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      • 사회통합을 위한 외국인 체류관리 행정체계 개선방안 연구

        정동재 ( Dongjae Jung ) 한국행정연구원 2019 기본연구과제 Vol.2019 No.-

        1. 연구배경 및 필요성 □ 연구의 필요성 및 목적 ○ 세계화의 흐름은 일상의 모든 것들의 이동을 촉진하며, 이러한 이주 과정은 이민자 송출국과 유입국간 다차원적 관계와 양상 속에 진행 - 이민자/외국인을 수용하는 국가에서, 이들이 ‘환영하는’ 이민자/외국인 집단 및 규모와 실제 해당 국가 내 유입 외국인/이민자 집단 및 규모가 항상 일치하는 것은 아니며, 이 때 발생하는 차이는 결국 정책 결정자에게 이민자/외국인을 어떻게 다루어야 할 것인지, 국가 내 이민 현상을 어떻게 이해하고 정책적으로 접근해야 할 것인지에 대한 근본적인 질문을 야기 ○ 이민자/외국인을 받아들이는 나라들은 외국인의 체류관리(residence management)를 통해 유입 외국인의 범주와 규모를 조절 - 체류관리제도는 이주목적국이 처한 사회경제적 환경과 맥락을 고려하여 국가적으로 필요한, 수용 가능한 유입 외국인의 규모를 정하고 관리하는 ‘틀’이자 ‘그릇’ ○ 한국의 체류관리 제도 - 출입국관리법이 1963년 제정된 이후 환경변화에 발맞추어 40여 차례 이상 개정되면서 오늘날의 체류자격 및 관리시스템을 형성 - 국내외적으로 급변하는 사회경제적 환경변화를 제대로 담아내지 못한 채 여전히 국경통제라는 방어적 관점에서 운영되어왔다는 비판존재 ○ 본 연구는 특정 목적(취업, 결혼, 교육, 난민, 인도주의 사유 등) 달성을 위해 일정 기간 국내 입국 및 체류하고자 하는 유입 외국인들을 심사하고 체류 허가 이후 이들이 합법적인 법의 테두리 안에서 거주 및 활동할 수 있도록 관리하는 일련의 행정시스템인 체류관리제도가 어떻게 작동하고 있는지 비판적으로 고찰하고, 개선 방향을 도출 2. 이론적 검토 □ 외국인의 입국 및 체류관리 ○ 이주 목적국의 체류관리 정책이 처한 딜레마적 상황 - 전지구적 글로벌화에 따른 경제적 동인에 근거한 국경개방의 필요성, 경영/산업계의 저임금 외국인근로자에 대한 수요 증가 vs. 정치, 안보상 이유에 기반한 국경통제의 필요성 ○ 외국인/이민자들 중 누구를(정책대상 집단), 어디에서(국적), 얼마나(유입 규모), 어떤 방식(정책 수단)으로 유입할 것인지, 그리고 유입하려는 외국인들에게 어떤 사회적 신분과 처우를 부여할 것인지 등을 결정하는 기준 혹은 필터가 필요하며, 이러한 제도적 필터의 역할을 하는 것이 외국인의 입국 및 체류관리 정책의 근간을 형성 ○ “비자”(visa)는 종래 국내 유입되는 외국인들 중 ‘원치 않는(unwelcoming)’ 외국인을 걸러내는 이주 관리(immigration control)/통제의 수단이자, 외국인/이민자 관련 업무를 수행하는 정부 부처들간 이해관계를 반영하는 “정책조정수단”으로 작용 ○ 외국인 체류 관련 비자의 발급 및 관리업무를 담당하는 주무 기관은 법무부 산하 출입국 외국인정책본부로, 국내 일정 기간동안 체류하려는 외국인들을 체류 목적(교육, 취업, 결혼, 인도주의 사유, 관광 등)에 따라 A-H까지 36개로 대분류 - 각 비자/체류자격은 다시 구체적인 목적 및 대상으로 세부 분류되며, 이들은 각 코드별로 2자리까지 세분류(A-1-1 등) - 이러한 세분류까지 고려할 경우, 현행 외국인의 체류자격은 약 200여 개까지 증가 ○ 매우 복잡한 외국인 체류 관리, 분류된 세부 체류 코드들간 체계 정합성의 결여 - 비자체계는 한국 정부가 자국 내 유입 및 체류하려는 외국인과 관련하여 누구를, 얼마나 받아들일 것인지, 어떤 정책 가치를 지향하는 지에 대한 가치와 철학이 담겨있어야 하나, 이러한 가치 및 철학이 부재한 상황에서 사회경제적 환경변화에 따라 사후적으로 필요하다고 여겨지는 새로운 비자/체류자격을 지속적으로 추가하는 방식으로 체류관리 정책이 작동 - ‘누더기’ 형태의 비자체계 운영에 대한 비판 ↑ □ 이민자/외국인의 사회통합 ○ 정책대상으로서 외국인의 ‘다중적’ 정체성 - 국가안보 vs. 사회통합의 대상 (통제/관리의 대상 vs. 공존/통합의 대상이라는 스팩트럼 사이에서 이미지 형성 및 변화) ○ 사회통합은 어느 한쪽(정부)이 다른 상대방(이민자/외국인)에게 해당사회 내 구성원으로서 문화, 언어, 정체성 등에 순응하고 동화하도록 강요하는 일방향의 통합/포섭이 아닌, 각기 형성해온 정체성을 유지하면서도 상호 공존하기 위해 서로를 이해해가는 쌍방향의 소통 과정이라 할 수 있음 ○ 체류관리 행정은 멤버십이 없는 외국인들에게 내국인에 준하는 사회적 권리/처우를 부여할 것인지(하지 말아야 할 것인지), 어느 정도/수준까지 가능한지 여부와 관련된 정책 결정 과정으로, 이해관계자들간 시각차이로 인해 집행 과정에서 사회적 갈등이 발생할 가능성 존재 □ 연구 진행 과정 ○ 본 연구는 3단계에 걸쳐 진행 ○ 현행 외국인의 유입 및 체류와 관련된 정부(출입국)의 체류관리 현황/절차 분석(1단계) → 현황 분석을 통해 체류관리 행정(시스템) 운영상 제기된 한계점/문제점 분석(2단계) → 1-2단계의 연구결과를 기반으로 바람직한 미래 지향적인 제도운영을 위한 개선방안 도출(3단계) □ 국내 체류 외국인 대상 설문조사 ○ 외국인의 국내 유입 및 체류 단계를 고려하여, 설문조사는 크게 ① 입국 전 단계(비자 발급), ② 입국 단계(공항만), ③ 체류 단계로 구분 ○ 각 단계별 외국인들이 어떤 경험을 하였는지, 출입국 및 체류 관련 행정서비스의 질, 출입국 공무원들의 전문성, 체류관리 단계별 외국인의 입장에서 체류 행정 운영 과정상 불편부당하다고 느꼈거나 개선이 필요하다고 생각하는 내용/현안 등을 질문 □ 해외사례 분석 ○ 해외 국가들의 유입 외국인에 대한 체류관리 정책/제도를 분석 & 한국의 외국인 체류관리 정책/제도 운영에 대한 시사점 도출 - 해외 사례 대상국은 호주와 일본을 선정 - 호주(오랜 이민 역사를 가진 나라) vs. 일본(이민 후발국이자, 근자들어 이민자/외국인의 급격한 유입을 경험한 나라) 4. 분석결과 □ 외국인 체류관리 관련 현황 분석 ○ 외국인 체류관리 절차/단계별 분석결과: 정책대상 집단별 - 정책대상 집단별 정부가 선호하고 포섭하려는 대상이 확연하게 구분되는 양상이 발견 - 결혼이민자와 재외동포, 그리고 숙련 외국인력에 대한 뚜렷한 선호도를 보였으며, 이들에게 안정적 체류와 취업 권한, 그리고 일정 요건 충족 시 영주할 수 있는 권한을 부여하고 있었음 → 결혼이민자라고 해서 이들 모두를 적극적 포섭대상으로 대우하는 것이 아닌, 혈통주의적 체류관리 방식에 근거하여 한국인 배우자와 혼인 관계를 유지 혹은 한국 국적의 아이를 출산하여 양육하는 결혼배우자만을 적극적인 포섭대상으로 한정 → 한국인과 혼인 관계가 종료되었거나, 양육하는 자녀가 없는 결혼이민자의 경우 한국 내 체류 신분이 불안정할 수 있음 - 비숙련 외국인력과 난민불인정자(난민신청자, 인도적 체류자) 등에 대해서는 사회통합의 대상이라기보다는, 사실상 배제/방관의 대상으로 바라보는 시각 → 해당 집단에 대해서는 체류자격 취득절차에 대한 다단계 심사, 국내 체류 중 각종 교육절차 부과 및 체류 요건의 강화 등을 통해 사회적 처우/권리 획득에 대한 접근성이 상대적으로 낮고, 체류자격의 변경이나 연장 역시 행정적 장벽을 통해 엄격하게 관리 - 난민인정자 및 방문취업자에 대해서는 명목적(규정상)으로는 포섭과 통합의 대상으로 인식하는 듯한 정책적 자세를 취하는 반면, 적극적인 포섭 의지가 보이지 않으며, 상징적 지지/포섭 수준에 그침 → 실제 정책현장에서는 이들을 사회통합의 대상으로 바라보기보다는 단순노무 등에 종사하는 비숙련 외국인노동자 정도로 인식 ○ 이는 정부의 체류관리 정책 과정상 포섭과 배제의 논리에 따라 외국인들간에도 계층(hierarchy)이 형성되고 있음을 의미 - 이러한 계층화는 비단 정책대상 집단 간에만 나타나는 것이 아니라, 집단 내에서도 다차원적으로 발현되는 양상 - 외국인노동자(숙련 vs. 비숙련), 결혼이민자(혼인 관계 유지자 vs. 단절자), 난민(인정자 vs. 불인정자) 등에 대해 정부는 미묘하지만 상이한 체류관리 및 통합대상으로의 포섭 의지에 차이를 보임 □ 해외사례 분석 (일본, 호주의 외국인 체류관리 정책/제도 운영 방식) ○ 일본의 체류 관련 정책/제도 운영 - 종래 엄격한 이주관리 정책을 지향하던 일본은 2018년 「출입국관리 및 난민인정법」 개정을 통해 비숙련 인력의 유입 제도화를 골자로한 이민정책의 변화(policy change)를 시도 → 특정기능비자 1, 2호 체류자격 신설: “경쟁력 있는” 비숙련 인력유치방안 마련 → 동남아 노동집약적 산업 분야 인력 유치를 두고 향후 한국 vs. 일본간 경쟁 가능성↑ - 체류 관련 정책/제도 추진 체계상 부처별 기능이 분절되어 운영 → 법무성(출입국관리), 외무성(비자관련 사무), 후생노동성(외국인 고용)간 연계 강조 - 비자체계: 2개 범주(활동 자격 & 거주 자격)에 따른 분류 ○ 호주의 체류 관련 정책/제도 운영 - 투트랙 방식의 체류관리: 다문화주의 + 선별적 이민 행정(전문가, 숙련노동자 유입) 지향 - 외국인/이민 행정 관련 통합관리 및 거버넌스 지향: 내무부(다문화, 국적취득, 출입국, 체류관리) - 비자체계: 목적별(방문, 학생, 가족, 취업, 난민, 인도주의적 이민 등) 분류 체계 - 비자체계의 예측 가능성, 투명성 확보 노력 → 정부 승인을 받은 이민 관련 업무 대행기관(migration agencies)의 양성화 및 이들에 의한 외국인들의 비자 업무 보조 → 해당 대행기관들에 대해 호부 정부의 승인 & 이민 행정사/법무사 등록번호(MARN) 부여 & 정부가 제공하는 대행기관 리스트 안에서 외국인들이 대행업무 수행 기관 조회 + 선택 가능 - 불법/미등록 체류자 문제해결을 위한 체류관리 정책 추진상 노력 → 연계 비자(Bridging visa) 시스템 운영 (Bridging visa A-E) → 체류자격 변경 단계에서 체류 외국인들이 ‘의도하지 않은’ 이민법 위반 등으로 인해 불법의 덫에 빠지지 않도록 하기 위한 시스템운영상 노력의 일환 → 체류관리 정책/제도의 틀 안에서 가능한 한 체류 외국인들의 체류관리가 이루어질 수 있도록 하기 위한 정책적 노력 □ 체류관리 행정 체계(시스템) 한계/문제점 (심층 인터뷰 분석 결과) ○ 제도의 방향성: 외국인의 체류과정 전반에 대한 고민 부재 - 체류 과정 전체를 아울러 외국인의 체류가 어떻게 진행되는지, 외국인의 체류과정에서 발생하는 여러 환경변화 등을 ‘어떻게’ 제도의 틀 안에서 관리할 것인지에 대한 방향성 부재 - 법무부의 체류관리 방식은 외국인의 입국(entry) 단계에서 ‘어떤’ 비자와 체류자격을 받는가에만 기능적으로 초점을 맞춘 제도 → 외국인들을 하나의 객체 혹은 고정되고 변화하지 않는 삶을 살아가는 개체로 인식할 뿐, 이들이 한국 사회 내 체류 과정에서 발생할 수 있는 역동적인 삶의 변화 가능성 등을 배제한, 체류과정 전반에 대한 이해와 고려 부족 → 입국 단계에서 취업이 불가능한 체류자격을 부여받은 이들은 한국에 체류하는 동안 어떤 이유에서이건 경제적 취업 활동이 불가 & 이러한 구조 아래 생존을 위해 탈법적으로 취업 활동을 하는 경우 출입국관리법 위반으로 불법/미등록 체류자로 전락 - 체류관리 정책/제도 운영 및 절차가 다분히 한국적인, 한국인 중심의 사고를 벗어나지 못한 채 운영 & 각 국가가 처한 특수 상황 등을 제도/정책 운영상 제대로 반영하지 못하는 경우가 빈번 ○ 일관성과 예측 가능성이 떨어지는 체류관리 행정 & 영주자격 취득을 어렵게 만든 구조 - 체류관리 행정 및 영주자격 취득에 있어 일관성, 투명성, 예측 가능성이 모두 떨어지는 양상 - 정부가 환영하는(welcoming) 정책대상 집단에게 제공하는 체류리상 대응 vs. 사회적 처우간 일관성이 결여된 채 제도 운영 → 영주자격자(F-5)에게 국민기초생활보장법상 수급권을 미부여 vs. 준영주 체류자격을 가진 결혼이민자(F-6) 체류자격자 중 “대한민국 국적의 미성년 자녀를 양육하는 자”에게 국민기초생활보장법상 수급권한을 부여 - 같은 나라에서 입국한 외국인이라 할지라도 그가 가진 비자가 취업관련 비자인지, 유학생 비자인지, 전문직(예를 들어 교수 등) 비자인지에 따라 체류자격간 위계가 발생 - 비자체계 및 유형은 외국인들이 한국 내 거주기간뿐만 아니라 특정사회적 처우 및 국적취득 자체의 요건을 결정하고 있으며, 단순히 노동시장 내 수요를 넘어서 인종적, 성별, 계층적 인식과 결부되어 특정 외국인이 다른 외국인보다 우월한 지위와 정책적, 사회적 대우를 받는 것을 제도화하는 양상 ○ 통합적 관점의 체류관리 정책 부재 - 외국인의 유입 및 체류와 관련하여 출입국 행정이 통합적 관점을 보이지 못하고, 부처별로 각기 분절화된 양상 - 법무부(출입국)는 국경(이주)관리 및 통제라는 관점에서 체류관리제도를 바라보는 반면, 외교부는 외교 정책상 상호 호혜주의, 관광 활성화라는 정책목표에 기인하여 체류관리제도를 인식 - 법무부 내에서도 환경과 맥락에 따라 국경 완화조치를 취하기도 함 → 대표적 사례로 평창 동계올림픽을 앞두고 법무부에서 ‘올림픽 특수’로 시행했던 중국인 관광객을 대상으로 한 무비자제도 시행 → 평창 올림픽 행사를 통한 ‘관광 활성화’라는 명목 아래 법무부가 시행한 무비자제도는 불법/미등록 체류자의 급격한 증가 등 심각한 정책 문제를 야기 ○ 체류 외국인 스스로 한국에서 체류계획을 설계하기 어려운 구조: 체류단계별 브로커의 역할 증가 - 체류자격 체계의 복잡성 등은 체류 외국인들에게 적법한 절차와 방법을 우회하여 비자를 발급받도록 하는 유인을 제공 & 체류관리제도의 운영 단계별로 브로커의 개입 범위의 확대 양상 - 외국인 스스로 한국의 출입국관리 및 체류 행정을 100% 이해하기가 쉽지 않으며, 경험을 가진 전문가의 도움에 의존하는 구조 - 브로커들은 합법적인 체류 방식을 우회하여 외국인 유입국, 국내 모두에 다단계로 점조직화되어 운영되는 양상 → 행정사, 여행사, 의료기관, 연예기획사 등의 이해관계집단들이 브로커의 역할을 일부 수행하는 양상 → 이민 비즈니스(immigration business)의 발전에 따라 외국인 관련 체류관리 과정에 있어 브로커의 역할이 긍정적인 순기능보다 사회적으로 부정적인 파급효과를 확대시키는 양상 강화 두에 다단계로 점조직화되어 운영되는 양상 → 행정사, 여행사, 의료기관, 연예기획사 등의 이해관계집단들이 브로커의 역할을 일부 수행하는 양상 → 이민 비즈니스(immigration business)의 발전에 따라 외국인관련 체류관리 과정에 있어 브로커의 역할이 긍정적인 순기능보다 사회적으로 부정적인 파급효과를 확대시키는 양상 강화 □ 국내체류 외국인 대상 설문조사 결과 (n= 407명) ○ 입국 전 자국 내 재외공관에서 비자발급 단계 - 외국인 대상 집단별로 자국 내 한국대사관(재외공관)에서의 비자신청 및 발급과정에 대한 응답자들의 인식은 상당한 편차(variations)가 관찰 - 정부가 해당 외국인 정책대상 집단을 어떻게 바라보고, 사회경제적으로 어떻게 구성(이미지화/상징화)하는가에 따라 체류 외국인이 느끼는 체류 과정의 (불)만족 정도에 상당한 차이가 발생 - 외국인 대상별 정부의 상이한 체류관리 대응 방식은 체류 외국인들에게 한국의 비자체계에 대한 이해, 계획했던 비자의 발급 비율, 입국 과정에서 입국 거부나 불허 가능성, 現 체류자격 내 허용되는 활동 범위에 대한 만족 정도, 체류자격의 변경/연장 시 소요 시간 등과 관련하여 현격한 시각 차이를 발생시키는 것으로 조사됨 ○ 입국 단계(공항만에서 한국 국경 안으로 입국 과정) - 입국 과정에서 법무부 출입국이 입국 외국인들을 위해 제공하는 입국 관련 행정정보가 부족 & 제도운영상 불투명한 부분이 존재 - 정책적으로 환영받는 외국인 집단은 불투명한 체류관리제도 운영에 상대적으로 크게 영향을 받지 않는 반면, 부정적으로 인식되는 난민 등 외국인 집단들은 불투명한 체류 행정 과정상 발생할 수 있는 불이익을 줄이기 위해서 행정사, 법무사, 그 외 브로커 등에 의존하여 체류 관련 민원을 해결하려는 경향이 발견 - 체류관리제도/정책의 불투명한 부분을 보완하기 위해 민간의 이민비즈니스 시장 규모 확대 경향 및 정부(출입국) 체류 행정 과정/절차에 적극적인 개입이 가능한 구조 ○ 입국 이후 국내 체류 단계 - 現 체류자격에 불만족하는 외국인들의 경우 현행 체류관리제도를 규제 지향적으로 바라보는 경향이 관찰 - 불만족의 주된 사유는 취업 활동의 제약, 체류자격 내 활동 제약, 체류자격이 부여하는 활동 기간 내 목적 달성의 어려움, 본국 내 가족의 초청 불가능 등이 다수를 차지 - 체류 외국인 집단별 본인의 체류자격과 관련된 허용 범위에 대해 불만족하는 원인/이유와 관련된 유의미한 차이가 발견 - 유학생과 고용허가제 외국인근로자(E-9)의 경우 취업기회가 제한적인 것을 가장 큰 불만 원인으로 인식 - 난민의 경우 다른 외국인 집단보다 본국 내 가족을 한국으로 초청하는 것에 제약이 많은 점을 가장 큰 불만 원인으로 인식 - 결혼이민자의 경우 목적 달성을 하기에 체류관리 정책상 허용된 체류 기간이 짧다는 점을 가장 큰 불만 원인으로 인식 5. 개선방안 (정책적 시사점) □ 외국인 체류 행정체계 개선을 위한 방향 설정 ○ 현행 국내 체류관리제도의 한계점으로 제도 설계 및 방향과 관련하여 ① 외국인의 체류 과정 전반에 대한 고민이 부재한 제도 설계 및 운영, ② 일관성과 예측 가능성이 떨어지는 체류 관리 행정 및 영주자격 취득을 어렵게 설계된 구조, ③ 시장 수요를 제대로 반영하지 못하는 체류관리, ④ 통합적 관점의 체류 관리 부재, ⑤ 신원 보증제에 입각한 내외국인간 위계 형성, ⑥ 제도 관련 투명성의 부족, ⑦ 비자체계 관련 체계정합성 부족 등을 분석결과 확인할 수 있었음 ○ 국내 체류 외국인 대상 설문조사 및 이해관계자/전문가 등을 대상으로 한 심층 인터뷰 결과를 종합적으로 반영하여, 바람직한 체류관리 행정체계 구현을 위한 11가지 개선 방향(원칙)을 최종 선정 ○ 11개의 개별 개선 방향 및 원칙들은 분리된 것이 아니며, 체류관리 행정 체계의 개선을 위한 기타 원칙들과 밀접하게 맞물려 고려 필요 - 11개 개선 방향별 달성하기 위한 세부 개선방안들은 <그림 11>과 같이 도식화할 수 있음 This study analyzes how the Korean government’s visa or foreigner residence policy works, what problems or limitations exist in the current visa/sojourn policy, and what policy alternatives should be considered from the perspective of social integration. To achieve these research purposes, this study consists of five parts: 1) an analysis of the current visa policy and the implementation of the related administrative system; 2) an analysis of the policy problems and limitations in the current visa policy and system; 3) a survey on the foreigner residence and visa policy and system from the perspective of foreigners/immigrants residing in Korea; 4) case studies of foreign countries’ visa policies; and 5) the development of policy alternatives for a better, future-oriented visa policy and system in Korea. The first part of this study analyzes the current situation of the government’s visa and foreigner residence policy, in terms of its policy design and implementation. As a policy instrument for controlling “unwelcome” foreigners/immigrants, the visa policy plays a role in managing the mobility of foreigners who intend to stay in the immigrant-receiving country for certain periods of time. The government allows “welcome” immigrants (i.e., highly-skilled foreign workers and experts) to safely stay in the country and receive the support of various policy incentives and socioeconomic benefits. However, for “unwelcome” and “unwanted” immigrants, the government executes immigration control and restrictive management actions such as raids, detention, and deportation targeting immigrants/ foreigners who violate immigration laws and have undocumented status. Such immigration management systems have been reinforced in many immigrant-receiving countries since the 9/11 terrorist attacks and subsequent external shocks. Korea has followed similar policy routes. Amid the trend of increasing socioeconomic globalization, Korea has faced a policy dilemma: the necessity of open borders due to economic dynamics versus the need for border control due to national security and public safety. Immigration management in Korea, therefore, determines the who (policy target groups), where (nationalities), how much (volumes of immigrant flows), and how (policy instruments) immigrants may be accepted in the country and what social status and treatment they can or should be given. As an institutional filter for managing and controlling unwelcome immigrants, the visa policy and management system play a role in the immigration policy-making process. An analysis of the current Korean government’s visa policy and foreigner residence system indicates clear boundaries between welcome and unwelcome immigrant groups. The Korean government sends welcoming policy signals to marriage migrants, overseas Koreans, and highly-skilled foreign workers (based on high educational attainment). The government provides them with stable residence and employment rights, and ultimately the right of permanent residence if they meet specific qualification requirements. In contrast, low-skilled foreign workers (E-9 visa) managed through the Employment Permit System (EPS) and refugees not accepted through refugee recognition screening (including humanitarian status holders) can be c onsidered to b e s ubj ects o f de f acto exclusion a nd marginalization, rather than social cohesion. Recognized refugees and overseas Koreans managed through the visiting employee system can be regarded as nominal subj ects of social cohesion and tolerance, but in reality are viewed as foreign workers in the fields of physical and manual labor. The analysis results thus indicate the logic of tolerance and exclusion in the foreigner residence and visa policy results in a hierarchy among foreigners/immigrants residing in Korea. In-depth interviews conducted with 56 policy stakeholders and actors in Korea’s foreigner residence/sojourn policy revealed various issues and limitations in Korea’s current foreigner residence and immigration management system. These limitations can be classified into two areas: 1) institutional design and policy directions, and 2) the policy and institutional implementation process. Regarding institutional design and policy directions, interviewees highlighted 1) a lack of policy implementation capacity from a comprehensive viewpoint in visa policy, 2) a lack of coherence and predictability in the foreigner residence administration and policy, 3) an immigration management system that does not sufficiently meet market demands, 4) a lack of an integrated foreigner residence and immigration management system, 5) a lack of policy transparency in the visa policy and management system, and 6) a lack of systematic coherence in the visa code. Regarding the policy and institutional implementation process, interviewees mentioned mainly 1) structural limitations that prevent foreigners residing in Korea from planning their lives there, leading to dependence on brokers and black markets to obtain visa-related information and to change or extend visa status, 2) an unclear sojourn qualification review process and the increasing discretionary power of immigration officials, and 3) a lack of organic cooperation and coordination among government agencies in the visa policy process. Based on this analysis of Korea’s current visa and foreigner residence/sojourn policy, a survey of foreigners/immigrants residing in Korea was conducted. The purpose of this survey was to understand the administrative obstacles or red-tape in the Korean immigration and visa policy processes, focusing on the policy processes for foreigners’ arrivals, visa status screening, and changes to and extensions of their visa/sojourn status. The survey results indicated that subgroups (target groups) of foreigners have slightly different perspectives on visa applications and processes. The survey results suggest that the positive and negative perceptions of policy design and construction held by particular groups of foreigners are connected to their levels of life satisfaction during their residence in Korea. The respondents pointed to some unclear areas in the visa policy process. Foreigners positively constructed by policymakers are relatively unaffected by such policy non-transparency. In contrast, those negatively constructed, such as refugees and low-skilled foreign workers, attempt to deal with these unclear policy processes and to resolve civil complaints by relying on licensed administrative agents, judicial scriveners, and brokers. Negatively-constructed foreigners (i.e., refugees) are more likely than other foreign groups to think that Korea’s visa policy and system are unclear and the Korea Immigration Service provides little information to them. When negatively-constructed foreign groups enter and stay in Korea, they tend to depend on non-profit lawyers and brokers more than other groups of foreigners to obtain information and resolve civil complaints regarding their residence. Negatively-imaged foreigners consider Korea’s immigration and visa system to be more regulation-oriented, and they are dissatisfied with life as a resident in Korea due to various government regulations and controls; limitations on employment activities and permitted activities in the individual visa code, and difficulties in achieving goals within these limits. The main dissatisfactions within groups of foreigners in Korea vary. As the most challenging and dissatisfying aspects of living in Korea, foreign students highlighted employment limitations, refugees indicated difficulties in family reunification, and marriage migrants emphasized the length of sojourn, which they think is too short to achieve their goals. To critically analyze Korea’s visa system and foreigner residence policy, comparative case studies are presented on the immigration management systems of two other countries: Japan and Australia. Australia has a long immigration history, whereas Japan, like Korea, has recently begun to accept inflows of immigrants. Both states have their own immigration management systems and have developed and re-designed their operations in response to external and internal shocks and environmental changes. Recent visa policy changes in Japan, particularly the introduction of the Specified Skills visa (No.1 & No.2) for low-skilled foreign workers, have opened the door for foreign laborers to enter Japan and take up some jobs in some industries (agriculture, aviation, building cleaning, construction, fishing, hospitality, and food and drink manufacturing). These policy measures show slight shifts in the direction of Japan’s immigration policy. Policymakers have recognized the policy realities that Japan faces, particularly of an aging population and falling birth rate, and have institutionalized the legal entry of low-skilled workers to work in blue-collar industries at certain times to alleviate labor shortages. Japan’s visa policy shift has significant implications for Korea, which faces similar policy problems. Japan’s and Australia’s visa systems show that a comprehensive, systematic foreigner residence policy should have clear policy goals and detailed implementation schedules to achieve successful immigration management. Australia’s visa code has a classification of goals (i.e., visiting, student, family, employment, and refugee/ humanitarian migrant). Each visa provides foreigners with clear information on their sojourn qualifications, length of stay, and social status and treatment. Foreigners in Japan are classified under two categories: activity qualifications and residence qualifications. Activity qualifications can be further subdivided into foreigners who work in fields that create economic profits and benefits and those who do not. Each immigration-receiving country has its own visa system, and the visa code and classifications are by-products of individual countries’ policy concerns and preferences. However, foreigners do not always clearly understand how visa systems work and how visa codes are related to policy concerns, so the necessary information about foreigner residence and related social status should be clearly provided. The experiences of Japan and Australia show that such predictability and information access deeply affect social cohesion of foreigners in immigrant-receiving countries. In addition, how to deal with undocumented immigrants has been an important policy issue in immigrant-receiving countries. Foreign countries’ experiences of restrictive policy stances toward undocumented immigrants (increased raids, detention, and deportations) show that this policy approach cannot be the final solution to this issue. Australia’s policy efforts and experiments with the implementation of a bridging visa system can be an alternative for countries with an increasing number of undocumented immigrants. Finally, based on the analysis of issues and limitations in Korea’s current visa system and foreigner residence policy, eleven policy directions and guidelines are suggested to orient the Korean government toward a better, future-oriented immigration system. These suggestions primarily address 1) the foreigner residence policy design, and 2) the visa policymaking and implementation process. Suggestions for the first category include adoption of the view of foreigners as subjects of integration and coexistence, future-oriented foreigner residence-related administration/management, reform of the visa system and code classifications, family-based sojourn management, rather than individual-based management, and reconsideration of the previous policy approach to undocumented immigrants. Suggestions for the second category include increasing the predictability and transparency of visa policy implementation, reinforcing the roles and accountability of diplomatic offices, strengthening inter-agency cooperation and communication on foreigner sojourn policy implementation, reforming the visa policy process, clarifying and limiting the scope of immigration officials’ discretionary power, and improving immigration officials’ perceptions of foreigners, specifically those negatively constructed.

