외국인의 다주택 취득에 대한 취득세 중과 개선방안

허원제,김진아 한국지방세연구원 2022 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2022 No.8

□ 연구목적 ○ 최근 주택가격의 가파른 상승 속에 외국인의 주택매수 사례가 늘어나면서 주택 취득세에 대한 내·외국인 간의 불형평성 우려가 불거지는 모습임. - 내국인은 세대별로 주택수를 합산해서 취득세가 중과되지만, 국내에 살지 않는 외국인은 세대원 여부의 파악이 불가능해 1세대 다주택 여부를 구분할 수 없는 관계로 현행 중과세 규제를 피할 수 있음(허원제, 2022). ○ 상당수의 외국인이 국내 주택을 다수 취득해도 내국인과 대조적으로 중과세 부담이 어려운 이른바 사각지대에 노출된 현 실정은 충분한 세제적 쟁점이 될 수 있음. - 일례로 해외에 사는 외국인이 자신과 가족 명의로 분산해 국내 아파트 3채를 매입해도 1세대 1주택자에게 해당하는 경우가 가능해지며(마정화, 2021), 이는 내국인에 대한 역차별로 귀결되는 셈임. - 수도권이나 대도시 지역을 중심으로 외국인의 국내 주택매수 사례가 증가함에 따라 높은 주택 취득가에 적용될 중과세를 피하게 될 경우, 복수의 주택을 소유하게 될수록 내·외국인 간의 취득세 부담 차이는 간과할 수 없는 수준일 가능성이 큼(허원제, 2022). ○ 따라서 관련 세제의 개선을 통해 미비점을 해소해 나갈 필요성을 지니며, 이에 본 연구는 외국인의 국내 다주택 취득에 대한 합리적인 취득세 중과 방안을 분석 및 제시하는 데 그 목적을 지닌다고 할 것임. - 본고는 외국인의 국내 다주택 취득에 대해 합리적으로 취득세를 중과할 수 있는 방안 제시를 통하여 외국인들이 투자 목적의 주택 소유를 지양하도록 유도함으로써, 실거주 중심의 주택 수요·공급을 활성화하는 주택거래시장 지원정책을 수립하는 데 보다 체계적이고 증강된 발판을 마련코자 함. - 내국인과 같이 외국인에 대해서도 다주택 취득의 세부담을 온전히 중과하는 것은 궁극적으로 현행 제도의 사각지대를 해소하여 국내 주택가격의 급격한 변동 가능성을 억제할 수 있을 뿐만 아니라, 내국인에 대한 세제상 역차별 문제에도 대응해 나갈 수 있어 공평과세를 달성하는 조세정책의 안착에 강건한 토대를 구축할 수 있을 것임. □ 주요내용 ○ 주택 구입 시 부과되는 취득세는 해당 1세대 내 총 주택수가 2주택 이상일 경우 「지방세법」 제13조의2(2020.8.12. 신설)에 의거해 중과되고 있음. - 중과세율을 포함한 전체적인 취득세율은 8~12%로 세대 내 보유 주택수와 대상 주택의 소재지가 조정대상지역에 속하는지 여부에 따라 세분류됨. - 다주택 취득에 대한 취득세 중과는 유상거래 주택을 대상으로 함. - 주택 취득 중과에 관한 「지방세법」 제13조의2는 취득자에 대한 내·외국인 지위 구분 없이 모두를 적용 대상으로 함. - 이하에서는 주택수에 따른 취득세 중과를 다룬다는 점에서 주택 취득의 원인을 유상거래로 한정함. ○ 주택 취득세의 중과 판단 시 중요 기준인 1세대의 일반적 정의는 다음과 같음. - 1세대란 주택 취득일(잔금일) 당시 주택을 취득하는 사람과 「주민등록법」 제7조에 따른 세대별 주민등록표 또는 「출입국관리법」 제34조제1항에 따른 등록외국인기록표 및 외국인등록표에 함께 기재되어 있는 가족(단순 동거인은 제외)으로 구성된 세대로 정의함(「지방세법 시행령」 제28조의3제1항). ○ 현재 상기와 같은 1세대의 정의에 맞춰 제도상 내·외국인 모두에게 세대 내 다주택 취득 시 중과하도록 하고 있지만, 실무적으로는 내·외국인 모두에게 무차별하게 적용되지 못하고 상당수의 외국인에게 적용되지 않을 수 있는 맹점이 