 종전의 지방교부세로 배분하던 종합부동산세를 어떠한 기준에 따라 전국에 배분해야 하는지 문제시됨. - 부동산교부세를 국세를 지방세로 배분할 때 배분의 기준이 되는 것이 교부세로 종합부동산세가 지방세로 이전되는 경우, 종합부동산세 재원을 교부세로 배분하는 것은 교부세의 성격에 맞지 않음. - 종합부동산세 대체분에 해당하는 재산세를 어떠한 방식으로든 각각의 자치단체에서 각출하여 교부세 배분 비율에 따라 배분해야 종전의 부동산교부세를 배분받는 지방자치단체에서 종합부동산세 지방이양에 반대하지 않음. ○ 종전에 지방세법에 있던 구 토지과다보유세의 배분 방식은 다음과 같음. - 토지과다보유세는 제234조의27의 규정에 의한 산출세액에서 당해 토지에 대하여 이미 과세된 재산세액을 감한 금액을 총세액으로 함. - 한편, 토지과다보유세의 과세대상 토지가 2 이상의 시·군에 소재하고 있는 경우에는 시·군별 토지면적과 토지가액을 기초로 대통령령이 정하는 바에 따라 안분계산한 금액을 각 시·군이 징수할 세액으로 하여 보통징수 방법에 의하여 관할 시장·군수가 부과·징수함. ○ 이와 같이 구 지방세법에도 토지과다보유세의 배분 방식을 규정했던 연혁이 있어 지방세법에 배분 규정을 마련하는 것도 가능한 대안으로 볼 수 있음. - 결국 종합부동산세 대체 세입증분을 각출하여 전국 지방자치단체에 배분하여야 하며 그 방법은 다음과 같은 3가지 방안을 검토할 수 있음. · 첫째, 각출 된 종합부동산세 대체 재원으로 이전하여 부동산교부세로 배분하는 방안 · 둘째, 지방세법에 별도의 기준을 마련하여 배분하는 방안 · 셋째, 지방세법상 발생하는 배분 대상인 지방소비세, 종합부동산세분 등을 통합하여 배분하는 방안 □ 종합부동산세 지방세 이양 방안 ○ 종합부동산세 이양을 위해서는 먼저 종합부동산세의 지방이양에 대한 원칙을 설정해야 함. - 재산에 근거하여 과세하는 보유세는 재산의 지역 고착에 따른 편익원칙이 적용되어야 함. - 납세자 관점에서 납세자의 담세력에 부합되는 보유세제의 구성하는 것이 바람직하며, 납세자의 담세능력의 한계를 내에서 보유세를 설정하는 것이 바람직함. - 재산에 대한 보유세는 지방세를 원천으로 하고 있고 지방세는 지방자치의 근간이 되는 세입으로 지방세도 지방자치 원리에 부합되는 제도로 설계되어야 함. ○ 이와 같이 지방세 이양의 원칙은 큰 틀에서 응익원칙 및 응능원칙, 자치원리가 반영되어야 함. - 종합부동산세를 지방세로 이양하기 위해서는 3단계의 통합과정을 거쳐서 통합수준을 설정하는 것이 바람직함. - 1안은 재산세와 종합부동산세를 통합하여 하나의 재산세로 구성하는 방안임. - 2안은 재산세에 종합하되, 세입의 귀속 등을 고려하여 세세목으로 통합분 재산세를 운영하는 방안임. - 3안은 명칭만 종합부동산세를 폐지하고 지방세로 이관하여 지방종합부동산세로 운영하는 방안임. ○ 종합부동산세를 지방세로 전환하는 방안은 재원 배분의 문제에 따라 지방세법상 4가지 방식으로 구현 가능함. - 첫째, 종합부동산세를 지방세로 이양하여 별도의 세목으로 신설하는 방안임. - 둘째, 종합부동산세를 지방세로 이양하되, 시·도세로 설정하여 지방종합부동산세를 신설하는 방안임. - 셋째, 종합부동산세 형태를 해체하여 재산세에 통합시키는 방안임. - 넷째, 종합부동산세를 폐지하고 재산세만 부과하는 