      • 최근 외국의 지방의회 운영사례-영국과 일본을 중심으로-

        한국지방행정연구원 한국지방행정연구원 1998 한국지방행정연구원 기본연구과제 Vol.1998 No.-

        분권화가 가속화됨에 따라 지방의회의 역할이 점점 더 중요한 의미를 가지고 있으나 한국 지방의회는 그 구성과 운영에 있어 올바른 지방자치의 구현을 위한 일대 혁신이 있어야 할 시점에 있다. 이에 본 연구는 영국과 일본의 지방의회의 구성과 운영체제를 비교·분석함으로써 한국 지방의회 개혁에 필요한 정보와 간접경험을 얻고자 하는데 그 기본 목적이 있다. 아울러 이들 국가에서 빠른 속도로 전개되고 있는 지방의회 개혁에 관한 자료를 정리·분석함으로써 보다 질 높은 비교 지방의회 연구의 토대를 마련하고자 한국 지방의회가 지닌 문제점을 먼저 도출한 후 이들 문제점이 영국과 일본 양국에 있어 어떻게 처리되고 있는가를 살펴보는 방법을 택하였다. 영국은 지방자치의 고향일 뿐만 아니라 최근 다양한 형태의 개혁이 추진되고 있다는 점에서, 그리고 일본은 한국과 유사한 제도를 운영하고 있다는 점에서 연구대상으로 선택되어 영국의 Cambridge시와 Birmingham시 그리고 London의 Kingston Borough 등과, 일본의 도쿄도와 가나가와현 및 가와사키시 등의 지방의회 운영을 고찰하였다. 연구방법에 있어서는 기본적으로 문헌조사를 기초로 하였고 보다 철저한 분석을 위해 현지 방문 및 현지 관계자들과의 인터뷰 조사를 다음과 같이 병행하였다. 첫째, 지방의회와 지방의원의 지위와 역할(법률적·정치적 지위 및 입법권의 범위), 둘째, 지방 선거제도 및 지방의회의 구성(의원정수, 선거제도, 선거과정), 셋째, 지방의회의 운영(의장단의 구성 및 기능, 위원회 제도, 의안처리절차 및 과정, 보좌기구 및 지원조직, 사무국 운영, 시민참여 및 시민과의 관계), 넷째, 지방의회와 의원의 조직활동 및 원외활동(연합활동, 원외활동), 다섯째, 최근의 개혁동향 및 한국 지방의회를 위한 함의 분석(한국 지방의회 발전을 위한 함의 도출)등이다. 분석결과 분권화가 가속화되어 가고 있음에도 한국 지방의회는 분권적 질서가 요구하는 역할을 옳게 수행할 수 있는 체제를 갖추지 못하고 있으며 정책능력이 크게 떨어지고 있고, 집행기관에 대한 올바른 감시기능도 제대로 수행하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 지방의회가 이러한 문제를 노정하는 여러 가지 이유가 있을 수 있는데 첫째, 자치권의 제약으로 인해 입법권과 운영권이 크게 제한되어 있다는 것이 한 원인이 될 수 있으며, 둘째, 많은 정치비용을 지불하게 하는 정치 및 선거과정도 문제가 되고 있으며, 셋째, 의원들의 잦은 소속위원회 변경과 낮은 자질, 그리고 무책임성 등이 문제시 되고 있으며, 네째, 적절한 보좌기구의 부재와 교육훈련제도가 미비되어 있으며, 다섯째, 중앙정당의 과도한 개입과 시민사회단체와의 연계부족 등도 올바른 역할 수행을 방해하는 원인이 되고 있다. 먼저 본 연구대상인 영국의 지방의회 운영사례의 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 영국의 지방의회는 명예직을 기초로 출발하였으나 시간이 지남에 따라 상당의 수당을 지급하는 추세로 변화하고 있으며 또한 지방의원이 여성(27.3%) 및 장애인의 비율 제고로 다양한 지역주민의 배경적 특색을 대표함에 따라 지역의 대표자, 옴부즈만, 지역의 지도자, 정책결정자, 관리자의 역할을 수행하고 있다. 둘째, 지방선거의 비용은 10,000명의 유권자가 있는 경우 평균 140만원에 해당하며, 정당간 경쟁율은 점차 3당 구조로 전환되고 있다. 셋째, 지방의회는 기본적으로 상임위원회를 중심으로 운영되고 있으며 상임위원회간 업무조정을 위하여 지방의원의 2-3개의 위원회 배속이 가능하고 최근에는 본회의 중심의 운영을 검토하고 있기도 하다. 넷째, 지방의원의 부패방지와 도덕적 책무를 강화하기 위해 윤리강령을 강화하는 등 자질과 도덕성 향상을 위한 지속적인 노력이 이루어지고 있다. 다섯째, 시민과의 관계도 매우 긴밀한 것으로 나타나며, 시민이 지방의회에서 의원에게 직접 질의를 할 수 있는 제도가 마련되어 있고 최근에는 지방의회에 대한 평가체제를 정비하고 있다. 여섯째, 원칙적으로 영국은 기관통합형 제도를 운영하고 있는 국가이나 최근 효율적인 행정 집행을 위해 수석행정관제의 도입과 선출직 단체장제의 도입 검토 등 변화를 겪고 있다. 일곱째, 영국 지방의회는 ‘변화와 불확실성(change and uncertainty)’이라는 말로 특징지워질 정도로 지속적인 변화를 겪어 왔다. 특히 1979년 대처수상이 집권한 이래 지방정부는 모든 면에서 개혁을 겪고 있다. 개혁도 시대상황에 따른 일회성이 아닌 지속적인 개혁이고 선거회수의 증가로 지방의회에 대한 주민의 참여가 제고되었으며 특히 개혁과정에 주민의 참여가 제고되고 있다. 여덟째, 중앙정부와 지방정부간의 정부간관계가 상하관계에서 동반자적 관계로 정립됨에 따라 지방정부의 지나친 중앙정치화가 차단되고 있어 효율적인 지방행정체제가 구축되어있다. 최근 지역주민에게 가장 근접한 지방정부의 필요성을 인식하여 지역주민에게 가장 근접한 패리쉬의회의 기능이 강조된다. 아울러 일본의 지방의회 운영사례 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 일본에 있어 지방의원은 유보수직으로 의원의 약 80%가 정도가 전업의원이고 지방의회의 지위와 역할 및 권한은 제한열거적으로 규정되고 있으며, 지방자치법 제100조에 규정된 ‘100조 조사권’은 국회의 국정조사권과 같이 매우 강력한 권한이다. 둘째, 최근 지방의원에 대한 시민사회의 불신 등으로 지방의원의 수가 법정정수 이하로 조정되는 예가 많이 나타나고 있다. 셋째, 선거에 있어 투표율은 낮은 편이나 중대선거구제로 인해 신진 세력의 지방의회 진입이 용이하고 중앙정당이 선거에 관여하나 그 영향이 미약하며, 단체장 선거에 있어서도 잦은 합승(相承)현상으로 정당이 강력한 영향력을 행사할 수 없는 상황이다. 최근들어 소수집단이나 여성의원의 비율이 증대되는 현상이 나타나고 있다. 넷째, 지방의회의 정책능력은 매우 낮은 것으로 평가되고 있는데 조례안의 대부분이 집행기관에 의해 제출되고 있다는 사실이 이룰 증명하고 있으며 기관대립형에서 기관통합형이나 절충형의 도입이 모색되고 있다. 다섯째, 위원회에는 상임위원회와 특별위원회가 있으며, 재해로 인한 긴급대책, 기타 중요한 사건 등에 대해서는 의원 전원에 의한 회의체인 전원협의회가 운영되고 있으며 이 전원협의회는 의원 전원에 의해 조직되는 것으로 법률상의 본회에 상당하다. 여섯째, 일본 역시 영국과 마찬가지로 지방의회의 기능을 강화하기 위한 개혁 작업이 진행되고 있는데 일본의 지방행정개혁은 지방분권추진법에 근거하므로 지방의회의 개혁에 대한 것도 지방분권추진법에 근거한다. 특히 1995년 설치된 분권화추진위원회는 지금까지 문제가 되고 있는 지방의회의 형해화(形骸化), 지방의원에 대한 불신 소지의 제거, 지역주민 의견 반영 통로 강화 등을 위한 개혁안을 제시하고 있는데 주요 개혁안으로는 주민참여 확대(정총의회에서의 지역문제 직접 토의, 옴부즈만 제도 도입 등), 임시회 소집 완화, 의안제출 요건 완화, 의회의 공개 등이 포함되어 있다. 영국과 일본 양국은 나름대로의 정치사회적 전통 위에 서로 다른 형태의 지방의회를 운영하고 있으나 또 다른 한편으로 이들 양국은 이러한 차이점과 함께 많은 부분에 있어 적지 않은 유사성을 함께 보여주고 있다. 이러한 차이점과 유사점, 그리고 최근 진행되고 있는 개혁논의는 한국 지방의회의 기능강화와 관련하여 큰 의미를 지니고 있는데 한국 지방의회 개혁과 관련하여 시사하는 바를 정리해 보면 다음과 같다. 양국 지방의회에 대한 연구를 통하여 우리는 이들 국가의 지방의회가 우리나라 지방의회에 비해 상대적으로 높은 지위와 함께 강한 기능을 수행하고 있거나, 또는 그러한 방향으로 개혁이 추진되고 있음을 확인할 수 있다. 특히 최근 이러한 방향으로의 개혁은 시대적 변화에 대한 대응이라는 점에서 우리에게 시사하는 바가 크다. 우리의 경우 지방의회는 제한된 입법권과 집행기관에 비해 지나치게 낮은 위상등, 자율과 경쟁이 존종되는 사회로의 변화에 대응하지 못하고 있다. 일본의 경우 소선구제 중심의 제도가 소지역주의 문제를 낳고 있는 우리의 경우와 달리 지방의회 의원선거는 중대선거구제를 기본으로 하고 있다. 영국은 부분선거제도의 운영으로 매년 지방선거가 이루어지고 있음. 최근에는 지방의회의 책임성 강화를 위해 지방선거의 회수를 더 늘리는 방향으로의 제도 개선이 논의되고 있다. 잦은 선거가 오히려 사회발전을 저해하고 사회안정을 해치는 것으로 생각하는 한국적 관념과는 상당한 차이를 보이고 있다고 하겠는데, 영국은 적은 사회경제적 비용으로 조용히 선거를 치를 수 있는 정치문화를 가지고 있기 때문이다. 영국 지방의회의 경우 여성의원의 비율이 27.3%, 장애인의 비율이 10.8%에 달하며 노동당과 같은 진보적 성격의 정당이 존재하기 때문에 저소득 저교육 계층의 이익을 대변할 수 있는 지방의원의 비율도 매우 높은 편이다. 반면 일본은 한국과 같이 낮은 대표성의 문제를 겪고 있으나 최근 여성의원의 진출이 두드러지는 등 낮은 대표성 문제가 완화되는 조짐이 있다. 영국 지방의원들은 복수의 상임위원회에 소속되어 활동하고 있으나 일본의 경우는 한국과 크게 다르지 않다. 그러나 최근 상임위원회의 활성화를 위해서 그 설치 수를 지방자치단체의 재량에 맡기고, 상임위원회의 위원도 각각 1개의 상임위원회의 위원으로 되도록 규정하고 있는 것을 각 지방자치단체의 의원정수를 고려하여 임의 조정할 수 있도록 하는 방향으로의 개혁안이 제기되고 있기 때문에 한국도 복수 상임위원회 제도의 조속한 도입을 추진할 필요가 있다. 양국 모두 지방의원의 도덕성을 높이기 위한 윤리강령이 강조되어 왔으며, 최근들어 이러한 경향은 더욱 강화되고 있다. 일본의 경우 1983년 학교건설에 관계된 의원과 지방자치단체의 직원에 의한 수뢰사건을 계기로 정치윤리조례가 제정되기 시작한 이래 1998년 현재까지 이러한 조례를 제정한 시(市) 자치단체는 75개에 이르고 있다. 지방의원의 자질과 도덕성에 대한 시비가 끊이지 않고 있는 우리나라의 경우 역시 이러한 윤리강령의 강화 및 준수의무화를 검토해 보아야 할 것으로 판단된다. 양국은 지방의회 운영에 있어 주민참여를 매우 강조하고 있다. 영국의 경우 위원회는 물론 소위원회까지 일반 주민에게 공개하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 위원회의 회의에 일반 주민이 참석하여 발언할 수 있게 되어 있다. 일본 역시 최근들어 지역주민들에게 정보를 제공하고 의회를 투명하게 하게 위한 여러 가지 방안이 도입되고 있다. 의회의 주민을 위한 TV방영, 부가가치통신망 등 뉴미디어의 활용을 통한 참여 고양, 야간 및 일요일의회의 개최, 의회를 실시기관으로 한 정보공개조례의 제정 등은 한국 지방의회의 운영과 관련하여서도 도입을 고려해 볼만한 제도들이다. 영국과 일본은 지방의회의 기능강화를 위한 지속적인 개혁을 추진하고 있다. 이러한 개혁은 세계화와 정보화를 염두에 둔 개혁으로 미래에 대한 큰 비전과 함께 매우 치밀하고 체계적으로 그리고 지속적으로 추진되고 있다. 개혁이라고 하면 조직의 축소와 인원감축만을 먼저 생각하고, 또 반드시 단기간에 처리해야 하는 것으로 알고 있는 한국의 경우와는 상당히 다른 모습이라 할 수 있다. As the Korean government speeds up the process of decentralization local councils are becomming more and more important institutions in both national and local governance. They are expected to to take place of the national government in broader functional areas than before. The local councils in Korea, however, are revealing too many problems to play the expected role. Among others, the lack of expertise in public policy-making, over-representation of upper-middle class and conservative bias in policy orientation, low morale and morality of some of the council members, etc. have been seriously attacted. These problems are, in turn, caused by such factors as limited function and legislative power, distorted electoral system, poor staff supports, unnecessary intervention of national political parties, unappropriate civic control over the councils. In sum the local councils in Korea are not ready yet to play the role that the era of decentralization demands. Identifying these problems, the researchers conduct a comparative study on Japanese and British local councils. Through an extensive analysis of the eclectoral system, daily opeations of committees, the relationship between the council members and political parties, policy making capability and process of councils, ect. of the two countries they find some useful informations and policy alternatives for reform. A variety of first and second handed materials are collected in Great Britain. Japan and Korea. Interviews with local British and Japanese council members and public emplyees are also conducted. The major contents of the study are as followings: Part I. Meanings of Comparative Study and Research Framework Chapter1. Problem Identification: Korean Implications of Comparative Study 1. Decentralization Reform and Local Councils in Korea 2. Problems of Korean Local Councils and Their Causes Chapter2. Research Framework 1. Scope of the Study 2. Major Contents of the Study Part II. Local Councils in Bitain Chapter1. Introduction: Status and Role of Local Council Members Chapter2. Local Elections and Socio-Economic Background of Local Council Members 1. Number of Local Council Members and Their Socio-Economic Background 2. Local Elections Chapter3. Operations of Local Councils 1. Committees 2. Ethics Code 3. Parish Chapter4. Local Council Reforms 1. Internal Management Reform 2. Internal Structure Reform 3. Model Local Council Policy 4. Proposed Alternatives of Local Government Structure 5. Local Election Reform Chapter5. Case Studies: Birmingham City Council, Cambridge City Council, Kingston Borough in London, Solihull Metropolitan Borough Council. Chapter6. Policy Implications of the British Local Council Study Part III. Local Councils in Japan Chapter1. General Desciption of Japanese Local Councils 1. Status and Role of Local Councils 2. Status and Role of Local Council Members 3. Composition and Structure of Local Councils 4. Policy Making Process and Committee System of Local Councils Chapter2. Operational Realities of Japanese Local Councils 1. Committees and Plenary Meetings 2. Policy Making Activities of Local Councils and Their Members Chapter3. Local Council Reforms 1. Reform Proposals by the Decentralization Reform Committee 2. Reform Proposals by the National Association of City Councils Chapler4. Case Studies: Kanagawa Prefecture Council, Yokohama City Council Chapter5. Policy Implication of the Japanese Local Council Study Part IV. Policy Implications of the Study for Korean Local Council Reform Chapter1. On the Status of Local Councils Chapter2. On the Composition of Local Councils 1) Local Elections 2) Representativeness of Local Councils Chapter3. On the Operation of Local Councils: Committee System Reform Chapter4. On the Resposibility of Local Councils and Council Members 1) Ethics Code 2) Enhancement of Citizen Participation and Civic Control Over the Councils Chapter5. On the Reform Efforts

      • KCI등재

        한국행정의 `전통` 만들기 : 하나의 소재로서 원조활동과 그것의 역설

        김민주 한국행정연구원 2013 韓國行政硏究 Vol.22 No.3

        본 연구는 최근에 많은 관심을 받고 있는 정부의 원조활동이 한국행정의 `전통` 만들기의 한 소재로 인식되고 있는 현상에 대한 분석을 시도한다. 그동안 한국행정 연구에서 지속적으로 제기되어 온 문제의식 중 하나가 한국적 행정이란 과연 어떤 것인가에 관한 논의였으며, 이와 관련해서 한국적 행정의 모델이나 이론 구축의 필요성이 지속적으로 제기되어 왔다. 이는 한국의 경우 행정학이 미국으로부터 도입되어 적용되고 연구되기 시작한 태생적인 배경에서 비롯된 것이다. 따라서 한국적행정 모델에 대한 고민이 지금도 이어지고 있다. 이러한 고민에 대한 논의의 한 소재로 최근 관심을 끌고 있는 것이 원조활동이다. 원조수혜국이었던 한국이 현재의 발전에 이르기까지는 발전국가를 지향했던 당시에 행정의 역할이 중요했고, 이윽고 이제는 선진 원조공여국(OECD/DAC)이 되었다. 특히 원조공여국이 된 지금은 한국의 발전과정에서 행정체제의 역할과 같은 행정경험들을 개도국들에게 원조하고 있다. 바로 이점에서 한국적 행정의 모델과 전통을 찾고자 하는 것이다. 물론 한국행정의 전통의 구성이 원조활동에 의해서만 대표되는 것은 아니다. 그러나 원조활동이 전통 만들기의 한 소재로 활용되는 모습이 포착된다. 동시에 이 과정에는 역설적인 현상도 관찰된다. 이처럼 본 연구는 전통 만들기에 대한 이론적 논의를 바탕으로 원조활동을 통한 한국행정의 전통 만들기 현상을 분석한다.

      • 대선공약과 국정과제 형성과정 개선방안

        박준 ( June Park ),정동재 ( Dongjae Jung ),윤영근 ( Young-guen Yun ),박상훈,( Catherine Haddon ),( Ludger Helms ),( Terry J. Royed ) 한국행정연구원 2021 기본연구과제 Vol.2021 No.-