있는 실정임. - 외국인의 경우 1세대를 등록외국인기록표 및 외국인등록표를 기준으로 판단하도록 하고 있는데, 등록외국인기록표 및 외국인등록표의 가족 기재사항이 실제 가족사항과 다를 수 있을 뿐만 아니라, 해당 기록표와 등록표 간에도 기입된 가족사항의 내용이 서로 달라 정확한 세대 파악에 혼선이 발생할 수 있음. · 지자체들은 이 같은 1세대 다주택 취득세 중과 수행 시의 실무적 어려움에 적극 대처하는 데 있어서 제약적 여건을 가지는데, 이는 지자체에서 등록외국인기록표와 외국인등록표 중 등록자 본인과 세대주뿐만 아니라 본인과 다른 세대원들 간의 가족관계 그리고 다른 세대원들 상호 간의 가족관계를 파악하는 것이 어려운 외국인등록표를 받아 그 내용을 외국인등록대장을 두어 기입·관리함으로써 활용하고 있기 때문임. - 또한 현재 내국인 세대주와 외국국적의 세대원이 가족으로서 동일한 주민등록지에 함께 살고 있는 경우에도 불구하고, 현행 법령상 해당 외국국적의 가족들은 세대별 주민등록표에 기록되지 않을 수 있어 세대 내 다주택 취득 중과제도의 공평한 실현에 허점을 지님. · 이는 「주민등록법 시행령」 제6조의2에 의거해 외국인 가족에 대한 기록 신청을 하지 않았거나 또는 기록되었다고 하더라도 삭제 신청을 했을 경우 기록이 지워지면서 세대별 주민등록표에서 내국인 세대주의 외국인 세대원 가족들은 실제와는 달리 파악할 수 없기 때문임. ○ 이러한 경우 해당 외국인에 대한 1세대 다주택 취득세 중과를 적용할 수 없게 됨. - 즉, 잘못된 외국인 구성 세대의 파악은 세대 내 주택수 판정에서 오류를 수반하게 될 수밖에 없으며, 이로 인하여 외국인에 대한 1세대 다주택 취득세 중과를 제대로 적용한다는 것은 기대하기 어려움. ○ 한편 지자체별 외국인 주택 취득과 관련한 기초자료가 부재하여, 외국인 세대 내 다주택 취득 중과제도의 짜임새 있는 개편·관리·최적화를 위한 실태 및 쟁점 분석이 원활하지 못한 여건임. - 연도별·국적별·금액별·지역별·주택유형별·취득원인별·취득주택수별 등의 기준에 따른 외국인의 국내 주택 취득 실태와 같은 기초적인 관련자료들이 체계적으로 구축되어 있지 않거나 공개가 제대로 이루어지지 않고 있으며, 또한 해당 외국인들에 대한 과세 현황 등 존재하는 원천 데이터에 대한 접근도 어려운 상황임. ○ 사실적 추세나 현상적 추이에 대한 점검과 분석, 현황 파악 및 검토가 어렵게 되는 것은 현재 다양한 측면에서의 제도적 문제점 대응과 극복 그리고 완성도 제고에 있어서 높은 장애물로 작용하게 될 수밖에 없을 것임. ○ 위와 같은 문제점들에 노출되어 있는 현행 제도에 의거하여 2011~2021년 사이 내·외국인에 대해 다주택 취득 중과세가 적용되고 있는 현황은 아래와 같음. - 전국 광역자치단체들의 과세자료를 활용하면 일반화 달성이 가능하여 가장 바람직함. - 그러나 개인정보 이슈 등 데이터 민감도에 연유하여 광역자치단체들로부터 구체적인 과세자료를 제공받기가 용이하지 않아 수도권에서는 인천광역시를, 비수도권에서는 대구광역시를 선정해 2011~2021년 사이의 관련 과세자료(개인정보 비식별 처리)를 구득 및 활용하고 있음. ○ 인천광역시의 경우 외국인의 다주택 취득 중과 사례가 41건(이중국적자 포함)에 불과함. - 외국인은 2011~2021년 사이 인천광역시 전체 다주택 취득 중과 사례의 0.44% 비중임. - 반면, 같은 기간 인천광역시 전체 다주택 취득 중과 사례(9,249건) 중 내국인(9,208건)은 99.56%를 차지하고 있음. ○ 대구광역시의 경우에는 외국인의 다주택 취득 중과 사례가 단 3건에 불과한 상태임. - 외국인은 2011~2021년 사이 대구광역시 전체 다주택 취득 중과 사례의 