방안임. ○ 종합부동산세를 지방세로 이양하는 방안을 다양한 방법이 논의될 수 있으며, 앞에서 제시한 4가지 방법 외 과세대상, 합산대상, 누진여부 등 다양한 기준에 따라 다양한 방법이 제안될 수 있음. □ 정책제언 ○ 앞에서 종합부동산세를 문제점을 검토하고, 그 문제점의 해소 방안으로 종합부동산세를 지방세로 전환하여 재산세에 통합하는 방안을 검토하였음. - 종합부동산세는 종합토지세로부터 출발하여 발전한 제도로 종합부동산세의 뿌리는 재산세에 근거하고 있음. - 그러나 종합부동산세가 재산세에서 국세로 분리되어 발전하면서 재산세의 본질에서 벗어나 주택정책 수단으로 변질되었다는 비판이 있음. ○ 즉, 우리나라 재산세는 물적기준과 인적기준이 혼재되어있는 과세체계로 물적기준과 인적기준의 적정한 부담률에 대한 합의가 필요함. - 이론상 물적기준에 따라 단일비례세율로 과세하는 것이 바람직하나, 과세환경과 조세에 대한 국민의 형평인식을 반영하여 적정한 혼합기준을 마련해야 함. - 물적 기준 과세는 과세대상 재산의 평가에 기초하여 담세력이 측정되지만, 인적 기준의 경우 합산의 범위와 납세자의 개인적인 담세능력 측정에 대한 검토가 필요함. - 인적합산의 정도가 과한 경우 납세자의 담세력을 초과하게 되어 헌법이 보장하는 재산권이 침해되는 문제가 발생할 수 있어, 인적 담세력 기준에 대한 검토가 중요함. ○ 본 연구에서는 종합부동산세 지방이양에 따른 세율과 세부담 수준을 고려하여 과세 대상별 구분체계와 세율체계를 제안하였음. - 물건 간의 과세형평을 위해서 분리과세, 별도합산, 종합합산 제도를 마련하되, 합산의 범위를 제한적으로 운영하거나 과표 범위를 확대하여 낮은 수준의 합산이 이루어지도록 하여 인적 합산에 따른 담세력이 문제가 되지 않도록 세율체계를 설계하였음. - 재산세로 세부담 수준은 1%~1.5% 수준 한계도 설정하고, 부가세목을 포함하여 세부담이 한계수준을 넘지 않도록 재산세 세율은 0.1~ 0.7% 수준으로 설정하였음. ○ 종합부동산세 지방이양에 따른 지방세법 개편은 세율만 합치는 단순한 통합이 아니라 재산세 체계를 일원화하고 합리화하는 방안으로 설계되어야 함. - 2005년 이후 주택에 대한 재산세제가 도입된 이후 과세 행정상 발생한 여러 문제를 종합하여, 종합부동산세를 지방세로 전환하여 통합재산세 체계를 마련해야 함. - 특히, 지방자치권이 강화됨에 따라 지방자치에 부합되는 재산세제를 설계하는 것이 필요함. ○ 이를 위해서는 지방세법을 분법하여 재산세법을 제정하는 것도 검토할 수 있음. - 종합부동산세를 지방세로 이양시 지방세법을 분법하여 각 세목의 특성에 따라 구분하되, - 재산세법을 제정하여 재산 보유에 대한 법체계를 정비하는 것도 검토할 수 있음. 재산세법을 분법시 재산세의 기초가 되는 재산평가에 대한 세부 기준을 마련하여 재산세법에 규정하거나 또는 시가표준액법을 별도로 제정하여 이를 기초로 재산세를 과세하는 방안도 대안이 될 수 있음. - 재산세 일원화 차원에서는 재산세법에 재산의 평가와 재산세 부과 포괄하는 체계를 구성하는 것이 재산세 부담 수준의 평가과 관리를 위해서 필요하다고 사료됨. ○ 향후 재산세 개편논의가 본격화될 것으로 보이며, 재산세 개편논의에서 재산세의 본질에 맞는 재산세제 개편이 될 수 있도록 국민과 조세 전문가의 관심이 필요함.