        1. 연구배경 및 필요성 □ 1998년 이후 국정과제 체계 수립은 정부 전환기 중요한 국가적 관행으로 정착 ○ 김대중 행정부 이후 모든 행정부가 100대 혹은 140대 국정과제를 수립 - 국정과제 체계는 국가비전, 국정목표, 국정과제, 실천과제 등 목표-수단 계층제의 피라미드 구조 형태를 가짐 - 국정과제는 대통령직인수위원회에서 선정되고 새 정부 출범 후 국무회의에서 확정 ㆍ문재인 행정부에서는 사실상의 인수위 역할을 한 국정기획자문위원회에서 100대 국정과제를 선정 ○ 법률적 근거는 없지만, 국정과제 수립은 새 정부가 반드시 해야 할 일로 인식 - 정치적으로 국정과제는 새 정부가 지향하는 국정운영의 철학과 방향을 제시 - 행정적으로도 국정과제는 예산, 인력 등 자원배분에서 우선권을 가지기 때문에 국정과제 선정은 정부부처들에게 중요한 사안 □ 국정과제 체계의 운영방식 및 효과에 대한 성찰이 필요한 시점 ○ 현재 국정과제에 대한 우리 사회의 인식은 1998년 당시 시대환경의 산물로서, 지난 20년간의 정책환경 변화를 따라가지 못하는 ‘제도적 지체(institutional lag)’의 문제를 안고 있음 - 前 정부와의 단절 혹은 차별화를 과도하게 강조하면서 각 부처들의 역할을 내각 구성 전에 당선인을 중심으로 한 정권 핵심그룹 주도로 수립된 국정과제를 집행하는 역할로 제한하고, 정부가 ‘문제해결사’라는 인식을 전제로 거의 모든 분야를 망라해 국정과제를 선정 ○ 국정과제의 수립과 이행을 위해 정부가 많은 공을 들이고 있음에도 불구하고 기대만큼의 효과를 얻지 못하고 있음 - 지난 20년간 저출산, 양극화, 청년실업, 부동산 문제 등 한국사회의 난제들이 해결되고 있다는 증거는 별로 없음 - 대통령의 국정수행에 대한 국민들의 평가는 임기말로 갈수록 저조해지면서, 정부의 공식적인 국정과제 평가 결과와 큰 괴리를 보이고 있음 □ 본 연구는 선거단계에서부터 인수위단계, 새 행정부 출범 이후 단계에 이르기까지 국정과제 형성과정의 문제점을 분석하고 개선방안을 제시 ○ 기존의 인수위 연구 혹은 국정과제의 충실한 이행을 위한 관리방안 연구와 차별화된 국정과제 형성과정 全 단계 연구를 지향 - 대통령이 임기 중 역점을 두고 추진할 핵심 정책의제의 선정 및 관리를 개선하기 위한 목적에서 국정과제 형성과정에 접근 ○ 핵심 정책의제 선별을 위한 숙의, 협력적 거버넌스, 행정부 내부의 분권화 등 환경적 요구에 맞게 국정과제 형성과정을 혁신함으로써 제도적 지체 문제를 해소 2. 이론적 쟁점 □ 국정과제의 정책학적 의미에 대한 명확한 개념정의가 부재 ○ 오랫동안 정치권과 관료사회에서 사용되어 왔지만, 대통령에게 중요도가 높다는 것 외에 국정과제가 정책학적으로 무엇을 의미하는지 의견이 엇갈림 - 국정운영의 원리나 정책기조로 보는 견해가 있는가 하면, 실행계획이나 사업으로 보기도 함 - 실제 100대 국정과제 간에도 추상성 정도에 있어서 큰 차이가 존재함 ㆍ‘적폐의 철저하고 완전한 청산(1번)’은 상당히 추상적인 반면, ‘교통-통신비 절감으로 국민 생활비 절감(31번)’은 상당히 구체적 ○ 국정과제 개념의 모호성은 새롭게 출발하는 행정부의 국정과제 설계, 운영, 관리 등에 영향을 미치게 됨 □ 국정과제를 의제(agenda)로 보느냐, 과업(task)으로 보느냐에 따라 국정과제의 정책과정상의 위치가 달라짐 ○ 최근 학계(김선혁, 2013; 남궁근, 2019)의 번역대로 국정과제를 ‘의제’로 본다면 국정과제 선정은 정책의제의 설정으로서 정책과정의 시작이 됨 - 정부의제로서 국정과제는 “정부가 공식적으로 문제해결을 위해 심각하게 고려하기로 밝힌 문제”(정정길 외, 2010) ○ 정부의 공식번역처럼 ‘과업’으로 본다면 100대 국정과제 선정은 정책채택에 해당하고 그 이후는 정책집행의 단계 - 과업으로서 국정과제는 정부부처들이 실행해야 할 프로그램 ○ 국정과제는 과업보다는 의제로 인식하는 것이 합리적 대안 탐색과 사회갈등 관리를 위해 더 바람직 - 김대중 행정부 이후 역대 행정부의 국정과제 개념정의를 비교하면, 대부분 ‘과업’으로 인식하고 있는데 노무현 행정부의 정의가 가장 ‘의제’로서의 국정과제에 가까움 - 국정과제에 제시된 문제해결의 대안들은 아직 충분히 검증되지 않은 잠정적 대안이므로 민주적 정치과정에서 숙성 및 정제될 필요 □ 우리나라 국정과제는 정치적 의제와 행정적 의제가 혼재되어 있는데, 전체적으로 정치적 의제의 성격이 더 강함 ○ 미국은 대통령의제(PA)와 대통령관리의제(PMA)를 구분 - PA는 매년 대통령의 국정연설을 통해 확인되는 정치적 의제이고, PMA는 새행정부 출범 후 관리예산처(OMB) 주도로 수립되는 행정관리적 의제 - 특히 대통령관리의제와 연계되는 기관별 전략목표는 ‘장관의 의제’에 해당 ○ 우리나라 100대 국정과제는 국민들을 향해 새 행정부를 ‘브랜드화’하는 성격이 강하기 때문에 행정적 의제가 포함되어 있어도 정치적 의제 성격이 더 강함 - 대통령이 100대 국정과제 전체를 관리함에 따라 장관의 과제가 되어야 할 행정적 의제까지 대통령의 과제가 됨으로써 대통령의 정치적 부담과 책임 가중 ○ 미국처럼 우리나라도 대통령이 직접 챙기는 ‘대통령의 과제’와 각 부처가 책임지는 ‘장관의 과제’를 구분하는 것이 필요 □ 선거와 정치적 대표의 의미를 어떻게 정의하느냐에 따라 국정과제의 핵심 기능에 대한 해석도 달라짐 ○ 국정과제의 기능은 선거공약을 정부의 정책으로 전환, 5년 단임제 대통령의 국정운영 청사진, 중앙정부 평가제도의 근간 등이 핵심 ○ 정치적 대표를 선거를 통해 확인된 민심을 충실히 이행하는 위임(mandate) 개념으로 이해하면, 선거공약과 국정과제 간 연계를 강조 - 선거공약의 이행은 정치적 대표의 핵심이므로, 선거공약은 최대한 국정과제화되어 국가정책으로 추진 - 공약 내용의 실행력 강화를 위해 국정과제는 되도록 구체화 - 국정과제 관리는 100대 국정과제 전체를 대상으로 하향식으로 수행 ○ 정치적 대표를 국정운영 성과에 대한 회고적 평가가 강조되는 집권세력의 소명책임(accountability) 개념으로 이해하면, 국정과제의 유연성이 강조 - 선거에서 승리했다고 해서 공약에 과도한 의미를 부여하지 않고 국정과제로 만들기 전에 공약을 꼼꼼하게 재검토 - 상황변화에 따른 국정과제의 원활한 수정·변경을 위해 국정과제를 지나치게 구체화하기보다는 중범위 수준으로 규정 - 특정평가는 새 행정부를 상징하는 핵심 국정과제만을 대상으로 실시하고, 나머지 과제들은 부처별 자체평가에 일임 ○ 국정과제를 형성하고 추진함에 있어 위임론과 소명책임론 사이에 균형감 필요 - 현행 국정과제 체계는 정치적 대표에 관한 위임론적 관점에 입각 ㆍ“공약은 반드시 지켜져야 한다”는 정치지도자들의 인식, 대선공약과 국정과제 간 높은 연계성, 100대 국정과제 전체를 대상으로 한 정부업무평가제도 등 - 현실적으로 선거에서 표를 얻기 위해 설익은 공약이나 다소 무리한 공약이 포함될 가능성이 농후한 상황에서 유권자들에게 한 약속은 반드시 지켜져야 함이 지나치게 강조될 경우 문제가 있는 공약이 그대로 정책화될 수 있다는 것이 위임론의 함정 - 공약은 지키지 않아도 된다는 인식은 무책임하고, 공약은 반드시 지켜야 한다는 인식은 위험 3. 국내 현황 및 해외사례 분석 1) 한국의 국정과제 형성과정의 특징과 문제점 □ 우리나라 역대 행정부의 국정과제 형성 프로세스는 대선공약 수립, 국정과제 선정, 국정과제 구체화, 국정과제의 평가·관리 등 4단계로 진행 ○ 대선공약 수립을 정당보다는 개별 대선후보 캠프에서 주도 - 각 정당의 대선공약 성안 과정은 선거가 열리기 약 1년 전에 대선후보들이 개인 선거캠프를 꾸리면서 시작되며, 후보를 지지하는 전문가자문단을 중심으로 공약을 성안 - 경선 이후 각 정당은 후보 캠프에서 개발한 핵심공약과 당 정책위원회가 성안한 일반공약을 결합하여 공약집을 발간 ○ 선거 후에는 후보 캠프 출신 정치인과 전문가, 그리고 부처에서 파견된 관료 등으로 구성된 인수위에서 매우 촉박한 일정으로 국정과제를 선정 - 각 분과별로 당선인의 대선공약, 정부부처 제안 등을 토대로 만든 국정과제를 총괄 혹은 기획조정분과에서 검토 후 최종 선정 ㆍ역대 행정부의 대선공약과 국정과제 간 연계율은 68.9%(김대중)~84.4%(이명박)로 높은 수준 ㆍ국정과제에 대해 ‘국민과의 약속’임을 강조하고 있고 공약과의 연계성도 높다는 점에서 선거공약의 정책적 이행을 강조하는 ‘위임론적 관점’을 견지하고 있음을 알 수 있음 - 김대중~박근혜 인수위 활동기간은 평균 55일로 미국의 11주보다 더 짧은데, 이 기간 동안 국정과제 선정 외에도 정부조직 개편과 국무총리 후보자 인사청문회까지 수행 - 인수위에는 많은 중앙부처 공무원들이 파견되어 국정과제 성안을 지원 ㆍ인수위 총인원 대비 중앙부처 공무원 비율(%): 47.0(15대) → 43.1(16대) → 42.6(17대) → 39.2(18대) →27.2(19대) ○ 인수위에서 만들어진 국정과제는 새 정부 출범 이후 행정부 차원에서 재검토되고 구체화되는 2단계 프로세스를 거침 - 대통령비서실, 국무총리실, 대통령직속 정책기획위원회 등을 중심으로 국정과제를 실행하는 정부부처의 의견을 반영하여 국정과제 최종안을 성안하고 이를 국무회의에서 통과시킴으로써 확정 - 문재인 행정부의 경우 국정기획자문위원회에서 선정한 100대 국정과제를 그대로 정부 최종안으로 수용 ○ 국정과제가 확정되면 대통령비서실, 국무총리실, 정책기획위원회 등이 각 주무부처가 제공한 자료를 기반으로 국정과제 추진 현황 모니터링 및 성과 평가 - 노무현 행정부는 국정과제 추진체계에 있어서 국정과제위원회의 역할을 중요하게 고려 ㆍ정부의 정책과제를 국정과제(중장기 국가전략과제)와 일반과제로 이원화하여, 전자는 대통령직속 12개 국정과제위원회에서 기획·논의하고 후자는 소관 정부부처들이 책임을 지고 실행하도록 독려 ㆍ각 국정과제위원회(기획)와 정부부처(집행) 간 연계가 부족했고 국정과제 기획에 국회가 참여하지 못했다는 점이 한계로 지적 - 박근혜 행정부 이후 총리실 주관으로 전체 국정과제를 대상으로 성과평가를 실시하고 있으며, 대통령비서실도 주무부처에서 국정과제관리시스템에 입력하는 국정과제 진척도를 모니터링하고 있음 □ 우리나라 국정과제 형성과정의 문제점 ○ 정당의 선거공약 성안 과정 및 역대 행정부 국정과제 형성과정 참여자, 학계 전문가 등 26명과의 심층인터뷰를 바탕으로 작성 2) 미국, 영국, 독일에서의 국정과제 형성과정 □ 대통령제 국가인 미국은 국정과제 형성에 있어서 대통령의제와 장관의제를 구분 ○ 미국에서는 대선후보가 선거 전에 공약집을 별도로 출간하지 않고 선거캠페인 과정에서 후보의 각종 연설, 토론, 기자회견 등을 통해 제시 - 각 후보가 당내 경선에 임할 때부터 공약을 만들기 시작하는데, 공약수립에 있어서는 우리나라처럼 정당보다 후보 캠프의 역할이 더 중요 - 정당의 정강정책(platform)은 여론의 큰 관심을 받지 못하는데, 그나마 민주당은 당 차원에서 국민의견을 수렴해 정강정책을 결정하는 프로세스가 있음 ㆍ반면 2020년 대선에서 공화당은 트럼프 대통령의 공약을 당의 정강정책으로 그대로 수용하기로 결정 ○ 민주당과 공화당의 대통령 후보가 확정되면 선거 전 최소 6개월 전부터 양당이 모두 참여하는 범정부 차원의 예비인수제도를 운영 - 백악관인수조정위원회, 기관인수책임자위원회 등을 한시적으로 설치 ○ 대통령의제는 매년 대통령의 국정연설(State of the Union Address)을 통해 평균 10개 정도가 제시됨 - 당선인의 공약을 대통령의제로 전환하는데 있어 후보 캠프 출신 인사들이 주축을 이루는 정권인수팀 및 백악관 참모진의 역할과 공무원들이 주축을 이루는 관리예산처(OMB)의 역할이 중요 ㆍ관리예산처는 선거 전부터 양당 후보의 공약을 조사해 정권인수팀에게 정보를 제공하고, 국정연설문 성안과정에서 대통령의제의 예산서를 작성함 ㆍ대통령의제를 구성하는 정책대안의 출처로는 선거공약보다 새 행정부 출범 후 의회의 역할이 훨씬 더 중요한 것으로 평가됨(Light, 1999) - 각 부처들은 새 행정부 출범 후에 대통령의제를 기반으로 ‘장관의제’라고 할 수 있는 ‘기관별 전략목표(Agency Strategic Goals)’를 수립 ○ 대통령의제에 대해서는 별도의 성과관리제도가 없음 - 대통령관리의제의 경우 관리예산처가 행정관리적 의제인 ‘연방정부 중점목표(CAP Goals)’에 대해 삼색신호등으로 평가 - 장관의제인 ‘기관별 전략목표’의 경우 각 부처가 예산서와 함께 관리예산처에 제출할 뿐, 전략목표 달성도에 대한 대통령실 주도의 평가 프로세스는 없음 □ 영국에서는 집권당의 공약 중에서 국정과제가 선정되나, 독일의 경우 정당 간 연립정부 협상을 통해 새 정부의 국정과제가 결정됨 ○ 영국과 독일에서 공통적으로 국정과제의 뿌리가 되는 공약은 총리 후보 개인의 공약이 아니라 정당의 정강정책(manifesto)에 포함된 공약 - 영국의 경우 대체로 총리 후보의 당내 리더십이 독일 총리 후보의 경우보다 더 강하기 때문에 당의 공약 성안과정에서 총리 후보의 역할이 더 적극적임 ㆍ반면, 독일의 경우 각 정당의 총리 후보는 당의 정강정책을 결정하는 권력자가 아니라 단지 당의 ‘최고대변인(chief spokesperson)’ 역할 ○ 영국과 독일은 모두 의회제 국가로서 별도의 정권인수기간이 없다는 공통점을 갖지만, 양국 간 정당체제의 차이가 국정과제 형성과정의 차이로 나타남 - 양당제 국가인 영국에서 국정과제는 집권당의 주요 입법의제로서 집권당의 선거공약에 기반해 새 정부의 총리가 선정하며, 그 내용은 매년 의회 회기 개시일에 여왕의 국정연설(QS)을 통해 발표 - 다당제 국가인 독일의 경우 국정과제는 선거 후 연립정부 구성을 위한 정당 간 협상과정을 통해 선정되고 그 내용은 연정협정으로 발표 ㆍ연정협상기간은 1990-2009년까지는 평균 39.2일에 불과했으나, 2013년과 2017년 총선에서는 기민련과 사민당이 대연정 구성을 둘러싸고 의견 차이를 보이면서 각각 86일과 171일로 늘어남 ㆍ독일에서도 새 정부가 시작될 때 총리가 의회에서 정부의 전체적인 정책기조를 발표하지만, 정부가 추진할 구체적인 법안 내용을 제시하지는 않음 ○ 의회제 국가인 영국과 독일에서 국정과제에 대한 관리·평가제도는 총리의 권한과 관련이 있음 - 총리의 권한이 매우 강한 영국의 경우 국정과제의 진척도를 총리실의 ‘전달팀(Delivery Unit)’이 관리·평가하는 제도를 시행한 경험이 있음 ㆍ블레어 정부가 처음 도입했던 이 제도는 캐머런 정부에서 하향식이고 집권적이라는 이유로 폐지된 후 현 존슨 정부에서 부활 - 연립정당, 주정부 등 ‘비토행위자(veto players)’로 인해 권한이 제약받는 독일 총리의 경우 중앙에서 국정과제를 관리·평가하는 제도를 실시하기 어려움 □ 한국, 미국, 영국, 독일 4개국 간 국정과제 형성과정 비교 ○ 한국은 공약의 수가 증가하고 공약의 내용도 구체성이 높아지는 경향을 보임 - 공약의 수 증가는 국제적으로 공통 현상이나, 외국사례에서는 공약에 제시된 목표치나 이행수단을 지나치게 구체화하는 것을 되도록 피하고 있음 - 우리나라는 많은 수의 공약을 만들면서도 의회제 국가처럼 정당 중심으로 체계적으로 준비하지는 못하기 때문에 부실한 공약이 만들어질 가능성이 높음 ○ 한국은 공약과 국정과제 형성의 개방성과 유연성이 모두 부족 - 한국은 공약과 국정과제가 대통령 후보 캠프 주도로 성안되고, 정부 출범기에 발표된 100대 과제는 대통령의 임기 내내 유지되는 체제임 - 독일의 경우 경직성은 있으나 연립정당 간 합의에 의해 지지 ○ 어젠다 수준의 100대 과제에 500개가 넘는 실천과제로 구성된 한국의 국정과제는 과제의 수가 지나치게 많음 - 이렇게 많은 국정과제를 선정하면서도 사전 준비과정은 해외사례에 비해 부족 - 미국와 영국은 선거 전부터 예비인수제도를 운영하고, 독일은 연정협상 과정을 통해 선거공약을 걸러냄 ○ 한국은 대통령비서실 주도로 국정과제를 관리하고 있으나, 해외사례에서는 행정수반이 정부 핵심 정책의제에 대한 부처별 성과를 직접 관리하지 않음 - 영국이 블레어 총리 시절 그러한 성과관리제도를 도입한 바 있으나 캐머런 총리 때 폐지되었고 최근 존슨 총리가 부활시켰으나 안착될지는 미지수 4. 국정과제 형성과정 개선방안 □ 개선방안 도출을 위한 기본방향 ○ 의사결정의 숙의, 행정부와 의회의 협치, 분권적 국정운영 등 세 가지 기본방향에 입각해 대선공약과 국정과제 형성 및 관리 시스템 개선방안을 제시 - 의사결정의 숙의: 공약과 국정과제의 정제 및 숙성 - 행정부와 의회의 협치: 임기에 국한되지 않는 중장기적·미래지향적 과제 설정 - 분권적 국정운영: 대통령비서실 중심의 국정과제 관리 관행 탈피 ○ 제안의 궁극적인 목표는 국정운영의 지속가능성과 책임성 제고 1) 단계별 개선방안 □ 선거단계 ○ 정당 선거공약 중앙선관위 사전등록제 - 현황 및 문제점: 대개 선거일로부터 한 달 전 공약서 제출. 막바지 공약변경비일비재. 현재 제출하는 10대 공약의 형식에 대한 기준 부재 - 개선방안: 대통령선거일로부터 60일 전까지 중앙선관위에 공약서 및 대표공약 10개 제출(10대 공약은 경제적 타당성과 실현가능성을 검증할 수 있는 형태로 제출). 공약사후변경 금지 ○ 정당 정책위의 공약형성 역할 강화 - 현황 및 문제점: 후보 캠프가 공약형성을 주도함에 따라 정당의 책임정치가 실현되기 어려움 - 개선방안: 당 정책위 주도로 경선 전에 당의 기본공약 설정. 경선 후에는 각 경선캠프의 선거공약을 재검토 후 선거일 60일 전까지 중앙선관위 제출 ○ 전문연구기관에 의한 공약 사전검증 및 공표 - 현황 및 문제점: 정당 대선공약의 경제성에 대한 신뢰성 있는 분석 부재 - 개선방안: 국회 예산정책처와 경제인문사회연구회 국책연구기관이 공약의 비용추계 및 경제성 평가 수행, 국회 예산정책처 처장의 독립성 강화 ○ 예비내각의 발표 - 현황 및 문제점: 선거공약 형성과 국정과제 형성의 제도적·인적 분리. 공약으로 제시하는 국정과제를 누가 책임지고 수행할 것인지 불분명 - 개선방안: 대통령후보의 러닝메이트 개념으로 예비총리와 예비부총리 발표 ○ 예비인수제도 도입 - 현황 및 문제점: 인수위 활동기간(평균 55일)은 행정부 업무의 실질적인 인수인계를 하기에 너무 촉박 - 개선방안: 미국처럼 주요 정당 대선후보 결정 후 자체적으로 예비인수팀 구성하도록 정부가 사무실 공간과 경비 지원. 범정부 차원의 예비인계기구로서 주요정당의 예비인수위원이 참여하는 ‘국정인계위원회’ 운영(위원장: 국무조정실장) □ 인수위단계 ○ 국정과제와 부처과제 구분 - 현황 및 문제점: 인수위에서 100대 과제 선정 시 충분히 논의할 시간 부족. 100대 과제는 정책 우선순위가 불분명하고 대통령의 만기친람식 국정운영으로 비판 - 개선방안: 인수위에서는 ‘대통령 과제’(5개 정도)와 ‘주요개혁과제’(20-30개)만 선정. 국정과제의 범위를 위 두 과제로 한정. 나머지 과제(‘부처 중점과제’)는 새 행정부 출범 이후에 국무총리실과 각 부처 간 협의로 선정 ○ 인수위 조직을 정책인수실과 정권인수실로 이원화 - 현황 및 문제점: 당선인 비서실과 취임준비위원회는 그 역할이 매우 중요함에도 불구하고 역대 인수위 운영규정에 근거가 없음 - 개선방안: 정책인수실은 국정현안 파악 및 국정과제 형성 업무를 맡고, 정권 인수실은 기존의 당선인 비서실과 취임준비위원회 기능을 흡수해 인사, 조직, 홍보, 의전, 취임식 등 5개 분과로 구성 ○ 국정인계위원회 운영 - 현황 및 문제점: 국정업무의 인수·인계 작업이 개별 부처 중심으로 진행됨으로써 부처의 관료적 이익 추구, 기존 정책의 성과에 대한 자화자찬, 국정과제의 현상유지화 경향 등 우려 - 개선방안: 각 부처의 국정업무 인계를 총괄 조정할 수 있는 범정부적 기구로 선거 전 예비인수제도로 제안한 ‘국정인계위원회’를 선거 후에는 대통령직 인수위원회를 상대하는 기구(counterpart)로 운영 ○ 여야정위원회 운영 - 현황 및 문제점: 정부 전환기에 새 행정부의 국정운영 방향을 야당 지도부와 협의하고 공동으로 천명하지 않음. 선거과정에서 불거진 여야 간 갈등이 새행정부 출범 이후에도 지속 - 개선방안: 대통령 당선인과 주요 정당 대표들로 구성된 ‘여야정위원회’ 구성. 인수위에서 성안한 ‘5대 대통령 과제’ 사전공유 및 협의. 외교안보 분야 국정현안 초당적 논의 □ 새 행정부 출범 이후 단계 ○ 총리실 주도로 부처 중점과제 수립 - 현황 및 문제점: 100대 국정과제 형성과정에서 국무총리와 각 부처 장관들의 역할이 거의 없음. 100대 국정과제에 ‘대통령 과제’와 ‘장관 과제’가 혼재 - 개선방안: 기존의 100대 국정과제 형성 프로세스를 국정과제(대통령 과제+주요개혁과제)와 부처과제로 이원화하고, 전자는 인수위에서, 후자는 새 행정부 출범 후 국무조정실과 각 부처 간 협의를 통해 선정 ○ 국정과제 평가제도 개편 - 현황 및 문제점: 외형상 국무조정실이 100대 국정과제 전체를 평가(특정평가) 하나 실제로는 대통령비서실이 직접 관리. 대통령 관심 과제를 국무총리가 평가해 봐야 나쁜 평가가 나오기 어려워 큰 의미 없음 - 개선방안: 정부업무평가(특정평가)는 ‘주요개혁과제’와 ‘부처 중점과제’ 만을 대상으로 실시. 대통령 과제는 국회가 평가 ○ 대통령과제위원회 운영 - 현황 및 문제점: 대통령 과제 추진 기구로서 위원회가 민간전문가의 개혁성과 공무원의 실행력을 결합할 수 있는 장점이 있음에도 불구하고 형식적으로 운영된다는 비판이 많음 - 개선방안: 대통령이 본인의 과제에 집중할 수 있도록 대통령과제위원회를 과제 수에 맞게 5개 정도 설치. 관계부처 장관들을 당연직 위원으로 임명. 주무부처가 아닌 대통령 수석비서관이 사무국 기능 수행 ○ 책임총리/책임장관제 운영 - 현황 및 문제점: 청와대 주도의 국정운영으로 정부부처의 자율과 책임이 약화되고 대통령이 모든 사안에 대해 책임질 것을 요구받음 - 개선방안: 대통령은 국가적 개혁과제에 집중하고 일상적 국정운영은 총리와 장관에게 위임. 당정협의를 총리와 장관 중심으로 함으로써 야당과도 협치 ○ 여·야·정 협치 제도화 - 현황 및 문제점: 정부·여당이 대통령 관심 입법 추진 시 야당과 갈등, 국회파행도 초래 - 개선방안: 대통령 과제의 입법을 위한 국회 특별위원회 설치(국민대타협기구 포함). 정권교체기에 구성된 여야정위원회의 정착 2) 개선방안의 실행을 위한 로드맵 □ 단기 실행방안 ○ 2022년 3월에 있을 제20대 대선과 그에 따른 인수위 운영 및 신정부 출범 단계에서 당장 실행 가능성을 검토할 대안들 - 선거단계: 대선 60일 전 정당 대표공약 중앙선관위에 사전등록. 각 당의 공약에 대한 사전 검증과정을 보다 내실화 - 인수위단계: 국정과제와 부처과제 구분. 대통령과제위원회 구성. 인수위 조직을 정책인수실과 정권인수실로 이원화 - 정부출범 이후 단계: 대통령과제위원회 운영. 국정과제평가제도 개선. 총리실 주도의 부처 중점과제 수립 □ 중기 실행방안 ○ 2027년 대선을 바라보며 향후 5년간 실행 가능성을 모색할 대안들 - 선거단계: 경제성 분석에 기반한 공약 사전검증 제도화. 국회 예산정책처의 독립성 강화를 위한 제도적 조치. 예비내각 발표. 예비인수위 제도 도입 - 인수위단계: 국정인계위원회 운영 - 정부출범 이후 단계: 책임총리/책임장관제. 대통령과제 입법을 위한 국회 특별위원회 설치 □ 장기 실행방안 ○ 향후 10년 내 실행 가능성을 검토할 대안들 - 선거단계: 공약 형성에서 정당의 정책위원회와 정책연구원의 주도적 역할 - 인수위 및 정부출범 이후 단계: 여야정위원회의 정착 5. 결론: 다음 정부를 위한 5개의 핵심 제언 ① 선거공약을 다 지켜야 한다는 생각을 버리자 ② 국정과제와 부처과제를 구분하자 ③ 대통령 과제는 Task가 아니라 Agenda로 접근하자 ④ 대통령의 국정과제는 국회 등 외부평가를 받자 ⑤ 국회와의 협치가 필요하다 Given the interest in the process of setting election pledges and the presidential agenda before and after the inauguration of a new administration in Korea, this study attempts to analyze two questions: (1) what limitations does the process of setting presidential agendas have in terms of policymaking? and (2) what policy and institutional alternatives can be employed to overcome these limitations? In South Korea, a new president approves 100 or 140 presidential agendas that have been selected by the Presidential Transition Committee (PTC) for their presidential agenda. The PTC usually selects the agenda items among electoral pledges and other inputs during a relatively short period of time (two months) before inauguration and the newly elected president promises to accomplish them during the five years’ term. This process is driven by the president-elect and their close personal political advisors. Political parties play a limited role in setting the presidential agenda. The process of selecting election pledges and setting the presidential agenda in Korea has been criticized for both its rigidity and the inadequate public discussion about the rationality of the individual agendas. Once set, presidential agendas are difficult to modify or drop even if they are found to have unintended consequences during the implementation stage. As a result, some presidential agenda policies may incur social costs and aggravate partisan polarization in Korean politics. Although institutionalizing the presidential agenda of a new administration has contributed to the development of responsible politics in Korea, it is time to review and identify desirable policy alternatives in order to reform the process of selecting and managing presidential agendas. Despite the importance of setting the presidential agenda for a new administration in the Korean political context, there has been little consensus on the exact meaning of a presidential agenda. The role and importance of presidential agendas can change during the policy-making process, in particular whether they are considered as real ‘agendas’, i.e., policy issues to be addressed, or administrative tasks to be implemented. The presidential agenda in Korea includes both administrative and political items. The interpretation of the core functions of presidential agenda can also change according to how politicians and policymakers consider political representation resulting fromelections. There needs to be a sense of balance between the mandate view and the accountability view of representation during the process of setting and keeping the presidential agenda for a new administration. In Korea, setting the presidential agenda consists of four stages: (1) establishing presidential election pledges, (2) formally setting presidential agendas by the Presidential Transition Committee after the election, (3) the specification of the presidential agendas after inauguration (i.e., the revision or replacement of previous agendas or the addition of new items in response to changes in the socioeconomic environment), and (4) the evaluation and management of these items. Each stage involves various policy actors and stakeholders, including the teams for the presidential candidates (establishing presidential election pledges), politicians and scholars (setting the presidential agendas), and bureaucrats (evaluating and managing the agendas). To analyze the problems associated with setting and implementing the presidential agenda before and after the inauguration of a new administration, we interviewed 26 people who have been directly and/or indirectly involved in this process for previous administrations (the Kim Daejung, Roh Moo-hyun, Lee Myung-bak, and Park Geun-hye administrations). They included party politicians, high-ranking public officials who were part of the administration, and scholars. During these in-depth interviews, the authors identified several limitations in the process of setting and implementing presidential agendas at each stage. In the presidential election stage, the influence of presidential candidates on the establishment of election pledges is too strong, while the ideology, vision, and direction of their political parties are not consistent. In addition, the capacity of parties’ policy-research arm is insufficient and their material infrastructure, such as the education of political newcomers and policy development, is also too weak. The process of choosing presidential election pledges is driven by presidential campaign teams and premature pledges that do not have socioeconomic feasibility are often included. Many of those involved in establishing presidential pledges do not have enough expertise in the associated policy fields and are included due to partisanship or political interests. Pledges are not selected through deliberation or expertise, and some are even improvised during the election period. When the presidential agendas are selected by the Presidential Transition Committee (the second stage), most of these items are not based on a long-term or future-oriented perspective; rather, most concern policy issues or problems that have recently come to the public’s attention. The public and media are also only interested in issues or agendas that differentiate the President-elect from the previous administration, so policy issues that have previously been discussed, such as low birth rates or social conflict, are not sufficiently deliberated on. In addition, thorough filtering of the election pledges is rarely conducted, meaning that the possibility of unformed ideas or specific interests infiltrating the presidential agenda cannot be fully controlled. In addition, the presidential agendas are a mix of short-term considerations and mid- or long-term perspectives. Most presidential agendas discussed were not based on an in-depth review of the performance of the previous administration. Furthermore, though there are laws and regulations governing the operation of the Presidential Transition Committee, a concrete operating procedures have not been established. How to balance the role of bureaucrats as policy experts and as guardians of their ministry’s interests remains rather murky, and preventing them from engaging in opportunistic behaviors during the process of establishing the presidential agenda is not easy. Following the inauguration of a new administration, it is not easy to make revisions or changes to the presidential agenda (the third stage). Government performance management and evaluation are limited to a short-term perspective, reflecting the structural constraints most importantly from the President’s single five-year term. The transition from campaigning to governing after inauguration is not easy, so public administration is still conducted with strong partisan politics. The management and operation of presidential agendas are overseen by the Blue House, meaning that the role or authority of government ministries and agencies in the process of managing and evaluating the agendas is very limited. Performance management and evaluation of presidential agendas (the fourth stage) are not easy, and input-based management has been pursued rather than evaluating policy effects or outcomes. The understanding of policy issues and agendas by the President is insufficient, and non-governmental experts lack experience in policy fields, so conflicts between non-governmental experts and bureaucrats can occur in the process of managing and operating presidential agendas. To reform the process for establishing presidential agendas, the authors suggest the following policy alternatives. First, during the presidential election stage, it is necessary to implement an early registration system of party manifestos through the National Election Commission. This can be helpful to prevent political parties from arbitrarily changing their pledges at their convenience. Strengthening the role and function of the policy committee of a political party in establishing pledges should also be considered. A review of the economic feasibility of the presidential pledges from each political party by qualified research institutes would also be helpful for the public to understand the quality of these pledges and to encourage their participation in policy-oriented elections and voting. The announcement of a shadow cabinet and the establishment of a preliminary system for the transition of political power before the inauguration of the new administration should also be considered for stronger public governance. Second, regarding the business of the Presidential Transition Committee, the presidential agendas should be differentiated from ministry-level agendas. The committee should focus on presidential projects that require inter-agency cooperation to solve wicked policy problems, while ministry-level agendas can be created after the inauguration of the new administration following sufficient consultation and deliberation between the Prime Minister’s Office and government ministries. The Presidential Transition Committee should also have two primary functions: facilitating the transition of political power and facilitating the transition of policies. In the former case, the committee should support the President-elect’s decision on political appointments and government reorganization in preparing to take office while, in the latter case, it should focus on identifying important policy issues and in determining associated presidential agendas. A whole-of-government committee in charge of transferring state affairs to a new administration would be helpful as a counterpart to the PTC. A council of the President-elect and ruling and opposition parties should also be considered to present the presidential agendas selected by the PTC to the oppositions for endorsement. Finally, following the inauguration of the new administration, ministry-level agendas, unlike the presidential agendas established by the Presidential Transition Committee, should be selected following consultation and deliberation between the Prime Minister’s Office and government ministries and agencies. Ministry-level agendas should be evaluated by the Prime Minister’s Office, while the presidential agendas should be evaluated by the National Assembly, the media, academia, and civil society groups. Moreover, it is necessary to establish Presidential committees to carry out these presidential projects, allowing the President to dedicate themselves to successfully implementing these projects. It may also be necessary to divide the governing structure of the administration into two sections: (1) the President takes charge of presidential projects and national security and diplomacy, while (2) the Prime Minister and government ministers take charge of daily state affairs. The institutionalization of collaboration among the President, ruling and opposition parties could also be useful for managing presidential agendas through the legislative process.