0.09% 비중임. - 반면에, 동 기간 대구광역시 전체 다주택 취득 중과 사례(3,497건) 중 내국인(3,494건)은 99.91%를 차지함. ○ 이처럼 인천·대구광역시 모두에서 외국인에 대한 다주택 취득 중과가 매우 작은 수준들로 나타나고 있는데, 해당 수치들이 누락 없이 현행 다주택 취득 중과제도를 정확하게 적용한 상태에서 도출된 수치로 보기에는 다소 무리가 있을 것으로 추정할 수 있음. - 인천광역시 · 동일한 분석기간에 한하여 개략적으로 내국인 중과 건수의 1/10 수준으로 매우 작게 간주한다고 하더라도 외국인의 다주택 취득 중과 건수는 약 921건으로서, 이는 같은 기간 전체 다주택 취득 중과 사례의 9.96%에 해당함. · 그보다 더욱 작은 수준인 동일 분석기간 내국인 중과 건수의 1/100 수준으로 간주할 경우에도 동일 기간 외국인의 다주택 취득 중과 건수는 약 92건이 되며, 이는 같은 기간 전체 다주택 취득 중과 사례의 0.99%에 해당하게 됨. - 대구광역시 · 동일한 분석기간에 한하여 개략적으로 내국인 중과 건수의 1/10 수준으로 매우 작게 간주한다고 하더라도 외국인의 다주택 취득 중과 건수는 약 349건으로서, 이는 같은 기간 전체 다주택 취득 중과 사례의 9.98%에 해당함. · 그보다 더욱 작은 수준인 동일 분석기간 내국인 중과 건수의 1/100 수준으로 간주할 경우에도 동일 기간 외국인의 다주택 취득 중과 건수는 약 35건이 되며, 이는 같은 기간 전체 다주택 취득 중과 사례의 1.00%에 해당하게 됨. ○ 요컨대, 최근 11년간이라는 적지 않은 분석기간 동안 공통되게 인천광역시와 대구광역시 모두에서 과세 데이터상 외국인에 대한 다주택 취득 중과 사례가 매우 작은 수준으로 포착되고 있는바, 이를 누락 없이 현행 다주택 취득 중과제도를 정확하게 적용한 상태에서 도출된 수준이라고 단정하기에는 유의미한 근거가 충분하다고 할 수 없어 보임. - 인천광역시 : 대도시 및 인천경제자유구역, 송도국제도시, 영종국제도시, 청라국제도시 등의 입지 특성 보유 지역 - 대구광역시 : 대도시 및 대구경북경제자유구역, 대구비즈니스국제회의복합지구, 352개 외국인 투자기업 소재, 대구국제학교 소재 등의 입지 특성 보유 지역 ○ 아울러, 외국인의 국내 주택 구입과 주택매매가격 상승 사이의 연관성을 배제해서는 안 될 것으로 판단되는 상황으로서, 외국인의 다주택 취득에 대한 파악 누락이 발생하는 것은 자칫 내국인과의 공평과세 실현 미달성은 물론 건전한 주택가격의 형성 왜곡, 국민의 실거주권 보호 미흡으로 직결될 공산이 큼. - 외국인은 주택 구입을 위한 자금 동원력이 뛰어나고 투자 목적하에 시세차익을 노리는 경우가 많다는 점에서, 외국인들의 국내 주택 거래는 주택가격을 상승시키는 연관성을 갖추고 있는 것으로 판단할 수 있음. · 주택가격 시세는 1~2건의 높은 주변 거래가격 형성에도 상승 추력을 받게 된다는 점을 염두에 둘 필요가 있음. ○ 현재, 그간 외국인의 꾸준한 주택 구입 추세에 최근의 급증 양상까지 더해지면서, 외국인의 다주택 구입 사례가 동반하여 늘어날 수 있는 충분한 개연성이 존재하고 있음. ○ 따라서 외국인의 다주택 취득에 대한 엄중한 대비(i.e., 제대로 된 중과제도의 적용)가 요구되는 시점임. ○ 유사한 맥락에서, 해외 주요국들(외국인의 주택 취득 문제점 경험 국가들)은 자국 내 비거주 외국인에 대하여 주택 취득 시 공익에 현저한 피해를 입힌다는 판단 아래 세율 상향이나 추가 과세를 단행하고 있음. - 캐나다 · BC주에는 부동산의 소유권이 이전되면서 내·외국인 모두에게 부과하는 세목(PTT)가 존재하며, 특정 지역에 속하는 주거용 부동산을 취득하는 경우 