물환경 서비스와 물 인프라의 지속가능성 평가(2)

강형식,이병국,김호정,구윤모,김지은,이선,김윤정 한국환경정책평가연구원 2015 사업보고서 Vol.2015 No.-

상수도, 하수도, 농업수리시설, 하천과 같은 시설물로 구성된 물인프라는 국민이 삶을 영위하는데 필수적인 생활용수, 농업용수, 홍수방제 등의 다양한 물환경서비스를 제공한다. 국내 물인프라는 급격한 인구 증가, 경제 발전과 맞물려 1980년대에 비해 괄목할만한시설보급률을 꾀해 왔으며, 물환경서비스의 질적인 성장을 이룩한 바 있다. 그러나 1950년대부터 물인프라가 단계적으로 구축되면서 조직ㆍ법ㆍ제도의 분화가 심화되고, 시설노후화 및 품질의 지역 간 격차 등에 대한 논란이 가중되는 실정에서 국내 물환경서비스와 물인프라를 평가할 수 있는 체계의 구축이 요구된다. 그러므로 본 연구는 국가의 물환경서비스와 물인프라의 지속가능성을 경제, 사회, 환경 부문으로 평가할 수 있는 체계를 구축하고 지속가능성을 증진시킬 수 있는 국가정책과 예산집행 효율화를 꾀하는 보고서를 제공하고자 한다. 이를 위해 금호강 시범권역에서의 물환경서비스와 물인프라 지속가능성평가체계가 구축되었으며, 해당 권역을 대상으로 평가를 수행하였다. 더불어 향후 낙동강대권역 단위의 평가를 수행하기 위해 국내에서 활용 가능한 자료와 관련 기관의 관리실태를 분석하였다. 먼저 물환경서비스와 물인프라의 지속가능성 평가체계 설계를 위해 기존 지속가능성개념의 발전동향과 수자원 부문의 지속가능성 평가사례를 검토하였다. 지속가능성의 정의 및 평가체계는 각 경제, 사회, 환경 세 부문이 어떠한 세부구성요소로 이루어졌는지에 대한 논의가 이루어지며 발전되어왔다. 이 중 수자원 부문을 대상으로 한 평가사례는 자료의 한계 등의 문제로 일부 시설에만 국한하여 평가를 진행한 경우가 많았으며, 지속가능성에 영향을 미치는 각 요소들을 종합적으로 고려한 사례는 드물었다. 따라서 본 연구는 국내다양한 형태의 물인프라와 이로 인해 제공되는 물환경서비스를 각각 자원과 편익으로 규명하고 이용 및 관리주체의 경제, 사회, 환경적 영향을 고려하여 평가체계를 설계하였다. 평가체계는 지표기반으로 설계되었으며 지표의 특성에 따라 흐름 및 상태지표가 구축되었다. 더불어 지속가능성에 각 지표가 복합적으로 연계하여 미치는 영향을 고려하기 위해 지표 간,지표-정책 간 연결도를 구축하여 평가에 반영하였다. 결과적으로 평가체계 내 부문별지속가능성 달성목표는 다음과 같이 규명되었다. ○ 경제: 충분한 재원의 확보가 가능한가? ○ 사회: 사회적으로 공평한 수준의 서비스가 제공될 수 있는가? ○ 환경: 높은 품질의 서비스를 제공하면서 수생태건강성을 유지 및 증진할 수 있는가? 부문별 목표 달성수준을 판단할 수 있는 세부 평가지표가 평가체계 내에 제시되었으며, 평가지표는 상수도, 하수도, 농업수리시설, 하천 물인프라를 대상으로 선정되었다. 경제부문 지속가능성을 평가하기 위해 재원조달구조 및 재정건전성과 지속적인 편익 제공을 위한 자산관리 실태가 중점적으로 고려되었다. 사회부문은 환경형평성, 사회적 자본 이론에 근거하여 물인프라와 물환경서비스의 물리적, 질적 형평성과 사회구성원의 합의 및 참여 수준에 의해 평가될 수 있으며, 특히 사회부문 지속가능성은 정부, 공기업 등 관리주체와 지역주민 등 이용주체와 밀접하게 연관된다. 이에 본 연구는 사회부문 지속가능성의 평가지표로 사회적 공평성, 서비스 품질의 지역 간 형평성, 사회적 수용성을 제시하고 다양한 이해관계자를 고려한 세부지표를 제안하였다. 한편 환경부문은 인간을 위한 이수, 치수등 물환경서비스를 건전하게 제공하면서 높은 수생태건강성을 유지할 때 도모된다. 그러므로 자원이용실태를 점검하기 위해 환경부하관리, 환경생태를 위한 물배분을 평가하기 위한 세부지표를 제안하였다. 더불어 수생태연결성과 수생물다양성은 모든 물공급의 원천이되는 자연하천 및 지하수의 유지와 긴밀하게 연계되기 때문에 상기 내용을 평가할 수있는 지표를 제안하였다. 제안된 평가지표에 대해 평가지자체별로 경제-사회-환경 지표 간 연결도를 제안하였다. 연결도는 지표 간 인과관계에 의해 제시되었으며, 연결도에 지자체별 취약부문을 표기하여 개선이 필요한 부문의 가시화를 꾀하였다. 본 보고서에서 지속가능성 평가는 중권역 단위의 금호강 유역을 대상으로 시범평가가 실시되었다. 금호강 유역은 낙동강 중류부로 합류되는 낙동강 대권역의 1지류 하천으로 대구광역시, 경산시, 영천시, 칠곡군, 포항시의 행정구역으로 이루어진다. 본 연구는 타중권역과의 편입면적비율을 고려하여 대구광역시, 경산시, 영천시를 공간적 평가범위로 설정하였다. 금호강 중권역 내 대구광역시, 경산시, 영천시를 대상으로 지속가능성 평가를 수행한결과, 지자체 간 급수인구, 수익규모, 관리주체의 관리실태, 이용주체의 관심도 등에 따라 상이한 평가결과가 산출되었다. 물인프라 보급 규모가 상대적으로 큰 대구광역시는 안정적인 재원조달구조를 보여 경제부문 지속가능성에서 상대적 우위를 나타냈다. 그러나 재정건전성이 상대적으로 낮은 경산시 및 영천시는 자체 취수역량을 강화하여 외부 원정수구입비규모를 축소하고 생산원가의 절감을 도모할 필요가 있다고 여겨진다. 더불어 경영효율화에 따른 사업성 확보를 통해 자기자본비율 증진, 국고보조비율 및 부채비율 감소를 이룩하고 재정건전성을 증진할 필요가 있다. 한편 물이용요금의 적정분담은 경영효율화, 유지관리비재투자에 따른 생산원가 절감, 지역구성원의 합의하 평균단가 인상을 통해 촉진될 수 있다. 평가 행정구역 중 영천시는 적정수준의 서비스 비용분담률 확보를 위해 시설효율 증진과 경영효율화가 요구되었다. 물인프라의 지역 간 양적 분배의 공평성은 금호강 유역간 큰격차를 보이진 않았다. 그러나 상대적으로 보급률이 90%이상을 차지했던 상수도와 달리하수도, 농업수리시설은 지속적인 공급률 개선이 필요하다고 분석되었다. 더불어 모든 평가지자체에서 노후시설비율이 모두 높게 산정된 것을 고려하면 자산관리 체계를 마련함과 동시에 재투자를 위한 미래 소요재정계획 마련이 필요하다고 여겨진다. 한편 금호강유역의 유지유량은 기준치보다 최대 258일, 187일의 부족일수를 가져 생태유량 확보를 위한 국가 및 지자체 차원의 노력이 필요하다고 할 수 있다. 더불어 대구광역시는 타지자체에 비해 수생태건강성, 환경친화적인 토지이용계획 등이 상대적으로 저조하여 기후변화 대응, 생물다양성 증진, 수자원 보호를 위한 조처가 필요하다고 여겨진다. 본 연구는 향후 대권역 단위의 지속가능성 평가체계 수립을 위해 평가범위를 확장함에 따라 발생되는 지표별 평가가능성 및 평가체계의 한계점을 분석하고 낙동강 유역 내 물인프라, 물환경서비스 구축 현황과 유지관리 실태를 조사하였다. 현재 구축된 경제부문 평가지표 중 세부 유지관리비용, 재정적 추정 소요비용 세부지표는 관리기관별로 필요자료가 정립되지 않아 세부시설물의 관리재원 적절성 평가가 어려울 것으로 예측되었다. 또한, 사회부문 지속가능성 평가지표 중 서비스 품질의 형평성을 평가하고자 분석된 노후화시설비율 역시 각 관리기관별로 자료의 수준이 상이하고 일부 시설은 노후화 현황에 대한 자료가 전무하여 평가가 어려울 것으로 예측되었다. 결과적으로 물환경서비스와 물인프라의 관리재원 투입내역과 시설 노후화, 결함 등 시설현황에 대한 이력 관리가 필요한 것으로 사료된다. 또한, 물환경서비스 이용으로 인한 환경적 영향을 대권역 단위로 확장하여 평가하기 위해 유지유량, 보호종 및 외래종 출현현황 등과 같은 기초환경자료의 광대한 수집이 요구된다. 본 연구는 중권역 단위 평가체계를 기반으로 3차년도에 대권역 단위 평가를 수행하기위해 금호강 중권역을 대상으로 평가를 시행하여 중점 정책과제를 선별하고 대권역 단위의평가를 위한 필요사안을 분석하였다. 그러나 자료수급의 어려움으로 인한 문제를 보완하기위해 관련 부처와의 협의, 관계 공무원과의 인터뷰, 플랫폼 활용 등의 해결책 모색이 요구된다. 더불어 3차년도 이후에 전체 물인프라를 대상으로 전국 단위의 평가가 이루어질 것이므로 평가 틀의 적절성에 대한 논의를 지속적으로 전개하고 국가의 물환경서비스와 물인프라를 평가할 수 있는 평가체계의 구축이 요구된다. Sustainabiliy of water infrastructure and its services requires coordinated integration of economic, social and environmental support. Considering the importance of water in human life, assessment of such sustainability has become a critical issue to cope with. With the quantitative growth of water infrastructure in Korea, however, related maintenance and operating costs will continue to grow without adequate financial and social measures. Low water rate, excessive water intake rate, and inequal distribution of infrastructures have also emerged as major issues. Under the circumstances, although the concept of sustainability and its assessment indicators have been developed by several researchers, sustainability assessment framework for water has not been widely suggested. Therefore, in this study, we attempt to develop sustainability assessment framework to evaluate water infrastructure and its services by employing a triple bottom line approach. Specifically, this study aims to demonstrate sustainability system of water resources, and develop a set of assessment indicators in the nation’s mid-watershed. Moreover, available data and distribution of water infrastructure are presented to adopt a developed assessment framework in Nakdong-river. Final sustainability indicators of water infrastructure and its services are consisted of economic, social and environmental sectors. Economic variables mainly focus on the financial health and status of asset management. On the other hand, social variables evaluate the social equity to water services. In the environmental sector, degree of ecological health, which covers concepts such as biodiversity, ecological connectivity, and environmental load, were measured. By evaluating such variables, we conducted interviews with relevant experts, and also used assessment programs including ArcGIS 10.0 and Vensim software. The relationship between indices were described with a causal loop diagram by adopting the theory of system dynamics. The results of this study propose the importance of integral efforts between economic, social and environmental sectors. For Geumho mid-watershed, adequate allotment of water rate and enhancement of financial health were suggested as the main solution for improving the equity of water services. Moreover, improvements in instream management achieved by lowering the environmental load within appropriate flow were significant. In the meantime, low data availability in Nakdonggang River caused difficulties in conducting a detailed assessment. Additional database on maintenance cost should be organized in the future. Moreover, establishment of an asset management system is strongly recommended in order to manage water infrastructure as an asset. This study contributed to the development of water resource sustainability assessment in three ways. First, we defined the components of water sustainability system and risks related to various water infrastructures and their services. Second, the paper suggested comprehensive assessment indicators constituted of economic, social and environmental sectors by considering their inter-relationship. Lastly, we presented political strategies for enhancing water sustainability in the nation’s mid-watershed, and also proposed additional requirements for a more detailed assessment in the future. We believe the paper may offer useful assessment strategy and data for sustainable and qualitative water services.