      • 한국 정부혁신의 남미전파 및 확산 연구 -아르헨티나, 브라질, 칠레를 중심으로-

        이윤식,우윤석,이원희,박재신,윤종현,주경태 한국행정연구원 2006 기본연구과제 Vol.2006 No.-

        본 연구는 과거 한국의 정부혁신 추진성과를 진단·재정립하여, 아르헨티나, 브라질, 칠레 등 남미 주요 국가를 대상으로 한국 정부혁신 성공사례의 전파·확산 가능성을 검토하고, 그 기본 방향을 제시하고자 하는 연구이다. 연구내용으로 제1장에서 연구의 목적과 필요성 그리고 연구의 방법 및 범위를 기술하였다. 제2장에서는 정부혁신과 그 확산을 이론적으로 고찰하였다. 제3장에서는 과거 한국형 정부혁신 모형을 검토하고 한국형 정부혁신 모형의 재정립을 시도하였다. 제4장에서는 정부혁신 진단·평가모형을 설정하여 남미 3개국, 즉 아르헨티나, 브라질, 칠레의 정부혁신 현황 및 역량을 진단·평가하였다. 진단·평가를 위한 모형은 한국형 정부혁신 수정모형을 기반으로 혁신요소별 진단항목을 포함한 것으로서 이를 기초로 남미 3개국의 행정개혁, 인사개혁, 재정세제, 전자정부, 기록물관리, 지방분권 등의 분야에서 정부혁신수준을 평가하였다. 제5장에서는 한국형 정부혁신 모형의 이식·전파 가능성을 평가하여 기본적인 확산전략을 수립하였다. 제6장에서는 연구의 요약, 의의 그리고 한계를 기술하였다. 남미 3개국의 정부혁신 진단·평가를 통하여, 정부 분야에서 한국의 정부혁신 확산 가능성이 높게 발견되었다. 정부혁신 확산 대상국으로 선정된 남미 국가들은 우리나라의 경험과도 흡사한 경험을 가지고 있다. 즉 과거 식민지 경험과 군사정부 경험을 가지고 있으며, 최근 외환위기와 부채위기, 높 은 실업률 등 경제적 어려움에도 직면해있다. 이렇듯 정치·경제적 여건이 비슷하고, 정부혁신에 대한 의지도 강하기 때문에 한국의 정부혁신 성공사례의 필요성은 강할 것이라고 판단된다. 실증분석에서 행정개혁, 인사개혁, 재정세재, 전자정부, 지방분권 등 여러 분야에서 컨설팅 수요가 있는 것으로 확인되었으므로, 지속적으로 연구·조사를 통하여 한국의 정부혁신 성공사례를 적극적으로 확산하여야 한다. 하지만, 우리나라 정부혁신의 상대적 우수성을 전제로 아직 정부혁신이 전반적이고 체계적으로 이루어지지 않은 연구대상 3국을 포함한 남미국가들에게 한국의 정부혁신 모형을 비교적 구체적인 전파·확산 전략을 이용하여 효율적으로 전파·확산함으로써 이론적 측면에서 뿐만 아니라 실무적 측면에서 우리나라와 이들 남미 국가들 간의 교류·협력의 효과를 제고하는데 기여하게 되겠지만, 여전히 실질적인 장애요인으로 작용하는 정부혁신 추진시스템, 정부혁신 환경, 정부혁신 수요 등의 차이점을 해소하는 노력이 요구된다. 구체적으로, 정부혁신을 위한 시스템의 탐색 및 구축, 정부혁신을 위한 국가별 여건의 확인과 정부혁신에 적합한 여건의 조성, 정부혁신 수요분야의 파악과 그에 부응하는 공급이 이루어져야 할 것이다. 본 연구는 남미국가 정부혁신에 대한 연구가 부족한 현실에서 국가간 연구를 모색하였다는데 학문적으로 큰 의의가 있다. 첫째, 정부혁신 확산에 관한 이론적 연구를 시도하였다. 이를 통하여 학문의 지평을 확대하고 향후 연구를 지원하는 기대효과를 갖게 될 것이다. 둘째, 기존의 행정발전 연구가 주로 선진국과 후진국 간의 수직적 발전관계에 관한 연구들이었다면, 선진국 이외의 국가 간 수평적 발전관계에 관한 연구가 가능하게 될 것이다. 즉 영미식 모델이 아닌 과잉관료화된 개도국 모델에 관한 연구가 활발해질 것이다. 셋째, 중범위 수준의 남미 연구를 지원한다. 대부분의 기존 남미연구는 국가·사회의 이데올로기 측면의 논의나 문화 및 여행지 소개 등에 초점을 맞추어 왔다. 이에 반해 정부내 행정·정책측면의 논의는 차치하고라도 정부혁신에 관한 논의는 거의 이루어진 적이 없는 실정이었다. 이러한 상황에서 남미 국가인 아르헨티나, 브라질 및 칠레의 정부혁신에 관한 논의 및 한국과의 비교연구는 남미 연구뿐만 아니라 한국과 남미 국가들간 다방면의 비교연구 폭을 확대케 된 것이다. 넷째, 학자 간의 교류·협력 관계를 확대하고, 다학문적 연구 추진이 가능하게 될 것이다. 행정학 분야에 있어서 남미지역의 학자들과 교류·협력이 가능할 뿐만 아니라 행정학, 지역학, 사회학, 경제학 등의 다양한 사회과학 연구자들이 함께 참여하여 다학문 성격의 연구 협력을 도모할 수 있게 될 것이다. 그리고 기존의 행정학 연구에서 취급되지 않았던 분야는 물론 방법론에 대한 논의가 확대될 가능성도 존재한다. 그러나 본 연구는 몇 가지 한계점도 가지고 있다. 첫째, 우리나라의 성공적인 우수사례를 외국에 적용할 때 신중을 기하여야 한다. 각 나라의 고유한 사회경제적·정치적 상황과 관료제도적인 요인 때문에, 성공적인 우수사례가 그 나라의 정책집행과정에서 왜곡되거나 변질될 수 있기 때문이다. 확산전략의 수립과정에서 중요한 것은 이러한 시행착오를 줄일 수 있도록 정책과 프로그램을 적용할 때 구체적 상황, 투입 비용 및 시간 등을 정확히 고려하여야 한다는 것이다. 둘째, 비록 국가별 대표성을 갖는 정부관계자들을 대상으로 인터뷰를 실시하고 다양한 문헌을 통해 국가별 특징과 정부혁신의 실태를 진단하였지만, 짧은 연구기간 및 지리적인 접근성의 곤란 등으로 인해 제한적 범위에서 연구가 진행되었다. 이렇듯 필요한 정보에의 접근 및 활용제약으로, 제한적 범위에서 사례분석적 접근을 통해 연구가 되었기 때문에 남미 국가 전체를 대상으로 연구결과를 일반화하는 것은 신중을 기할 필요가 있다. 본 연구가 한국 정부혁신 성공사례의 전파·확산 가능성을 검토하고, 그 기본 방향을 제시하는데 초점을 두었다면, 후속 연구에서는 개별 국가별로 비교적 상세한 정부혁신 확산전략을 제시하여, 한국 정부혁신 성공사례의 전파·확산이 현실화될 수 있도록 하는데 방향이 맞춰져야 할 것이다. This study aims to re-conceptualize the Korean Government Innovations (KGI) model based upon the results of examining the performance of KGI and to investigate if the possibility of success exists with the use of the KGI case methods in major Latin American countries, specifically Argentine, Brazil, and Chile (ABC) in order to provide a fundamental direction for the application of KGI case methods to the Latin American countries at large. The results of the assessment of ABC countries showed the possibility that the application of KGI case methods can be used. First, ABC countries selected as target countries for use of the KGI case methods had similar historical experiences with Korea, such as political and economical conditions, experiences in colonialism, military rule, a crisis of foreign exchange and monetary debt, and high unemployment rates. Therefore, it is possible to apply the KGI case methods to ABC countries and to show accurate results to the staff and policy-makers of the government innovation department in those countries. Second, ABC countries made a strong request for demanding the application of KGI case methods in the various areas of government innovation: public administration, personnel management, finance and tax administration, e-Government, and national archives management. This was found during interviews and a survey conducted on staffs who worked in the areas of government innovation. Lastly the study considers obstacles in the application of KGI case methods including differences of government innovation driving mechanisms, current government innovation environment, and the demand for government innovation. Therefore, this study presents concrete strategies for resolving obstacles for government innovation in the countries. A follow-up study is recommended to develop a particular strategy for government innovation in each of the ABC counties. This will contribute to realization of the application of KGI case methods.

      • 글로벌 환경변화 대응을 위한 난민행정 개선방안 연구

        정동재 ( Dongjae Jung ),허준영 ( Junyoung Hur ) 한국행정연구원 2020 기본연구과제 Vol.2020 No.-

        1. 연구배경 및 필요성 □ 글로벌 난민 위기(global refugee crisis)의 증가 ○ 전쟁과 내전, 종교적 분쟁, 테러리즘의 발호 등 박해를 피하고 생존을 위해 자국을 떠나는 강제 이주자(forced migrants) 규모의 증가 - 2019년 기준 전 세계 약 7천 1백만여 명이 비호신청자(asylum-seeker) & 이들 중 약 2천 6백만 명이 난민(refugee)의 지위, 절반 이상이 18세 미만의 아동/청소년인 상황 - 세계경제포럼(WEF)에서는 2018년 전 세계 10대 global risk 중 하나로 “전 세계적인 난민 발생(large-scale involuntary migration)”을 선정 - 국제 사회 내 강제 이주자로서 난민 및 비호 신청자들에 대한 보호 의무를 국제협약 등을 통해 선언 & 난민 수용국들간 자국 내 유입 및 체류하는 난민/비호 신청자의 보호 과정에서 발생하는 사회경제적 부담의 공유(burden-sharing)를 제도화 → 난민협약(1951 Convention relating to the Status of Refugees), 난민의정서(1967 Protocol relating to the Status of Refugees), 카나헤나 선언(1984 Cartagena Declaration on Refugees), 무국적자 지위에 관한 협약(1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons) 등 □ “난민 수용국”으로서 한국: 국내 유입 난민/비호 신청자 규모의 비약적인 증가 ○ 2013년 「난민법」의 시행을 통해 국제 사회 내 난민의 보호 의무 및 한국 내 난민의 인정을 제도화 → 동 법 시행 이후 국내 난민 유입 규모의 지속적인 증가 (‘17년 9,942명 → ’18년 16,173명) ○ 난 민 유입의 빠른 증가에 따른 정부 차원의 정책적 대응의 필요성 대두: 보호 vs. 관리 - 비호 신청자 중 누구를, 얼마나, 어떻게(어떤 방식과 절차, 기준을 통해) 받아들일 것인지(받아들이지 않을 것인지) & 이들의 체류/거주를 어떻게 정책적으로 관리할 것인지 여부 - 난민/비호 신청자 및 난민 인정자, 인도적 체류 허가자에게 어떠한 사회적 처우(권리와 의무)를 부여할 것인지 - 받아들이지 않으려는 이들(“불인정자”)을 어떻게 정책적으로 대우/처리할 것인지 □ “난제”(wicked problem)로서 난민 정책/제도 운영 과정에서 여러 정책 실패를 경험 ○ 2010년대 중후반 국내 난민 유입 규모에 대한 유의미한 예측 및 이에 따른 적절한 정책적 대응 역량의 부족 노출 - 국내 유입 난민을 어떻게, 얼마나 받아들일지, 유입된 난민/비호 신청자들의 국내 체류와 처우 등과 관련하여 정부의 역할 범위 규정이 모호 & 부처 내 종합적인 관리 및 거버넌스 역량의 부재 ex) ’18년 제주 지역 예멘인들의 유입 및 난민 과정에서의 정책적대응 실패 & 사회적 갈등 확산 - 「난민법」이 지향하는 방향과 달리 난민 행정 및 제도 운영은 신청자의 난민성을 찾는 것보다‘난민이 아닌가’여부를 찾는 것에 더욱 초점을 맞춤으로써, 법과 정책/행정간 괴리 발생 - 인프라 부족 & 난민의 발생 및 대응 과정 전반에 대한 담당 공무원들의 수용성과 이해 부족 ○ 「난민법」 시행 과정에서 여러 한계와 문제점들이 발생 & 난민법 자체의 한계 및 관련 행정/제도 운영상 전반적인 개선 논의가 필요 - 난민인가 아닌가를 결정하는 난민심사에만 현행 제도 운영상 초점이 맞춰져 있을뿐, 정작 이들이 한국 사회 체류 과정에서 생계유지와 사회 적응 및 내국인들과 조화롭게 공존할 수 있는가에 대한 종합적인 정책적 고려 및 대응 체계를 갖추는데 실패 - 난민심사의 심각한 적체로 인해 심사 이후 일정 기간 혹은 장기간 국내 체류할 수 밖에 상황에서 난민들의 심사 이후 체류 단계에 대한 심층적인 대응 미비(체류관리 정책 실패) □ 연구목적 ○ 한국 정부의 난민 행정 체계 및 운영 실태를 종합적인 관점(유입→난민신청→인정심사→체류/처우 단계)에서 분석하고, 성과 및 旣 발생한 한계점/들을 파악 ○ 종래 제기된 난민 제도 운영상 한계점을 보완하여 글로벌 환경변화에 적극적으로 대응할 수 있는 난민 정책/행정 운영을 위한 개선방안 마련 & 난민글로벌컴팩트(GCR) 이행을 위한 기초 자료 제공 2. 연구 설계 □ 연구 진행 과정 ○ 연구목적 달성을 위해 본 연구는 크게 6단계에 걸쳐 진행 ○ 난민 관련 글로벌 환경변화 및 “강제 이주자”로서 난민 관련 이론적 논의(1단계) → 난민 행정 체계 및 운영현황 분석(2단계) → 해외사례 분석(난민 관련 법ㆍ제도, 행정체계 분석, 3단계) → 난민 제도 운영 관련 전문가 및 이해관계자 자문(4단계) → 국내 체류 난민 대상 관련 제도 및 정책 관련 심층 인터뷰(5단계) → 난민 행정/제도 운영 관련 개선방향 및 원칙 도출(6단계) ○ 연구 방법 - 문헌 연구 (내용분석): 선행 연구 검토, 정부/비정부 난민 관련 각종 자료/데이터 분석, 관련 법령 및 정책/사업 등 검토 - 자문 및 심층 인터뷰 ㆍ 전문가 및 이해관계자 자문/인터뷰: 학계, 난민 조력 경험을 가진 변호사(공익, 민간), 현장활동가, 행정사/법무사, 난민 관련 업무 관련 담당 공무원, 난민 관련 행정소송 담당 경력을 가진 법원 판사, 난민보호 관련 국제기구(UNHCR, IOM) 담당자 → 난민 행정 절차/단계별 성과 및 문제점에 대한 자문 및 정책 현장에서의 경험 공유 ㆍ 국내 체류 난민 인터뷰: 비호 신청을 위해 국내 입국 및 체류 중인자로서, 「출입국관리법」상 난민의 범주에 속하는 자(난민인정자 [F-2], 인도적 체류허가자[G-1-6], 난민[재]신청자[G-1-5], 이들의 부양가족[F-1, F-2, G-1-12] 포함) → snowball sampling 기반 표본을 추출하되, 거주 지역, 국적, 체류자격, 성별 등을 고려하여 최종 선정 & 입국, 난민신청, 인정심사, 체류/처우 관련 실제 경험 및 난민 정책/제도 운영 관련 의견 등을 청취 - 사례 분석 ㆍ 난민 수용과 관련된 대표적인 국가(독일, 캐나다)를 대상으로 난민 정책/행정 추진체계 및 제도 운영 과정상 경험한 여러 쟁점 사항, 정책 운영상 특징 등을 심층 분석 ㆍ 정책적 시사점 도출 & 한국의 난민 제도/행정체계 개선방안 도출 과정에서 참고할 만한 제도 운영 및 행정 시스템 등을 모색 3. 이론적 배경 및 난민 행정 운영현황 □ 난민 관련 글로벌 환경변화: 복합 이주(complex migration) 현상 심화 ○ 이주-비호간 연계(migration-asylum nexus) 경향 강화 - 정치적 박해, 폭력, 재난, 경제적 위기 등 다양한 원인 증가에 따른 복합적 이주 현상 증가 ○ 난민과 테러리즘간 연계 등을 통한 反난민/이민 정서의 강화 - 9/11 및 이에 따른 테러와의 전쟁 → 이로 인해 이라크, 아프카니스탄을 중심으로 대규모 난민 발생 → 난민의 안보화(securitization) 경향 강화 ○ 난민 관련 글로벌 거버넌스 심화 및 복잡화 - UNHCR을 중심으로 난민 보호와 난민 문제 해결을 위한 지속적인 노력에도 불구하고, 수용국들의 책임분담 회피 및 난민의 선진국 내 접근/저항 심화 - 난민 의제와 더불어 다양한 이슈(인권, 개발, 이주) 등이 결합되어 체제의 복잡성(regime complexity) 심화 □ “강제 이주자”로서 난민 관련 이론적 논의 ○ 이주 및 비호의 권리(right to asylum) - 1948년 「세계인권선언」제14조 등에서 최초로 명시적 규정(“모든 사람들은 자국 내 발생하는 박해로부터 비호를 신청하기 위해 다른 나라로 이주할 권리를 지닌다”) - 이후 「미주인권협약」, 「아프리카 인권헌장」, 「시민적 및 정치적 권리에 대한 국제규약」, 「유럽인권보호규약」 보충협약 제4번 등에서 구체화 - 난민/비호 신청자들이 가진 비호의 권리 못지않게, 난민 수용국 내 유입 및 체류 시 준수해야 할 의무 역시 존재 → 수용국 내 헌법 수호, 공공질서 준수, 조세 납부 + 윤리적 의무(기다리고, 귀환하고, 비호 상황 해제 시 떠날 의무) ○ 비시민의 유입을 통제 및 배제할 권리(right to exclude noncitizens) - 난민 수용국의 입장에서, 비호/난민 신청자를 받아들이지 않고 배척하려는 권리가 존재 & 이는 자국 내 정치 공동체의 공유 재산 (common good)을 보호하기 위한 중요한 권한 중 하나이자, 양질의 사회적 삶과 효율적인 정부 운영을 위한 시민 vs. 비시민을 구별하는 중요한 기제로 작동 - 난민 수용국 내 유입되는 난민/비호 신청자들이 자국 내 명시적 혹은 잠재적 위해(threat)가 될 소지가 있다면 이들을 배척할 권리가 있다고 주장 → 반면 수용국의 이러한 권리가 자의적 판단/해석에 따라 난민/비호 신청자를 배제 혹은 추방하는 행위로 이어지는 것은 난민 수용국의 의무를 반하는 행위라 할 수 있음 ○ 이처럼 난민 수용국 내 유입 난민/비호 신청자들 중 누구를, 얼마나 수용할 것인지 여부는 이러한 상충하는 2개의 권리간 역학 관계 속에서 결정되는 양상 □ “부정적으로 인식되는” 정책대상 집단에 대한 정부의 정책적 대응 기제 ○ 난민 수용국별 유입을 선호하는 난민/비호 신청자 선택(호) 기준 및 정책적 입장이 존재 - 자국 내 유입되는 난민/비호 신청자들 중 누구를, 어떤 기준으로 선택하고 난민으로 인정할 것인가와 관련하여 UN난민협약과 같은 국제적인 기준이 존재함에도 불구하고, 자국 내 수용 가능한 난민/비호 신청자의 여력에 비해 유입 난민 규모가 클 경우 이들 중 선별적으로 받아들이기 위한 한계치 및 선택 기준/우선 순위를 결정 - 추첨(lottery), 난민/비호 신청자들이 가진 취약성(vulnerability), 수용국 내 입장과 시각 등을 종합적으로 고려 - 인도주의적 차원의 시각(박새와 생명의 위협에서 보호 필요) vs. 정치적 차원의 시각(이들이 처한 상황을 고려하되, 이들이 반드시 수용국으로 유입시키는 것이 아닌, 박해를 벗어날 수 있도록 지원을 하되 수용할 여력을 지닌 국가 등으로 보내는 행위 등) ○ Schneider와 Ingram(2005)이 만든 정책설계이론(policy design theory)의 틀에 따르면, 난민/비호 신청자들은 수용국 내 차별과 배제의 대상으로 인식 가능성 ↑ - 정치 엘리트/정책결정자들은 정책대상 집단을 바라보는 시각(긍정 vs. 부정적)과 해당 집단이 이러한 이미지를 상쇄/강화시킬 수 있는 이용 가능한 자원 수준(충분한 자원 확보 vs. 자원 부족)에 따라 상이한 관점에서 정책을 설계 및 운영 - 한국 사회 내 확산되고 있는 反난민/이민정서 & 난민/비호 신청자들이 가진 사회경제적 자원의 부족/부재를 고려 시, 이들은 정책 결정자들에 의해 일탈 집단(deviants)으로 인식되고 있으며, 이에 따라 난민 제도 운영과 관련하여 부정적인 정책적 대응(규제지향적 난민 제도 운영, 낮은 인정율 등)이 주를 이루는 형국 □ 난민 행정/제도 운영 현황 ○ 난 민 보호 관련 국제협약 비준(회원국) 및 난민법(2013) 제정ㆍ운영 - 국제 사회에 한국 정부의 난민 보호 의지를 제도적으로 천명 - 국내 유입된 난민을 별도의 정책적 대응이 필요한 대상으로 인식 - 「난민법」에서는 난민의 지위 및 처우 등에 대한 사항을 규정, 반면 난민의 체류는 「출입국관리법」에서, 통합 관련 부분은 불명확 ○ 난민 행정의 법적 근거가 되는 「난민법」의 상당 부분이 난민인정심사에 초점을 맞춘 제도 운영 - “난민인가 아닌가”를 가려내는 것에 초점을 맞추고 있으나, 사실상 “난민이 아님”을 찾는데 주력 - 난민/비호 신청자의 난민인정심사 이후 단계에 대한 구체적인 정책적 단계나 대응절차 등이 제대로 갖추어지지 못한 상황 ○ 現 난민 행정 체계는 난민법에 근거하여 3-4단계로 구성 - (협약 난민의 경우) 입국 및 난민/비호 신청 → 인정심사 → 체류/처우 → 통합 - (재정착 난민의 경우) 인정심사(UNHCR) → 국내 입국 및 체류 ○ 난민 행정/제도 운영 1단계: 국내 입국 & 난민/비호 신청 - 현행 난민 신청은 2가지 방식으로 진행 → 공항만을 통해 국내 도착 후 난민 신청 or 국내 다른 체류자격으로 旣 체류 중 난민 신청(체류자격 변경 등 절차 필요) - 공항만 비호 신청자의 경우 법무부 출입국에 의하 <난민인정심사 회부 여부> 결정 심사 진행 → 회부 결정 시 입국 허가 & 난민인정심사 준비 → 불회부 결정 시 입국 불허 & 송환대기실 혹은 공항 환승구(터미널)에서 생활하며 불회부 결정에 대한 소송 진행 → 입국 이후 체류지 관찰 출입국사무소에서 외국인등록(G-1 체류자격 취득) & 난민인정심사 준비 - 난민신청자에게 최대 6개월간 생계비 등 지원(「난민법」 제40조-제44조) ○ 난민 행정/제도 운영 2단계: 난민인정심사 - 난민/비호 신청자가 난민 요건(“난민성”)을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 행정 과정/절차 → UN난민협약상 5대 요건(인종, 종교, 국적, 특정 사회집단의 구성은 신분 또는 정치적 견해)에 따른 박해 가능성 여부 판단 - 심사결과 “인정” 시 난민인정자로 체류자격 변경(G-1 → F-2) → 내국인에 준하는 사회적 처우(권리 및 의무)를 부여(「난민법」 제30조-제38조) - 심사결과 “불인정”시 기타(G-1) 체류자격 유지 & 불인정 결정에 대한 이의신청/소송 제기 가능 → 1차 불복: 난민위원회(법무부 내 이의신청기구)에서 불인정 결정에 대한 재심(이의신청) → 2차 불복: 난민위원회에서 불인정 결정 시 사법부(법원)에 불인정 결정에 대한 무효 소송(행정 소송) & 3심까지 소송 진행 가능 - 행정부(난민위원회), 사법부(3심에 걸친 법원 소송절차)에서도 “불인정 결정” 시 현행 「난민법」상 난민 신청자는 난민 재신청 or 포기(한국을 떠남) 중 1가지를 선택 → 사실상 난민 불인정 결정 시 재신청이 가능한 구조(「난민법」 제5조) ○ 난민 행정/제도 운영 3단계: 체류 관리 - 「난민법」상 난민의 체류 관리 명시적 규정 부재 → 난민의 체류관리는 「출입국관리법」에 따른 일반 외국인 체류관리 방식을 따르며, 법무부 내 <체류관리 지침> 등 내부 규정에 의거하여 운영 → ‘자발자 이주자’의 체류관리 vs. ‘강제 이주자’인 난민의 체류관리상 사실상 구별이 존재하지 않는 상황 - 난민의 체류 관련 정책 현장에서 여러 문제 발생 가능성 ↑ → 난민 불인정자의 체류자격 불안정 심화 & 불법/미등록 체류 가능성 ↑ ○ 난민 행정/제도 운영 4단계: 체류/정착 중 생계유지를 위한 처우 - 「난민법」상 명시적인 규정은 마련 → 난민 인정자: 사회보장, 기초생활보장, 교육, 사회적응 교육, 학력 인정, 자격 인정 → 인도적 체류 허가자: 취업 활동 → 난민 불인정자(신청자): 생계비, 주거시설, 의료, 교육 등 - 난민의 사회적 처우 관련 법 규정들만 신설했을 뿐, 실질적인 정책 현장에서의 작동 부재 → 규정 역시 매우 추상적으로 규정 → 사회적 처우 관련 정부 기관들간 정책 전달 추진체계, 협업체계의 사실상 부재 □ 난민행정 운영 관련 거버넌스 현황 ○ 다층적 거버넌스 체계(국제사회-중앙-지자체)를 표방 ○ 중앙정부 내 주무 부처(법무부 출입국)가 존재하나, 다양한 정부 부처/기관들이 난민 행정 운영상 기능적으로 연계 - 난민 행정 과정상 연계가 필요하나, 관련 정부 부처들간 업무추진 과정에서 내실있는 연계나 협업 등을 찾아보기 어려운 구조 - 다양한 근거 법령 등에 난민 관련 조항(처우, 규제, 지원, 행정절차 등)이 직간접적으로 포함되어 있으나, 난민을 직접적인 대상으로 만들어진 법령이 아닌 예외적인 적용 대상으로 포섭하는 방식 → 이에 따라 실제 정책 현장에서 난민이 특정 정책 영역(교육, 취업, 의료, 복지, 주거 등) 내 사업/프로그램의 적용 대상인지 여부와 관련하여 업무 담당자조차 이를 파악하지 못하는 상황이 발생 ○ 법/제도가 존재 vs. 법/제도의 실제 작동 여부간 괴리 - 여러 근거 법령의 존재에도 불구하고, 체류 난민들이 누릴 수 있는 사회적 처우 정보 & 관련 정부 정책/제도 운영은 미비 - 제도 운영의 공백을 민간 부문(현장활동가, 민간지원 단체, 외국인 지원센터 등)에서 사실상 대체하여 수행하는 양상 4. 해외사례 분석 □ 독일의 난민 행정체계 및 제도 운영 ○ 연방 내무부(Federal Ministry of Interior)에서 난민 행정을 총괄 & 연방 이민난민청(BAMF)에서 난민 관련 정책 집행 업무를 담당 ○ 난민 관련 정부간 협업 체계는 연방 정부부처-청-주 정부에서 수평ㆍ수직적으로 구조화된 양상 - 시민사회 등 풀뿌리 단체를 기반으로 난민의 지역사회 적응, 친교, 독일어 교육 등을 담당 ○ 독일 정부의 난민 행정 절차는 <그림 7>과 같이 단계별로 진행 - 입국 이후 공항 혹은 국경 내에서 입국 및 비호 신고 및 등록 → 수용시설에 수용 후 난민/비호 신청 → 난민인정심사(연방이민난민청) → 불인정 결정 관련 법원의 사법심사(주 관할, 고등행정법원, 연방 행정법원의 3심 구조) → 체류 및 처우 → 행정청의 난민인정심사는 다시 정규절차 vs. 신속절차로 구분 - 난 민면접의 경우 면접 이전 지원단체에서 면접을 위해 난민/비호 신청자를 상담 & 이후 면접센터에서 난민면접이 진행 - 체류의 경우 입국 초기 6개월간 연방이민난민청 지부가 소재한 1차 수용시설에 체류 → 이후 지역 숙박시설, 지자체에 따라 난민/비호 신청자가 자율적으로 주거지를 구하여 체류 - 처우와 관련하여 난민신청자, 인정자별로 정부로부터 받을 수 있는 각종 사회부조 및 서비스가 다르며, 이는 복지, 의료, 취업, 거주, 교육 등 다양 → 난민신청자 및 인정자들에게 독일 사회로의 통합 노력을 강조 □ 캐나다의 난민 행정체계 및 제도 운영 ○ 2002년 시행되기 시작한「캐나다 이민난민보호법(IRPA)」 및 「이민난민 보호규정(IRPR)」등을 법적 근거로 하여 난민 제도 및 관련 행정 운영 ○ 난민 행정 및 관련 제도 운영은 캐나다 연방이민부(IRCC)가 담당하되, 행정 절차/단계별 소관 부처들이 분리되는 양상 - 난민의 국경 내 유입 과정은 캐나다 국경관리청(CBSA)과 캐나다 연방경찰(RCMP)에서 난민의 적격성 여부를 1차적으로 판단 & 난민의 인정심사, 보호, 지원 역할은 캐나다 연방이민부(IRCC) 및 이민 난민위원회(IRB) 등이 담당 → IRB는 의회에 의해 설립된 독립 행정법원으로, 캐나다로 유입된 난민/비호 신청자들의 난민신청을 심사 & 결과를 의회 보고 - 효율적이고 공정한 난민심사를 위해 IRB는 난민 관련 2개의 세부 조직을 운영하는바, 이들은 난민보호국(RPD)과 이의신청국(RAD)임 → RPD, RAD 심사인력의 전문성 제고 및 난민에 대한 이해 확충 등 역량 강화를 위해 감수성 훈련(sensitivity training)을 강조 & 심사규칙(Chairperson guidelines) 및 심사관 행동강령(Code of Conduct) 관련 교육을 주기적으로 실시 ○ 캐나다 정부의 난민 수용/보호 프로그램은 크게 ①해외에서 난민으로 인정된 이들을 재정착시키는 재정착 프로그램과 ②공항만이나 캐나다 영토 내 旣 체류 중 난민/비호 신청을 하는 협약 난민 프로그램(ICAP)으로 분류 - 재정착 프로그램은 다시 정부 지원(GAR), 민간 후원(PSR), UNHCR의 소개를 통한 난민 재정착(BVOR)으로 분류 - 협약 난민 프로그램은 공항만을 통합 입국 및 난민 신청 → 난민인정심사 → 심사결과에 따른 체류 및 처우 등으로 진행 → 캐나다는 한국과 달리 난민과 관련된 별도의 체류자격이 없으며, 재정착난민은 캐나다에 재정착과 동시에 영주권이 부여 → 난민신청이 타당하다고 인정된 자의 경우 캐나다 정부는 사회보장, 교육, 건강/보건, 임시 거처 및 법적 서비스를 제공 & 건강검진 결과 문제가 없을 경우 취업 허가 신청자격이 부여 → 그 외 다른 사회적 지원/처우는 지방 정부(주, 자치구) 및 비영리 단체에서 수행 5. 난민 행정 체계 및 운영현황 분석(61인의 전문가/이해관계자 인터뷰 및 자문 결과 기반) □ 난민 제도 설계상 한계/문제점 ○ 수요자의 입장에서 제도 전체를 조망하기 어려운 설계 - 난민의 입장에서 정확히 이해할 수 있도록 설계 & 운영 노력 필요 ○ 난민 행정이 우선시해야 하는 법령의 불명확: 출입국관리법 vs. 난민법 ○ 난민 제도/정책을 바라보는 정부 차원의 시각 불명확: 난민 보호 vs. 통제/관리 ○ 난민심사 적체를 부추기는 제도 설계: 순환/무한 루프 방식의 現 난민심사 □ 난민 행정/제도 운영상 한계 & 쟁점 현안 ○ 난민의 입국 & 난민신청 단계 - 공항만에서 난민 신청자의 회부결정 과정 관련 법적 모호성 - 불회부 결정에 대한 사법 소송 제기 시, 상당 기간 공항 등에서 노숙을 해야 하는 상황 - 신청자에게 편리하지 않은 난민신청 과정 및 절차 → 난민신청 과정 등에 대한 출입국의 체계적인 설명/정보 제공 노력 부족 ○ 난민인정심사 단계 - 효율적, 심각한 심사 적체를 줄이기 위해 “빠른 심사”만을 강조하는 운영 시스템 → 심사 적체의 실질적인 원인 규명 및 대응이 아닌, 빠르게 처리하는 것에 급급한 행태 - 난민심사기구들간 피드백 부재 - “난민이 아님”을 찾는데 주력하는 심사 방식 - 사법부 내 난민 관련 행정소송 증가 및 이에 따른 판사들의 부정적인 시각 증가 - 난민심사 관련 통역인의 역할 범위 등 모호 → 전문성을 가진 전문 통역인이 난민심사 과정에 참여하기 어려운 상황 - “남용적 난민”에 대한 명확한 개념 규정 불명확 ○ 난민의 체류관리 단계 - 인도적 체류 허가자(G-1-6) 체류자격 제도의 기형적 운영 → 본래 취지를 살리지 못하고, 난민인정 사유를 가진 비호 신청자에게 불인정 결정을 내리는 근거로 작동 → 가족결합을 불인정, 그러나 가족 관련 체류자격(G-1-12)을 설계 - 난민 불인정자의 체류 불안정 심화 & 불법/미등록 체류 가능성 ↑ - 난민의 특수성을 고려한 체류관리 정책 미흡 - 난민 신청자의 불인정 가능성에 대한 법무부 출입국의 행정적 판단 및 이에 따른 출입국의 자의적인 외국인등록증 반납 조치 - 법무부 출입국 내 체류관리과 vs. 난민 관련 부서간 유기적인 커뮤니케이션 부족 ○ 난민의 사회적 처우 단계 - 난민의 처우 관련 규정들이 「난민법」상 명시적으로 규정된 것이 아닌, 기존 사회보장, 고용, 의료 관련 법령 내 예외적인 적용 대상으로 포섭하는 방식 → 이에 따라 정책 현장에 있는 서비스 제공 기관, 업무 담당자조차 해당 법령 등에 근거하여 난민이 관련 지원을 받을 수 있는지 여부를 인지하지 못하는 양상 - 체류 난민들이 사회보장 관련 법령상 적용 대상으로 포함되어 있는 반면, 실제 정책 현장의 관련 업무 담당자 및 이해관계자 모두 이를 제대로 알지 못해 수혜를 받는 난민들이 제한적인 상황 6. 정책 대상자/수요자의 시각에서 조망한 난민 행정/제도 운영실태 (12개 국적 30인의 체류 난민 대상 인터뷰 결과) □ 체류 난민들의 실제 경험에 기반한 現 난민 행정의 한계점 ○ 난민의 입국 & 난민신청 단계 - 난민신청 접수 과정의 어려움: 조력자의 도움 없이 신청서의 작성 & 접수조차 어려운 상황 - 난민신청 이후 “무엇을 어떻게 준비해야 하는지”에 대해 정부(법무부 출입국)의 충분한 정보제공 미흡 & 이로 인한 사전 준비/대비의 어려움 ○ 난민인정심사 단계 - 통역자의 선정 및 인정심사 과정에서 역할 범위 불분명 - 난민심사관의 전문성 & 심사 역량의 문제 - 사법부 소송 과정: 내실있는 심사 의지 부재 & 행정부 심사결과의 답습 - 난민 신청자가 심사 과정의 논의 사항을 충분히 확인하기 어려운 시스템 ○ 난민의 체류관리 단계 - 난민 불인정자 및 재신청자의 안정적 체류가 매우 어려운 구조 - 투명하지 못한 체류관리 정책: 난민들이 자신의 “정확한” 체류자격 관련 정보를 파악하기 힘든 상황 - 형식적인 체류관리 행정 - 난민 인정자의 귀화 및 국적 취득을 어렵게 만드는 체류관리 행정 ○ 난민의 사회적 처우 단계 - 체류자격별 난민의 사회적 권리/의무 사항에 대한 정부 차원의 명확한 정보 제공이 이루어지지 못하는 상황 - 난민의 “근로자성” 미비: 취업 활동 중 각종 고용착취 행위의 발생 및 이를 예방하지 못하는 정부 정책 - 지역 사회 정착 과정에서 재정착 난민들의 의견이나 생각 등이 제대로 반영되지 못하는 구조 - 난민의 사회통합을 어렵게 만드는 정부 정책 7. 난민 행정 개선방안 (정책적 제언) □ 난민 행정 및 제도 운영 관련 개선방향(원칙) 마련 ○ 종래 난민 행정 및 제도 운영 과정에서 제기된 한계점들을 극복 & 빠르고, 공정하며, 효율적인 난민 행정체계 구현 방안 모색 - 제도의 재설계 & 난민 행정 운영 프로세스 개선에 초점 □ 난민 행정 및 제도 개선을 위한 세부 개선 전략 ○ 11개 개선원칙 및 개별 원칙별 개선방안/전략을 도출 With the global refugee crisis increasing since the 2010s, many refugee-receiving countries face dilemmas regarding the number of refugees to recognize and accept, how to deal with individual asylum-seekers and refugees, and how to integrate refugees into the society as constructive partners, despite increasing anti-immigrant and anti-refugee sentiments. According to the World Economic Forum, large-scale involuntary migration caused by civil war, famine, religious conflict, and societal persecution is a serious policy issue worldwide. The United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), a UN agency mandated to aid and protect refugees and asylum-seekers worldwide, is estimated that there were about 79.5 million forcibly displaced people globally in 2019, of whom 26 million were refugees and 4.2 million were asylum-seekers. This issue involves not only the refugees and asylum-seekers themselves but also those countries that provide sanctuary to those who escaped their homeland due to persecution, torture, and threats to their lives. The UN Global Compact on Refugees (GCR), a framework for more predictable and equitable responsibility-sharing among UN member nations who receive refugees, acknowledges by its very existence that sustainable solutions to the refugee issue cannot be achieved without international cooperation. The GCR also recognizes the necessity for international policy cooperation. In 2013, Korea passed the Refugee Act, sending a policy signal internationally that it would treat refugees according to the 1951 UN Refugee Convention. Despite the existence of institutionalized laws and policies, the Korean government’s refugee policy and administration have several limitations, including negative policy constructions, a lack of understanding of the exceptional situations that refugees and asylum-seekers face, and policy implementation that focuses exclusively on the refugee recognition process without considering refugee/asylum-seeker’s residence, social treatment, and integration. With these limitations in mind, this study analyzed current refugee policies and their implementation, their limitations, and the possible policy implications and solutions that could address these limitations. To fulfill this research purpose, this study consisted of five key parts: (1) theoretical perspectives on refugees and asylum-seekers as forced migrants and the Korean government’s policy responses to them; (2) case studies of refugee policies in other countries, including Germany and Canada; (3) diagnosis and analysis of the limitations of Korea’s current refugee policies and related administration/implementation; (4) an in-depth analysis of refugee policy and related administration based on interviews with refugees and asylum-seekers in Korea; and (5) policy directions and strategies for improving refugee policy. The first part of the study addressed the current refugee situation in Korea and globally, the legal and policy systems for refugees and asylum-seekers, and the rights to movement (from a refugee’s perspective) and the responsibility to manage “unwelcome” groups (from a host country’s perspective). Through this theoretical analysis, we found that the size of refugee and asylum-seeker population in Korea has increased drastically since the passage of the 2013 Refugee Act and now exceeds 100,000 per year. In 2018, the sudden and unexpected arrival of Yemeni asylum-seekers on Jeju Island generated anti-refugee sentiments in Korea and sparked debate about “fake” and “abusive” refugees. Based on the resulting negative social constructions surrounding refugees and asylum-seekers, the Korean government’s refugee policy tends to consider them a “problem” and a “burden,” thus the public administration mostly focuses on the refugee recognition process, which includes determining whether asylum-seekers have met the requirements to receive protection under the 1951 UN Refugee Convention. Such policy focus means that the process does little to address the residence and treatment of refugees. Interviews and consultations about refugee policy with immigration scholars, refugee policy stakeholders, activists (including public lawyers), and government officials led to the conclusion that the Korean government’s current refugee and asylum system has many limitations in terms of both policy design and implementation. For example, the current refugee policy makes it difficult for refugees and asylum-seekers to fully understand the system as a whole. From the perspective of a displaced person staying in Korea, the government needs to design and run institutions and administrative systems that are refugee-friendly and that refugees and asylum-seekers can fully understand. In addition, despite the existence of an independent law for refugees and asylum-seekers, refugee policy and administration still depend on the Immigration Control Act rather than the 2013 Refugee Act. Furthermore, the policies regarding refugees and asylum-seekers are still unclear, with discussion about controlling and managing them more prominent than that about protecting them under the 1951 UN Refugee Convention. Finally, refugee recognition under the 2013 Refugee Act has its limitations; for example, if an individual who is refused asylum appeals to the Refugee Council (under the leadership of the Ministry of Justice) and the court (under the leadership of the judicial branch) and are rejected again, they are free to reapply. This reapplication process can theoretically be repeated indefinitely, and asylum-seekers can also engage in some other opportunistic actions under the current refugee policy and its administration process. The Korean government’s asylum process has several other limitations. First, it is unclear whether the pre-assessment process at a port of entry is legal screening in terms of the application stage under the 2013 Refugee Act. Not only is the asylum application process inconvenient but the Immigration Office also provides insufficient information to asylum-seekers, leading to a considerable information gap between the government and asylum-seekers. The refugee screening stage prioritizes speed and efficiency, so relevant and fair screening is nearly impossible. The primary principle of refugee screening by the Ministry of Justice is to ironically identify those who do not meet the requirements for being granted refugee status. In addition, the role of interpreters in the screening and interview process is ambiguous and biased, with unfair interpretation having been reported, especially for Muslim asylum-seekers speaking in Arabic. At the residence stage, few of the residence management policies are specific to refugees. For those who have gained humanitarian status under the G-1-6 visa category, the Korean government provides few substantial protections, making the lives of those who hold these visas very difficult, as are those of asylum-seekers who do not receive refugee status. Regarding social services, little information and few processes are available to enable refugees and asylum-seekers to access social services, including welfare, education, employment, and medical care, to ensure that they have a minimum standard of living. Even recognized refugees (H-2 visa holders) are ineligible to receive all social services, and public officials working on refugee issues at the national and local levels were found not to know which public services refugees and asylum-seekers are eligible for. In-depth interviews with 30 refugees and asylum-seekers in Korea from 15 countries (including Afghanistan, Egypt, Ethiopia, Iran, Iraq, Myanmar, Nigeria, Sudan, and Syria) confirmed the limitations of Korea’s refugee policies and administration system. Many interviewees reported long waits for their refugee-recognition interviews, and asylum-seekers who had already completed their interviews noted that the process did not provide sufficient opportunity to explain their situation and reasons for leaving their country. Biased interpretation during refugee interviews, tenuous and unstable residency status, and final determinations of non-recognition have also made refugees’ lives more difficult. A tenuous visa status and a lack of public services have also resulted in some asylum-seekers falling into the trap of becoming undocumented. The results of this study highlight two approaches to addressing the limitations of Korea’s refugee policy and administration: redesigning Korea’s refugee institutions and improving the operational processes related to refugee policy. Regarding the redesign of relevant institutions, the authors recommend careful consideration of the following four policy directions: 1) strengthening the status of the Refugee Law as a special law; 2) creating a fast, fair, and efficient process for refugee-recognition screening; 3) creating refugee-friendly institutions and implementation processes; and 4) establishing comprehensive administration processes for refugee screening, recognition interviews, residence, social services, and social integration. To improve the operational processes related to refugee policy, the authors recommend considering the following seven policy directions: 1) improving the transparency of refugee administration; 2) improving the process of writing and submitting refugee application forms; 3) reforming the current pre-assessment system and the related processes for asylum-seekers at ports of entry; 4) introducing a fast track for some asylum-seekers; 5) reforming the current refugee interpretation system and establishing reliable interpreter pools; 6) providing holders of humanitarian status (G-1-6) visas with relevant social services and opportunities for family reunification; and 7) providing more systematic social support and services for refugees and asylum-seekers. Based on these suggestions, the Korean government should create and implement concrete policy strategies that improve both refugee policy and administration. In addition, to help overcome the limitations of the refugee screening process, feedback should be solicited both during and between screening stages. A refugee screening agency, a quasi-judicial body, should also be created to conduct more substantial refugee-recognition screening. Furthermore, regarding social services for refugees and asylum-seekers, policy-makers must understand that the government cannot do everything. When refugees settle in Korean society, a certain level of socioeconomic support is essential at that stage; however, this support cannot be a one-time-only deal but must help refugees establish an independent foundation in Korean society. To do this, government and civil society must cooperate to provide socioeconomic support and social services using a type of public-private partnership. This could emulate the Canadian model of a contract between a refugee and a private sponsor in civil society who ensures a smooth transition for the refugee in the host country. Alternatively, the government could consider a role for the private sector in contributing to refugees’ social services and social integration.