외국인에게만 20%의 세율로 추가 부과하는 세목(APPT) 또한 존재함. · 이와 병행하여, 지정된 지역을 대상으로 외국인·시민권자·영주권자 주택 소유주들의 거주상태 등을 1년 단위로 신고받아 과세요건에 미부합할 경우 2%의 세율로 부과하는 세목(SVT)도 운용 중임. · 밴쿠버시의 경우 6개월 이상 비어있는 주택에 대하여 현재 3% 세율의 빈집세(EHT)도 별도로 과세하고 있음. - 홍콩 · 부동산 거래 시 인지세(AVD, BSD 등)가 부과되며, 외국인의 영주권 여부에 따라 세율을 차등 부과함. · 특히 BSD의 경우 영주권이 없는 외국인(또는 외국법인)만을 대상으로 하여 주택구매 시 해당 주택가격의 30%에 달하는 세율로 과세함. - 뉴질랜드 · 비거주 외국인이거나 26주 이상 해외에서 체류하는 등의 요건에 해당하는 거주 외국인(개인 및 법인)의 경우, 거주 목적으로 사용하는 건물이나 주택, 단지, 거주공간을 포함하는 토지의 구입을 금지함. - 싱가포르 · 주택을 포함한 자산거래 시 인지세의 일종으로 ABSD를 과세하며, 취득자의 지위(시민권자, 영주권자, 외국인 또는 법인)에 따라 부과세율에 차등을 둠. · 현재 해당 세율은 최저 5%에서 최고 35%로 그 격차가 많게는 30%p까지 발생함. - 상기 국가들의 공통된 궁극적인 정책 목적 · 캐나다, 홍콩, 뉴질랜드, 싱가포르는 공통적으로 자국 내 투자 목적의 주택 소유를 억제하여 시장에서의 주택가격의 안정 추구는 물론 실거주 용도의 주택으로 전환·공급될 수 있도록 함으로써, 국민의 거주권을 증진시키는 것을 목적으로 삼고 있음. ○ 이들 주요국은 주택 등의 부동산 거래 시 고세율의 세제 적용을 통해 일정 수준의 효과를 달성하고 있는 것으로 평가하고 있음. ○ 이에 우리나라 또한 외국인의 주택 취득에 따른 문제점들을 해소하기 위하여, 국내 비거주 외국인의 주택 취득 시 주요국들의 사례처럼 세율 상향이나 추가 과세의 가능성을 고려할 수 있으나, 국제법상 상호주의 준수라는 중요한 유의점이 존재하고 있음. ○ 현행 중과제도가 외국인의 다주택 취득에 대해 제대로 적용되지 않는 문제점을 개선하기 위해서는 우선적으로 다음과 같은 5가지 방안들을 모색해 볼 수 있을 것임. - [개선방안 1] 1세대 내 외국인 가족 파악에 누락이 없도록 하기 위하여, 현재 외국인의 경우 1세대를 등록외국인기록표 및 외국인등록표를 기준으로 판단하도록 하고 있는 것을 등록외국인 기록표 기준으로 일원화하고 지자체에도 세대원 파악이 손쉬운 등록외국인기록표를 제공하도록 할 필요가 있음. · 다만, 이때 가족이 미등록 외국인인 경우 등록외국인기록표상 기입 누락이 발생할 수 있는 문제가 여전히 남아 있고, 아울러 본인이 미등록 외국인으로서 등록외국인기록표가 없어 세대 파악 자체가 불가능한 문제가 잔존해 있으나, 이는 아래와 같은 보완책을 통하여 관리해나갈 수 있을 것으로 사료함. · 본 보완책의 궁극적인 목표는 “미등록 외국인”(즉, 체류외국인) 중에서도 “주택 취득자”가 등록외국인기록표에 기입 누락되거나 등록외국인기록표가 없는 경우에 [외국인 세대 내 주택 보유수 판정 오류 → 다주택 취득 중과제도 적용 회피] 가능성에 대응하기 위한 것이라 할 수 있음. · 이에 외국인이 ㉠주택을 취득하였고 ㉡미등록 외국인에 모두 해당할 경우, 정기적으로 해당 주택 취득 미등록 외국인의 국내 체류 여부를 조사하여 그 결과를 관련 지자체에 제출하도록 의무화함. · 만약, 국내 거주 외국인으로 조사될 경우에는 입국한 날부터 90일 동안만 미등록 외국인 신분을 유지할 수 있는 만큼 90일을 초과하여 대한민국에 체류하려면 「출입국관리법」 제31조제1항에 따라 그의 체류지를 관할하는 