통합물관리를 고려한 지속가능한 물순환 관리체계 구축 및 정책기반 마련 연구

한혜진,김수빈,이단비,장연석,이광야,김지성 한국환경정책평가연구원 2020 기본연구보고서 Vol.2020 No.-

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 □ 지난 30여 년간 추진되어온 물관리일원화가 이루어지고, 「정부조직법」 및 「물관리기본법」을 기반으로 수량, 수질, 하천관리 기능이 환경부로 일원화되면서 물관리 조직체계의 정비가 완료됨으로써 물관리의 패러다임이 전환됨 □ 그러나 ‘통합물관리(IWM: Integrated Water Management)’와 ‘물순환 관리(WCM: Water Cycle Management)’에 대해 합의되거나 통용되는 개념 부재, 전주기 물순환을 고려한 물관리 목표-방안-전략의 구체화에 대한 어려움, 물관리의 이행-평가-환류에 대한 주체별 역할과 책임 미흡 등의 난제들이 제기됨 □ 이에 ‘통합물관리’와 ‘물순환 관리’의 개념과 상호관계, 관리대상과 범위, 관리목표와 기본방침, 물관리 체계를 평가할 수 있는 이행지표와 평가방법, 목표이행을 위한 핵심전략과 이를 위한 법·제도, 조직, 정보·기술, 재정 측면에서 기반전략, 중·장기적 정책 로드맵 제시를 통해 통합적인 관점에서 지속가능한 물순환 관리 체계 구축 방안을 마련하는 것에 연구목적을 두고자 함 Ⅱ. 물순환 관리의 필요성 및 기본방향 설정 1. 물순환 개념과 필요성 □ “물순환이란 강수가 지표수와 지하수로 되어 하천·호수·늪·바다 등으로 흐르거나 저장되었다가 증발하여 다시 강수로 되는 연속된 물흐름(「물관리기본법」 제3조)”을 의미하며, ‘자연적 물순환’과 ‘인공적 물순환’으로 구분하여 볼 수 있음 □ 기존의 물관리에서 물순환 관리로의 전환을 일으키는 요인은 크게 환경적 요인, 사회·경제적 요인, 정책적 요인의 3가지로 구분되며, 본 연구에서는 기존 연구 사례 분석 및 측정자료 분석을 통해 다음과 같은 물순환 관리의 필요성을 파악함 ㅇ [환경적 요인]: 하천 건천화, 지하수 수위 저하, 수질 악화, 수생태계 건강성 저하 및 자연성 훼손, 유역 내 홍수량 증가, 폭염·열섬 현상, 기후위기에 물관리 취약성 증가 ㅇ [사회·경제적 요인]: 물 부존량 대비 높은 물사용량, 불투수 면적 증가 및 수도권 등의 주택공급 확대, 물관리 투자재원 축소 및 인프라의 노후화, 포스트 코로나 시대 시작 ㅇ [정책적 요인]: 물관리일원화 및 「물관리기본법」 제정, 그린뉴딜 종합계획 발표, 기후 위기 비상대응 촉구 및 2050 탄소중립 선언, 환경부 자연성 회복 구상(안) 발표 2. 기존 물순환 관리 현황 □ 물관리일원화 이전의 물순환 관리는 크게 3가지 정책목표인 비점오염원 관리, 대체수자원, 녹색도시개발 중심으로 발전해옴 ㅇ [비점오염원 관리형]: 환경부의 비점오염원 관리를 위한 정책에서 국가 수준의 물순환 관리가 시작되어 확대되었으며, ’18년 「물환경보전법」 개정을 통해 최초로 유역·지자체 단위 물순환율 관리제도를 도입함. 그러나 ’20년 제3차 비점오염원종합대책에서는 관리지표로 불투수면적률만을 제시하고 있음 ㅇ [대체수자원형]: ’10년 「물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률」 제정에 따라 빗물, 하수재이용, 중수도는 체계적인 관리가 이루어지고 있으나 해수담수화, 지하수 인공 함양 등의 대체·보조 수자원과 관련된 법·제도가 미비한 상태임 ㅇ [녹색도시개발형]: R&D 중심과 녹색도시 조성을 위한 물순환 관리 정책이 진행되어옴. 또한 여러 부처의 영역에 걸쳐있는 물순환 관리를 고려한 법률 제정 및 정책이 이루어지지 못함에 따라 대체수자원(그린인프라, 저영향개발, 해수담수화, 강변여과수 등)의 법률적 기반이 부재함 3. 해외 물순환 관리 정책 현황 및 방향성 □ 대부분의 선진국에서는 물순환 관리의 주요 요소로 통합물관리(IWRM) 방식을 채택하고 있으며, 방향성을 이루기 위한 계획이나 의사결정 체계를 가지고 있음 □ 통합의 방향성으로, ⅰ. 공편익 창출이 가능한 다기능 전략 선택, ⅱ.국민·시민 체감형 전략발굴, ⅲ. 에너지, 탄소저감에 적극적 참여, ⅳ. 시민이 주체가 되는 전략체계를 제시함 4. 물순환 관리 개념, 범위, 기본방향 설정 □ 본 연구에서 설정한 물순환 관리 개념을 광의와 협의로 구분하여 다음과 같이 정리함 □ 지속가능한 물순환 체계 구축을 위한 기본방향인 체감성, 혁신성, 책임성, 통합성, 효율성, 민주성을 다음과 같이 제안함 Ⅲ. 통합 물순환 관리를 위한 평가 체계 구축 □ 지속가능한 물순환 관리를 위해서는 진단평가, 전략평가, 이행·성과평가 체계가 필요하며, 평가체계별 목표는 다음과 같음 ㅇ [진단평가]: 물순환 현황과 문제점을 진단하고, 관리목표를 설정 ㅇ [전략평가]: 정해진 목표를 달성하기 위한 다양한 전략들을 시스템적 사고와 방법을 통해 최적의 대안을 선택하기 위함 ㅇ [이행·성과평가]: 수립된 전략들이 계획에 맞게 이행되었고, 원하는 성과가 도출되었는지를 평가하기 위함 □ 현재 물순환 관리를 위한 진단평가로, ⅰ. (물환경보전법) 비점오염원 관리를 위한 물순환 평가, ⅱ.(수자원법) 물이용 및 공급을 위한 물수급 평가, ⅲ. (하천법) 홍수관리를 위한 홍수량 할당이 있음 ㅇ 다양한 물순환 관리 기능의 평가 및 목표화 미흡, 도시 물순환 관리 위주, 자연적 수문 현상을 기준으로 한 수문학적 목표설정이라는 한계점이 있음 ㅇ 유역 물순환 진단 및 평가 체계 마련, 다기능 유역 물순환 목표 설정을 통해 물순환 관리를 위한 진단평가체계 개선이 필요함 □ 전략평가와 관련하여 “2040 서울시 물순환회복 계획”에서 6개의 다기능 목표에 따라 최적화된 물순환 회복사업 목표량 및 시설 설치 계획에 대한 평가체계를 수립함 □ 건전한 물순환을 달성하기 위한 수량, 수질, 수생태 관리의 조화와 균형이 물순환 전주기 관리의 주요 목적이나 이를 평가할 수 있는 이행·성과평가 체계는 없음 ㅇ 다만, 통합물관리를 고려한 물순환 이행 평가 체계에 대해 국가와 유역에 대한 종합평가 지표 및 평가 체계를 마련한 연구가 진행됨(환경부, 2019) ㅇ 국외에서도 관련하여 지속적인 연구가 이루어지고 있으며, 호주 머레이 달링 유역에서 유역 계획에 대한 이행 평가체계를 구축하여 실행 중임 Ⅳ. 통합 물순환 관리 전략 □ 본 장에서는 통합물관리를 고려한 물순환 관리 전략을 통합 유형에 따라 제시함 ㅇ 통합 유형은 크게 부문의 통합, 기능의 통합, 운영의 통합으로 나눌 수 있음 - 부문의 통합: 물 영역에 영향을 미치는 다른 부분들과의 통합 - 기능의 통합: 물관리 기능의 통합, 지하수와 지표수의 통합 - 운영의 통합: 관련 시설, 주체 간의 통합 ㅇ 물순환 관리를 위한 통합 유형을 수량-수질-수생태, 수요-공급, 지하수와 지표수, 도시정책과 물관리 정책, 농촌정책-물관리 정책, 에너지-식량-물 넥서스의 6가지로 제시하며, 유형별 전략은 다음과 같음 Ⅴ. 물순환 관리 전략 이행을 위한 기반전략 및 체계 구축 □ 제4장에서 제시한 통합물관리를 고려한 물순환 관리 전략을 이행하기 위한 기반전략들을 법·제도, 조직, 정보·기술, 재정의 4가지 측면에서 제안함 ① [법률·계획]: 기존 물순환 관리 법·제도는 물 문제별로 개별·분산 관리되고 있으며, 타 정책목표와의 연계가 미흡함에 따라 다음과 같은 개선이 필요함 ㅇ 「물관리기본법」 개정을 통한 물순환 관리 개념, 범위, 기본방향의 명확화 ㅇ 국가계획 내 물순환 전략 수립 의무화 ㅇ 법률 제정을 통한 지자체 강우유출수 관리 의무 부여 및 지속가능한 배수체계 구축 정비, 강우유출수 요금제 도입 기반 마련 ㅇ 구체적인 도시물순환 관리 실행법률 마련 ㅇ 타 정책들과의 연계를 통해 도시물순환 계획 수립 가능한 제도적 방안 마련 ② [조직]: 현행 물관리 행정체계에 대해 지자체의 조직체계 정비 및 물거버넌스 기반 중앙정부-유역-지자체의 소통·협력·조정을 위한 조직이 필요함 ㅇ 부서 편제의 기능 수행과 효율성을 고려한 조직 재구성 필요 ㅇ 전문성 강화를 위해 주요 물관리 사무를 총괄하는 실국 수준의 조직 필요 ㅇ 효과적인 목표 달성을 위해 통합물관리 정책의 우선순위 재조정 필요 ㅇ 지방정부 수준에서 독립된 통합물관리 조직 신설 필요 ③ [정보·기술]: 물 정보 조사체계의 경우 분절 및 중복되어 운영됨에 따른 비효율성이 발생하고 있으며, 수재해 발생 증가 및 코로나19 팬데믹에 따른 저성장·실업률 증가 등의 여건을 고려하여 스마트 물관리 기술 도입의 필요성이 시급함 ㅇ 스마트 물순환 관리를 위한 기술·정보 체계 구축 ㅇ 물 계정(water accounting) 구축 ④ [재정]: 재정 측면에서는 지출과 수입 부분으로 구분하여 전략을 제안함 ㅇ 물순환 관리를 위한 지출 부문 체계 구축을 위해 관련 예산의 지출 구조 분석 결과, 물순환 예산 증대 필요, 관측정보·기술·R&D 예산 확대 필요, 비구조적 치수 대책 강화에 대한 지출 증가 필요, ‘통합물관리’와 ‘물순환 관리’를 위한 단위사업 신설 필요의 개선방안을 제안함 ㅇ 물순환 관리를 위한 수입 부문 체계 구축을 위해 ⅰ. 취수부담금의 도입, ⅱ. 부과기준에 부합하는 물이용부담금 활용 방안 마련, ⅲ. 물 이용의 직접 관리비용에 대한 현실적인 부담방안 마련, ⅳ. 용도별 상이한 비용부담 체계에 대한 개선, ⅴ. 물순환 관리를 위한 다양한 비용분담 체계 구축 방안을 제안함 Ⅵ. 결론 □ 지속가능한 물순환 관리 체계 구축을 위한 중·장기 로드맵을 제시하면 다음과 같음 1. Introduction □ The water sector in the republic of korea is facing major challenges over the coming decades, resulting in a review of policy on water and the way it is managed at all levels. □ This study explores the main pressures-environmental declines, social and economic changes, and new policy (carbon neutrality, green new deal, etc) -, which leads to transform the traditional water management into a more holistic or multidisciplinary approach to meet these challenges more efficiently and effectively. □ This transformation requires new frameworks for planning, evaluating, decision-making, design, technology and financing. However, there are lack of knowledge on the new approach, concept, solutions, available technological and institutional measures, and governance. 2. Aim of This Study □ This study aims to provide guidance on how to achieve sustainable water cycle management in the Republic of Korea, by developing the framework and strategies for the Integrated Water Cycle Management(IWCM). □ The IWCM is a relatively new approach, a whole-of-system, and multidisciplinary approach that aims to deliver the community’s needs and aspiration for water in a way that optimize social and environmental benefits and minimize the costs, by considering all elements of the water cycle. 3. Key Impediments in the Water Cycle Management □ This study outlines the policy, technology, governance and finance contexts and the process involved in the integrated water cycle management focusing on why it is required and what approaches are needed for its successful planning and delivery. □ It examines the policy and implements frameworks governing the water sector to identify the key impediments in the water cycle management including ① the lack of clear policy objectives, ② the lack of the knowledge and tools for diagnosis and optioneering processes that identifies the problems and generates multi-purpose, multi-benefit water management solutions, respectively, ③ the barriers to effective collaboration, ⑤ the lack of the proper institutional and regulatory environment and technological capacity, and ⑥ the lack of well defined role for funding and financing. 4. Conclusion □ In consideration of theses political, technological, social and economic impediment, this study identify the roadmap that defines what tasks are needed to progress IWCM towards becoming the new business-as-usual way of water management.