      • 시민주도 문제해결을 위한 시민사회역량 강화 방안

        박준 ( June Park ),김성근 ( Sunggeun Kim ) 한국행정연구원 2019 기본연구과제 Vol.2019 No.-

        1. 연구배경 및 필요성 □ 정부 주도 발전의 성과와 그늘 ○ 한국은 1948년 정부 수립 이후 정부 주도로 압축성장을 이룩 - 국내자본과 기술이 부족한 상태에서 정부가 인적·물적 자원을 동원하고 배분하며 주요산업을 육성 - 정책과정에서 시민참여와 숙의는 배제되거나 형식적으로 허용되었고 실질적으로는 정부의 행정적 결정이 주도 - 정부가 민간의 부족한 역량을 메우고 민간을 견인하는 방식으로 선진국이 100년 넘게 걸린 경제발전을 불과 한 세대 만에 달성 ○ 그러나 한국사회가 ‘정부 주도’에 익숙해지면서 민간의 자율과 창의성이 위축되었고, 한국의 민주주의 성숙도는 여전히 미흡 - 정부 주도는 중앙집권을 강화하고 지역사회의 문제를 주민들 스스로 해결하고자 하는 의지를 약화시킴 · 2018년 8월 인천 송도국제도시의 한 아파트 주민들은 아파트 지하주차장 진입로에 불법주차를 한 차주를 처벌해 달라는 글을 청와대 국민청원사이트에 게시 - 1987년 대의제 중심의 형식적 민주화는 달성했지만, 시민참여의 제도화, 대화와 소통에 의한 갈등해결, 공공성에 대한 윤리의식 등 실질적 민주주의의 기반은 여전히 취약 · 주권자 국민의 실질적인 정치참여 수준을 측정하는 ‘실효민주주의지수(Effective Democracy Index)’에서 한국은 180개국 중 53위로 ‘불완전한 민주주의’로 분류 □ 민주화 이후 ‘시민 없는 시민운동’의 한계 ○ 시민사 회단체들은 스스로 사회문제 해결자가 되기보다는 정부에게 문제해결을 요구하는 주창자(advocacy) 역할을 주로 수행하면서 정치적 영향력을 확대 - 1990년대 이후 시민사회단체들은 금융실명제 및 행정절차법 도입, 국정감사 모니터링, 낙천·낙선운동, 각종 개혁입법청원 등 주창자 역할로 정책과정에서 상당한 영향력을 발휘 - 시민사회의 주창자 역할도 정부의 책임성을 강화하고 시민들의 소외된 목소리를 정책에 반영시킬 수 있다는 점에서 민주주의 발전에 긍정적 효과가 있음 ○ 시민사회가 시민주도 문제해결을 위해 시민들의 자발적 참여를 조직화하는 역량은 미흡한 것으로 평가 - 국내 시민사회단체들의 역량을 측정한 연구에 의하면 시민의식이나 단체들의 조직수준에 비해 시민참여 정도가 미흡 - 많은 단체들이 상근활동가 주도로 운영됨으로써 시민회원들은 조직 내 의사결정과정에서 소외되고 후원자 역할에 그치고 있음 - 자발적인 시민참여의 척도인 자원봉사 참여율을 보더라도 2017년 OECD 36개국 평균 24%인 반면, 한국은 15%로 28위 □ 문재인 정부는 사회혁신을 국정과제로 추진 ○ 사회혁신의 핵심은 ‘시민주도 문제해결’ (행정안전부, 2017) - 문재인 정부의 국정과제인 ‘열린 혁신 정부, 서비스하는 행정’은 사회문제 해결을 위해 행정이 주도적으로 나서기보다는 국민이 정책입안 단계부터 주도적으로 참여하고 민관협업을 통해 사회문제를 효과적으로 해결하는 것을 지향 ○ 시민주도 문제해결의 모델과 시민주도 문제해결 촉진을 위한 정책방안을 제시함으로써 정부의 효과적인 사회혁신 정책 추진을 지원할 필요가 있음 2. 시민주도 문제해결의 모델 □ 시민주도의 개념 정의 ○ 선행연구는 시민조직의 조직화 방식과 활동, 목적 등을 시민주도(civic initiatives)의 핵심 요소로 정의(Edelenbos & van Meerkerk, 2016) - 조직화: 시민들이 다양한 형태의 단체를 정부의 기획과 유도에 의해서가 아니라 스스로 조직화(self-organization) - 활동: 정부의 간섭 없이 시민들이 스스로 대안(ideas)을 개발하거나 독립적으로 사업(projects)을 수행 - 목적: 사회적기업처럼 영리활동을 할 수 있으나 단체활동의 주목적은 영리가 아니라 공동체의 목적을 추구 ○ 이상적인 시민주도는 ‘초대된 공간’이 아닌, ‘민초의 공간’에서 시민들의 조직화를 전제로 함 - 초대된 공간(invited space)은 정부가 기존에 시민들에게 닫혀 있던 정부영역에서 참여자들의 자격, 권한, 의제 등을 설계해 놓고 시민들에게 제공한 참여의 공간 · 정부가 시민단체나 지역주민들과 협력적 거버넌스를 구축하기 위해 만든 각종 정부위원회, 공청회, 주민자치회 등 - 민초의 공간(popular space)은 시민들이 자발적으로 단체를 결성하고 정부와 독립적으로 활동하는 시민사회의 영역 · 정부정책에 대한 항의나 요구, 서비스 제공, 상호 유대 강화 등을 위해 시민들이 자발적으로 결성한 시민단체, 지역공동체, 협동조합 등 다양한 형태의 풀뿌리단체들 ○ 그러나 전통적으로 관이 국가와 사회 관계를 주도해 온 한국에서 정부를 배제한 순수한 의미의 시민주도 문제해결은 현실적으로 큰 한계가 있음 - 정부는 초대된 공간에서 시민위원회를 만들어 공적 권한을 부여하고, 민초의 공간에서도 활동가 파견, 재정지원 등을 통해 주민조직형성을 지원하는 역할을 수행하고 있음 □ 시민주도와 시민참여의 관계 ○ 시민참여(civic participation)는 정부의 정책결정과정이나 공공서비스 생산에 대한 시민들의 참여활동을 의미 ○ 시민참여는 공적 의사결정에 대한 시민참여의 영향력 정도를 기준으로 시민주도형 시민참여와 정부주도형 시민참여로 분류할 수 있음 - Fung(2006)은 시민참여의 ‘권한과 권력’ 차원을 개인편익(personal benefits), 여론형성(communicative influence), 자문/협의(advice & consult), 공동결정(co- governance), 직접권한(direct authority) 등 5가지 유형으로 분류했는데, 개인편익에서 직접권한으로 갈수록 공적 의사결정에 대한 시민참여의 영향력이 커짐 - 시민주도형 시민참여는 Fung(2006)의 시민참여 유형 중 직접권한 및 공동결정에 해당 - 정부주도형 시민참여는 Fung(2006)의 시민참여 유형 중 개인편익, 소통적 영향, 자문/협의 등에 해당 ○ 시민주도는 시민참여 중 일부분에 속하며, 대부분의 시민참여는 정부주도형 - 광의의 시민참여를 기준으로 시민주도는 시민들이 공공서비스 생산자가 되는 경우와 협의의 시민참여 중에서 시민들이 행정에 대해 정보제공자에 머무르지 않고 어느 정도 결정권한을 행사하는 참여유형을 가리킨다고 볼 수 있음 □ 시민주도 문제해결이 가능한 단위 ○ 시민주도형 시민참여는 기본적으로 지역 단위에서 가능 - 지역 단위가 작아질수록 시민들간의 협력을 어렵게 만드는 집합행위의 문제(collective action problem)가 완화 - 시민들은 국가 전체나 다른 지역보다 자신의 생활권 이슈에 대해서 더 잘 알고 체감하기 때문에 더 효과적으로 참여할 수 있음 - 지역은 새로운 정책도입시 비용을 국지화시킬 수 있으므로, 시민들의 창의적 아이디어를 구현해 볼 수 있는 정책실험실 역할 ○ 시민주도 문제해결이 가능한 지역 단위는 시군구에서부터 읍면동, 마을 골목길에 이르기까지 다양 □ 시민주도 문제해결의 4가지 모델 ○ 시민들의 조직화 방식과 참여활동을 기준으로 구분 - 시민들의 조직화 방식을 기준으로 ‘민초의 공간’에서 시민들이 스스로 조직화한 경우와 ‘초대된 공간’에서 정부의 기획이나 유도에 의해 조직화된 경우로 구분 - 시민참여활동은 시민들이 정부의 정책결정과정에 직접 관여하는 경우와 정책결정권한은 정부에게 유보되어 있으나 공공서비스 제공 등 시민들이 공익사업을 직접 운영하는 경우로 구분 ○ 시민주도 문제해결의 모델은 주민자치, 민관협치, 사회혁신기업가, 민간위탁 등으로 분류 가능 - 주민자치(이념형)은 ‘민초의 공간’에서 스스로 조직화된 시민들이 완전한 정책결정권한을 행사 · 주민자치의 대표적 사례인 스위스 코뮌주민총회는 18세 이상 모든 주민들이 참여할 수 있는 코뮌의 최고입법기관 - 민관협치는 시민들이 정부가 마련한 ‘초대된 공간’에 참여하되, 단순한 정보제공자 역할에 그치지 않고 일정한 수준의 정책결정권한까지 행사 → 시민들은 완전한 자기결정권한을 행사하는 주민자치와 달리 정부가 부여한 권한 범위 내에서 정부와 협치 · 서울시가 2017년부터 ‘찾아가는 동주민센터(찾동)’ 사업의 일환으로 시범 실시 중인 ‘서울형 주민자치회’의 경우 주민자치회에 洞의 생활문제를 해결하기 위한 자치계획과 주민참여예산안을 수립하고 주민총회도 개최할 수 있는 권한이 있음 · 주민, 행정, 전문가 100명으로 구성된 세종시 ‘조치원발전위원회’는 조치원 지역의 도시재생사업을 발굴하고 의결 - 사회혁신기업가(social entrepreneur)는 ‘민초의 공간’에서 자생적으로 조직화된 시민들이 직접 지역사회의 문제해결을 위해 구체적인 프로젝트를 운영 · 뉴욕시의 재정난에 따른 관리 소홀로 뉴욕센트럴파크가 훼손되자 뉴욕시민들은 1980년 ‘센트럴파크보호협회’를 결성해 모금, 재능기부 등을 통해 공원 복구 및 유지관리사업을 실시 · 미국 주요 도시에서는 마을의 인구유출과 슬럼화에 대응해 지역주민들이 지역사회개발법인(CDC)를 설립해 빈집 리모델링 및 임대사업을 수행 · 한국의 경우 성북구 장수마을의 ㈜동네목수, 신림동 고시촌의 GATP와 ㈜선랩 등이 마을의 주거환경 개선과 빈집 활용을 위해 주민들이 설립한 사회혁신기업가형 조직 사례 - 민간화는 원래 정부가 직접 제공하던 공공서비스 사업에 비영리민간단체들이 정부가 정한 공모절차를 통해 참여 · 비영리민간단체들이 지방자치단체로부터 위탁받아 운영 중인 사회복지관이 우리나라의 전형적인 민간위탁에 해당 · 민간위탁 사회복지관과 마포 성미산마을의 공동육아어린이집 모두 민간이 수행하는 사회복지사업이지만, 전자는 정부가 정의해 놓은 문제를 해결하기 위해 정부가 설정한 조건(terms)에 맞춰 ‘초대된 공간’에 참여하는 것이고, 후자는 주민들이 발굴한 복지수요를 스스로 충족시키기 위해 ‘민초의 공간’에서 자율적으로 결성한 것이 차이 · 청소년취로지원네트워크시즈오카를 비롯해 일본의 많은 특정비영리활동(NPO)법인들은 정부로부터 발주를 받아서 수행하는 위탁사업의 비중이 매우 높음 → 민간화 유형에 해당 □ 사회혁신기업가 모델을 위한 시민사회 역량 강화 필요성 ○ 민관협치와 사회혁신기업가는 우리나라 정부와 시민사회가 지속적으로 추진해야 할 시민주도 문제해결의 모델 - 스위스와 미국 뉴잉글랜드 지방에서 발달한 주민자치는 국가행정이 주민자치에 앞서 성립된 한국의 정치체제와는 역사적 출발점이 다름 · 스위스 코뮌과 미국 뉴잉글랜드 지방의 타운은 주정부나 연방정부성립 이전부터 존재했던 주민자치의 단위로서, 코뮌주민총회와 뉴잉글랜드 타운미팅은 ‘민초의 공간’에서 형성된 주민자치조직 · 반면, 우리나라 읍면동의 경우 현재 행정에 의해 자치권이 구성되고 있으며, 정부가 추진하는 주민자치회는 ‘초대된 공간’에서 조성된 주민자치조직 - 민간화의 경우 실제로는 시민사회가 정부의 업무를 대행하는 대리인적 성격이 강하기 때문에 이를 통해 시민사회가 주도적 역할을 하기에는 한계가 존재 · 일본의 경우 사회복지서비스를 제공하는 공익법인들은 정부의 인가, 감독, 지원을 받으며 정부에 포섭 ○ 사회혁신기업가형이 활성화되려면 시민사회의 역량 강화가 필요 - 사회혁신기업가 모델은 ‘민초의 공간’에서 문제해결형 시민조직의 자발적 형성이 핵심이므로, 시민사회의 역량이 부족할 경우 이 모델은 구현되기 어려움 · 만약 정부가 비영리민간단체를 행정의 영역으로 ‘초대해’ 공익사업을 맡길 경우 그것은 사회혁신기업가 모델이 아닌 민간화 모델이라고 볼 수 있음 - 물론 시민사회의 역량은 민관협치 모델이 제대로 작동하기 위해서도 필요하지만, ‘초대된 공간’에서 이루어지는 민관협치 모델의 경우 행정이 정책결정권한을 누구에게 어디까지 부여할지에 관한 제도 설계가 핵심 · 민관협치의 경우 행정에 의해 초대된 공간에서 시민들의 조직화가 이루어지고 결정된 사안의 실행은 주로 행정이 담당하는 반면, 사회혁신기업가 모델의 경우 조직화부터 사업의 실행까지 시민들 의 역량이 필요 3. 정책 및 사례분석 □ 선행연구들을 근거로 시민사회 역량을 정책역량, 관리역량, 인프라역량 등으로 구성 ○ 정책역량은 지역사회의 문제해결의 주체로서 시민사회단체에게 필요한 문제의 정의와 해법에 관한 지적 역량 - 전문성, 정책과정에 대한 이해, 문제에 대한 분석 등 ○ 관리역량은 실질적인 문제 해결과 직접 연결되지는 않지만 효과적인 문제 해결에 있어서 필수적인 시민사회단체 조직 내부의 역량 - 지도자의 리더십, 상근자의 행정 역량, 활동가 충원의 안정성, 재정적 안정성, 공간의 안정성 등 ○ 인프라역량은 시민사회단체가 풍부한 자원확보를 위해 활용할 수 있는 외부 집단과의 네트워크 및 신뢰 구축과 관련한 역량 - 정부나 시장과의 관계, 거버넌스 파트너십, 지역주민 참여, 효과적인 자원동원 등 □ 심층면접 자료를 근거이론(grounded theory) 방법으로 분석하여 지역활동가들이 인식하는 시민주도 문제해결에 대한 애로사항 식별 ○ 눈덩이 표집 방식으로 추출된 16명의 지역활동가와 비구조화된 심층면접 실시 ○ 심층면접 자료를 분석해 가장 빈번하게 등장하고 연결도가 높은 20개의 상위코드들을 추출하고, 이를 바탕으로 문제해결형 시민사회 역량강화를 위한 패러다임 모형을 구성 - 중심현상: 현재 지역 중심의 시민사회활동과 관련하여 정부의 적극적인 시민사회 지원정책에도 불구하고 시민사회활동과 행정과의 충돌이 지속적으로 지적됨 · 중심현상에 대응하는 코드로 ‘시민사회지원 행정원칙과의 충돌’, ‘시민사회지원 행정행위와의 충돌’, ‘정부지원에서 오는 딜레마’, ‘정책결정과 시민참여의 괴리’ 를 선정 - 인과적 조건: 중심현상이 나타나기 위한 조건들(단, 요인으로 해석하면 비약이 될 수 있음) · ‘시민사회활동에 대한 행정의 오해’, ‘시민에 대한 불신’, ‘행정과의 협업이 어려움’ 등 3개의 상위코드들을 선정 - 맥락적 조건: 인과적 조건과 중심현상 사이에서 그 상호작용을 중재하거나 조절하는 역할. 맥락적 조건은 인과적 조건이 중심현상을 일으키는 과정에서 행정의 행위만이 중요한 것은 아니며 시민사회의 역량 여부에 따라 달라질 수 있음을 보여줌 · ‘시민단체로서 독특한 욕구’, ‘행위자와 욕구의 다양성’, ‘시민사회 내 갈등’, ‘시민단체 내부 운영’의 4개 상위코드를 선정 - 작용/상호작용전략: 중심현상으로부터 바람직한 결과를 유도하기 위한 전략 · ‘민주적 원칙의 실현’, ‘시민리더십의 중요성’, ‘시민활동을 위한 인적자원의 유지’, ‘핵심역량으로서의 시민참여’를 선정 - 중재적 조건: 작용/상호작용전략이 작용하는 방식에 영향을 미치는, 혹은 상호작용전략을 보다 활발하게 적용하기 위한 기본적인 조건 · ‘거버넌스 구성의 필요성’, ‘시민사회로부터의 자원동원’이라는 두 개의 코드를 선정 ○ 지역기반 공익활동가들이 인식하는 시민주도 문제해결의 애로사항들을 식별하여 정책, 관리, 인프라 등 3개 역량 영역별로 분류 - 정책역량: 정책결정과정에서 활동가/주민들의 형식적 참여, 사전기획의 부족 - 관리역량: 활동가와 주민간의 거리, 활동가 지속의 어려움, 시민사회활동의 정당성에 대한 행정과 주민 설득의 어려움, 재정적 취약성, 내부 조직화 어려움 - 인프라역량: 행정적 요구에 대처 어려움, 행정과의 의사소통 부족 4. 결론 및 정책대안 □ 지역 단위에서 시민주도 문제해결을 위한 시민사회 역량 강화 방안을 정책역량, 관리역량 및 인프라역량으로 나누어 제시 ○ 정책역량 강화 방안으로 지역기반 민주시민교육 확대, 지역활동가 대상 교육 강화, 읍면동 분권화와 주민자치회 위상 제고 등이 필요 - 지자체가 시민사회와 협력하여 민주시민교육을 설계·운영하고 국가는 표준 커리큘럼 및 교재 개발, 강사 풀 확대 등을 지원. 교육내용으로 민주주의 제도와 규범에 관한 일반적 소양교육보다 지역사회의 공공 이슈와 지역거버넌스에 대한 이해를 강화 - 지역활동가 양성 및 역량 강화 사업 확대를 위해 모든 지자체는 지역공동체 관련 중간지원조직 적어도 1개 이상 설립하고, 지역주민가운데 ‘예비활동가’ 대상 교육을 강화 · 이를 위해 국회 계류 중인 지역공동체활성화기본법안, 마을공동체기본법안 등 근거법률이 조속히 제정 - 읍면동 주민자치회, 주민참여예산제 등 주민참여제도의 활성화를 위해 읍면동 분권화와 더불어 주민자치회의 사무공간과 사무인력 등 인력과 예산 배정이 필요 ○ 관리역량 강화 방안으로 공익활동가 직업에 대한 사회적 인정 및 보상기준 마련, 비영리민간단체지원법상 보조금 지원 대상 다양화, 마을공동체 지원사업의 행정서류 및 증빙자료 간소화, 비영리민간단체의 회계 투명성 강화 등이 필요 - 비영리민간단체가 받은 정부 보조금을 해당 공익사업을 수행한 활동가의 인건비로 사용할 수 있도록 비영리민간단체지원법 시행령과 지방보조금 관리기준을 개정 - 사회혁신을 실험하기 위해 새롭게 설립되는 지역의 다양한 임의단체들이 지원에서 배제되지 않도록 현재 상시회원 100인 이상으로 되어 있는 비영리민간단체 등록요건을 완화 - 마을공동체 지원사업은 공공의 문제해결을 위한 새로운 소규모 주민조직의 자유로운 실험을 장려한다는 차원에서, 지원단체 선정과정은 엄격하게 하되, 각종 행정서류와 증빙자료 제출은 보다 간소화 - 한국회계기준위원회(KASB)의 비영리 회계기준을 도입하는 단체에게 일정 금액 이상의 보조금 지원 시 가점 부여하고, 광역자치단체가 권역별로 지방공인회계사회와 위탁계약을 맺어 비영리민간단체를 위한 회계컨설팅 서비스를 제공하도록 지원 ○ 인프라역량 강화 방안으로 지역에서의 사회혁신 후원 활성화, 기부금에 대한 세제 혜택 확대, 주민주도 사회혁신을 위한 적극행정 시스템 구축, 지역의 사회혁신 플랫폼 활성화 등이 필요 - ‘고향사랑기부제’ 도입시 시행령과 조례에 기금 사용 목적 중 하나로 “주민주도의 지역사회 문제해결”을 명시하고, 기금 운영의 공정성과 중립성을 위해 공익재단으로 설립 운영 - 지역재단의 재원 확충을 위한 인프라 강화 · 미국 지역사회재투자법(CRA)를 모델로 일반은행의 지역사회책임투자 의무화, 사회복지공동모금회의 기부금 배분, 고향사랑기부제 도입 시 지역재단에 후원금 제공 등 - 개인 기부의 경우 기부금액의 15%(1천만 원 초과 기부 시 30%)인세액공제율을 상향 조정 · 현재 한국에서는 최고소득구간에 속하는 고소득자가 1만 달러를 기부했을 때 절감되는 세부담이 1,500달러로 독일, 영국, 미국 등의 3분의 1에 불과 - 지방자치단체장은 ‘지방공무원적극행정운영규정’에 따른 적극행정추진과제로 주민주도 문제해결 지원을 선정하고 이에 의거해 공무원 교육과 인사상 조치 실행 - 현재 행정안전부가 일부 혁신도시에서 국비로 시범실시 중인 지역의 문제해결 플랫폼 ‘지역혁신포럼’이 혁신도시를 넘어 17개 시·도 전체로 확산되도록 각 시·도에서 지역혁신포럼에 관한 조례를 제정해 자치사무로 수행 5. 기대효과 □ 시민주도 문제해결을 위한 시스템 구축의 기대효과 ○ 개별 단체에 대한 직접지원에서 시스템을 통한 간접지원으로 전환 - 정부가 개별 비영리민간단체나 사회적경제조직을 공모사업 건별로 직접 지원하는 역할에서 벗어나, 의제설정에서부터 자원배분에 이르기까지 민간과 협의하는 지역거버넌스 체제를 구축 - 정부는 플랫폼의 안정적 운영을 보장하는 관리자 역할 ○ 이를 통해 정부의 시민사회 지원의 효율성, 효과성, 공정성 제고 효과를 기대 - 기업, 금융 등 민간의 다양한 주체들의 참여를 유도해 시민사회의 정부에 대한 지나친 재정 의존성을 완화 - 지역 시민사회 생태계를 활성화함으로써 시민 공익활동의 자생력과 지속가능성을 강화 - 정부가 보조단체를 직접 선정하고 지원하는 과정에서 발생할 수 있는 공정성과 중립성 논란 해소 ○ 또한, 행정과 시민사회가 협의를 통해 지역의 문제를 해결하는 경험을 축적함으로써 상호 간 신뢰 형성에 기여 □ 중장기적으로 시민주도 문제해결 정착의 기대효과 ○ 강건한 시민사회와 강건한 민주주의 체제 구축 - 소수 명망가가 주도하는 ‘시민 없는 시민사회’, ‘허약한 시민사회’가 아니라 지역주민들의 문제해결형 참여에 기반한 ‘강건한 시민사회’로 발전 - 지역사회 문제해결 과정에서 축적된 신뢰와 네트워크 등 사회적 자본은 민주주의를 지키는 방파제 역할 - 시민들이 사적인 관심사를 추구하다 선거 때만 주권자 노릇을 하는 ‘앙상한 민주주의’가 아니라 지역사회의 공동선과 공적 활동에 관심을 갖는 ‘강건한 민주주의’(Benjamin Barber)로 발전 Since the Republic of Korea was formally established in 1948, South Korea has achieved rapid development through government-led initiatives. As Korean society acclimated to the government’s initiatives, private autonomy and creativity began to atrophy and democratic deepening became limited. The government initiative weakened the willpower of the citizens to solve problems in their local communities autonomously. Civil society organizations, rather than solving social problems themselves, have focused on demanding that the government solve such problems. Since the 1990s, civic and social advocacy groups have held considerable influences on the policy-making process. However, there is a consensus that the Korean civil society’s ability to organize voluntary civic initiatives to solve problems is yet unsatisfactory. In these circumstances, the Moon administration has placed social innovation at the top of the national policy agenda. Citizen-led problem-solving is at the core of social innovation. For the success of the government’s social innovation agenda, suggestions for citizen-led problem-solving models and policies are a necessity. Citizen-led problem-solving can be divided into voluntary organizations by citizens in a popular space and an organization in an invited space through government planning or incentivizing, according to the method of organization. Furthermore, citizen-led problem-solving can be distinguished according to civic initiative activities such as citizens’ direct participation in the government policymaking process and citizens’ direct execution of projects, such as providing public services, even though policy-making rights are reserved only for the government. When combining these two standards, models for citizen-led problem-solving can be categorized into resident autonomy, collaborative governance, social entrepreneurship, and privatization. The advanced resident autonomy in Switzerland and New England in the U.S. have a different historical starting points than the South Korean political system because the national administration was established prior to resident autonomy in South Korea. In the case of privatization, there are limitations to citizens taking the lead because, in reality, the role of citizens in such areas is likely to be that of an agent performing government-consigned business. Collaborative governance and social entrepreneurship are both citizen-led problem-solving models that the government and civil society in Korea should continue to pursue. In order to do so, civil society needs to be empowered, especially for the social entrepreneur model to become vitalized. The formation of an autonomous problem-solving civic organization in a popular space is key for the social entrepreneurs model, making it very difficult to be realized when civil society is generally incompetent. To determine which civil society capacities are lacking in South Korean civil society, unstructured in-depth interviews were conducted with 16 community activists selected using the snowball sampling method. The interview results were analyzed with the grounded theory method to distinguish difficulties regarding citizen-led problem-solving that community activists recognized. By analyzing the interview results, 20 main codes that appeared most frequently were extracted, and utilized to construct a paradigm model for strengthening civil society’s problem-solving capacity. By categorizing methods for empowering civil society for local citizen-led problem-solving into policy capacities, management capacities, and infrastructural capacities, this study suggests the following: First, measures for enhancing policy capacities, such as expanding democratic citizen education offered by the local government, training for local activists through intermediary support organizations, and giving decision-making power to citizen participants, are necessary. Second, measures for enhancing management capacities, such as creating social recognition and compensation standards for civic activists’ work, diversifying the beneficiaries of the Assistance for Non-profit Organizations Act, simplifying administrative documentation and documentary evidence for community support projects, and increasing the transparency of accounting in non-profit organizations, are necessary. In order to increase infrastructural capacity, measures such as vitalizing donations to local social innovation organizations, expanding tax benefits for donating, establishing an active public administration system for citizen-led social innovation, and vitalizing regional social innovation platforms are necessary.