지방출입국·외국인관서의 장에게 외국인등록을 해야만 하기 때문에, 종내에는 등록외국인기록표를 작성하거나 기록표상에 기입될 수밖에 없으므로 결국 세대 내 올바른 주택 보유수 판정을 위한 외국인의 1세대 파악에서 누락되지 않게 될 것임. · 반면에 주택 취득 미등록 외국인에 대한 정기적인 국내 체류 여부 조사에서 일정기간 이상 국외 거주로 확인될 때는, 국내 “비거주” 외국인으로 분류하여 주택 보유수에 관계 없이 중과세를 부과토록 하는 보완책을 염두에 둘 수 있음(하단의 “추가적인 제도 도입방안” 참조). · 해외에서도 “비거주” 외국인에 대한 주택 취득 중과세 부과 제도를 운용하고 있어 그러한 상대국으로 한정하면 국제법상 상호주의에도 위배되지 않을 것임. · 이로써, 주택을 취득한 미등록 외국인 경우들의 [1세대 다주택 취득 여부 구분 불가 → 현행 중과세 규제 적용 회피]의 가능성에 대하여 대처해 나갈 수 있을 것으로 판단함. - [개선방안 2] 등록외국인기록표의 보충적 방안으로서 주택을 취득한 외국인 본인에게 “외국인등록 사실증명서”를 제출하도록 하여 외국인의 세대 판단에 활용할 수 있도록 추진하는 것이 바람직할 수 있음. · 출입국관리사무소에서는 외국인등록 사실증명서를 발급하고 있으며, 등록외국인기록표의 내용은 외국인등록 사실증명서에도 그대로 기입되어 나타남. · 지자체는 이미 현행 법령상으로 외국인등록 사실증명서를 발급 또는 열람하게 할 수 있기 때문에 출입국관리소가 작성·비치하고 있는 등록외국인기록표과 견주어 절차적 어려움을 갖지 않음. - [개선방안 3] 내국인과 외국인으로 이뤄진 세대에 대하여 부정확한 보유 주택수 판별을 개선하기 위해서는 “세대별 주민등록표”와 “가족관계증명서” 및 “외국인등록 사실증명서(순수 외국인등록자 경우)/국내거소신고 사실증명서(해외동포거소자 경우)”를 연계하여 활용할 수 있도록 추진할 필요성이 대두됨. · 국민인 세대주 또는 세대원을 기준으로, 현재 그 배우자 및 직계혈족은 외국국적이어도 가족관계 증명서에 기재되고 있고, 해당인들의 외국인등록 사실증명서/국내거소신고 사실증명서는 등록 체류지/거소지·세대구성사항 등을 표기하고 있음. · 따라서 가족관계증명서와 외국인등록 사실증명서/국내거소신고 사실증명서는 「주민등록법 시행령」에서 규정한 “임의적 신청에 의한 기록”(제6조의2제2항)이나 “기록삭제 신청 시 삭제 의무화”(제6조의2제7항제1호)로 인하여 외국인 가족의 기록 누락이 발생 가능한 세대별 주민등록표의 한계를 보완할 수 있을 것임. - [개선방안 4] 한편 기초자료 및 원천데이터의 구축과 원활한 제공이 매우 중요함. · 외국인 주택 취득데이터 구축을 위한 관할 지자체별 주택 취득자의 필요정보 추출과 과세자료의 연계가 요구됨. - [개선방안 5] 아울러 외국인의 지역별·용도별·유형별 주택 보유 현황 데이터 등에 대한 모니터링을 강화할 필요가 있음. · 외국인이 주택을 취득할 경우 세대 내 주택 보유 현황 자료를 자진 제출받는 등 취득세 중과 회피와 같은 탈루 여부를 중점적으로 검증할 수 있도록 해야 할 것임. ○ 덧붙여서 “다주택 취득 중과 시 일정 조건의 외국인 취득자에 대해서는 세율을 상향하거나 추가 과세 적용”을 도입하는 추가적인 제도 신설방안을 고려해 볼 수 있음. - 일정 조건의 외국인 취득자란, 국내 비거주 외국인이자 특정 국가(대한민국 국민이 비거주 외국인 신분으로서 주택 취득 시 고율의 과세 처분을 행하는 국가)의 국적을 소유한 외국인을 말함. - 비거주 외국인이 국내에서 주택을 취득하는 것은 실제 거주가 아닌 임대나 매도 등의 투자성 목적을 가진다고 볼 수 있으므로 고세율의 과세를 적용하도록 추진할 수 있을 것임. - 그러나 