공공기관 경영평가 지표체계에 대한 형성적 메타평가

곽채기(Kwack, Chae Gi),박현식(Park, Hyun Sik) 동국대학교 사회과학연구원 2021 사회과학연구 Vol.28 No.4

공공기관 경영평가제도는 공기업과 준정부기관의 공공성 확보 및 경영효율성을 제고하고, 대국민서비스를 개선하는 것을 목적으로 실시되고 있다. 그러나 경영평가제도의 타당성과 공정성 및 효과성에 대한 비판이 지속적으로 제기되고 있다. 공공기관 경영평가제도에 대한 이러한 비판은 경영평가지표체계에 기인한 바가 크다. 따라서 본 연구는 공공기관 경영평가지표체계의 적합성을 메타평가의 분석 틀에 기초하여 평가해 보고자 한다. 이를 위해 평가모델, 평가지표 구성체계, 가중치 배분체계의 3개 영역 13개 지표를 통하여 2021년도 공공기관 경영평가지표에 대한 메타평가를 실시하였다. 공공기관 경영평가의 지표체계는 평가의 유형, 평가범주, 가중치나 평가방법 등에 있어서 꾸준히 변화·발전되어 왔으나, 아직도 세부 요소에서는 문제가 발견되고 있다. 기관유형·평가유형 분류에 있어서 기관의 경영환경 등 개별적 특성이 충분히 반영되지 못하고 있으며, 기업성과 공공성의 반영 비중이 적절하지 못하다. 평가모델에 근거하여 지표가 설정된 것이 아니어서 평가지표 구성의 타당성이나 대표성이 부족하다는 문제도 지적된다. 지표체계의 문제는 평가지표별 가중치의 적절성을 저해하는 요소로 작용하기도 한다. 평가의 객관성과 성과의 다양한 측면을 반영하려다보니 지표의 명확성이나 측정의 용이성이 저해되는 문제도 발견된다. 공공기관 경영평가의 목적인 공공성 및 경영효율성을 높이기 위해서는 기관의 특성을 적절히 반영하면서도 표준화된 지표개발이 이루어질 필요가 있다. The management evaluation system of public institutions aims at improving publicity as well as management efficiency and public service by solving the problem of accountability and management inefficiency in public enterprises and in quasi-governmental organizations. The management evaluation system of public institutions has contributed to establishing a responsible management system, improving management rationalization and transparency, and inducing continuous management innovation for public institutions. However, there are also problems with the efficiency, effectiveness, validity, and fairness of the system. This study is to evaluate the feasibility and appropriateness of the management evaluation system of public institutions. In order to attain this goal, I have conducted a meta-evaluation of the evaluation indicator system, which is a framework for measuring the results of management activities. The meta-evaluation of the 2019 public institution management evaluation indicator was conducted through 13 indicators in three areas: the evaluation model, the evaluation index composition system, and the weight composition system. The indicator system of management evaluation of public institutions has been steadily changed and developed in the type of evaluation, evaluation category, weight and evaluation method. However, there are problems still found in many details. For example, it has not sufficiently reflected in the classification of institution type and evaluation type, individual characteristics such as the management environment of the institution. Neither the proportion of reflection of corporate performance and publicity seems to be appropriate, nor are the validity and representativeness of the evaluation indicator composition sufficient. Moreover the weights for each evaluation indicator are not appropriate, the clarity of the index is low, and measurement is not easy. In order to increase the publicity and management efficiency, which is the purpose of management evaluation of public institutions, it is necessary to develop standardized indicators while appropriately reflecting the characteristics of the institution.

사회보장제도 평가 체계 내실화 방안 연구

오윤섭,강지원,이세미 한국보건사회연구원 2016 한국보건사회연구원 연구보고서 Vol.2016 No.-

1. 연구의 배경 및 목적 사회보장제도의 효과성과 지속성을 보장하는 수단으로 평가 제도가 정착하기 위해서는 각종 평가 제도 내의 정합성을 높이고 평가 제도 간의 연계, 평가의 대상 및 방법 개선 등 사회보장 평가 체계의 내실화가 요구된다. 그러나 그동안 공공 부문 평가에 대한 연구는 많이 존재했지만 상대적으로 사회보장 분야의 평가 정책에 대한 분석은 많지 않다. 이 연구는 평가가 사회보장 분야에서 본질적 기능을 효과적으로 수행할 수 있도록 제도화되고 시행될 수 있도록 유도하기 위해 현재의 사회보장 평가 제도의 현황을 살펴보고 평가 체계의 관점에서 문제점을 파악하여 이를 개선할 수 있는 내적·외적 체계의 내실화 방안 도출을 목적으로 하였다. 2. 주요 연구 결과 제2장에서 살펴본 평가 이론과 평가 실무에서의 검토는 평가에 다음과 같은 쟁점이 있음을 보이고 있다. 첫째, 존재론적·인식론적 관점의 차이가 평가를 하는 방법의 차이를 만들며, 그뿐만이 아니라 평가자의 역할과 평가 결과의 활용 측면에서도 다른 입장과 태도를 만들어 낸다. 특히 사회보장과 같은 정부의 활동 영역은 투입되는 예산 등 자원의 규모가 방대할 뿐만 아니라 이해관계자의 입장 대립이 크고, 높은 정치성을 띠는 분야에서의 입장 차이는 더욱 클 수밖에 없다. 따라서 정책 또는 사업을 대상으로 평가를 할 경우 평가의 정의·목적·방향, 평가자의 자격 및 권한, 평가 절차, 평가 후 활용 등 반드시 고려해야 할 사항들을 명시적으로 해야 한다. 둘째, 공공 부문에서 평가는 평가 자체로서보다는 성과 관리 수단으로 발전해 널리 활용되고 있는 추세이다. 따라서 성과 관리와 평가의 주체, 성과 관리와 평가의 대상, 성과 관리와 평가 결과 활용, 그리고 양자 간의 관계 설정이 매우 중요하다. 따라서 사회보장과 같은 특정 분야의 평가를 한다고 할 때 평가와 관련한 서로 다른 견해를 고려하여 평가 목적에 맞는 명확한 평가 정책 수립이 필요하다. 보통 이러한 사항들은 평가 정책 (policy on evaluation)으로 집약할 필요가 있다. 제4장의 사회보장 평가 체계 분석 결과를 내적·외적 평가 체계의 문제점으로 나누어 보면 다음과 같다. 먼저 내적 평가 체계의 문제점은 첫째, 성과 목표와 성과 지표 간의 적절성 부족으로 성과 지표 달성에도 정책에 대한 체감도가 낮다. 둘째, 개별 부처에서 자체적으로 작성하는 성과 목표와 성과 지표의 연계, 성과 지표 측정 산식 등의 한계도 존재한다. 셋째, 정부의 성과 관리 체계는 주관 부처와 법적 근거, 추진 체계 등에 차이가 있어 매우 복잡한 구조로 되어 있다. 서로 다른 부서 혹은 팀에서 각각을 관리하고 있어 유사·중복적인 평가 대상 사업의 평가 지표가 다르거나 평가 결과가 상이하게 나타나기도 한다. 넷째, 자체적으로 성과 관리 노력을 기울이고 있는 정부 부처와 지방자치단체의 입장에서는 성과 관리를 위한 성과 관리 체계로 인한 피로감을 고민해야 한다. 다섯째, 특정한 사업(군)을 대상으로 하는 하향식 평가의 경우 평가 결과 활용 등에 강력한 기제가 마련되지 않으면 평가를 위한 평가로 전락할 우려가 있다. 여섯째, 현재 사회보장 분야의 평가와 관련된 사항들은 평가 대상 선정에서 평가자 선정, 평가 과정, 평가 결과, 평가 후 사후 관리 등과 관련한 거의 모든 단계의 정보가 공개되고 있지 않다. 외적 평가 체계의 문제점은 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 사회보장 시행 계획의 사업과 아동(또는 청소년) 등 분야별 복지시행 계획서상의 사업이 동일한 경우 이 사업은 서로 다른 평가 체계에서 유사하지만 서로 다른 배점으로 평가되는 불합리가 생겨난다. 동일한 사업임에도 각기 다른 평가단에서 다른 평가 프레임워크로 평가되어 위원회를 통해 차년도 시행 계획에 반영된다. 둘째, 이전의 재정 사업 자율 평가는 전 부처의 재정 사업을 대상으로 3년 주기로 전체 사업을 평가한 반면 간소화된 통합 재정 사??평가는 매년 전체 재정 사업에 대해 수행해야 한다. 이 통합 재정 사업 평가에 적용되는 평가 프레임워크는 사업 관리의 적정성과 목표 달성 및 성과 우수성 등 총 2개의 평가 항목에 4개의 세부 지표를 통해 재정 사업에 대한 평가를 하도록 하고 있다. 그러나 이러한 평가의 기본은 이미 사회보장 평가에서 살펴보았던 평가 틀과 크게 다르지 않다. 또한 복지 관련 개별법에 근거를 두고 시행되는 시행 계획 평가의 평가 지표 체계와도 큰 차이가 없다. 셋째, 사회보장 기본계획에 근거한 시행 계획상의 관리 과제와 개별법에 근거하여 수립된 기본계획에 따라 수립된 시행 계획의 관리 과제, 재정 사업 자율평가의 대상 사업은 상당 부분 일치할 것이 분명하다. 그렇다면 동일한 과제 또는 사업이 한 번은 사회보장 시행 계획 평가에서, 다른 한 번은 개별법에 따른 시행 계획 평가에서, 그리고 재정 당국이 주체가 되어 관리하는 성과 관리제도 내 통합 재정 사업 평가 등 각기 다른 평가 제도에 따라 매년 평가되고 그 결과가 차년도 시행 계획 또는 사업 개선에 반영된다. 또한 동일한 사업을 각기 다른 평가 제도에 따라 평가하는 것도 문제지만 유사한 평가 프레임워크이면서 각 항목별 배점이 상이한 경우 동일 사업인데도 경우에 따라서는 평가 결과가 상이할 수가 있어 평가의 신뢰성이 떨어진다. 통합 재정 사업 평가의 경우 평가 결과가 공개되고 있지만 사회보장 시행 계획 성과 평가의 경우 요약 보고만 공개되므로 사업별 평가결과는 확인할 수 없다. 각각의 평가 결과가 유사한지도 파악할 수 없다. 넷째, 사회보장 평가는 시행 계획 평가 외에 사회보장심의위원회 사무국 사회보장평가과가 주관하는 기본 평가와 핵심 평가가 있다. 이러한 평가는 성과 관리 제도의 일환으로 시행되고 있는 재정사업 심층 평가와 유사성이 있다. 다섯째, 지금까지 내적·외적 평가 체계의 문제점으로 각각 지적된 것외에 공통적인 문제점이 있다. 이는 사회보장 평가 정책이 부재하다는 점이다. 성과 평가든 기본 평가나 핵심 평가든 평가의 실효성을 높이기 위해서는 평가와 관련한 제반 요소들, 평가 목적, 제반 법규, 평가 수행 체계, 평가 자원, 평가 과정, 평가 결과의 제시와 활용, 이해관계자와의 관계 등을 명확히 해야 한다. 그러나 사회보장 평가의 경우 「사회보장기본법」이나 개별법에 규정되어 있는 내용과 `사회보장위원회 운영계획`에 제시되어 있는 것이 전부이다. 현행 조건에서는 평가 대상 선정, 평가 과정, 평가 결과, 평가 결과의 환류, 평가 결과 공개 등 평가를 둘러싼 논란에서 자유로울 수 없다. 결국 앞에서 언급한 평가 정보의 비공개도 평가 정책의 부재와 밀접한 관계가 있는 것으로 볼 수 있다. 3. 결론 및 시사점 사회보장 평가 체계의 개선 방향을 내적 체계 개선 방향과 외적 체계개선 방향으로 나누어 보면 아래와 같다. 내적 체계 개선 방안은 크게 여섯 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 「사회보장기본법」에 평가 및 평가 결과의 환류를 명확하게 제시해야 한다. 사회보장 기본계획과 시행 계획에 대해 정책 목표 수립과 사업의 설계 및 관계 설정, 평가 결과의 환류 등을 명확하게 법에 명시할 필요가 있다. 둘째, 사회보장 사업의 성과 관리 제도와 사회보장 사업의 평가를 분리하여 역할 분담을 할 필요가 있다. 셋째, 사회보장 기본계획 및 시행 계획의 자율성을 강화할 필요가 있다. 사회보장 기본계획 및 시행 계획상의성과 지표, 부처 성과 지표, 재정 사업 자율지표 등과 연계하여 작성할 수 있도록 하되 평가 결과의 신뢰성을 제고하기 위해 동일한 평가 지표는 반드시 명시하도록 할 필요가 있다. 넷째, 평가 지표의 단순화가 요구된다. 기본 평가의 평가 지표는 기존의 성과 관리 및 정책 평가의 성과 지표(정부성과 관리, 재정 사업 자율 평가, 사회보장 기본계획 및 시행 계획 등)와 연계하고 부처별·사업별 자율 평가가 가능하도록 단순화(체크리스트) 할 필요가 있다. 다섯째, 사회보장제도 핵심 평가의 평가 대상 선정 방식을 제도화해야 한다. 기본적으로 핵심 평가는 기본 평가의 결과를 토대로 평가 대상을 선정할 필요가 있다. 여섯째, 사회보장제도의 신설·변경 사업에 대한 사전 평가 제도 도입을 고려할 필요가 있다. 이 연구에서 사회보장제도의 외적 평가 체계에 관한 문제를 「사회보장기본법」내에서 평가 제도와의 관계 설정, 「사회보장기본법」과 사회보장 관련 개별법에 각각 근거한 평가 제도 간의 관계 설정, 「사회보장기본법」과 사회보장 관련 개별법, 그리고 「정부업무평가기본법」과 「국가재정법」에 근거한 각종 평가 제도 간의 관계 설정 등 크게 세 가지 범주로 나누어 살펴보았다. 첫째, 「사회보장기본법」내에서 평가 제도와의 관계 설정의 경우에는 만일 성과 정보를 예산 또는 인사 등에 반영 가능하다면 평가 결과는 상보적인 기능을 수행하도록 하는 것이 바람직할 것이다. 둘째, 「사회보?掠羞뻘爻물?사회보장 관련 개별법에 각각 근거한 평가 제도 간의 관계 설정은 연계 또는 관계 설정보다는 성과평가 일원화를 통해 성과 관리의 원래 기능을 회복하는 것이 바람직하다. 셋째, 「사회보장기본법」, 사회보장 관련 개별법 그리고 「정부업무평가기본법」과 「국가재정법」에 근거한 각종 평가 제도 간의 관계 설정은 가장 복잡한 사안이다. 이 경우에는 성과 관리제도와 평가 제도, 그리고 양자간의 관계 등 세 가지 차원에서 평가 제도의 연계를 고려해야 한다. 기본 평가는 생애주기별 사회보장정책의 효과성을 중심으로 평가한다 는 점에서 사회보장정책의 총괄기능 수행에 필요한 평가로 여겨진다. 그러나 핵심 평가와 심층 평가의 경우는 평가 조건이 유사할 수 있다. 사회보장위원회는 사회보장제도와 정책의 운영 관리, 기획재정부는 정부 재정의 효율적 관리라는 고유의 임무를 수행하므로 각자의 고유 업무 범위에서 평가 주제와 시기를 선택할 필요가 있다. 다만 자율적으로 선정한 평가 주제 또는 시기가 중복되는 경우가 발생하지 않도록 양 기관의 조정 기제가 필요하다. 넷째, 사회보장위원회 사무국 사회보장평가과는 평가와 관련하여 평가 목적, 조건, 시기 등을 평가 지침 형태로 구체화할 필요가 있다. 이러한 평가 지침을 기초로 평가 주제 설정, 평가 결과의 공유 등을 중심으로 기획재정부와의 협력 관계를 구축할 필요가 있다. In the past, social expenditure increased continuously to 10.7% of GDP. Now, the effective design of the social policy and its implementation is the core business of the policy decision makers. At the same time, the monitoring and evaluation of the policy became the part of the policy itself. With increasing demand for the socal intervention and also investment in this area, the performance management of policy gains its importance. It is regarded now also a necessary measure for assuring the sustainable the social securities, but it is suggested that it makes the policy makers big burdens.