      • 효과적 거버넌스 운영을 위한 우리사회 신뢰수준에 관한 연구

        김상현 ( Kim Sanghyeon ) 한국행정연구원 2018 기본연구과제 Vol.2018 No.-

        1. 연구배경 및 필요성 □ 최근 몇 년간 있었던 여러 정치적 사건으로 인해 사회 전체적인 신뢰도가 감소된 상태 ○ 2017년에 출범한 문재인 정부는 국민이 주인인 정부, 열린 정부, 소통하는 정부를 표방 - 촛불집회로 촉발된 국민의 정치적 참여를 긍정적인 방향으로 유지하기 위해서는 국민 개개인이 정부에 대해 신뢰를 가지고, 참여하였을 때 현상을 개선할 수 있다는 효능감을 가져야 - 사회구성원들의 개인 신뢰 및 정부/제도 신뢰에 영향을 미치는 요소를 파악함으로써 효과적인 정책운영의 기초자료로 이용 ○ 정책수립, 학술연구, 정치적 이슈 발굴 등에 활용될 수 있는 기본 데이터 생산 - 본 연구는 2009년부터 3년 주기로 시행되고 있는 계속과제로서, 축적된 자료를 생산함으로써 학술 및 정책적 활용에 기여 - 세 차례 실시된 기존 연구(2009, 2012, 2015년)에서는 신뢰와 거버넌스에 대한 인식을 조사하고, 2015년 조사에서는 정부신뢰, 개인 및 사회신뢰, 거버넌스 간 상호관계에 대한 분석을 실시 - 2018년 연구에서는 기존 조사의 측정 틀을 유지함과 동시에 정부에 대한 평가를 신뢰와 기대로 세분화하여 측정함으로써 사회신뢰와 정부의 역량간의 실증적 고찰을 시도 2. 이론적 검토 □ 신뢰 및 거버넌스에 대한 연구 ○ “신뢰와 거버넌스 일반 국민 인식조사”(이광희, 2009, 한국행정연구원) - 연구목적 : 신뢰(개인신뢰, 제도신뢰) 및 거버넌스에 대한 국민들의 인식자료 생성 및 제공 - 연구방법 : 전국에 거주하는 20세 이상의 일반국민을 대상으로 한 설문조사(N=1,000)를 통해 자료를 수집하고, T 검정과 분산분석 (ANOVA)을 통해 거버넌스와 신뢰에 대한 국민들의 인식을 비교분석 - 주요 연구내용 : · 신뢰(개인신뢰, 제도신뢰)에 대한 일반적인 개념을 제시하고 이를 기반으로 신뢰에 대한 일반국민들이 인식조사 · 거버넌스에 대한 개념 제시 및 국가, 기업, 시민단체 간 협력적 거버넌스에 관한 국민인식조사 ○ “효과적 거버넌스 운영을 위한 우리사회 신뢰수준에 관한 연구”(강정석, 2012, 한국행정연구원) - 연구목적 : 신뢰 및 협력적 거버넌스에 대한 2012년도 일반 국민 인식자료를 생성하여, 2009년 “신뢰와 거버넌스 일반 국민 인식조사” (이광희)의 연구결과와 비교분석 - 연구방법 : 전국에 거주하는 20세 이상의 국민 1,000명을 대상을 전화설문조사를 실시하고, 응답자 특성별 신뢰 및 거버넌스 인식수준 간 비교를 위해 빈도분석, T-test, ANOVA 등을 사용하였고, 신뢰와 거버넌스 간의 연관성을 보기 위해 상관분석(Correleation Analysis)을 사용 - 주요 연구내용 : · 신뢰측정 대상에 대한 세분화 및 신뢰측정지표에 대한 구체화 시도(2009년 연구와 비교) · 협력적 거버넌스에 대한 다양한 개념화를 시도하는 동시에, 협력적 거버넌스 측정지표에 대한 구체화 시도(2009년 연구와 비교) ○ “효과적 거버넌스 운영을 위한 우리사회 신뢰수준에 관한 연구”(서정욱, 2015, 한국행정연구원) - 연구목적 : 신뢰 및 거버넌스에 대한 국민 인식자료 계속 생산, 정부신뢰, 개인 및 사회신뢰, 거버넌스 간의 상호관계 고찰 - 연구방법 : 전국의 20세 이상 성인 1,000명을 대상으로 온라인 설문조사를 수행, 신뢰 및 거버넌스에 대한 인식수준 파악을 위해 빈도분석, T-test, ANOVA 분석을 실시하였고, 사회적 계층 및 정치적 성향 인식이 신뢰 및 거버넌스 인식 수준 차이에 미치는 영향 검증을 위해 분산분서고가 다중회귀분석을 실시 - 주요 연구내용 : · 신뢰 및 거버넌스에 대한 인식 분석(이전 연구들과의 비교) · 개인의 정치적 성향과 중앙정부에 대한 신뢰 수준, 기업에 대한신뢰 수준의 유의성 검증 ○ “협력적 거버넌스의 한국적 구조화 방안 연구”(강병준, 2014, 한국행정 연구원) - 연구목적 : 협력적 거버넌스의 한국적 구조화 방안 연구 - 연구방법 : 폐기물 신재생에너지 이용 사례에 대한 설문조사(주민, 관련 조직, 공공기관) 및 심층인터뷰 분석 - 주요 연구내용 : · 협력적 거버넌스 구조의 유형화- 갈등해결 수단, 네트워크 형성, 협력 행위의 기제 · 행위자간 협력이 발생하기 위한 조건의 구성요소 파악 ○ “한국과 독일의 정부신뢰 영향요인 비교”(박현주·이명진, 2018, 공공 사회연구) - 연구목적 : 독일과 한국의 비교를 통해 정부신뢰에 영향을 미치는 요인 파악 - 연구방법 : 세계가치관조사 자료를 이용하여 양국간의 정부신뢰도 변화 추이를 파악(9,785 케이스) - 주요 연구내용 : · 정부신뢰에 영향을 미치는 요인으로서 정부 역량에 대한 평가, 역할에 대한 기대의 범주화 · 정부신뢰 및 사회신뢰 제고를 위한 정책 방향성 제시 □ 본 연구와의 차별성 ○ 연구목적에서의 차별성 - 기존 조사틀을 계승하고 연구데이터의 연속성 확보를 위해 국민인식 조사를 통한 신뢰 및 거버넌스에 관한 기초자료 수집 지속 - 3차(2015년) 연구에서 수행되었던 신뢰와 협력적 거버넌스 간의 안과관계 분석을 계속 시행함으로써 다년간 비교연구가 될 수 있도록 유지 3. 연구설계 □ 연구 방법 및 내용 ○ 신뢰와 거버넌스에 대한 개념 파악 및 이론적 분석 ○ 전문가 자문을 통한 설문문항 구성 ○ 일반 국민을 대상으로 한 설문조사를 통해 신뢰에 관한 인식조사 - 개인 신뢰에 관한 국민인식조사 및 실태 분석 - 사회 및 제도 신뢰에 관한 국민인식조사 및 실태분석 - 정부 및 공공부문 신뢰에 관한 국민인식조사 및 실태분석 ○ 설문조사를 통해 거버넌스 수준의 측정 - 일반국민을 대상을 한 설문을 통해 한국 사회의 거버넌스 구축 정도조사 및 실태 분석 ○ 기초통계, 분산분석, 상관관계분석 및 다중회귀분석 등의 통계도구를 활용하여 신뢰에 영향을 미치는 개인변수 파악 ○ 전문가 자문을 통해 연구 분석 결과 보완 4. 분석결과 □ 개인의 정치성향, 사회경제적 계층 인식, 교육수준에 따라 사회신뢰의 차이가 관측 ○ 정치성향에 따른 신뢰도 차이 - 보수성향의 응답자들은 사법부, 검찰, 기초지방자치단체를 더 신뢰하는 경향을 보임 - 진보성향의 응답자들은 행정부, 소방당국, 광역지방자치단체, 국제NGO를 더 신뢰하는 경향을 보임 ○ 사회경제적 계층 인식에 따른 신뢰도 차이 - 대체로 사회경제적 계층인식이 높은 집단일수록 사회신뢰가 높은 것으로 파악됨 - 행정부, 경찰, 조세당국, 입법부, 사법부 등 주요 정부기관에 대한 신뢰 역시 사회경제적 계층 인식이 높은 집단에서 높은 것으로 관측됨 ○ 교육 수준에 따른 신뢰도 차이 - 2년제 대학 졸업 이하 집단에서는 경찰, 검찰, 조세당국, 기초지방자치단체 등 정부 및 제도에 대한 신뢰가 높은 것으로 파악됨 - 4년제 대학 졸업 이상 집단에서는 친인척, 학교 동료, 친구 등 개인 신뢰가 더 높은 것으로 분석됨 □ 한국의 거버넌스 구축 정도에 대한 평가 ○ 거버넌스 구축 정도의 파악 차이 - 진보 성향 집단에서 여타 집단보다 한국사회에 구축되어 있는 거버넌스 수준을 더 높이 평가 - 사회경제적 계층 인식이 높은 집단이 한국 사회의 거버넌스 구축 정도를 더 높게 응답함 - 2년제 대학 졸업 이하 학력 집단에서 한국 사회의 거버넌스 구축 정도가 더 높다고 평가하고 있음 □ 사회에 대한 신뢰도의 감소세가 반전 ○ 지난 3회의 조사 기간동안 감소하던 사회신뢰도가 상승 - 전체 평균 신뢰도가 2.70점으로, 직전 조사의 2.62점에 비해 다소 상승하는 추세를 보임 - 중앙정부에 대한 신뢰가 역대 최고 수준을 기록 · 2015년 조사가 역대 최저 수준을 보인 것에 비해 큰 상승세 5. 개선방안 □ 신뢰도 상승의 추이를 강화해야 ○ 새로 출범한 문정부에 대한 사회적 기대가 높은 것으로 파악 가능 - 대체로 진보성향의 응답자가 보수성향의 응답자보다 사회신뢰가 더 높다고 응답한 것을 볼 때 현 정권의 지지자의 사회신뢰도가 높아진 것으로 이해 가능 ○ 정부 신뢰도 향상을 위해서는 부정부패 해소가 중요하다는 응답 - 적폐청산 등 정부가 제시한 정책적 목표에 대해 사회적으로도 동의하고 있음을 알 수 있음 - 단 일부 계층의 경우 현 정부의 정책적 방향이나 집행 방식에 대해 크게 인식하지 못할 가능성도 있음 · 상대적으로 낮은 교육수준, 그리고 낮은 사회경제적 계층 인식의 응답자에서 저조한 정부 신뢰가 나타나는 것을 볼 때 다양한 채널의 소통 방식이 필요 · 현 정부는 국민과의 소통을 강조하면서 여러 가지 온/오프라인 소통 프로그램을 운영 중에 있으나 주로 온라인 매체가 강조되는 경향이 큼 · 이를 보완하기 위한 오프라인의 소통방향도 모색할 필요가 있음 Emphasizing the importance of social capital in Western societies and discussing the improvement of state administration through governance has generally been seen since the 1990s. The debate about the relationship between citizens and the transition to government rather than government has been accepted as important in academia, and many studies have been conducted and are still underway. In Korea, the local autonomy system was introduced by participating in this tendency, but the change of academia and government did not reach to the general understanding. However, as a result of a series of political events during the period from fall 2016 to spring 2017, interest in citizen participation, trust in the public, and cooperation with institutions increased. The changes of the situation is most likely due to the fact that the general citizens of Korea, who have a mature democratic consciousness, were at the base, but also because of the change in socioeconomic structure. In Korean society, the phenomenon of de-industrialization is gradually progressing, as seen in the increase in the number of workers in the IT and cultural content production sectors. This overall restructuring simply means that, not only the economic structure, but also the general of lifestyle, is changing. As the post-industrialization progresses, the massive group of workers, are differentiated and have new identities as different field workers. As a result, political participation is not based on a grand discourse but on the story of oneself and on one’s own cultural and political tendencies. This implies that individuals and groups with diverse interests within society are becoming more subdued. The greater the proportion of the service industry, the greater the impact of social trust on daily life and economic activities. Tha author has tried to understand how Korean citizens are responding to these changes. In addition, the kinds of perceptions the actual citizens have regaringKorean society and what they think is insufficient, is analyzed. This study has the following research purposes. First, this study establishes the data base of citizens’ perception of trust and the governance level of our society. Second, this study explores changes in levels of trust and collaborative governance in citizens’ perception through comparisons of 2009, 2012 and 2015 studies. Third, this research provides pragmatic policy implications for effective governance and management. For this, a variety of statistical tools such as descriptive analysis, T-test, ANOVA and correlation analysis, are used.

      • 규제지체 해소를 위한 유연성 제고방안: 신산업 중심으로

        이종한 ( Jonghan Lee ),김신 ( Shin Kim ),홍승헌 ( Seung-hun Hong ),김성부 ( Sung-bou Kim ) 한국행정연구원 2020 기본연구과제 Vol.2020 No.-