지방이양일괄법의 제정의 의의와 과제

최철호 한국지방자치법학회 2020 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.20 No.4

본고의 제목과 내용에서 검토하고 있는 지방이양일괄법은 약칭이고 법률의 정식 명칭은 「중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 46개 법률 일부개정을 위한 법률」이다. 이 법률의 주요 내용은 국가의 권한 및 사무의 지방이양을 위해 필요한 법률 및 조문을 한 개의 법률(지방이양일괄법)로 종합하여 한꺼번에 개정하려고 하는 것이다. 지방이양일괄법은 지방분권개혁과 관련한 법률들을 국회에서 효율적으로 심의해서 통과시킬 수 있는 핵심 법률로서 역대 정부에서 관심을 갖고 추진하여 왔던 법률인데, 이 법률이 제정됨으로써 지방자치 내지 지방분권개혁을 위한 법제를 정비하는 것에 일보 더 전진하는 계기가 되었다고 평가할 만 하다. 지방이양일괄법에 따라 16개 중앙부처 소관 46개 법률에 명시된 400개 사무가 지방에 이양될 예정이다. 지방이양일괄법을 제정한 의의는 단순하게 국가사무를 지방자치단체에 한꺼번에 이양하기 위한 법형식의 문제가 아니라 지방분권 추진에 대한 정부와 국회의 강력한 의지가 표현된 것이라고 할 수 있다. 이러한 지방이양일괄법은 지방분권의 핵심이라고 할 사무분권을 보다 효과적으로 실현시키는데 크게 기여할 것으로 기대되지만 한편으로는 사무만 이양하고 이에 수반하는 재정이 함께 이양되지 않는다면 일거리만 지방자치단체에 떠맡기고 이를 처리하는 비용은 주지 않는 것이 되어 지방자치단체에 마냥 좋은 상황만은 아니게 된다. 지방이양일괄법의 원조가 되는 일본의 경우 지방분권일괄법 제정 및 이에 따른 지방자치법의 개정으로 국가의 사무가 대폭 지방자치단체의 사무로 이양되었는데 이양되는 형태로만 보면 우리의 지방이양일괄법과 동일하지만 내용은 많은 차이가 있는데 일본의 지방분권일괄법의 핵심은 기관위임사무를 없애고 이를 자치사무 내지 법정수탁사무로 재편하는 것을 목적으로 하고 있다는 점이다. 우리의 지방이양일괄법이 일본의 지방분권일괄법과 명칭과 입법형식은 유사하지만 내용은 차이가 많이 있는 것이다. 일본의 지방분권일괄법 제정과정에서 사무를 지방자치단체에 이양하지만 이들 사무를 담당하고 처리하는 공무원의 인건비 등 사무처리비용이 따르지 못해서 미완의 분권이라는 반성 아래 제2차 분권개혁으로 재정분권을 시도하였던 사례를 우리의 지방이양일괄법 제정 이후의 지방분권과정에서 시사점을 찾아야 할 것이다. The significance of enacting the Local Transfer Act as a legal means to transfer excessively concentrated office authority to local governments is not simply a matter of legal form to transfer state affairs to local governments at once, but an expression of the government and the National Assembly's strong will to push for decentralization. Such a local transfer law is expected to contribute greatly to the more effective realization of office decentralization, which is said to be the core of decentralization, but on the other hand, if only the affairs are transferred and the accompanying finances are not transferred together, it will not be a good situation for local governments as they will be left to the local governments to handle the work. In the case of Japan, which is the aid of the Local Transfer Act, the government's administrative affairs were greatly transferred to the affairs of local governments due to the enactment of the Local Autonomy Act and the consequent revision of the Local Autonomy Act, but the government's administrative affairs were largely transferred to the affairs of local governments, but the costs of handling them were not met, so the government attempted to decentralize its finances through the second decentralization reform. Therefore, when the nation enacts a comprehensive law on the subsequent transfer of local governments of the second (office that has been transferred from 2019 to 2020) and the third (office that has been transferred from 2021 to 2022) in accordance with the comprehensive plan for autonomous decentralization in the future, it will also have to push for fiscal decentralization.

행정기능 이양의 방향과 과제

박종관,이태종 대한지방자치학회 2014 한국지방자치연구 Vol.16 No.1

본 논문의 목적은 우리나라 지방분권의 바람직한 추진을 위해 행정기능 이양의 방향과과제를 모색하는 데 있다. 이를 위해 먼저 행정기능 이양의 필요성과 행정기능 이양의원칙, 행정기능 이양과 관련된 선행연구를 고 찰한 후에 행정기능 이양의 현황을 살펴보았다. 다음으로, 관련 학자나 전문가를 대상으로 현재까지의 행정기 능 이양 정도에 대한평가와 방향 등에 대해 설문조사를 실시하였으며, 그 분석결과를 토대로 앞으로 추진해야 할 행정기능 이양, 특별행정기관 지방이양, 국가와 지방간 기능 및 역할 분담을 위한향후 방향을 제시하였다. 지방분권 및 그 핵심요소인 행정기능의 지방이양 확대를 위해 앞으로 지향해야 할전략 및 과제를 제시해 보면 다음과 같다. 중앙정부의 기능이나 사무의 지방이양 활성화를 위해서는 대통령의 확고한 의지와 지속적인 지 원, 중앙정부와 지방정부간의 기능 이양을 위한 역할분담 노력, 지방의 책임성 증대, 시민참여의 활성화와 관 련 집단의 인식전환 등이 필요하다. 또한 지방분권을 확대해 나가기 위해서는 사무배분체계를 새롭게 구축해야만 한다. This study aims to explore the direction and task for the transfer of administrative functions to promote the decentralization of power. For the sake of this goal, this study reviewed previous studies concerned, with the necessity and principle of the administrative function transfer. Then, this study examined the current state of the function transfer and conducted a survey to the scholars and professionals for decentralization evaluation. Based on the analysis results of the survey, this study suggested the direction for the decentralization of administrative functions, the transfer of special administrative agencies, and the share of functional roles between central and local government. The task for functional decentralization divided into more specific strategies is as follows: the firm faith of President and his(or her) continued support, the effort for the share of administrative functions between central and local government, the increase of the accountability of local government, the activation of citizen participation and the recognition conversion of concerned groups, and new construction of affairs distribution system.