참여정부의 정부업무평가체계 구축방향에 관한 연구

이윤식,김지희 한국정책학회 2004 韓國政策學會報 Vol.13 No.1

본 연구는 국내외의 평가환경이 변화되고 있는 상황에서 참여정부하의 정부업무평가체계는 어떠한 방향으로 구축되는 것이 바람직한가를 고찰해 보았다. 이를 위해 우리 보다 먼저 평가체계를 구축?운영해 온 주요 선진국들과 우리나라 업무평가체계 구축동인을 탐색하여 핵심적인 변화 동인을 분석의 기준으로 삼아 우리나라 정부업무평가체계가 안고 있는 실제적인 문제점을 분석하여 구축방향을 모색해 보았다. 분석 결과, 한국의 업무평가체계는 산출 중심의 단편적 성과측정으로 중앙집권적 형태를 보인다. 또한 평가가 통제적 수단으로 인식됨으로써 평가결과를 제대로 활용하지 못하고 있는 실정이다. 이를 시정하기 위한 향후 참여정부의 정부업무평가체계는 과정중심의 상위평가를 강화하되, 평가의 중복을 방지하고 지나친 평가의 중앙집중화를 탈피하여야 할 것이다. 또한 하휘평가기관의 자율적 평가체계의 확립과 함께 이를 총괄?조정하고 상시 모니터링하는 메타평가의 구조 속에서 평가결과를 관리하여 향후 정책이나 예산과 실질적으로 연계되도록 활용하여야 한다. 또한 참여정부 하에 통치권적 차원에서 국정평가 인프라를 개편하여 평가업무를 총괄하도록 추진되고 있는 감사원과 기존의 평가기본법상 평가총괄기관인 국무조정실간의 관계를 불가피하게 재고해야 할 상황인 경우에는 감사원은 성과평가 및 부정기적 최종 메타평가를 담당토록하며, 국무조정실은 과정중심의 정부업무 평가 및 정기적 표본 메타평가를 담당하는 방향으로 역할을 분담할 필요가 있다. 이로써 참여정부의 통치이념에 부합하면서 대통령의 통치와 국무총리의 국정총괄조정의 역할 분담을 강화하여 국가경영의 시너지효과를 거둘 수 있을 것으로 기대된다.