모든 외국인을 대상으로 해서는 안 되며, 국제법상 상호주의상 상대국이 우리 국민에게 부여하는 대우와 동등하게 우리 국가도 상대국에 그것을 부여해야만 하므로 이를 고려한 외국인들 간의 구별이 요구됨. · 상호주의란 국제법상 국가가 상대국 국민에게 어떠한 지위 또는 대우를 부여하는 경우에 상대국도 그 국가의 국민에게 동일 또는 등가의 대우를 부여하는 것을 인정하는 것을 지칭함. - 현재 우리 헌법은 국제법상 상호주의를 존중하고 있으므로 반드시 이를 준수해야만 함. - 이러한 상호주의를 준수하기 위해서는 단순히 국적 구분만으로 내국인과 외국인 간에 차별을 두어서는 안 되며, 거주 여부에 대해서도 상호주의에 입각하여 외국인들 간에 합당한 구분이 이뤄질 때 인정될 수 있음. - 따라서 우리나라 국민(해당 외국령 비거주 대상자)에게 중과하고 있는 상대 국가들에 한하여 그 상대국 국적을 소유한 국내 비거주 외국인의 주택 취득에 대해 세율을 상향하거나 또는 추가 과세를 하는 방향이 되도록 함으로써, 상호주의를 준수해 법률적 유효성을 획득할 필요가 있음. - 이와 같은 추가적인 제도 도입방안은 과세타당성(과세논리성, 정부정책과의 정합성, 입법적 타당성)을 갖추고 있는 것으로 평가되는 반면에, 실현가능성(납세협력비용, 소비자 부담 전가성, 조세저항 가능성)에 있어서는 신중히 판별하면서 해당 방안의 도입을 추진할 필요성이 대두된다고 할 것이며, 과세원칙(세수의 보편성, 신장성, 안정성)에 대한 부합성은 높은 수준이 아니지만 세수의 보편성·신장성·안정성이 매우 중요한 지방세의 필요조건임에도 충분조건은 아니라는 점에서 여전히 고려 가능한 면모를 지닌 방안으로 평가할 수 있을 것임. ○ 위의 개선방안들에 기반하여 2020~2021년 적용 누락됐던 외국인들의 다주택 취득 중과가 내국인 다주택 취득 중과 건의 5% 수준만큼 회복될 수 있을 경우, 외국인의 평균 세부담은 51.7억 원/년 가량 확대될 것으로 추정되는 바임. - 외국인들의 다주택 취득 중과가 내국인 다주택 취득 중과 건의 10% 수준만큼 회복될 경우 : 외국인의 평균 세부담 약 103.3억 원/년 확대 예상 - 외국인들의 다주택 취득 중과가 내국인 다주택 취득 중과 건의 20% 수준만큼 회복될 경우 : 외국인의 평균 세부담 약 206.5억 원/년 확대 예상 - 외국인들의 다주택 취득 중과가 내국인 다주택 취득 중과 건의 30% 수준만큼 회복될 경우 : 외국인의 평균 세부담 약 309.8억 원/년 확대 예상 □ 정책제언 ○ 다주택 취득에 대한 취득세 중과제도가 제대로 작동하기 위해서는 위의 [개선방안 1], [개선방안 2], [개선방안 3], [개선방안 4], [개선방안 5]가 모두 중요하다고 할 수 있음. - 이들 방안을 통한 내국인이 역차별받는 현 상황(i.e., 외국인에 대한 다주택 취득 중과제도의 적용 누락)의 개선은 결과적으로 부동산 세제에서 공평과세의 실현 경로를 강건히 구축하도록 할 것임. ○ 그와 더불어 제안된 “추가적인 제도 도입방안”도 실거주 목적의 주택공급을 확대하고 나아가 주택가격의 안정화를 추구하기 위해서 당위성을 갖는다고 할 것임. 해당 방안 또한 국민의 거주권을 보호·증진하는 부동산 정책으로서의 상징성을 지닌다고 할 수 있음. ○ 다만 [개선방안 4]·[개선방안 5] 및 “추가적인 제도 도입방안”은 다소 중·장기적 추진의 면모를 지니는 만큼 정책제언으로서 아래 사항들을 부연하고자 하는 바임. ○ 우선, [개선방안 4]·[개선방안 5]과 관련하여, 주택 통계 현황 파악 등 관련 데이터의 구축에 있어서 항시적인 노력과 연계 기관들의 짜임새 있는 협력이 유념될 필요가 있음. - 항구적인 데이터 구축 및 지방세과세정보 시스템과의 