        1. 연구배경 및 필요성 □ 규제가 기술발전을 따라가지 못하는 규제지체가 발생하고 있으나, 규제기관의 규제전략과 역량은 강화되지 못하고 단기적이고 임기응변식 규제완화에 집중 ○ 포괄적 네거티브를 신산업 규제의 새로운 패러다임으로 천명하고, 한국형 규제샌드박스라 불리는 규제특례제도를 부처별로 도입ㆍ운영하며, 현장에서 제기되는 규제애로를 적극적으로 청취하여 선제적인 규제혁파를 추진 중임 ○ 그러나 업역기반 규제체계에서는 규제가 요구하는 기준과 요건들이 융복합ㆍ신기술을 적용한 새로운 사업모델에 적합하지 않은 경우가 많으며 규제가 기술발전을 따라가지 못하는 규제 지체가 발생 □ 규제개혁과 규제집행의 문제가 분리되어 있기 때문에, 규제개혁을 통해 규제거버넌스의 경직성을 개선하고 있지 못함 ○ 규제집행은 규제목적 달성을 위한 피규제자의 행태변화를 유도해야 하므로 일반적인 행정집행과 구분될 필요 ○ 우리나라의 산재율, 교통사고 사망률, 금융사고 빈도, 의료분쟁, 환경 분쟁 등을 고려시, 그간의 규제정책은 소기의 성과를 달성하고 있지 못하는 것으로 보이는 바, 규제집행의 문제에 주목하고 규제순응을 제고할 수 있는 규제집행 개선방안을 연구할 필요 □ 새로운 기술 및 서비스의 잠재적 위험에 대한 규제기관의 판단기준이 불확실하기 때문에, 규제지체가 오히려 강화되고 규제순응이 위축됨 ○ 기존 업역규제의 경로의존성에서 벗어나 새로운 제품과 서비스의 개발과 출시를 보조하면서도 규제의 목적을 달성할 수 있는 신산업 규제 패러다임을 찾는 노력이 필요 □ (연구의 목적) 융복합 기술발전에 따른 기존 규제의 불합리 또는 공백으로 인해 발생하는 규제지체 문제를 해소하고 신기술ㆍ신사업이 적기에 시장에 출시될 수 있도록 보다 유연한 규제 거버넌스를 달성할 수 있는 장단기 규제개선 전략과 실행방안 제시 ○ 유연한 규제체계로의 전환은 법령조항의 개선만으로 이루어질 수 없으며 추가적으로 규제가 집행되는 구조의 유연화와 규제거버넌스 전반에 걸친 이해관계자들과의 적극적인 상호작용이 이루어져야 함 □ (연구방법) 본 연구는 문헌분석, 법조문 분석, 해외 규제사례 비교분석, 델파이 조사 등을 통하여 진행함 ○ 문헌분석 : 기존의 규제유연성과 규제거버넌스 관련 연구문헌을 정리하고, 국내외 규제연구기관의 정책보고서 등을 검토하여 본 연구에서 사용한 규제유연성 분석틀 제시 ○ 법조문 분석 : 최근 개정된 행정규제기본법을 비롯한 규제혁신 4법(정보통신융합법, 산업융합법, 금융혁신법, 지역특구법)의 규제특례제도 법조항 및 운영규정과 실제 운영실적을 검토하여 신산업 규제거버넌스 현황을 분석함 ○ 국내외 규제사례 비교분석 : 신산업 규제유연성 수준을 국내뿐만 아니라 해외사례와 비교하여 측정함. 비교대상국가는 미국, 영국, 호주 등 3개국으로 한정하고, 동일한 규제사례를 대상으로 국내 사례분석에 적용된 규제유연성 측정지표를 적용 ○ 델파이 조사 : 규제거버넌스 유연성 제고방안 도출을 위해 규제전문가 23명을 대상으로 델파이조사를 실시함. 규제거버넌스 유연성 지표 활용을 위한 문항과 분석대상 규제사례의 규제유연성 요소별 적정 유연성 수준을 도출하기 위한 것으로 구성 2. 신산업 규제지체 현황 □ 규제지체는 급속도로 발전하는 기술혁신의 속도를 법ㆍ제도의 변화속도가 따라가지 못하면서 발생하는 현상임 ○ 혁신과 변화를 지향하는 기술과 안정성을 지향하는 법/규제 간 발전 속도에는 차이가 발생할 수밖에 없으므로 필연적이며, 규제지체 현상 그 자체를 긍정적인 혹은 부정적인 현상으로 단정을 짓기 어려우므로 가치중립적임 ○ 다만 각 상황과 맥락에 따라 규제지체가 긍정적인 기능 혹은 부정적인 문제를 초래할 수 있음을 고려해야 함 ○ 기술규제 연구자들이 주로 주목하는 규제지체의 원인은 예측하기 어려운 혁신기술의 특성과 변화속도, 규제를 비롯한 법제도의 제도적 관성과 제도변화에 요구되는 사회적 합의, 이해관계자(규제기관, 소비자 및 기술기업)간의 정보비대칭성의 세 가지 일반적 요인으로 지적 ○ 일반적 요인과 함께 각 국가의 규제지체는 해당 국가의 규제기준, 집행 방식, 제재 및 순응전략, 행정부와 입법, 사법부와의 관계, 규제감독수준 등 다양한 규제거버넌스 요인을 통해 구체화 차별화되어 나타남 동일한 기술적 변화, 법제도, 정보의 비대칭성 하에서도 경직적인 규제거버넌스의 작동은 규제지체를 더욱 심화시킬 수 있음 □ 4개 신산업 분야의 국내 주요 사례들의 규제지체 요인 분석 ○ 스마트 모빌리티, 디지털 헬스케어, 마이데이터 및 핀테크 금융서비스 분야별로 사례들을 살펴본 결과, 규제지체 요인으로 규제기준ㆍ규제집행/규제협력 및 이해관계충돌이 있음을 확인 ○ 규제 샌드박스 제도 등 규제기준 개선을 위한 정부 정책이 있으나 규제집행/규제협력 등 규제거버넌스의 개선없이 문제 해결이 어려운 경우도 다수 확인됨 ○ 문제는 규제지체로 인해 발생하는 벤처기업의 사업포기, 해외이전 등 부정적 효과를 최소화하고 신속하게 대응할 수 있는지가 중요 ○ 신산업 규제지체 요인으로 확인된 규제기준, 규제집행과 협력, 이해충돌은 모두 규제 거버넌스와 관련되어 있으며 이러한 규제거버넌스 유연성을 검토하여 개선방안 모색 필요 3. 신산업 규제개혁 현황 및 진단 □ 현 정부는 2017년 9월 융복합ㆍ신산업 분야에서 혁신에 장애가 되는 규제를 단호히 혁파하기 위하여 우선허용-사후규제에 기반한 포괄적 네거티브 규제를 새로운 패러다임으로 삼아 규제개혁을 추진하겠다고 발표 ○ 포괄적 네거티브 규제를 추진하기 위한 방법으로 입법방식의 유연화, 한국형 규제샌드박스 등을 제시하고 있으며, 개별 규제개선을 추진하기 위한 방법으로 선제적 규제혁파 로드맵, 신산업 현장애로 개선 등을 추진 □ 입법방식 유연화를 제도적으로 정착시키기 위해 2019.4월 행정규제기 본법을 개정하여 우선허용-사후규제를 법률에 명문화하고, 규제 샌드박스 도입을 위하여 규제샌드박스 4법을 제ㆍ개정 □ 본 연구의 대상인 스마트 모빌리티, 바이오 헬스, 핀테크 분야에서 포괄적 네거티브로 전환된 과제 수는 18건에 불과하며, 이 중 유연한 분류체계가 11건, 포괄적 개념정의가 4건, 네거티브 리스트 2건, 사후규제 1건으로 나타남 ○ 신산업 분야에서 포괄적 네거티브 전환이 더딘 이유는 ▲규제 유연화의 정의를 내리지 않은 채 유연화를 추진 ▲집행구조와 피드백 등의 과정을 포함시키지 않은 채 규제를 좁게 보는 시각 ▲규제유연화 방법에 대한 규제개혁 담당자들의 이해 부족 등이 존재 □ 한국형 규제 샌드박스는 지정 수, 서비스 출시율, 법령정비 수 등의 지표로 볼 때 괄목할만한 성과를 거두고 있는 것으로 판단되나, 비판의 목소리가 많음 ○ 관리감독 거버넌스 문제(주관부처와 규제부처가 상이한 경우 협업의 어려움), 규제 샌드박스 심의 과정에서 이해관계자의 관여로 인한 심사 지연, 까다로운 조건부여로 인한 테스트의 어려움, 추가규제로 인한 사업제한 등의 문제가 발생 4. 신산업 규제거버넌스의 이론적 논의 □ 업역규제기반의 경직적 거버넌스에서는 사회적 비효율이 증가될 수 있으므로 보다 유연한 규제수단의 개발이 필요 ○ 기존의 업역구분과 규정중심의 행위규제에서 벗어나 이해관계자 참여와 협력을 통해 규제순응을 확보하는 보다 근본적인 규제 거버넌스의 개선 방향으로 규제개혁 추진될 필요 ○ 규제거버넌스는 규제집행을 담당하고 있는 행정부뿐만 아니라 입법부와 사법부 그리고 부처산하 규제업무를 담당하는 공공기관, 피규제집단까지 포함하는 네트워크 조직으로 유연한 규제대응을 위해 어떻게 서로 협의하고, 협력하고, 조정하고 의사소통하는지 중요 □ 규제 거버넌스는 집행의 유연도, 법률적 수단의 강제성 여부 등에 따라 규제거버넌스를 네 가지 유형으로 구분할 수 있으며, 자발성 > 목표설정> 프레임워크 규제 > 강제 순으로 규제의 유연성이 감소하며, 우리나라의 규제체제는 법률적 강제와 경직적 규제집행으로 요약되는 명령지시적 또는 강압적 거버넌스에 해당 □ 기술변화에 보다 신속하게 대응하고 규제지체 문제를 선제적으로 해소하기 위해서는 명령지시적 거버넌스에서 집행의 유연성을 제고함으로써 프레임워크 거버넌스로 이행전략 필요 □ 기술혁신 또한 새로운 사업모델이 필요한지, 기존의 기술역량의 활용이 가능한지 등의 여부에 따라 단절적, 구조적, 일상적, 급진적 기술혁신 등으로 구분가능 ○ 단절적이고 구조적인 기술혁신의 진전은 알려지지 않은 위험에 대한 효과적인 규율과 기술사용에 대한 사회적 통제가 불가능한 상황을 초래가능 ○ 융복합 기술이 적용된 새로운 사업모델이 기존 사업모델과의 공정한 경쟁을 통해 기술혁신의 사회적 편익을 극대화하기 위한 정부의 노력이 규제기준의 개선에 머물러서는 유연한 규제대응의 효과가 제한적일 수 있으므로 집행구조를 포함한 거버넌스 전반의 유연성 제고방안으로 개선의 범위를 넓혀가야 함 □ 연구의 분석틀 ○ 본 연구에서는 규제 거버넌스의 유연성 제고를 위해 대표적인 신산업 규제사례를 대상으로 규제거버넌스의 유연성을 측정하고 이를 바탕으로 거버넌스 개선방안을 도출하려고 함 □ 본 연구에서는 유연한 규제를 “규제목적 달성을 위해 피규제자들이 다양한 순응방식을 선택할 수 있는 규제”로 정의한 기존의 연구(이종한ㆍ홍승헌, 2019)를 바탕으로 규제 거버넌스의 유연성을 검토함 ○ 스마트 모빌리티 분야의 자율주행차 사업과 플랫폼운송사업, 핀테크 분야의 본인신용정보관리(마이데이터)업과 블록체인기반 가상자산 운영, 바이오헬스 분야의 DTC유전자검사 서비스와 원격의료서비스 등 ○ 규제사례는 하나의 사업모델로 볼 수 있어 분석대상 규제사례의 규제 거버넌스 유연성 측정은 진입, 영업, 그리고 규제기관의 제재 및 사후 관리를 종합적으로 검토하여 측정함 □ 이종한ㆍ홍승헌(2019)에서 제시된 유연성 지표와 측정방법을 사용하나, 불확실한 부분을 명확하기 위해 일부 수정하여 규제거버넌스 유연성 지표로 제시 5. 자율주행 분야 규제유연성 □ 2020.10월까지 완료된 자율주행차 선제적 규제혁파 로드맵 상의 과제를 중심으로 개정 이전과 이후의 규제유연성을 비교 ○ 규제구조 영역(지시유형과 규정방식)에서 성과기반규제, 네거티브 리스팅이 도입되면서 유연성이 개선이 큰 폭으로 이뤄졌으나, 집행구조 영역의 유연성은 전반적으로 낮은 것으로 드러남 □ 한국과 영국의 규제유연성을 비교한 결과, 거의 모든 항목에서 영국의 규제유연성이 더 높았으며, 가장 차이가 큰 항목은 지시구체성으로 드러남 ○ 지시구체성에서 원칙중심규제로의 전환은 집행재량권이 규제기관에게 광범위하게 부여된 것과 연관성이 큼 6. 승차공유 서비스 규제유연성 □ 한국과 영국의 승차공유서비스의 규제유연성을 측정한 결과 영국의 거버넌스가 한국에 비해 더 유연한 것으로 측정됨 ○ 우리나라는 최근 여객자동차법 개정을 통해 승차공유 신사업 촉진을 위해 플랫폼운송사업을 도입하였지만 규정구조에서는 오히려 유연성이 감소하였고, 집행구조에서도 재량권이 축소되는 결과를 가져옴 ○ 새로운 사업을 허가하면서도 수단중심의 포지티브 규정방식을 강화하여 사후적 관리나 성과중심의 규제, 재량적 판단의 여지를 축소하여 규제기관의 위험회피적 경직적 거버넌스의 강화를 초래 ○ 우리나라와 비교해 영국의 승차공유 서비스 규제 거버넌스는 규정구조의 유연성이 진입규제를 제외하면 모두 2점 이상(보통)으로 1점(경직)대의 한국의 경우보다 원칙중심 규제거버넌스 지향성이 더 크게 나타남 ○ 집행구조에 있어서도 영국은 규제기관의 재량이나 제재수단에서 더 유연한 체제를 운영하고 있는 것으로 나타나 규제 거버넌스의 유연한 기능에 유리한 것으로 평가됨 7. 원격의료 서비스 규제유연성 ○ 원격의료는 우리나라에서는 엄격히 금지되고 있지만 명시적으로 금지하는 규제조항이 없음에도 불구하고 규제기관이 아닌 사법적 판단과 의료법 조항의 문헌적 해석을 통해 금지되고 있음 ○ 영국과 미국, 호주의 경우 원격의료는 하나의 산업으로 활성화되고 있으며 관련 규제조항도 개인의료정보보호와 데이터관리, 대면진료에 대한 비대면진료 차별 금지 등 효과적으로 적용되고 있음 ○ 앞의 승차공유, 자율주행 분야 규제사례와 마찬가지로 우리나라의 규정구조의 유연성은 경직(1점) 수준으로 영국의 경우와 대비되며 특히 헬스케어 분야의 경우 영국은 전통적으로 자율규제에 기반한 규제체제에서 최근 규제기관의 통합과 감독을 의료와 헬스케어 서비스 제공자의 적격성 위주로 개선하고 있어 집행과 이해관계자 참여 모두에서 유연성이 높은 수준으로 평가 ○ 유연성 측정결과 우리나라의 원격의료 규제개선을 위해서는 규정구조와 관련해서는 먼저, 최근의 헬스케어 산업발전을 고려하여 1951년 제정 이래 줄곧 명령지시적 규정중심의 규제체제를 유지하고 있는 의료법을 전면 개정하여 원칙중심의 규제체제로 전환 필요, 둘째, 원격의료 서비스와 디지털 헬스케어 기기는 적합성 판단 중심으로 규제기준을 개선, 셋째, 초진 대면진료를 조건으로 의사환자간 원격진료 허용, 넷째, 원격의료 보험수가와 관련한 기준 마련 ○ 원격의료 규제개선을 위한 집행구조 및 이해관계자 참여 개선을 위해서는 먼저, 급속한 디지털 헬스케어 산업과 의료업의 융합을 고려할 때 전문적 규제기관과 협력적 규제집행 방안 검토, 둘째, 규제과정에 피규제자 및 이해관계자 체계적 참여 보장 필요 8. DTC 유전자검사 서비스 규제유연성 ○ DTC유전자검사 서비스는 규제특례 1호 대상의 하나로 전국민적 관심 속에 실증사업을 진행하고 있으나 아직 큰 성과는 없음 ○ 규제샌드박스 거버넌스의 문제로 지적되어 온 규제소관 부처(복지부)와 샌드박스 소관부처(산업자원부)가 다른 경우 규제조정이 어렵거나 협력이 곤란한 경우가 발생하거나 규제특례 심의에서는 승인되었지만 사업 진행과정에 주요규제(생명윤리위원회 심의)가 등장하여 사업이 진행되지 않는 경우 해결방안이 모호함 ○ 영국의 경우 명시적인 금지를 하지 않고 소비자가 검사결과를 남용 또는 잘못해석하지 않도록 부작용 최소화에 초점을 두고 있음 ○ 미국의 경우도 DTC유전자검사가 활발하게 이용될 수 있도록 규제여건이 마련되어 있음 ○ 해외사례를 참고해 한국에서도 DTC유전자검사서비스를 활성화하기 위해서는 규제샌드박스 거버넌스가 보다 법적 근거를 가지고 유연하게 운영되어야 하며, 규제목적과 위험의 수준과 내용에 대한 규제기관의 확실한 인식이 전제되어야 할 것임 ○ 우리나 라 DTC 유전자검사 서비스 규제유연성 측정결과 몇 차례 시범사업과 규제샌드박스를 통한 검사항목 확대에도 불구하고 여전히 규정구조와 집행구조의 유연성은 경직(1점)수준으로 평가됨 ○ 시범사업과 검사항목 확대 등 규제개선 과정에서 이해관계자 참여 요소는 개선된 것으로 평가되지만 영국이나 미국과 비교하면 엄격한 DTC 유전자검사 제한으로 검사서비스가 활성화되지 못한 것도 현실 ○ 규제개선을 위해서는 먼저, DTC 유전자 검사항목 허용기준을 명확히 해서 규정중심이 아닌 원칙중심으로 개선 필요, 둘째, 규제집행과 관련해 규제기관간 협력과 조정체계를 개선하고 국가 IRB와 부처간의 규제 권한의 위임과 재량에 대한 명확한 관계설정 필요, 셋째, 규제과정 전반의 책임성, 투명성, 일관성을 제고하고 이해관계자 체계적 참여 보장 9. 본인신용정보업 규제유연성 □ 마이데이터 서비스는 본인 신용정보의 체계적 관리 지원 및 소비패턴 등의 분석을 통한 개인의 신용관리ㆍ자산관리 서비스로 데이터 경제와 미래 혁신 산업의 핵심이라고 할 수 있는 분야임 ○ 신용정보 관련 산업의 규제유연성은 신용정보법 개정 이후 규제구조와 집행구조 항목 일부가 감소하고 이해관계자참여 항목들이 증가 ○ 한국과 영국 비교 결과 규제구조 영역은 비슷하게 낮으나 한국이 좀 더 낮게 나타나고, 집행구조 영역은 영국이 매우 높고 한국은 비교적 낮게 나타나며, 이해관계자참여 영역은 한국와 영국 모두 높게 나타남 10. 가상자산 분야 규제유연성 □ 가상자산과 이의 기반이 되는 블록체인 기술은 빠르게 성장하는 반면에 각 국의 규제체계는 이를 따라오지 못하는 상황임 ○ 한국과 영국 비교 결과 규제구조 영역은 비슷하게 낮으나 한국이 좀 더 낮게 나타나고, 집행구조 및 이해관계자참여 영역은 영국이 매우 높고 한국은 비교적 낮게 나타남 11. 규제 거버넌스 유연성 제고를 위한 정책제언 □ 규제전문가 델파이 조사 ○ 전문가 조사결과 분석대상 신산업 사업모델은 대부분 프레임워크 규제거버넌스가 적절한 거버넌스 유형으로 선택하여 신산업 규제거버넌스의 향후 개선방향이 이러한 맥락에서 추진되어야 함을 암시 ○ 분석대상 사업모델들이 기존 업종에 비해 잠재적 위험수준이나 기술적 불확실성이 크다고 생각하지 않으며 자율주행과 가상화폐를 제외한 사업모델은 기존 업종에 비해 오히려 위험이 적은 것으로 조사됨 ○ 조사결과 각 사업모델별로 진입규제보다 운영규제를 더 유연하게 설정하는 것이 합리적으로 판단함 ○ 각 사업모델의 유연성 지표 측정값과 비교한 적정 유연성 수준은 상당한 차이가 있어 신산업 규제를 더욱 유연한 대응이 가능하도록 개선해야 하지만, 실제 규제개선 결과의 규제유연성 측정 결과를 보면 여전히 규제유연성이 개선되지 않고 여전히 개선의 여지가 많은 것으로 나타남 □ 6가지 사례분석 결과 및 델파이 조사결과를 바탕으로 11가지 정책제언을 도출 ○ (제언1) 강압적 거버넌스에서 프레임워크 거버넌스로 전환 - 기존의 강압적 규제거버넌스에서 프레임워크 규제거버넌스로 이행하기 위한 구체적 전략 수립 ○ (제언2) 위험에 비례한 규제기준설정 - 위험을 확인하고, 위험의 심각성을 평가하여 우선순위를 매기며, 대처전략을 고안하고, 제한적인 가용자원을 분배하여 전략을 효율적으로 이행할 수 있는 체계를 마련 ○ (제언3) 업역규제보다 영업규제의 유연성을 제고 - 신산업 규제에 있어서는 업역규제의 유연성보다 영업규제의 유연성을 높이는 것이 효과적 ○ (제언4) 규제과정에 이해관계자 참여를 실질적으로 보장 - 규제품질과 순응제고를 위해서는 규제 설계과정에서 이해관계자의 적극적인 참여를 장려할 필요 ○ (제언5) 전문규제기관의 설립을 통한 집행 유연성 제고 - 영국의MHRA와 같은 전문 규제기관을 육성해야 함. 우리나라의 경우 질병관리청이 모범사례가 될 수 있으며, 규제기관으로서의 전문성을 바탕으로 집행의 자율성도 제고할 수 있음. 이때 규제기관의 집행권한, 집행의 범위, 집행방식, 집행의 책무성 등은 법으로 규정 ○ (제언6) 규제부서의 전문성 강화 - 행정부 내의 규제부서 전문역량을 강화하고 전문 규제기관의 역할을 맡기는 방안 - 이를 위해서는 민간개방을 통한 인재채용이 가능해야 하고, 전문직 공무원제의 실효성을 강화하고 규제업무도 전문직으로 인정해야 할 것임 - 규제기관을 관리감독하는 역할을 수행해야 하는 규제조정실의 전문성도 함께 강화되어야 하며, 특히 규제기관의 책무성과 집행권한, 집행재량권을 어느 정도 보장하기 위해서는 규제감독기관의 역할이 더욱 강화되어야 함 ○ (제언7) 행정규제기본법 또는 개별 법령에 유연한 규제의 정의 명확화 - ‘규제목적을 달성하기 위해 피규제자가 다양한 순응방식을 선택할 수 있도록 허용하는 규제’라는 유연한 규제의 취지를 법률에 규정하여 규제목적 달성을 해치지 않는 범위 내에서 규제집행이 이루어질 수 있도록 보장 - 혁신적 능력을 지닌 기업 및 사업자는 경직된 규제에서는 불가능하던 혁신적 선택을 할 수 있게 되면서 경쟁력을 키우고 성장을 해나갈 수 있음 - 유연한 규제를 법령에 규정할 경우 유연한 규제를 적용하기 위하여 피규제자의 순응을 다양하게 만드는 다양한 집행방법 제시 ○ (제언8) 유연한 규제로 전환에 관한 가이드라인 작성 및 교육 실시 - 정책담당자들이 규제개혁을 할 때 어떻게 하면 유연한 규제로 전환할 수 있을지를 안내할 수 있는 구체적인 가이드라인을 만들고 이들을 대상으로 유연한 규제작성 교육을 실시 ○ (제언9) 규정중심규제에서 원칙중심규제로 전환 - 규제 전문가 다수가(79.2%) 자율주행차량 운행 분야에서는 프레임 워크 거버넌스가 적절하다고 답변하였으며, 승차공유서비스 규제와 관련해서도 다수(각각 82.6%, 60.9%)가 프레임워크 거버넌스가 적절하다고 응답 - 우리나라는 대부분 규정중심의 규제기준이 설정되어 있는데 신산업을 비롯해 향후 기술변화에 따른 산업구조 변화에 대응하기 위해서는 원칙중심 규제로 전환필요 - 원칙중심 규제를 집행가기 위해서는 규제기관의 재량권 보장, 피규제자의 내부통제 역량 강화, 규제기관의 효과적 집행전략과 집행역량 확보가 갖추어져야 함 ○ (제언10) 집행기관에 광범위한 재량권을 부여 - 규제기관의 집행재량권을 강화하는 것은 원칙중심규제로의 전환과 병행해서 실시되어야 함 ○ (제언11) “규제집행 및 제재에 관한 법률” 제정을 통한 프레임워크에 기반한 유연한 규제 거버넌스 구축 - 전문규제기관이 육성되고 부처 규제부서의 전문성이 강화되어 전문 규제기관의 역할을 수행한다면 보다 체계적인 규제입법과 집행, 기간관협력과 조정, 책무성이 요구되기 때문에 규제집행및제재에관한 법률을 제정하여 유연한 규제입법, 집행의 일관성, 기관간 규제협력과 업무조정 등 분명한 규제 거버넌스의 틀을 갖추어야 함 - 규제기관들은 비례성, 책무성, 일관성, 투명성, 표적화(targeting)를 집행의 원칙으로 체화 □ 규제 거버넌스 유연성 제고를 위한 정책 로드맵 ○ 유연한 규제거버넌스로 이행하기 위한 로드맵 - 장기전략 : 현재의 강압적ㆍ단절적 규제거버넌스에서 유연한 규제 거버넌스로의 이행은 프레임워크 규제기반의 거버넌스 구축전략 - 프레임워크 규제 거버넌스 구축을 위한 단기전략으로 개별 법령의 규제기준 유연성 제고, 유연한 규제 지침의 작성과 교육을 통한 규제부서 전문성 강화전략을 추진 - 중장기적으로 부처와 소속 규제업무 위탁집행 기관의 업무를 조정하여 전문규제기관으로 재편하고, 연성법에 근거한 원칙중심 규제기준 구축전략 추진 - 장기적으로 이러한 실천과제를 종합한 ‘유연한 규제집행 및 제재에 관한 법률’ 시행을 통해 프레임워크 규제 거버넌스 구축 ○ 단기전략과 실천과제 · 단기전략 1. 개별 법률의 규제기준 유연성 제고전략 2. 부처의 규제부서 전문성 강화전략 · 실천과제 1. 규제기준 유연성 제고전략 실천과제 ① 개별 입법을 통한 ‘유연한 규제’ 정의 도입 ② 행정규제기본법의 ‘유연한 규제’ 우선원칙 도입 2. 규제부서 전문성 강화전략 실천과제 ① 유연한 규제로의 전환을 위한 지침작성 및 교육강화 ② 부처의 규제부서와 산재해 있는 규제업무 수탁기관의 기능과 역할조정을 통한 전문규제부서로서의 기능과 역할 조정 ○ 중기전략과 실천과제 ㆍ 중기전략 1. 원칙중심 규제전략 2. 집행재량 강화전략 ㆍ 실천과제 1. 원칙중심 규제전략을 위한 실천과제 ① 연성법(soft law)기반 규제의 개발 및 확대 ② 위험에 비례한 규제원칙 적용 2. 집행재량 강화전략을 위한 실천과제 ① 전문규제기관의 설립 ② 규제집행 재량의 보장(세브론 원칙) ○ 유연한 규제 거버넌스 구축을 위한 장기전략과 실천과제 유연한 규제집행 및 제재에 관한 법률 구상 1) 규제집행의 원칙과 관리 - 법의 적용대상이 되는 규제집행기관 - 유연한 규제순응전략 - 규제집행기관의 책임성, 투명성, 비례성, 일관성 2) 규제기준의 유연성 검토 - 규제설계 시 원칙중심 규제 타당성 검토 - 위험에 비례한 규제 타당성 검토 - 성과중심 규제 타당성 검토 - 네거티브 방식 규정 3) 규제집행기관의 협력과 조정 - 부처ㆍ지자체ㆍ지역사회 3자 규제집행감독기구의 구성 - 집행감독기구를 통한 중복적 규제집행의 조정 - 전문규제기관 평가 - 원칙에 따른 규제집행 재량행위 보장 4) 규제감독 및 제재 - 제재권한의 위임과 행사 - 반응적 제재수단의 구축 - 규제위반 시 통합적 금전벌 부과를 위한 금전벌 유형과 부과기준 5) 불필요한 규제부담 감축의무 - 불필요한 행정부담에 대한 검토와 감축 □ 원칙중심 규제체제 도입을 위한 고려사항 ○ 규제법률의 규제조문을 규제편으로 묶어 편제 - 규제법률의 규제조문을 묶어 규제편으로 편제할 때 규제편의 항목구성을 아래와 같이 규제목적, 규제대상 및 범위, 규제내용(진입, 구조, 행위), 제재 및 감독수단, 집행방법 등으로 구성 ○ 원칙에 따른 규제집행의 보완으로서의 세부규정 - 규제집행에 있어 규정보다는 상위의 원칙을 강조하며, 세부규정이 모호하거나 없을 때에는 원칙에 비추어 순응여부를 판단 - 규제기관의 이러한 원칙에 따른 판단이 요구되기 때문에 이런 규제 기관의 판단역량이 원칙중심 규제체제의 성공요인 - 규제기관뿐만 아니라 규제순응을 위해서는 피규제자의 원칙에 대한 이해도 중요 - 규제기관과 피규제자의 원칙에 대한 이해가 다르다면 규제순응 기대 어렵고, 원칙을 구현하기 위한 구체적인 규정을 작성하기에 앞서 원칙에 순응하기 위해 피규제자는 어떻게 해야 하는지 규제순응 모범사례를 개발 - 모범사례가 규제기관뿐만 아니라 피규제자도 쉽게 참고하여 순응할 수 있는 수준이라면 굳이 세부규정 만들지 않아도 규제집행이 가능 ○ 원칙중심 규제개선의 우선순위 - 의료관련 법률의 경우 대부분 관계 법령에 규정된 자격증이나 면허를 인력규정의 원칙으로 인용 - 자격증이나 면허가 도입되지 않은 새로운 기술의 인력은 해당 의료 서비스를 제공할 수 없게됨 - 다양한 헬스케어 기술을 적용한 건강관리서비스 제공자는 이러한 서비스가 국민건강 보호 및 증진과 보건의료산업에 얼마나 기여하고 또는 기여할 수 있는지 실질적인 효용의 판단이 아닌 의료행위인지 아닌지의 판단으로 규제가 작동하는 불합리 야기 - 따라서 수단보다 원칙이 중요하게 고려되어야 할 사안을 우선적으로 선별하여 원칙중심 규제를 도입하는 방안 추진 Despite the widespread pacing problem, in which regulation cannot keep up with technological development, regulatory agencies generally focus on short-term and ad-hoc deregulation efforts while failing to adjust their regulatory strategies and engage in capacity-building activities. In April 2019, the Korean government announced a new regulatory paradigm that embraces a negative regulatory approach with the aim of transitioning from the current regulatory system to an “approve first, regulate later” system. Since then, new experimental measures such as a regulatory sandbox and special regulatory zones have been utilized to encourage the development of emerging technologies, introduce new products and services to the market, and promote economic growth. However, in the current industry-based regulatory system, the existing regulatory standards and requirements are often inappropriate or inapplicable to new business models and services that employ emerging and converging technologies. Moreover, the rigidity of the regulatory system has not been resolved because traditional regulatory reforms have largely focused on regulation standards and little attention has been given to regulatory governance issues. In this study, we examined whether enhancing the regulatory flexibility for emerging industries can solve the pacing problem. In particular, we reviewed the relevant literature, evaluated the current Korean government’s regulatory reform policies, provided international case studies of emerging industries in Korea and other advanced countries, discussed the assessment of regulatory governance using a regulatory flexibility measurement index, and discussed policy recommendations. According to Lee and Hong (2019), regulation is flexible if it “allows regulatees’ choices regarding compliance that meet the regulatory objective.” We modified their regulatory flexibility index and used it to measure the flexibility of regulatory governance in six emerging industries: automated vehicles, shared mobility services, telemedicine services, direct-to-consumer (DTC) genetic test services, open banking (“My Data”) services, and crypto assets. The revised regulatory governance flexibility index measured three dimensions of regulatory flexibility: rule structure, enforcement structure, and regulatory feedback. The results suggested that the flexibility of the regulatory system for automated vehicles has somewhat improved in Korea, but rule standards remain rigid and lower than more advanced countries (e.g., the UK). Recently, the regulatory flexibility of new industries such as shared mobility services, DTC genetic test services, financial my data services, and crypto assets was also found to have partially improved in Korea, but they still remain rigid and inflexible. We also found that, in the case of shared mobility services and crypto assets, advanced countries are shifting away from rule-based regulation to a principle-based approach. Based on these results, we provided short-term and mid- to longterm policy recommendations. In the short-term, Korean regulatory agencies need to make preparations to transition from coercive governance to a framework governance structure, set risk-based proportional regulatory standards, enhance the flexibility of regulations regarding business operations, encourage the effective participation of stakeholders in the regulatory process, and enhance the expertise of regulatory agencies and the flexibility of enforcement. In the midto long-term, the government should devise a regulatory governance implementation strategy, strategies to establish independent regulatory agencies, plans to enhance the expertise of the regulatory agencies, strategies to transition to a principle-based regulatory system and enhance regulatory autonomy, and improve the flexibility of legislation and the implementation of regulations.