산업별 규제체계 평가에 관한 연구 -규제거버넌스와 성과의 상관관계를 중심으로-

이종한,김신,이정욱,유종선,고동수,윤광진 한국행정연구원 2009 기본연구과제 Vol.2009 No.-

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적□ 연구의 배경○ 지속적 규제개혁 통한 규제품질 제고- 1998년 이후 10여 년에 걸친 지속적 규제개혁 노력에도 불구하고 여전히 규제품질은 크게 개선되지 않은 것으로 나타남(IMD의 법과 규제환경 순위는 비교대상 35개 국가 중 32위 차지)○ 시장자유화에 대한 탈신비화- 지난 30년은 규제의 황금시대(golden age of regulation), 1990년대 자율규제기관의 수는 과거에 비해 급격히 증가, 시장자유화는 재규제(reregulation)를 동반- 규제개혁은 규제폐지나 규제완화 보다 규제합리화(better regulation)라는 인식 제고가 필요하며 장기적 관점의 규제합리화 전략 필요○ 중장기 규제개혁 정책의 취약성- 규제개혁은 항상 기존의 지대 재분배 야기하기 때문에 관련 집단의 이해관계 충돌로 종종 개혁이 지연되거나 영향을 받는 경우 많음- 우리나라의 규제개혁은 기업의 개선 건의에 기초하여 각 부처에서 선정한 과제로 추진되나 문제는 과제선정의 기준과 규제당국의 중장기적인 규제개혁 전략 부재로 단기적 시각의 분배 몫(파이) 증가 위주로 추진되고 있어 중장기적으로 산업구조나 경제 전반에 미치는 영향을 고려하지 못하고 있음(장기적으로 소득재분배나 경제양극화를 악화시키고 결과적으로 성장 잠재력을 약화시킬 가능성 배제 못함)○ 규제체계 평가에 근거한 규제개혁 정책 추진의 필요성- 규제의 품질을 제고하고, 규제 생성과 집행 과정의 거버넌스를 개선하고, 전략적으로 선택된 규제개혁 정책을 추진하기 위해서는 규제체계에 대한 평가가 선행되어야 함- 기관평가 성격의 기존의 규제개혁 업무 평가로는 규제품질이나 효과, 거버넌스적 요소에 대한 질적 평가가 어렵고 이러한 평가에 기반한 규제개혁 정책 방향제시를 위해서 규제기관, 규제수단, 그리고 규제과정을 포함하는 규제체계에 대한 평가가 선행되어야 함□ 연구의 목적○ 본 연구는 평가에 기초한 규제개혁 정책수립에 기여하기 위한 기초연구의 하나로 산업 차원의 규제거버넌스 평가 틀을 제시하고 전력산업과 통신산업 규제거버넌스의 실제 평가를 통하여 평가 틀의 타당성을 검증하고자 함- 규제체계에 대한 평가는 규제수단과 내용을 포함한 규제 실체(regulatory substance)에 대한 평가와 규제의 생성과 집행, 의사결정 과정을 포함한 규제거버넌스(regulatory governance)에 대한 평가를 모두 포함- 규제실체와 규제거버넌스는 성격이 다른 규제체계의 두 측면이므로 통일된 평가 틀로 평가하기 어렵고 본 연구에서는 산업차원의 규제거버넌스에 대한 평가에 집중- 규제개혁 정책은 해당 산업의 특성과 발전 단계 등을 고려하여 수립되기 때문에 산업 차원의 규제체계 평가는 산업별 규제개혁 정책 수립에 기여할 수 있으며 장기적으로 산업성과를 개선할 수 있는 정책수립에도 기여할 수 있음Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과□ 연구 흐름도□ 개념정의 및 이론적 검토○ 규제체계- 규제제도와 수단을 매개로 규제기관과 피규제 집단의 상호작용 과정 전체를 포괄하는 시스템의 의미- 규제체계는 제도적 환경(institutional environment), 법적 수단(legal instrument), 피규제 집단(regulatees), 의사결정 과정(decision making process)로 구성○ 규제거버넌스- 본 연구의 규제 거버넌스는 규제체계의 의사결정 과정을 의미하는 전통적 의미의 거버넌스보다 한정적 개념으로 사용- 규제 거버넌스는 ① 규제기관이 선택되고, 책무를 유지하며, 감시, 교체되는 과정, ② 자원을 효율적으로 관리하고 건전한 정책과 규제를 입안, 집행, 단속하는 규제기관의 역량, ③ 시민사회와 기관의 경제적 사회적 상호작용을 지배하는 제도에 대한 존중 등의 세 가지 요소로 정의함에 따라서- 책무성, 투명성, 역량, 참여의 네 가지 원리가 충실하게 구현될 때 좋은 규제거버넌스 구현□ 규제체계 평가사례○ OECD 규제체계 평가 방법론- OECD에서 제시하고 있는 규제체계의 평가는 정책평가를 위한 논리모형에 기반하여 규제수단과 제도들에 대한 사후 평가틀 제시- OECD의 평가는 순응평가(compliance test), 성과평가(performance test), 기능평가(function test)의 세 부분으로 구성- 순응평가는 규제수단과 제도의 작동이 공식적 표준과 요건에 따라 제대로 작동하는지 과정을 검토- 성과평가는 이러한 규제수단과 제도가 얼마나 효과적으로 적용되었는지를 산출물을 평가- 기능평가는 이러한 적용이 실제 규제성과와 품질을 얼마나 개선시켰는지 결과(outcome)를 평가○ 지수작성을 이용한 평가- OECD와 세계은행 등 여러 국제기구들에서 주로 이용하는 방법- OECD의 규제품질지수와 생산물시장 규제지수, 세계은행의 Doing Business가 대표적이며 좋은 규제 거버넌스를 의미하는 거버넌스 원리를 평가할 수 있는 지수들, 대개의 경우 규제품질을 나타내는 지수들 사용○ 거버넌스 지표평가- Correa et al.(2006)는 브라질의 전력산업 규제 거버넌스를 대상으로 자율성, 의사결정, 의사결정 수단, 책무성을 평가지표로 하여 실제로 평가를 실시- 이들의 평가방법은 규제 거버넌스가 각국의 제도적 환경에 따라 다양하게 존재할 수 있다는 제도적 다양성을 인정하고 특정한 형태의 거버넌스가 최고의 성과를 도출하는 것으로 간주하지 않는다는 방법론상의 장점- 그러나 이들의 평가지표는 주로 규제와 관련된 의사결정과정에서 규제기관의 책임성 및 자율성을 주로 평가하는 내용으로 이루어져 있기 때문에 규제거버넌스를 종합적으로 평가하기에는 한계- 규제기관에 영향을 주는 정책결정과정과 시민사회의 역할 등을 고려한 평가요소가 결여되어 있음□ 본 연구에서 사용된 평가방법- EGIㆍWRIㆍPRAYA에서 개발한 규제 거버넌스 평가지표 적용하여 전력산업과 정보통신산업의 규제거버넌스를 평가- 이들이 개발한 규제거버넌스 평가지표는 본 연구에서 고려하고 있는 규제거버넌스 개념과 일치하고 있으며 규제거버넌스 평가를 위한 투입과 산출지표를 중심으로 설계되어 있음- 연구에 사용된 평가지표의 구조는 다음과 같음- 아래 표의 평가항목은 정책과정과 규제과정의 세부 평가항목을 보여주고 있으며 각 평가항목은 다시 거버넌스의 네 가지 속성들, 즉 투명성, 참여, 책임성, 역량 등을 나타냄- 각 평가항목은 평가팀을 구성하여 해당 분야 전문가들을 심층 인터뷰하여 평가팀이 작성하는데, 해당 산업의 규제 거버넌스가 각 항목을 만족시키는 정도에 따라 5점 척도(1~5)로 측정□ 규제거버넌스 평가지표의 적용○ 전력산업 규제거버넌스 평가- 평가결과 우리나라 전력산업 규제 거버넌스는 보다 개선되어야 할 필요성이 있는 것으로 나타남- 전체 평균적인 거버넌스 수준은 보통점수 이상이나 굿거버넌스의 구현을 위해서는 일정정도 개선 필요성 존재- 또한 거버넌스 원리의 주요지표(투명성/정보접근, 참여, 책무성, 역량) 간 차이가 명확하게 나타나고 있어 이들의 개선에 대한 함의 도출- 정책과정의 투명성, 책무성은 높은 수준을 나타내고 있으나 참여와 역량은 상당히 낮게 평가됨- 반면 규제과정의 투명성과 책무성은 평균정도의 수준을 보여주고 있음- 이러한 평가결과는 전력산업 규제거버넌스는 제도적 차원에서 전통적 거버넌스에서 현대적 거버넌스로 변화되고 있으나 실질적인 규제과정에서 다양한 이해관계자들을 포함한 합리적 의사결정을 수행하는 데에는 아직 미숙한 것으로 해석할 수 있음- 이것은 전기위원회가 독립규제기관이 아니라 부처 산하의 위원회라서 독립적인 정책기획 기능이 약하고 집행기능이 강한 측면을 반영하고 있다고 판단됨- 따라서 전력산업 규제거버넌스는 정책과 규제과정 모두에서 이해당사자들의 참여폭을 넓히고, 정책 및 규제과정에 참여를 제도적으로 보장할 수 있는 여건들이 마련되어야 할 것으로 판단됨○ 정보통신산업 규제거버넌스 평가- 정보통신산업의 규제거버넌스 평가결과 정책과정이 규제과정보다 상대적으로 낮은 점수를 보임- 특히 정책과정의 역량이 가장 낮은 수준을 보여주고 있는데 이러한 평가는 먼저, 국회의 감독기관이라 할 수 있는 문화체육관광방송통신위원회의 감독역량이 충분하지 않은 것으로 평가되었기 때문- 둘째, 규제기관이 편향적이지 않고 효과적인 의사결정을 하기 위해서는 제반 이해관계로부터 독립적이어야 한함- 방송통신위원회 위원들은 고정임기, 퇴직 후 관련 산업 취업 금지 등의 제도적 규정들을 통해 비교적 높은 수준의 독립성을 갖는 것으로 조사되었음- 셋째, 통신 분야의 기술적 복잡성을 고려할 때, 일상적인 정책 과정 밖에 위치하여 장기적 관점에서 미래의 여러 중요 사항들을 고려할 수 있는 별도의 기획 기관을 갖는 것이 보다 효과적인 규제 거버넌스를 위해 중요- 현재 이러한 기능을 수행할 수 있는 별도의 통신 정책 및 규제 관련 기획기관은 존재하지 않는 것으로 조사됨- 넷째, 시민단체는 정책과정에서 정부 및 민간기업들을 감시하는 역할을 수행하며 비판적 대안을 제시하여 효과적인 규제 거버넌스에 기여할 수 있음- 현재 여러 시민단체들이 통신 정책 과정에 참여하는 것으로 조사되었고 상호네트워킹 등을 통해 정치적ㆍ정책적 능력을 향상시키고 있는 것으로 나타남- 그러나 자원 부족 등으로 인해 통신사들이나 규제당국과 비교했을 때 기술적ㆍ분석적 능력은 낮은 수준인 것으로 평가됨- 이러한 문제를 제외하고는 정보통신산업의 규제거버넌스는 양호한 수준으로 파악됨Ⅲ. 제도개선방안○ 연구에 사용된 평가지표의 문제점- 이상의 평가결과를 바탕으로 평가에 사용된 평가지표의 유용성을 확인할 수 있었지만, 다른 한편으로는 문제점도 노출되었는데, 가장 큰 문제점은 평가지표 도출의 논리적 근거가 명확하지 않다는 점- EGI 평가지표의 내용은 대부분의 다른 거버넌스 평가에서도 유사하게 등장하는 지표이나 이러한 지표들을 우리나라 산업별 규제거버넌스 평가에 적용하기 위해서는 이들 지표가 작성된 보다 논리적인 평가의 근거가 제시되어야 할 것- 이러한 측면에서 EGI 평가지표는 명확한 근거를 찾아보기 어렵지만, 규제거버넌스 평가의 국제적 맥락에서 유추해 볼 때 우리나라에서도 규제의 생산 및 집행과 관련한 거버넌스의 중요성이 증가하고 있으며 산업별 규제 거버넌스의 타당성이 인정된다면 책무성, 투명성, 참여, 역량에 기초한 거버넌스평가가 규제생산 및 집행의 효율성을 제고에 기여할 수 있을 것- 다음으로 우리나라의 규제체계의 현실적 맥락을 반영한 내용이 포함되어야 평가의 현실정합성이 보장될 수 있을 것- 이는 전력산업 평가에서 EGI 평가지표는 전력산업의 경쟁산업으로의 개혁을 전제로 하고 있는데 우리나라는 이미 완성된 형태는 아니지만 개혁이 일단락된 상황이며 이러한 점이 해당 국가의 정치경제적 맥락이 반영되어야 하는 지점으로 볼 수 있음- 구체적인 지표에 있어서는 우선 정책과정의 보조금 관련 평가지표와 경쟁기제 설계 지표, 규제과정에서는 규제기관의 위원선정, 이해관계 충돌 방지, 구성원의 교육훈련, 외부 연구용역 관련 지표들은 우리의 상황에 맞게 조금 더 미세 조정될 필요가 있는 것으로 판단됨- 마지막으로 규제수단의 평가에 대한 지표가 전반적으로 부재한데 규제수단도 의사결정에 중요한 역할을 할 수 있기 때문에 이러한 지표개발이 보완되어야 할 것으로 보임○ 현행 규제체계평가의 문제점- 방법론 측면에서 보면 특정평가의 일환으로 이루어지고 있는 현행 정부부처규제업무 평가방법과 규제거버넌스 평가방법은 상호 보완적으로 기능할 수있음- 정부의 규제업무 평가가 규제를 가지고 있는 중앙부처를 대상으로 하고 있으며 평가의 초점은 규제기관과 피규제자 사이의 인터페이스(interface) 역할을 하는 부처가 가지고 있는 규제수단의 성격에 맞추어져 있음- 즉 각 부처는 기존 규제 또는 신설강화규제를 얼마나 시장원리를 확대하는 방향으로 개선하려고 노력하였는가에 맞추어져 있음- 이러한 평가는 규제국가에서 독립규제기관이 증가하면 할수록 그 타당성이약화되고, 반면 규제기관의 책임성(accountability), 투명성(transparency), 시민사회의 참여(participation), 기관과 시민사회의 역량(capacity) 등 거버넌스 요소가 더욱 중요해짐- 따라서 권력의 분권화 현상이 더욱 가속화되고 독립규제기관이 활성화되는 상황에서는 규제거버넌스의 역할이 더욱 중요해질 것으로 판단- 이러한 상황에서는 현재의 시장개입에 초점을 두고 있는 정부의 규제개혁평가는 규제체계의 일면적인 평가에 그치게 될 가능성이 크며, 현재의 특정평가로 이루어지고 있는 규제체계 평가를 보완하기 위해서는 규제평가제도를 크게 개선할 필요가 있음- 현재의 규제체계 평가는 평가의 중복성, 평가기관의 차이, 평가결과 반영의 어려움, 평가대상의 그룹화 등이 문제로 지적되어 왔음- 또한 평가지표가 주관적 지표에 의존하는 경우가 많아 자의적 평가가 이루어질 가능성이 있으며, 객관적 지표로 제시된 지표들은 단순히 정비대상 규제의 수, 강화 또는 완화 규제의 수, 개선권고 회수 등을 이용하기 때문에 규제개혁의 질적 측면이나 내용을 평가하기는 어려운 구조로 되어 있음- 이러한 문제점을 극복하고 규제체계의 종합적 평가가 이루어지기 위해서 다음과 같은 개선방안을 제시하고자 함○ 규제체계 평가모형을 활용한 제도개선 방안- 전력산업과 관련된 여러 가지 지표로 보면 우리나라의 전력산업 규제거버넌스가 개선되었음을 알 수 있고, 특히 2000년 전후의 전력산업 개편을 통해 산업구조가 더욱 경쟁적으로 변화하였음- 규제거버넌스에 대한 평가가 축적된다고 하면 국가의 전략적 차원에서 새로운 성장산업의 지원과 규제체계 구축에 도움을 줄 수 있음- 예를 들어 신재생에너지 산업의 발전을 위해서는 재산권 보장과 각종 새로운 규제의 형성이라는 측면에서 규제거버넌스의 역량과 투명성, 참여, 책임성 모두가 중요한 역할을 하는데, 특히 우리나라의 경우 투명성과 참여는 과거에 비해 그 수준이 많이 개선되었으며 이는 새로운 산업분야의 시장형성에서 기존의 전력산업과는 달리 규제거버넌스의 투명성과 참여의 증가가 해당 산업 성장의 기반이 될 수 있음을 암시- 2000년 OECD 국별보고서에 의하면 한국의 통신분야는 경쟁이 도입과 새로운 기술의 도입으로 가격인하를 촉진시키고 있다고 하면서, 새로운 정보화사회와 전자상거래를 위한 규제체계를 위한 경쟁을 촉진시키는 규제거버넌스의 역량을 요구- 2000년까지의 통신위원회는 그 독립성과 책임성이 낮은데 만약 이 부분에 있어 대폭 향상된다면 경쟁을 촉진하는 역할을 할 잠재력을 가지고 있다고 권고하며 (2000년 OECD 보고서), 이를 위해서는 정보통신부는 통신위원회를 독립적인 통신분야 규제기구로 개편하여, 정책적 업무와 규제적 업무를 분리해야 한다고 권고- 그러나 2006년 OECD의 실사결과에서도 현재 통신위원회의 독립규제기관으로 재편성이 되어있지 않고(규제거버넌스의 역량), 정보통신부로부터 규제관련 책임을 분리시켜야 한다(규제거버넌스의 책임성)고 권고하였지만 분쟁의 해결권만을 가져온 약간의 변화만을 취하였음- 하지만 2009년 방송통신위원회로 명실상부한 독립규제기관이 설립되면서 규제거버넌스의 책임성에 있어서는 증가를 가져와 본 연구의 평가 결과에서도 통신 규제 거버넌스에서의 책임성은 전반적으로 중간 혹은 이보다 조금 높은 수준으로 평가- 반면에 아직까지도 방송과 통신의 융합에 따른, 그리고 가격규제에 따른 공정거래위, 문화관광부, 지식경제부와의 책임 중첩문제는 해결되어야 할 문제로 남아있음- 이상에서 해당 산업의 발전과정에서 규제거버넌스의 개선도 중요한 역할을 하며 따라서 이에 대한 평가를 통하여 산업발전을 위한 규제정책의 입안과 집행에 기여할 수 있을 것으로 판단- 이러한 규제거버넌스 평가가 가능하기 위해서는 다음과 같은 제도개선이 이루어져야 할 것으로 보임① 먼저 규제개혁의 평가원리에 대한 재검토가 이루어져야 함- 현재의 규제개혁 평가원리는 정부의 시장개입의 강도를 평가하는 것으로 규제개혁을 통해 진입규제, 있는 규제의 폐지 및 완화, 신설규제의 통제, 경쟁의 강화 등을 주요 내용으로 하고 있음- 그러나 이러한 평가는 규제체계에 대한 일면적 평가에 그치며 규제의 강도만 문제삼는 평가결과는 규제권한의 이양과 독립규제기관의 활성화라는 시대적 흐름과 맞지 않고, 규제 순응도 제고나 규제기관과 피규제자간의 원활한 조정과정을 통한 피규제자의 규제부담 감소를 평가에 반영하기 어려움- 따라서 규제체계 평가원리를 시장개입 평가에서 규제거버넌스 원리 평가 중심으로 전환되어야 할 것임- 그렇다고 해서 시장개입 원리에 대한 평가를 약화시키거나 배제하는 것은 더더욱 잘못된 방향으로 평가를 이끌고 갈수 있으므로 어디까지나 보완적 관계에서 고려되어야 할 것으로 판단됨② 다음으로 평가의 초점을 기관별 규제개혁 업무평가에서 산업별 규제체계평가로 전환시켜야 할 것임- 현재의 규제평가는 정부업무 평가의 일환으로 이루어지기 때문에 중앙부처별로 이루어지고 있으며 규제개혁 업무를 중심으로 평가- 따라서 이러한 평가는 사실상 규제체계에 대한 평가로 보기 어려우며, 또한 평가가 기관별로 동일한 잣대로 이루어지기 때문에 산업적 특성의 차이에 따라 발생하는 규제체계의 차별성을 배제하기 어려움- 규제체계의 평가가 산업별로 이루어지면 특성이 다른 산업의 규제체계를 비교하는 것이 의미가 없기 때문에 동일한 산업의 국별 비교가 의미를 가지며 산업발전에 따른 산업의 특성을 반영한 규제체계의 평가가 가능하고 평가결과는 요구되는 규제정책 수립에 기여할 수 있음- 이렇게 산업별 규제평가가 이루어질 수 있으려면 산업별 규제체계 평가틀이 구축되고 평가지표가 마련되어야 하는데, 본 연구에서 제시된 산업별 규제거버넌스 평가지표는 이러한 평가의 기본모형 구축에 기여할 수 있음③ 장기적으로 규제체계 평가결과와 해당 산업의 성과와의 관계에 대한 분석이 이루어져야 할 것임- 이것은 규제체계 평가의 궁극적 목적이 규제체계 또는 규제거버넌스의 품질개선을 통해 사회적 후생을 증가시키며 궁극적으로 원활한 거버넌스 작동이 해당 산업의 규제로 인한 거래비용을 감소시켜주기 때문에 중요- 이러한 거래비용이 차지하는 비중은 사회가 복잡해지고 권한이 분산될수록 커질 것이므로 규제거버넌스의 평가결과와 해당산업의 성과간 관계에 한회귀분석을 통해 해당 규제거버넌스의 개선이 해당산업에 어느 정도 긍정적 영향을 주었는지 평가하고 이러한 평가를 바탕으로 해당 산업의 규제정책과정과 규제과정의 개선여부를 판단④ 마지막으로 이러한 평가를 통한 평가결과의 환류장치 마련- 이러한 평가결과 환류를 위한 장치는 앞서 제시한 정책방안이 제도적으로 담보될 수 있는 규제체계 평가와 관련된 법령 개정을 통해 이루어질 수 있음- 규제개혁 평가와 관련된 내용을 정부업무평가기본법의 특정평가 대상에서 제외하고 행정규제기본법에 개정된 내용으로 반영할 필요 있음- 규제개혁위원장은 매년 또는 격년의 기간으로 산업별 규제체계에 대한 평가를 의무적으로 시행하도록 규정하고 평가대상, 평가의 기본 내용과 평가방법, 평가결과의 환류 의무화 등의 조항을 신설- 이러한 법 개정을 바탕으로 규제체계의 평가가 보다 체계적으로 이루어질수 있으며 해당 산업의 발전 차원에서 필요한 규제정책의 수립과 집행과정에서의 실질적인 개선이 이루어질 수 있을 것임 I. Research Background and Objective□Background of the Research○Continued reform has occurred but quality of regulation unsatisfactory- In spite of the quite complete institutionalization of a regulatory management system, Korean businesses and consumers are not very satisfied by regulatory reform policy-In fact, the Korean quality of regulation as evaluated by international organizations lags behind the level of advanced countries in regulatory reform. In 2007, Korea ranked 32nd among 35 countries when comparing the IMD`s legal and regulatory environment index○Mid- and long- term plan for regulatory reform- A long- term perspective on regulatory reform policy is necessary to avoid conflict of short- sighted interests and to encourage sustained economic growth○Toward regulatory reform policymaking backed by an evaluation scheme- Evaluation of regulatory governance is one of the instruments to improve regulatory quality. Efficient regulatory governance can reduce regulatory burdens of the regulated, thus minimizing transaction costs□Objective of the Research○To examine the evaluation framework for regulatory governance based on industries- Our report aims to propose a framework for evaluating industrial level regulatory governance, and to test its validity by applying it directly to the ICT and electricity sectorII. Main Research Questions and Analysis Results□Main research questions○Definition of regulatory system and regulatory governance- In the analysis, we use regulatory system and regulatory governance to have different meanings- Regulatory system means the whole process of interaction between a regulatory body and the regulated in mediating regulatory instruments and institutions- It comprises the institutional environment, the legal instrument, and the decision- making process- However, regulatory governance means① the process by which the regulatory body is selected, to maintain accountability,② the capacity of the regulatory body to build, maintain, and enforce sound regulatory policy with efficient resource management,③ the respect for institutions and rules that govern the regulatory body`s social and economic interactions with civil society- In this regard, good regulatory governance consists of the accountability, transparency, participation, and capacity○Industry level evaluation- In this report, we try to evaluate the regulatory governance of the electricity sector and the ICT sector- We actually apply a modified version of the evaluation framework developed by EGI, WRI and PRAYA□Analysis results○Electricity sector- According to the results, the regulatory governance of the electricity sector seems to be unbalanced in terms of the four governance principles mentioned above- The capacity and the participation elements need to be enhanced.- The regulatory body needs to raise more policy building and enforcing power and to encourage more civil participation in the decisionmaking process○ICT sector- ICT sector regulatory governance seems to function well compared to the electricity sector- Nonetheless, civil societies capable of participating in regulatory activities need to improve their technical and analytic competence- Also, policy building capability in the policy formation process was insufficient due to the loose supervisory power of the legislative committee○Problems of the actual evaluation program- The government`s actual evaluation of regulatory reform services could be complemented by our evaluation framework- The government`s evaluation framework focuses on regulatory instruments that play an interfacing role between the regulatory body and the regulated- It also favors enhancement of market principles. However, the growth of independent regulatory bodies makes both the marketoriented evaluation principles important and the governance elements more important- In addition to this problem of evaluation principle, the government`s evaluation program has lots of problems, including redundancy in evaluation, diverse characteristics of evaluated bodies, lack of evaluation feedback, and lack of relevance between quantitative index and qualitative aspects of regulatory systemIII. Policy Recommendations□To improve the actual evaluation program of government regulatory reform, we propose the following institutional reforms:○First, transform actual evaluation criteria based on market principles to criteria based on governance principles.- Such transformation should make the evaluation framework more coherent in the era of independent regulatory agency.○Second, change the object of evaluation from the regulatory reform service of ministries to the regulatory system of industries.- Aiming to line up ministries of the government, the actual evaluation program cannot consider industrial characteristics○Third, analyze the relationship between evaluation results and industrial performance○Fourth, construct a feedback mechanism using the evaluation results