연계성 확보 노력뿐만 아니라 관련 기관들 간의 유기적인 협력은 개선안의 지속 가능성을 담보하기 위한 필요충분조건으로 간주되어야 할 것임. ○ 그다음으로, “추가적인 제도 도입방안”에 대해서는 작금의 현실적 제약(i.e., 외교 분쟁의 촉발 방지를 위한 상호주의 준수)을 참작한 신설안으로서의 한계점을 인식하고, 이의 보완 방향을 항시 염두에 두면서 해당 제도를 추진할 필요성을 강조함. - 사실 자국 내 비거주 중인 우리 국민에게 주택 취득 시 고세율을 부과하는 국가에 대하여 해당 국적의 외국인이 국내 주택을 취득할 경우 상호적으로 고세율을 부과토록 하는 “추가적인 제도 도입방안”은 현재는 개선안 적용이 가능한 나라가 많지 않기 때문에 제한된 효과를 감안해야 할 것임. - 그러나 이러한 문제점은 특히 [개선방안 1]의 세부 추진사항을 고려했을 때 어느 정도 보완 및 해소해 나갈 수 있을 것으로 판단하므로, 이의 추진 필요성을 재차 강조하는 바임.

가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원 타당성 검토

허원제 한국지방세연구원 2021 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2021 No.25

□ 연구목적 ○ 가업승계 시 가업상속공제와 같은 국세 상의 세제 혜택들이 지원되고 있지만, 가업승계 대상 중소기업들(일부 중견기업 포함, 이하 편의상 ‘중소기업’으로 표기)은 다양한 문제들을 겪으며 여전히 원활한 가업승계에서의 어려움을 호소하고 있음. - 가업이란, 대통령령으로 정하는 중소기업 또는 대통령령으로 정하는 중견기업(단, 상속이 개시되는 소득세 과세기간 또는 법인세 사업연도의 직전 3개 소득세 과세기간 또는 법인세 사업연도의 매출액의 평균금액이 3천억 원 이상인 기업은 제외)으로서 피상속인이 10년 이상 계속하여 경영한 기업을 말함. - 이와 같은 가업의 소유권·경영권이 직계비속, 방계혈족, 친족(며느리, 사위 등)에게 이전 될 때를 특히 가업승계(「중소기업진흥에 관한 법률」 제2조제10호)라고 명칭하고 있음. - 중소벤처기업부(2020)에 따르면 전체 중소기업들 가운데 창업 이후 30년 이상(30년~40년 미만 & 40년 이상)의 업력을 보유한 중소기업의 2015년~2018년간 증가율은 32.2%에 이르며, 보다 고업력인 40년 이상 중소기업의 경우 그 증가율이 60.4%로서, 가업승계의 가능성이 높은 중소기업들이 빠르게 늘어나고 있는 것으로 파악됨. - 가업승계 시 피상속인과 상속인은 법정화된 모든 가업상속공제 사전·사후 요건들을 충족하기가 매우 까다로워 가업상속공제 혜택을 받는 데 많은 어려움이 따르고 있음. - 이로 인하여 가업승계 대상 중소기업들은 높은 상속세 부담을 고스란히 짊어져야 하는 상황에서 자유롭지 못한 실정임. ○ 이에 따라, 지방세 측면에서 가업승계 과정 중의 중소기업들을 지원하는 것이 시의성과 더불어 적합하고 합리적일 수 있을지, 지방세 차원의 지원 타당성을 검토해 볼 필요성이 제기되는 상황임. - 그간 가업을 승계하는 중소기업들에 대한 세제혜택들은 국세 측면에서 부여 및 시행되어 왔음. - 현재까지 지방세 측면에서의 지원책은 명시적으로 마련되어 있지 않은 상태임. - 따라서 가업승계 중소기업에 대한 지방세 측면에서의 세제 지원의 토양을 마련함으로써 전도유망한 국내 중소기업들의 경쟁력 강화와 더불어, 건강한 기업생태계 구축에 기여해 나갈 필요성이 대두됨. ○ 이러한 배경하에, 본 연구는 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원의 타당성을 검토하고 관련한 정책제언을 제시하는 것을 목적으로 