      • 협력적 거버넌스의 책무성 확보방안 연구 - 주민자치센터 운영실태 및 개선방안을 중심으로 -

        은재호,양현모,염일열,서성아 한국행정연구원 2009 기본연구과제 Vol.2009 No.-

        Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 □ 연구의 배경 ○ 지난 20년 동안의 발전과정에서 한국 행정은 이해당사자의 참여를 바탕으로 하는 새로운 의사결정 방식의 도입을 통한 탈권위적 경향을 나타냄 - 과거의 권위주의 정부 시절에 담당 부서와 소수 정책공동체가 중심이 되어 의사결정이 이루어졌다면, 최근에는 특정 이슈를 중심으로 한 이슈네트워크중심의 의사결정 방식이 전면에 대두하고 있음 - 이러한 경향은 참여와 협력이라는 가치를 지향하며 그에 상응하는 다양한 관리기술을 제안함으로써 행정의 효율성, 효과성, 민주성을 동시에 충족시키는 국정관리 패러다임으로서의 버넌스(governance)의 관점에서 볼 때 더욱 고무적임 ○ 그러나 현대 행정의 만병통치약처럼 제시되는 거버넌스 체계도 19세기의 `시장실패`(market failure)나 20세기의 `정부실패`(government failure)와 마찬가지로 실패할 수 있음을 유의해야 함 - 첫째, 정책결정 단위가 확대됨에 따라 갈등이 발생하고 이를 적절하게 통제 하지 못해 일어나는 거버넌스 실패(governance failure) - 부안 방폐장 건설, 천성산 터널 건설, 새만금 갯벌 매립, 평택 미군기지 이전 및 제주 해군기지 건설 등 굵직굵직한 국책사업들의 예를 통해 볼 수 있듯이, 최근 들어 다수 이해관계자들을 포괄하는 정책의 결정과 집행이 유례없는 어려움을 겪은 것은 정책과정에 많은 관련자들이 참여하게 되었지만 이들 사이에 협력적 관계를 형성하는데 실패했기 때문임 - 둘째, 다양한 행위자 집단의 참여와 권한배분에 따라 발생하는 책무성(accountability)의 약화로 인한 거버넌스 실패 - 정책결정 단위가 넓어지면서 `누가`, `누구에게`, `얼마만큼`의 책임을 지는 지가 불분명해짐으로써 책임성 부재의 문제가 발생하고, 이는 업무처리 지연, 소통 방해, 산출물의 질적 저하 등을 결과해 앞서 제기한 참여자간의 갈등을 더욱 부추기는 요인으로 작용하면서 거버넌스 실패를 야기함 □ 연구의 목적 ○ 첫째, 협력적 거버넌스 체제의 책무성에 영향을 미치는 요인들이 무엇인지를 살펴봄으로써 협력적 거버넌스의 책무성 측정지표를 개발 ○ 둘째, 책무성을 확보할 수 있는 구체적인 방안을 제안함으로써 현대 행정의 중심축으로 자리 잡고 있는 거버넌스 실패를 예방하는데 기여함 ○ 한국 행정현실에서 협력적 거버넌스의 대표적인 사례로서 한국의 주민자치센터를 살펴보기로 함 - 한국 지방행정체계에 주민자치센터가 도입된 것은 그동안 전형적인 발전국가의 형태를 띠며 강력한 중앙집권적 민족국가의 건설을 지향한 한국 행정의 역사에서 이질적인 선택이었음 - 이는 20세기 후반에 들어 전 세계 정부의 새로운 국정운영방식으로 대두하고 있는 거버넌스 체계를 한국의 지방행정체계 내에 적극적으로 도입하려는 시도임 ○ 이를 위하여 이 연구는 먼저 선행연구를 바탕으로 책무성의 개념을 명확히 하고자 함 - 이 연구가 지향하는 협력적 거버넌스의 책무성 개념을 보다 명확하게 설정하는 작업을 선행함 - 따라서 먼저 기존 문헌이 제시하는 책무성의 개념과 측정지표를 종합하여 재구성함으로써(conceptual reframing) 이 연구에 고유한 개념과 측정지표를 마련 - 협력적 거버넌스 연구에서 이러한 개념과 지표가 갖는 이론적 조응성의 정도를 검토 ○ 이어서 이 연구의 현장사례인 한국 주민자치센터의 거버넌스적 요소와 구조를 살펴봄 - 이를 위해 300개의 주민자치센터를 지역별, 규모별로 표본 추출하여 설문을 실시하였음 - 설문에서 제시한 측정항목에 대한 분석을 통해 협력적 거버넌스의 책무성 지표를 설계할 때 고려해야 할 요소들을 추론 - 이를 근거로 집단간 차이분석을 실시함으로써 구체적인 거버넌스 현장에서 고려해야 할 책무성 확보방안을 제시 - 이 지표를 활용하여 다중 회귀분석(Multiple Regression)을 실시함으로써 주민지차센터의 구성과 운영과정에서 자치센터의 책무성에 영향을 미치는 요인들이 무엇인지를 밝힘 - 이상의 분석을 토대로 고려해야 할 주민자치센터의 문제점과 개선방안을 제시하고, 향후 연구 과제를 제시함으로써 비단 주민자치센터뿐만이 아니라 협력적 거버넌스 일반의 책무성을 확보하기 위해 고려해야 할 제도적 장치와 행위자 요소들을 개관함 Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과 □ 책무성의 개념과 측정지표 ○ 책무성의 개념은 학자에 따라 다양하게 정의되며 최초의 응답성(answerability)으로부터 더욱 진화하여 대응성(responsiveness), 통제(control), 책임성(responsibility) 그리고 성과(performance)의 개념으로까지 확장되었음 - 책무성(accountability)이란 고대 그리스 시대부터 사용되어온 개념으로 회계(accounting)라는 개념에 뿌리를 두고 있으며, 처음에는 부기를 수행하고 이를 외부인에게 설명한다(audit, account)는 의미에서 비롯됨 - 오늘날 공공행정의 책무성을 말할 때는 더욱 진화된 의미로 쓰여, 가장 간단하게는 응답성(answerability)과 연관된 개념이자 그러한 응답성에 수반되는 대응성(responsiveness)의 개념으로 사용됨 - 응답성과 대응성으로서의 책무성이라는 보편적 관점 외에도, 논자에 따라 통제(control)나 복종(subordination)이라는 측면을 강조함으로써 책무성의 공식적인 성격, 또는 법적ㆍ제도적 성격을 강조하기도 함 - Mosher(1982)는 책임성을 자기인식, 양심, 도덕성 등과 같은 개인의 내적 양심에 기반을 두고 행동하는 책임의식을 의미하는 주관적 책임(subjective responsibility)과 법, 규칙 등의 객관적 책임(objective responsibility)으로 구분한 후, 책무성은 객관적 책임에 기반을 두고 개인 업무활동을 정당화하는 개념이라고 정의하였고, Bovens는 책무성(accountability)을 책임성(responsibility)까지 포함하는 개념으로 정의함 - 이숙종ㆍ양세진(2007)은 재원에 대해 어떻게 효과적이고 효율적으로 활동을 수행했는지, 그리고 어떠한 유의미한 성과를 창출했으며 사회변화에 영향을 미치고 기여했는지에 대해서 책임 있게 설명하고 응답할 의무를 지칭한다고 함으로써 성과(performance)의 측면을 부각시킴 ○ 책무성의 종류 - 이상의 논의를 종합하면 책무성에는 ① 책무의 방향이 있으며(누구에게 책임질 것인가?) ② 책무의 대상이 있고(무엇을 책임질 것인가?) ③ 책무의 성격(어떻게 책임질 것인가?)이 있음을 의미하는 것이며, 이는 곧 책무성의 측정지표로 참고할 만함 ○ 책무성 측정지표 □ 협력적 거버넌스의 개념과 특징 ○ 거버넌스는 `변화하는 환경에 대응하는 새로운 통치과정(Rhodes, 1997)`으로서 다양한 행위자들의 참여와 협상, 갈등과 협력을 내포하는 `상호작용 체계`(Kooiman, 2003)라는 점에서 전통적인 관료제와 구별됨 - 협력적 거버넌스는 다양한 행위자들의 참여로 특징지어지는 거버넌스의 한 유형이지만, 다양한 행위자들의 자발적 참여에 덧붙여 참여자 간 상호 협력을 특히 강조한다는 점에서 거버넌스에 대한 여타의 접근과 구별되어 질수 있음 - 자발적 참여와 상호 협력에 근거하는 협력적 거버넌스는, 따라서 전통적 관료제와 그 조직 구조와 업무 절차 및 책임구조에 있어서 현격한 차이를 드러냄 ○ 협력적 거버넌스의 특징 - 첫째, 협력적 거버넌스의 구조는 문제 해결 중심으로 구조화되기 때문에 전통적 관료제의 구조와 달리 무형적(amorphous)이고 비정형적임 - 둘째, 협력적 거버넌스는 수직적 권위보다는 수평적 관계, 조직 내부 지향적이기보다는 외부 지향적인 특징을 지님 - 셋째, 협력적 거버넌스는 전통 관료제가 가지는 폐쇄적 이기심보다는 환경, 인권, 자유, 평화에 관심을 두고, 공식적인 직위나 권위보다는 지식과 정보, 문제 해결 능력, 그리고 리더십이 조직 운영의 기초가 되는 특징을 나타냄 - 넷째, 책임구조에 있어서도 규정 합치 또는 불합치 여부에 따른 사후적 통제보다 대화와 소통을 근간으로 하는 과정적 통제를 지향함으로써 궁극적으로 성과 중심적 책임구조를 지님 - 다섯째, 협력적 거버넌스 하에서는 경쟁보다는 협력의 원리, 갈등보다는 공동의 비전을, 기회주의적인 계산보다는 신뢰에 기초한 장기적인 거래 관계와 공동체적 관계를 중시하는 특징을 나타냄 ○ 다양한 행위자들의 자발적 참여를 근간으로 상호 협력과 권한의 공유, 그리고 공동의 결정을 통해 보다 나은 성과 창출을 지향하는 거버넌스 체계로서의 협력적 거버넌스의 책무성을 확보하기 위해서는 다양한 행위자 또는 행위자 집단들 사이의 협력적 관계를 제고할 수 있는 상호적인 통제 기제가 필요함 - 이는 곧 협력적 거버넌스에서 책무성은 외부에 대하여 갖는 책무성 보다 내부의 협력적 관계에 대한 책무성이 더욱 중요한 결정요인으로 작용할 수 있음을 의미하는 것임 - 따라서 협력적 거버넌스의 책무성 지표는 책무의 방향과 대상, 성격에 따라서가 아니라 협력에 대한 책무성 자체에 초점을 맞춘 지표로 전환되어야 함 □ 주민자치센터 ○ 주민자치센터의 설립과 의의 - 교통·통신의 발달, 생활권의 확대 등으로 시·군·구청에 의한 광역적·종합적 행정의 필요성이 커지면서 읍·면·동의 일반 행정 기능이 약화되었고, 대중매체의 다양화와 주민의식의 변화로 주민에 대한 행정지도, 전달 등 대민행정 기능도 점차로 쇠퇴하는 한편, 생활수준 향상으로 주민의 문화·복지·서비스 기능에 대한 욕구는 날로 증대됨 - 이러한 시대적 변화에 맞춰 읍·면·동의 사무와 인력을 민원과 사회복지업무 중심으로 조정하여 주민에 대한 서비스 기능을 강화하고, 주민의 문화, 복지, 여가기능의 향상을 도모함으로써 우리 사회의 행정체계의 효율성을 높인다는 취지로 진행된 동기능전환의 과정에서 주민자치센터가 탄생하게 됨 - 주민자치센터의 운영 등에 관한 사항과 지역 현안을 심의, 의결하기 위하여 설치되는 필수기구인 주민자치위원회는 주민 스스로 지역의 문제를 풀어가는 주민자치의 구심체라 할 수 있음 - 이러한 변화는 그 동안 지방행정의 일선을 담당했던 읍ㆍ면ㆍ동사무소의 기능과 역할을 시대의 변화에 부응하여 새롭게 변화시키려는 시도로서, 지역주민이 참여하는 자치 기구의 설립을 제도화할 수 있는 기반을 제공함 - 정부가 제공하는 물리적인 장소와 예산을 사용하지만 주민과 관료들이 함께 의사결정을 하고 결정 사항을 관료, 주민, 시민단체가 공동으로 집행하는 주민자치센터와 주민자치위원회는 민ㆍ관 협력 거버넌스의 대표적인 사례라 할 수 있음 ○ 주민자치센터의 협력적 거버넌스 요소 - 주민자치센터는 주민 스스로 지역문제를 해결해 나가는 주민자치의 거점으로서, 주민에게 일정한 행정서비스를 제공하는 행정기관적인 성격을 갖되 주민참여에 의하여 커뮤니티를 자율적으로 관리하는 주민자치 기능을 함께 지님 - 이는 곧 특정한 기능과 서비스를 수행하고 제공하며, 조직 목표를 설정하고 이를 성취하기 위해 노력하는, 읍ㆍ면ㆍ동 조직으로 대표되는 기존의 관료제와 달리 지역 주민들이 당면하는 포괄적인 문제의 해결(problem-solving)을 존립근거로 두는 조직임을 의미함 - 조직형태 또한 비정형적이고 탄력적이어서 기존의 관료제와 차별화됨 - 기존의 읍면동 사무소가 주민 센터로 개편되며 직업 공무원들이 전통적인 민원 행정 서비스를 담당하고 있다면, 주민자치센터는 읍·면·동장의 책임하에 주민자치위원회를 중심으로 운영되고 있고, 운영요원으로는 담당 공무원, 위원회 위원 외에 자원봉사자를 적극 활용하도록 규정되어 있음 - 이는 곧 주민 센터가 전통적인 관료제 조직형태를 유지하는 반면, 주민자치센터는 비록 읍면동장이 주민자치센터장의 역할을 수행하지만 주민대표로 구성되는 주민자치위원회를 두고 주요 안건을 심의토록 한다는 점에서 주민센터와 구별되는 조직형태를 가지고 있음을 의미하는 것임 - 주민자치센터의 실질적 운영주체인 주민자치위원회는 주민 각계각층이 참여하는 일종의 주민대표 조직으로서 지위를 지님 - 이처럼 주민자치센터는 기존의 국가 행정조직에 지역 주민들로 구성되는 자치위원회가 결합된 형태라고 볼 수 있으며, 바로 여기에서 민ㆍ관 협력의 필요성이 제기되는 대표적인 거버넌스 구조를 가지고 있다고 볼 수 있음 - 다만 주민자치위원회가 주민자치센터 운영의 중심체라고 하지만 독립된 의결기관이나 집행기관은 아니며, 동장의 자문기관적 성격을 가진다는 점에서 주민자치위원회가 주민자치센터의 실질적인 운영주체인지에 대해서는 논란의 여지가 있음 - 주민자치센터의 궁극적인 목적은 주민을 위한 문화, 복지, 편익시설과 프로그램 운영을 통해 주민의 삶의 질을 높이고 지역 주민의 참여를 통한 주민자치의식과 공동체의식을 향상시키는 구심체 역할을 수행하는데 있음 - 따라서 주민자치센터는 ① 지역문제 토론, 마을환경 가꾸기, 자율방재 활동 등 주민자치 기능, ② 지역문화행사, 취미동호회, 생활체육, 전시회 활동 등 문화여가활동 기능, ③ 시민교육, 자원봉사, 지역공동체교육, 생애학습, 청소년교실, 노인교실 등 시민교육 기능, ④ 주민회의장, 정보센터, 자원재활용센터, 농산물 직거래장 운영 등 주민편익기능, ⑤ 건강증진, 마을문고, 청소년공부방 등 지역복지 기능, ⑥ 내 집 앞 청소하기, 불우이웃돕기, 청소년 지도 등 지역사회진흥 기능 등의 여섯 가지 기능을 수행하도록 하고 있음 - 그러나 주민자치센터의 가장 중요한 기능은 주민간의 교류와 만남의 장을 제공함으로써 주민 간에 공동체의식(우리의식:we-feeling)을 불러일으키고, 지역사회의 공공문제에 헌신하고 봉사하는 공공심과 역할의식을 앙양하는 주민의 사회교육 기능에 있으며, 이러한 사회교육을 통해 도시민의 소외와 개별화, 익명성을 극복하고자 하는 목적이 큼 - 곧, 주민자치센터는 조직 내부의 통제를 우선하는 기존의 관료제 조직과 달리 외부 환경을 관리하는데 더욱 역점을 두는 조직체임을 의미함 - 따라서 주민자치센터는 주민자치 기능에서 지역사회진흥 기능에 이르기까지, 단편적이고 파편적이며 즉각적인 문제에 대한 대응을 위해서가 아니라 장기적이고 포괄적인 문제 해결을 통해 지속적인 발전을 추구하는 조직체라 할 수 있음 - 주민자치센터는 주민자치위원회가 주축이 되어 지역주민의 참여에 의한 주체적·자발적 운영을 모토로 함 - 따라서 주민들의 의사를 대변하는 한편 주민들과의 직접 접촉점을 형성하는 주민자치센터는 공식적인 직위나 권위보다 주어진 현안에 대한 정확한 지식과 정보, 문제 해결 능력, 그리고 리더십이 조직 운영의 기초가 되는 특징을 지님 □ 책무성 관점에서 본 주민자치센터의 문제점 ○ 주민자치위원의 대표성 결여 - 주민자치위원들의 대표성 강화는 주민자치센터의 협력적 거버넌스 체계가 원활히 작동되기 위해 필요한 선행요인 - 이와 관련하여 행정안전부의 주민자치센터설치 및 운영조례준칙 제17조 제3항은 교육계, 언론계, 문화·예술계, 관계, 경제계, 일반 주민 등, 각계각층이 균형 있게 참여할 수 있도록 규정하고 있음 - 그러나 현실에 있어서는 상당수 주민자치위원이 마을 유지나 관변 단체 인물 등으로 위촉되는 경우가 많아 주민자치위원회의 대표성을 제고하는 데 한계로 작용 - 주민자치센터 프로그램에 참여하는 주요 집단이 여성과 주부에 집중되어 있음 ○ 주민자치위원회의 권한 미흡 - 이 연구의 설문분석 결과에 따르면, 협력의 과정에 대한 책무성(협력적 거버넌스의 책무성 요인 1)이 주민자치센터의 활성화에 필요한 선행조건인 것으로 드러남 - 이는 곧 주민자치센터가 본연의 자치기능을 수행할 수 있도록 하기 위해서는 의사결정 과정에 대한 책무성을 높이는 것과 함께 주민자치위원회의 권한을 강화할 필요가 있음을 시사하는 것임 - 현재의 주민자치위원회는 심의기능만을 가질 뿐, 실질적인 결정 권한이 없음 - 따라서 책무성을 물을 수 있는 법제적 근거가 미약한 편이며, 주민자치위원들의 적극적인 참여와 책임의식도 기대하기 힘든 현실임 ○ 참여자들의 전문성 부족 - 자치위원과 읍ㆍ면ㆍ동장 및 공무원들의 전문성이 주민자치센터로 하여금 본연의 역할을 수행하도록 하는데 반드시 필요한 선행 조건임 - 그러나 실제로는 주민자치센터의 운영계획 수립, 프로그램 선정·운영, 시설관리 등을 읍ㆍ면ㆍ동사무소 공무원이 전담하고 있음 - 주민자치센터는 현재 읍ㆍ면ㆍ동장에 대한 자문적 위치에 불과함 - 담당공무원의 잦은 인사이동과 과중한 업무, 담당 업무의 잦은 변동으로 인해 업무의 전문성과 연속성이 보장되지 않고, 따라서 기존의 업무를 반복하는 전례답습형이 많음 - 또한 주민자치센터의 운영을 전담하는 인력이 자원봉사자 위주로 운영 되어 전문적인 교육과 경험이 부족해 프로그램 개발과 운영에 한계가 있음 ○ 주민자치에 대한 인식과 참여의식 부족 - 본 연구의 분석결과에 따르면 자치위원(39.8%)과 주민(24.7%)이 주민자치센터의 활성화를 위해 가장 중요한 주체임 - 이들의 적극적인 참여와 자치의식이야말로 주민자치센터로 하여금 주민자치의 기능을 다할 수 있게 하는 동력이자, 지역공동체 형성의 모태임 - 따라서 자치위원들과 주민들의 주민자치에 대한 인식과 참여의식을 보다 강화해야 할 필요가 있음 - 주민자치위원회가 주민들과의 관계에서 주민들의 자발성과 주도성을 보장하는 노력을 하지 않고, 자문회의에 불과한 주민자치위원회 회의에만 참여한다는 것은 주민자치위원회 자체를 스스로 형식적인 심의기관으로 전락시키는 것이나 다름없음 Ⅲ. 정책대안 □ 협력적 거버넌스의 책무성 측정지표 ○ 협력적 거버넌스의 책무성 측정지표 - 협력적 거버넌스의 운영원리를 채택한 한국의 주민자치센터가 중요하게 여기는 요인들로 의사결정과정의 투명성과 민주성을 통한 주민들과의 소통(요인 1), 법ㆍ규정의 명료성(요인 2), 주민자치위원들의 대표성과 전문성(요인3), 성과관리(요인 4), 보상 및 유인체계(요인 5)를 꼽을 수 있음 - 위의 다섯 개 요인은 모두 협력적 거버넌스의 세 가지 속성이라고 할 협력의 구조, 과정, 결과에 대한 책무성과 직ㆍ간접적으로 연계되어 있음 □ 주민자치센터의 책무성 제고방안 ○ 주민자치위원의 대표성 제고 - 주민자치위원들의 대표성을 확보하고 주민들의 참여와 관심을 유도하기 위해서는 현재 지역에 따라 다르게 시행되고 있는 공개 모집을 더욱 활성화하되, 일정 수 이상의 주민 추천을 받아 공정하고 투명한 심사과정을 거쳐 읍ㆍ면ㆍ동장이 추천하는 방법 등이 강구될 필요가 있음 - 특히 주민자치센터의 프로그램 참여자나 참여 동아리의 대표자들에게도 의사결정 과정을 개방하여 적극적인 참여의식을 불러일으킬 수 있도록 해야 함 - 다양한 집단의 참여가 이루어질 수 있도록 젊은 세대 및 남성의 참여를 확대하는 방안도 고려할 필요가 있음 ○ 주민자치위원의 권한 강화 - 현재 읍ㆍ면ㆍ동장에 대한 자문적 위치에서 향후 주민자치위원회가 넓은 재량을 가지고 자치적으로 주민자치센터를 운영할 수 있도록 권한이 강화되어야 함 - 주민자치위원들의 활발한 참여와 책무성을 보장하기 위해서는 적절한 책임과 권한의 위임, 그리고 그 기능과 역할의 명확한 규정이 필요할 것으로 보임 - 아울러 주민자치위원으로서 긍지와 자부심을 심어줄 수 있는 기회와 예우를 제공하고 재정적 여건이 허용하는 범위에서 회의비 등 실비 보상책도 강구하는 것이 바람직함 ○ 참여자들의 전문성 확보 - 주민자치센터의 운영을 실질적으로 책임지고 있는 자치위원과 담당 공무원각자의 기능과 역할, 센터운영의 전반에 대한 전문적인 교육ㆍ훈련을 실시할 필요가 있음 - 이러한 교육을 위해 지방 공무원교육원과의 연계운영을 강구하는 것도 필요할 것으로 보임 - 참여하는 자원봉사자들을 잘 관리하고 교육시켜 특정 분야의 전문가로 활용하고, 지속적으로 활동할 수 있도록 제반 여건을 마련해 주는 것도 불가결함 ○ 주민자치위원회의 위상 및 역할 변화 - 주민자치위원회는 주민들의 적극적인 참여와 주민들이 주도적인 활동을 할수 있도록 하는 촉매 역할을 해야 할 것임 - 따라서 무엇보다도 주민자치센터의 운영 전반에 걸쳐 지역주민을 적극적으로 참여시키는 방안을 제도적으로 확립하는 것이 필요함 - 이를 위해서는 지역 현안을 발굴하고 해결하기 위한 주민참여형 사업을 추진하고, 지역주민으로 하여금 단순한 수요자(자치센터 이용자)의 역할을 넘어 센터의 자원봉사자나 프로그램 개발자 같은, 공급자 역할을 동시에 수행할 수 있도록 유도할 필요가 있음 I. Research Background and Objective □Background of the Research ○One of the most remarkable trends in policy- making in Korea over the past two decades is the move toward more inclusive and participatory decision- making processes based on multiple stakeholders. During the period of authoritarian government in the past, most decisions were made by a related government department and a small number of policy communities. However, recently, issue- oriented decision- making networks are emerging. As they include participation of multiple stakeholders, they ensure efficiency, effectiveness and democracy of administration, and thus an advanced form of administration. Such a phenomenon is even more encouraging in terms of governance, emerging as a core concept of contemporary public administration since the mid- 1980s. Basically, governance is a public management paradigm that emphasizes as core values participation and collaboration, and governance proposes a variety of management skills to fulfill efficiency, effectiveness and democracy in public administration. ○The current issue- based decision- making networks observed in Korean administration conform to the new governance paradigm. However, it should be noted that a governance system, which is often suggested as a cure- all for contemporary public administration, is subject to failure, just like `market failure` in the 19th century and `government failure` in the 20th century. Many studies have demonstrated the possibility of `governance failure,` and provided diverse diagnoses, which may be categorized in two types as discussed below. □Objective of the Research ○In this context, this study proposes to ① examine factors that affect the accountability of collaborative governance and ② develop an accountability index in order to prevent governance failure. To this end, this study examines Community Centers in Korea as an empirical example case of collaborative governance. Adopted in 1999, as of March 2008 (cf. statistical data from the Ministry of Public Administration and Security), 2,621 Community Centers operate on the principle of public- private collaboration that engages public agencies, local residents and various social organizations to form a network and address local issues. This accounts for 73.9% of a total of 3,547 local district offices in the country. Implementation of Community Centers as collaborations can be interpreted as an attempt actively to apply governance to the local administration system in Korea. II. Main Research Questions and Analysis Results □First, the structure of collaborative governance is relatively amorphous compared to conventional bureaucracy. The reason stems from the inherent nature of collaborative governance for decentralization of power and joint decision- making, as well as the participation of multiple actors and their groups. In order to ensure accountability for effective operation of a governance system ① legal and systematic device should be clear enough to dissuade conflict as much as possible while promoting collaboration. As neo-institutional supporters claim, law and regulations are social mechanisms to pre- determine behavior and the interaction of all the involved actors. ② It is necessary to examine whether representatives of particular interest groups have sufficient expertise and whether their authority is acknowledged by relevant groups. Participation of multiple stakeholders comes in the form of indirect participation in a modern social structure; without official representatives, the foundation of collaborative governance may be weakened. It is equally important to ensure that these representatives have solid expertise in order to understand and reflect local residents` needs and ideas. □Second, collaborative governance is an interactive system and process based on the principle of interdependence (Kim Seok-jun et al. 2002; Hong Seong-man 2004; Seo Soon-tak, Min Bo-kyoung 2005). Presumably, accountability of collaborative governance increases if ① the decision-making process is transparent ② the decision-making process is democratic, and ③ communication is active to examine and reflect local peoples` needs and demands, since they are primary consumers of goods and services that collaborative governance produces. The fairer the process of collecting opinions of multiple participants, the more collaborative the interaction becomes to reach a shared goal. □Third, the main mechanism of collaborative governance is mutual cooperation to solve shared problems and to achieve a shared goal (Henton 2008: 3- 4), and it is expected to provide prompt and more effective solution by reducing cost of decision- making process (Park Jae- chang 2008: 123). That is, collaborative process and the democratic nature of collaborative governance are not only for the sake of democratic value and procedure, but also based on a belief that the outcome can be more effective and efficient compared to vertical decision- making of conventional bureaucracies. In discussing the accountability of collaborative governance, accountability for outcomes (performance) emerges as a critical factor that can be facilitated by designing and implementing ① performance management and ② a proper rewards and incentive system for performance. This study also analyzed differences between groups in the degree of perception of factors affecting the accountability of collaborative governance derived through factor analyses. □Analysis of differences between public and private groups First, differences between public and private groups existed in three out of five factors. Differences between the groups were found to exist in the clarity of laws and regulations (factor 2) among accountabilities of the structure of collaboration and in performance management (factor 4) among accountabilities of the outcomes of collaboration (Table 10) On the one hand, the public group perceives the accountability of the outcomes of collaboration as more important compared to the private group. This may be because the outcomes of collaboration are closely related to positive or negative incentives of civil servants based on work performance. On the other hand, the private group perceives the clarity of laws and regulations as a more important factor than the outcomes (performances) of collaboration. Almost no institutional compensation is given to the chairpersons or members of community councils in relation to the performance of the current community centers. Therefore, it should be noted that the compensations that can be pursued are intangible compensation, i.e., political compensations, such as careers and reputations. The institutional compensations and motives that can be pursued are clarifications of legal/institutional regulations. It would seem that they ultimately pursue the expansion of the authority of community councils through this mechanism. □Analysis of differences between city and non- city groups To analyze differences between areas in the degree of perception of factors affecting the accountability of collaborative governance derived through factor analyses, the questionnaire respondents were divided into two groups i.e., a city group (residing in city or gu units) and a non- city group (residing in eup or myeon units), based on places of residence. Independent sample t- tests were conducted. The results indicated that differences between the two groups existed in three- out of five- affecting factors. The differences between the groups were found to exist in the accountability of the process of collaboration (factor 1) and in the outcomes of collaboration (factor 4 and 5). III. Policy Recommendations □First, the city group perceived the accountability of the outcomes of collaboration (factor 4, factor 5) to be more important than the non- city group, and the non- city group perceived the accountability of the processes of collaboration (factor 1) to be more important than the city group. ○In general, city groups have larger populations, more diverse population composition, and larger budgets compared to non- city groups. In addition, exchanges between actors depend on formal decision- making processes with high levels of institutionalization rather than informal contacts and emotional exchanges. The city group, therefore, cannot but be more sensitive to the outputs of outcomes that may involve diverse stakeholders compared to the noncity group, and it appears that, for this reason, the city group perceives the accountability of the outcomes of collaboration to be more important than the non- city group. ○On the other hand, compared to the city group, the non- city group has a smaller regional scope and is more likely to depend on emotional exchange structures based on informal and face to face contacts rather than traditional exchange methods, i.e., exchanges through the official system. Also, their budget sizes are smaller. From this, the non- city group can be considered as regarding the accountability of decisionmaking processes more importantly that the accountability of direct performances. □This observation suggests that, as in the case of public and private groups, which must be distinguished to ensure the accountability of community centers, differentiated measures to ensure accountability should be prepared for city groups as well as non- city groups based on differences in perceptions. In particular, compensation and motive systems linked with performance should be established for city groups, and measures to ensure accountability relating to the decision- making processes and overall collaboration processes are necessary for non- city groups.

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