“근로계약법” 시행평가 지표체계의 구축

장경함,만연교 한중법학회 2018 中國法硏究 Vol.34 No.-

시행효과 평가는 체계적이고 복잡한 공정이고 관리학과에서 시작된다. 학과 연구패러다임으로서 정부기구의 직무효능 평가에 많이 운용된다. 그것을 법학 연구에 도입하면 입법체계에 대해 평가를 진행할 수도 있고 어떤 구체적 부문 (部门)법에 대해서 상세히 해석을 진행할 수도 있다. 본 문에서는 “근로계약 법”이 민생과 긴밀히 연관된 중요한 법률로서 시행효과평가는 실은 다방면적 인 의제이다. 상대적으로 과학적인 평가지표 체계를 구축함으로써 그 시행효 과를 평가하는 것은 한 방면으로는 법률자체의 시행효과에 대해 검증을 진행 한다는 것과 다른 한 방면으로는 법률에 대한 사회적 기대에 응답을 하는 것이 다. 비록 어떤 부문(部门)법으로 평가시행지표체계를 구축하는 것은 국내에도 이미 관련 연구가 있었으나 “근로계약법”, 이 법률에 대해서는 국내 현재 연구 로서는 체계적인 요약이 아직 없다. 이 문제에 관하여 본 문은 우선 평가지표 체계자체의 속성분석을 통해 탐구를 진행하여 도구속성과 가치이성의 일치결 과를 얻어냈고 그 다음 거시적에서 구체적으로 이르는 각각 다른 측면에서 국 내외 평가지표체계에 대해 분석을 진행함으로써 그 사이의 보편성과 특성을 귀납해냈다. 최종에는 “근로계약법”자체의 특징과 결합하여 시행평가지표체계 의 구축을 시도했다. 한 가지 도구성의 사용을 통하여 “근로계약법”자체가치의 실증을 실현한 것은 나머지 시행효과의 진일보 연구에 기초를 다져놓았다. The evaluation of the implementation effect is a complex system project. As a multidisciplinary research paradigm that began in the management discipline, it is mostly used for the evaluation of the functions ongovernment agencies. Introducing it into law research can not only evaluate the legislative system, but also interpret it according to a specific department law. For the purpose of this article, the “Labor Contract Law” is an important law that is closely related to people's livelihood. The evaluation of its implementation is a multi-faceted issue. By constructing a relatively scientific evaluation index system to evaluate its implementation effect, one hand can testing the effectiveness of the implementation of the law itself; on the other hand, it responds to the social expectations of the law. Although there are already relevant studies on the construction of the evaluation and implementation index system for a specific sector law, the existing research in China does not have a systematic overview for the law of the Labor Contract Law. On this issue, this paper discusses the attribute analysis of the evaluation index system itself firstly, and draws the unity of instrumentality and value; and then analyzes the domestic and foreign evaluation index systems from the macroscopic to the specific different aspects, utimately summarizes them. Commonness and personality; Finally, combining with the characteristics of “Labor Contract Law” itself, we try to construct the implementation evaluation index system. Using an instrumental approach to achieve empirical evidence on the value of the Labor Contract Law, laying the foundation for further research on the effects of the implementation.

통합성과관리체계 구축을 위한 지방자치단체 평가의 개선방안

이창길 대한지방자치학회 2008 한국지방자치연구 Vol.10 No.3

본 연구는 현재 지방자치단체를 대상으로 하는 평가가 가지고 있는 문제점을 제시하고, 평가의 실효성 확보와 나아가 통합된 성과관리체계에서 평가의 역할제고를 위하여 현 시점에서 무엇을 우선적으로 논의하고 변화시켜야 하는지에 대한 정책적 함의를 주고자 하였다. 연구결과 다음과 같은 정책제언을 하였다. 첫째, 지방자치단체 평가는 지방자치단체의 통일되고 표준화된 자체평가 중심으로 전환하여야 한다. 둘째, 평가를 위한 투입 인력, 예산 등의 근거를 지방자치단체 내에서 제도화 시켜야 한다. 셋째, 평가주기의 확장을 고려하여 단기간 평가가 아닌 항시적인 평가관리체계를 정착시켜야 한다. 넷째, 산출중심의 계량지표의 확대만이 아닌 정성적 결과를 반영한 정확한 기준을 가진 지표를 개발하여야 하며, 이를 위해 다양한 정성적 평가방법을 개발하여야 한다. 다섯째, 지방자치단체 평가의 평가결과 공개수준이 높을수록 적극적인 개선노력을 유도할 수 있으므로, 공개수준을 높여야 한다. 마지막으로 평가결과 공개의 구체성을 높여 자발적인 자기 규제를 할 수 있는 분위기를 확산함과 동시에 환류에 드는 비용, 피평가자의 수용성 등을 고려하여야 한다. 본 연구는 현재 지방자치단체를 대상으로 하는 통합성과관리체계에 관한 연구가 극히 미비하다는 측면에서 선행적 연구로서 의미가 있다고 본다. This study aims to suggest the problems of local government evaluation system, and than attempts to provide policy alternatives changing from separated evaluation systems to integrated performance management system. Results are as follow. First, local government evaluation systems have to get a standard self-evaluation system introduced the direction and principals of 'The Basic Government Evaluation Act'. It is supported by the information system like BSC system. But information system also has to have the standard common structure and must have the strategic planning structure. Second, local government must establish the laws or acts relating evaluation resources. Third, the cycle of the evaluation process needs to expand and to manage the performance information all of the year round. Forth, Indicators should be qualitative, quantitative, consistent, realistic and achievable. Also it is important to consider the potential for severe adverse effects on the physical, social, economic or environmental well being of the local government. Fifth, performance information or result of evaluation should more concretely open. It leads the effort for the improvement of local administration. Lastly, Opening of the result can proliferate the culture of self-regulation and reduce the expenditure of feedback and make more higher level of accepting behavior in local government.

교직 논술 평가 요소로서 논리적 체계성에 대한 연구

임천택 ( Im¸ Cheon Taek ) 서울교육대학교 초등교육연구원 2020 한국초등교육 Vol.31 No.4

이 연구는 교직 논술의 평가 요소로서 논리적 체계성을 비판적으로 고찰하고 개선 방안을 제안하는데 그 목적이 있다. 이를 위하여 먼저 교직 논술과 논리적 체계성의 개념과 특징을 살펴보았다. 논리적 체계성은 교직 논술의 평가 요소 중 하나로 논술을 논술답게 만들어 주고 교직 전문성을 판단할 수 있는 사고력과 표현력 등의 핵심 요소들이 투영된 결정체라는 점에서 중요한 평가 요소임에도 불구하고 그 동안 연구나 관심이 부족하였다. 이러한 인식을 바탕으로 본 연구자는 임용 시험이 시작된 1991년부터 최근까지 교직 논술에서 논리적 체계성의 평가가 어떻게 이루어져 왔는지 그 실태를 살펴보았다. 그 결과 교직 논술 평가에서는 논리적 체계성의 중요성을 강조하면서도 논제 제시, 평가 요소 제시, 배점 면에서 미흡한 점이 나타났다. 논리적 체계성의 중요성을 강조하면서도 정작 평가에서는 배점이 낮고 변별력을 별로 갖지 못할 가능성이 많은 것으로 나타났다. 연구자는 이를 토대로 향후 교직 논술에서 논리적 체계성을 평가함에 있어 다음과 같은 네 가지 개선 방안을 제안하였다. 첫째, 논리적 체계성에 대한 배점의 확대를 제안하였다. 논리적 체계성은 교직 논술에서 초등 교사의 사고력과 표현력을 평가할 수 있는 핵심 요소이다. 둘째, 논리적 체계성에 대한 평가 요소를 세분화하고 명료화할 것을 제안하였다. 이를 통하여 수험생에게 좀더 명확한 지침을 제공하고 채점자간 신뢰도를 제고할 수 있다. 셋째, 논리적 체계성에 대한 평가 실효성을 제고할 것을 제안하였다. 필자 주도로 논리적 체계를 구성할 수 있어야 하고, 이에 대한 평가는 유의미한 효력을 가져야 한다. 넷째, 논리적 체계성에 대한 평가전문성을 확보하여 평가의 신뢰도를 높일 것을 제안하였다. 이를 위해서는 교직 논술 평가 전문가의 양성이 필요하다. The purpose of this study is to critically examine the logical systemicity as an evaluation element of teaching essay writing and to propose improvement plans. To achieve this purpose, first, the concepts and characteristics of the teaching essay and logical system were examined. Logical systemicity is an important evaluation factor in the evaluation of teaching essay writing in that it is a crystal reflecting key elements such as thinking ability and expressiveness. Nevertheless, research and interest have been lacking over the past years. I critically reviewed the actual state of how the logical systemicity was evaluated in the essay writing of the teaching profession from 1991, when the appointment test began to the latest. As a result, while emphasizing the importance of logical systemicity in the evaluation of teaching essay writing, it was insufficient in the presentation of the essay task, the presentation of evaluation elements, and the point allocation. Based on this, the researcher suggested four ways to improve the evaluation of the logical systemicity in the future. First, it was proposed to expand the distribution points for logical systemicity. logical systemicity is a key factor in evaluating the thinking and expression of elementary school teachers in teaching essay writing. Second, it was proposed to subdivide and clarify the evaluation elements for logical systemicity. Through this, it is possible to provide clearer guidelines to examinees and to increase the reliability of the scorers. Third, it was proposed to improve the effectiveness of evaluation on logical systemicity. The author should be able to construct a logical system, and the evaluation should have a meaningful effect. Fourth, it was proposed to increase the reliability of evaluation by improving the evaluation expertise in teaching essay writing. For this, it is necessary to cultivate experts in evaluating teaching essay writing.

물환경관리계획의 이행평가체계 개선 방안

김익재 ( Ik Jae Kim ),곽효은,김교범 한국환경연구원 2018 수시연구보고서 Vol.2018 No.-

2017년 5월부터 추진되었던 물관리 일원화와 관련한 3법(「정부조직법」, 「물관리기본법」, 「물관리 기술발전 및 물산업 진흥에 관한 법」)이 지난 2018년 5월과 6월에 국회와 국무회의를 통하여 매듭지어졌다. 3법 중 「물관리기본법」은 2019년 6월부터 시행될 예정이며 그동안 부처별·부문별로 수립되던 다양한 물관리계획은 『국가물관리기본계획』과 『유역물관리종합계획』으로 각각 2021년과 2022년까지 대폭 재편성될 예정이다. 즉 우리나라 물관리 역사상 최초로 수량, 수질, 그리고 물이용과 같은 물관리 전반의 전략계획과 실행계획이 종합적(홍수, 물부족, 물환경, 상수도, 하수도, 수요관리, 재이용, 농업용수, 소하천, 수력 등)으로 수립되는데, 정책의 효율성과 실효성을 높이기 위해서는 국가계획과 유역계획의 체계적 수립과 함께 시행에 따른 합리적이고 종합적 이행점검·평가가 매우 절실하다. 물관리 일원화 이전의 환경부 소관 국가 물관리계획은 「물환경보전법」에 의거한 『국가물환경관리기본계획』과 유역 단위의 물관리 기본계획인 『대·중·소권역 물환경관리계획』이다. 이 계획은 국가 물환경관리 정책의 최상위 계획으로 10년 단위로 환경부 장관이 수립하며, 1차 계획은 2006년 수립된 『물환경관리종합계획(’06~’15)』으로 볼 수 있으며, 유역 단위의 계획은 『4대강 대권역 수질보전 기본계획』으로 묶음 발간되었다. 현재 『제2차 물환경관리기본계획(’16~’25)』에 따라 기본계획 정책방향을 반영한 유역 단위의 계획인 『대·중·소권역 물환경관리계획』을 수립하고 있다. 10년 기간의 계획 수립 후 대략 5년 후 중간평가(타당성 조사) 단계에서 수질 및 오염원 현황, 목표 수질 달성 여부와 같은 기본 현황과 목표 달성률 및 추진 과제의 예산집행률과 같은 단순 실적을 정리하는 수준에 머물고 있다. 물론 기본계획과 대권계획은 계획 수립 후 매년 자체점검 혹은 계획변경이 필요할 때 집중점검을 할 수 있는 지침 수준의 근거가 있지만, 중권역계획은 이행평가의 근거가 없는 실정이다. 따라서 물(환경)관리 계획에 대한 이행점검·평가의 세부적 문제점과 법적 근거를 파악하고, 새롭게 시행되는 「물관리기본법」의 기본방향인 국가·유역 물관리위원회를 통한 유역 단위의 물관리 통합이라는 향후의 정책방향을 고려한 이행평가체계를 연구할 필요가 높다. 본 연구의 목적은 기존의 대권역 및 중권역 물환경관리계획의 이행평가체계의 한계점과 정책적 시사점을 분석하고, 물관리 일원화를 계기로 수립될 『국가물관리기본계획』 및 『유역물관리종합계획』 중에서 유역계획 위주의 이행평가의 기본방향을 제시하는 것이다. 본 연구에서는 물관리 일원화 전인 기존 물환경관리계획 수립과 이행평가의 법적 근거 및 내용·지표 등을 조사하였고, 국내 물관리계획인 수자원장기종합계획과 타 분야의 이행평가지표를 수집·분석하였다. 그리고 통합 물관리를 시행하고 있는 미국 및 호주의 유역 기반 물관리계획의 평가 사례를 중심으로 살펴보고, 물관리 일원화 후 유역계획의 주요 내용과 비교·대조하면서 시사점을 도출하여, 향후 수립될 유역계획의 이행평가체계를 제안하였다. 본 보고서의 각 장별 주요 내용과 결과는 다음과 같다. 제2장에서는 국내 유역 물관리계획과 이행평가의 법적 근거 및 수립 현황을 중심으로 살펴보았으며, 물환경 모니터링 현황, 타 분야 국가계획의 이행평가를 조사하였다. 현행 대(중)권역 물환경관리계획 및 이행평가는 「물환경보전법」상 수립 주체 및 이행평가 주기에 관한 내용이 포함되어 있고, 실제로 계획 수립 및 이행평가를 수행하는 것은 환경부의 수립지침을 준수하여 진행하고 있어 이행평가체계는 사실상 부재한 실정이므로 국가 물환경 정책계획의 실효성 제고를 위한 재정립 필요성이 매우 높다고 판단된다. 국가 전체의 유역 물환경의 현황과 이행평가의 대상 및 항목은 하천과 호소에 각각 2가지로 규정하고 있어 전체 유역 물환경의 넓고 깊은 이해는 쉽지 않을 것으로 보인다. 통합 물관리를 위한 측정망 통합조정과 모니터링 구축이 새롭게 추가될 것으로 예상되기 때문에 물환경측정망(수질 측정항목 및 주기)을 기반으로 향후 이행평가 항목에 대한 조정이 필요할 것으로 보인다. 물환경관리계획 이행평가의 추진체계는 유역관리의 주체, 위원회, 협의회 구성 등 유역 공통의 기준을 마련하여 체계를 구축하는 것이 바람직하다고 판단 된다. 따라서 현행 법령 및 지침상의 수립 절차와 평가과정을 면밀히 분석하고, 이행과 평가시점 이전의 물환경과 유역의 개선, 분석, 효과, 환류체계가 포함된 정기적 보고서 발간, 이행평가 지표 및 내용 구축 등의 검토가 필요하다. 제3장은 통합 물관리를 시행하고 있는 미국 및 호주의 유역 물관리 사례를 살펴보았다. 대표적인 미국 환경청의 유역건강성프로그램(HWI)은 유역 건강성과 취약성을 동시에 평가하며, 연방정부 차원에서 모든 데이터와 결과를 공개하여 정보의 접근성이 매우 용이하다. 또한 유역관리의 계획부터 평가까지 선순환체계 구축을 통한 거버넌스를 확립하고 있다. 미국 캘리포니아 물 계획도 과학적·공학적 분석 결과와 자료를 공유하고 있으며, 2018 계획부터 첫 시범으로 지속가능성 효과 및 지표를 공개할 것으로 보인다. 호주 머레이-달링 유역계획은 법적 근거를 기반으로 위원회 및 계획을 차례로 수립하고, 계획의 경과를 파악할 수 있는 2년 간격의 연차보고서를 주기적으로 발간하고 있다. 특히 연차보고서에 계획의 이행점검·평가와 관련하여 환경·사회·경제 3부문의 각 지표 결과와 효과, 권고사항 등에 대하여 명료하게 설명하고 있다. 이 3가지 사례는 유역 물관리 개념과 체계하에서 바람직한 유역 물관리 이행점검·평가를 추진하기 위해서는 과학적 자료 구축 및 공유, 유역 내 이해관계자들의 참여 구조 및 체계 마련, 주기적 이행평가 보고서 발간 및 유역 전체의 사회·경제·환경과 같이 다양한 분야의 결과 및 효과 등 합리적인 이행평가체계 구축이 선행되어야한다는 점을 시사하고 있다. 본 연구에서 수행한 다양한 분석을 토대로, 제4장에서는 향후 「물관리기본법」 시행에 다른 『유역물관리종합계획』의 이행평가 기본방향으로 다음 7가지를 제안하였다. 간략하게 살펴보면 첫째, 현행 국내 물관리계획에 대한 새로운 이행점검·평가체계 개발과 체계적 시행이 고려되어야 한다. 둘째, 『유역물관리종합계획』 및 이행사항 점검이 차질 없이 진행되기 위하여 국가·유역 물관리위원회 내에 계획평가 분과위원회를 설치하는 등 보완책이 필요하다. 셋째, 유역계획 시행의 진도 결과뿐만 아니라 계획의 효과를 분석하기 위하여 2년 주기의 연차보고서(진도성과보고서 혹은 진도점검보고서) 발간을 제안한다. 이는 보다 발전된 계획 수립 및 수정계획을 수립하는 데 큰 의미가 있을 것이다. 넷째, 통합 측정망 구축 및 지속적인 모니터링을 기반으로 한 과학적이고 고도화된 유역물환경을 파악하고 이행점검·평가 결과를 제공해야 한다. 다섯째, 유역 물관리계획의 이행점검·평가 결과 도출이 용이하고, 국민 모두가 쉽게 이해할 수 있도록 유역 단위 기준의 부문별 이행점검·평가 지표의 개발과 검토가 필요하다. 마지막으로, 계획 수립 단계에서 이행평가까지 주민 참여를 활성화할 수 있는 기회 제공 절차를 확대하고, 나아가 세계 물의 날 등의 굵직한 정책행사와 병행 개최하여 시민들이 참여토록 유도할 필요가 있다. 마지막으로 물수지 분석, 공간분포 분석, 경제성 분석 등 각 부문별로 한국형 분석도구를 개발하고, 각 계획 수립에 활용할 수 있는 분석도구의 활용방안을 제시한 지침서를 발간할 것을 제안한다. 본 연구가 물관리 일원화 및 「물관리기본법」 시행에 따른 실효성과 정책적 일관성이 있는 계획수립과 이행점검·평가에 기여하기를 기대한다. One of the results of the recent water reform in 2018, which is the Ministry of Environment is now in charge of water quantity and water quality management, is to enforce the new ‘Water Management Framework Act’ starting from June 2019. According to this Act, “The National Water Management Plan (NWMP)” will be established by June 2021, “Comprehensive Basin Management Plans (CBMPs)” by June 2022, respectively. Therefore, it is very important to systematically assess a progress of the implementation in theses Integrated Water Management (IWM) plans and evaluate the outcomes from the national strategy and basin action on the ground. Prior to the water reform, “the National Water Environment Management Masterplan” under the jurisdiction of the Ministry of the Environment is similar with NWMP, and the “Water Environment Management Plan for basins, watersheds, and catchments with CBMP. But mostly these prior plans are focused on improving water environment, which indicates water quality and aquatic ecosystem in not fully consideration with water quantity management. The Ministry of Environment has established the National and Basin Plans in every 10-year. The first National plan was set up from 2006 to 2015. Water Environment Management Plan for 4 Major-River Basins were also established in annex part of the first National Plan. Then a number of Water Environment Management Plan for watersheds were developed based on the Basin Plans. After about five years, according to the Act, the Ministry and Basin authorities should conduct a performances evaluation to the National and Basin Plans with such policy targets, including trends in water quality, pollution sources, budget execution. However, because the assessment and evaluation results to previous water plans were either ineffective or too simple to improve the soundness of these water plans, it is necessary to build a better systematic evaluation framework of the NWMP and CBMPs that fully take into consideration the effectiveness, efficiency, outcomes, and future recommendations. The purpose of this study is to analyze the limitations and policy implications of the implementation evaluation system of the existing “Basin and Watershed Environment Management Plan”, and to prpose a policy framework and direction of how to conduct a detail process of assessment and evaluation mainly focusing on the implementation of CBMPs. In this study, the legal grounds, contents and indicators of the establishment and implementation evaluation of the existing “National Water Environment Management Plan” before the reform of the water management were investigated, and the evaluation index of the implementation in “Long-term Comprehensive Water Resource Management Plan” and other fields were collected and analyzed. In addition, we focus on the assessment and evaluation examples of watershed-based water management plans and implementation in the United States and Australia that are pursuing for IWM. We draw out implications by comparing and contrasting the main contents of the watershed plan after unification of water management, and suggest a framework and policy direction of the assessment and evaluation system to CMBPs. The main contents and results of each chapter of this report are as follows. In Chapter 2, we reviewed the legal grounds and the status of establishment of watershed management plan and implementation evaluation in Korea, and examined water environment monitoring status and implementation evaluation of other national plans. The present water environment management plan and implementation evaluation for Basin and Watershed includes the themes of the ‘Water Environment Conservation Act’ and the implementation evaluation cycle. In fact, the planning and implementation evaluation have been carried out in accordance with the guidelines of the Ministry of Environment. So the implementation evaluation system is virtually absent. Therefore, it is highly necessary to re-establish the national water environmental policy plan to improve the effectiveness. The present state of the watershed environment across the country and the targets and items of the implementation evaluation are categorized into two groups according to each of the rivers and the lakes, causing loophole of their in-depth and comprehensive understanding. It is anticipated that a new coordination of monitoring network integration and monitoring construction for integrated water management will be added. Therefore, adjustment of future performance evaluation items will be necessary based on water environment monitoring network (water quality measurement items and cycle). It is desirable that the implementation system of the water environment management plan implementation evaluation should establish a system by establishing common standards in the watershed such as the watershed management subject, the committee, and the composition of the council. In this regards, it is necessary to thoroughly analyze the procedures and evaluation process in the current legislation and guidelines, and to publish periodic progress (or assessment) reports containing its improvement, analysis, reasonable proofs for changes in changes, acceptable future recommendations prior to the mid-term evaluation to the Plans. It is also needed review the indicators to evaluate its implementation and content. The next chapter, Chapter 3, examined the watershed management practices in a cycle of watershed planning to assessment and evaluation in the US and Australia that are implementing integrated water management. The authors reviewed that the US Environmental Protection Agency's Health Watershed Initiative (HWI) Program assesses watershed health and vulnerability at the same time, and provides all the data and results available at the federal level and provides very easy access to all information applied in the assessment. It also establishes a virtuous cycle system from planning to evaluation of watershed management and establishes governance. The California Water Project also shares scientific and engineering analysis and data, and it is likely to be the first demonstration of sustainability effects and indicators from the 2018 plan. The Australian Murray-Darling Basin Plan (MDBP), based on legal grounds, establishes committees and plans in turn, and periodically publishes a regular (biennial) report on progress of the plan. In particular, biennial reports clearly outline the implementation results of the plan in the three environmental, social and economic sectors, including the results, effects and recommendations of each indicator. Based on these three cases, it is necessary to construct and share scientific data, to develop the structure and system of participation of stakeholders in the watershed, to publish periodic implementation evaluation report by the results and effects of various fields such as social, economic, and environmental issues. It is pointed out that MDBP has established a reasonable implement evaluation system. Through the various analyzes of this study, chapter 4 suggests the following seven basic directions for the implementation evaluation of the CBMPs in the enforcement of the ‘Water Management Framework Act’ in the future. First, a systematic review of the new implementation evaluation system should be considered, as well as a review of the implementation evaluation system of the current domestic water management plan. Second, the Basin Management Committee should have an unit that solely reviews the implementation progress of the CBMPs. The third, a progress or assessment report should be published to ensure that the sustainable performance and effectiveness of the plan, and to enable more advanced planning and modification plans. The recommended period for this report is biennial or every 2 years. However, the Committee and the Ministry must clearly understand the differences between assessment and evaluation. Occasionally, in Korea, a process of evaluation aims to cause a punishment or a reward for the ones who manage and execute the official plans. But, what the authors heavily point out is that the purpose of assessment is to provide a better scientific knowledge, and more importantly, tracking the implementation and acceptable recommendations very useful to re-coordinate gaps and problems in established plans. Therefore, it is desirable to analyze the effects and achievements of the water and other sectors in the direction of the implementation evaluation of the progress report so the mid-term evaluation is even more effective and efficient. Fourth, the status of scientific and advanced watershed environments is identified based on integrated monitoring network construction and ongoing monitoring, and provide the results of the implementation assessment. Fifth, it is necessary to review the implementation indicators of each watershed based on the watershed water management plan so that it can be easily derived from the evaluation results of the implementation of the watershed water management plan and be easily understood by all citizens. Sixth, it is necessary to expand the procedure of opportunities to activate the participation of citizens from the planning stage to the implementation evaluation, and to induce the citizens to participate in the event together with major policy events such as World Water Day. Finally, it is necessary to develop a Korean- style analysis tool for each division, such as water balance analysis, spatial distribution analysis, economic benefit analysis, and to publish a guidebook of analysis tools used for each plan. In conclusion, it is expected that this study contributes to the more effective and policy-consistent implementation evaluation resulting from unification of water management and enforcement of ‘Water Management Framwork Act’.