함. - 연구목적의 구체화 : ① 지방세 관련 법률(지방세특례제한법, 감면조례)에서 가업승계 기업들에 대한 지방세 감면 지원 타당성 검토, ② 정책적 제언안 마련, ③ 필요시 지방세 감면 외의 간접적인 지원 방향 제언 - 본고는 지방세 관련 법률상 중소기업의 가업승계를 지원하기 위한 세부 법문을 축조하고 그에 관한 예비타당성을 평가하는 것을 목적으로 하지 않음. - 본고는 예비타당성 평가와는 별개로서, 보다 근원적으로 가업승계 중소기업에 대한 지방세 지원이 당위적인 근거를 구비할 수 있는지를 원천적으로 선제 검토하는 데 목적이 있으며, 구체적인 지원 방향의 제시는 정책제언으로서 제안해 나가고자 함. □ 주요내용 ○ 현행 「상속세 및 증여세법」 시행령 제15조제5항에서 명문화한 가업승계 과정에서의 과세 대상 재산은 다음과 같음. - 개인가업의 경우 : 가업에 직접 사용되는 토지, 건축물, 기계장치 등 사업용 자산(해당 자산에 담보된 채무액도 승계의 대상이나, 이는 승계자산 가액에서 차감되는 금액임) - 법인가업의 경우 : 가업에 해당하는 법인의 주식 가액(해당 주식의 가액에 그 법인의 총 자산가액 중 상속개시일 현재 사업무관자산 어느 하나에 해당하는 자산을 제외한 자산 가액이 차지하는 비율을 곱하여 계산한 금액) ○ 가업승계는 주로 사전상속(증여)과 사후상속을 통해 이루어지며, 가업승계 과정에서 상속ㆍ증여로 인한 조세부담이 커 가업승계의 성공과 기간에 영향을 줄 수 있는 것으로 보여 지고 있음. - 가업승계 방식 : 상속 단독(13.5%), 증여 단독(28.1%), 상속ㆍ증여 혼합(51.0%), 그 외 (7.3%) 가업승계시의 어려움 : 막대한 조세부담 우려(77.5%), 정부정책 부족(49.0%) · 직계비속이 기업승계를 받을 경우 우리나라의 최고 상속세율은 50%(무할증 기준)로서, OECD 회원국(34개국 대상) 가운데 2번째로 높은 최고세율을 보유 중임. · 하지만 세율 할증 등의 추가 고려사항을 감안하게 되면, 우리나라의 최고 상속세율은 60%로 높아져 기업승계 과정에서의 상속세 부담이 한층 커지는 양상을 띰. - 중소기업중앙회(2019)에 의하면 조사대상 중소기업들 중 가업승계에 소요되는 기간이 10년 이상인 경우는 40.6%로 거의 절반에 가까우며, 6년 이상인 경우는 74.3%에 달함. ○ 가업승계 시 상속세 부담은 높은 수준임. - 개별 대상 기업별로 처해 있는 여건의 특수성들과 공제 가능 여부에 따라서 세부담이 천차만별일 수 있으나, 상속재산의 절반 가량을 상속세로 납부해야 하는 상황이 충분히 발생 가능한 실정임. - 이처럼 상속세 부담이 작지 않은 수준이기 때문에 가업상속공제 제도를 도입하여 세부담을 낮춰주고자 하고 있으나, 현재 가업상속공제 제도의 이용도가 높지 않은 상황이며 해당 제도 이용 건당 평균 공제금액은 약 35억 원에 그치고 있음. ○ 가업승계가 이루어지는 경우에는 부동산이나 주식 등을 취득하게 되므로 일반적으로 취득세의 납세의무가 발생하고, 경우에 따라 주식을 양도하는 때에는 주식 양도에 따른 지방소득세 납세의무 등도 발생할 수 있음. ○ 하지만 순수히 가업승계와 관련하여선 가업승계 시점에 재산을 무상 이전받는 상속인에게 발생하게 될 납세의무에 관하여 살펴보아야 하며 이때 취득세가 문제되므로, 지방세에 대한 논의의 범위는 취득세로 한정됨. - 주식 양도에 따른 지방소득세 납세의무는 거래방식이 매매 내지는 교환에 기인하여 효력이 발생하는 것으로서 무상으로 주식을 상대방에게 수여하는 것이 아님과 동시에, 양도 행위가 가업승계 당시로만 국한되고 있다고 볼 수도 없으며, 납세의무도 매도자에게 주어짐. ○ 가업승계 시 취득세 부담은 상속세 부담에 비해 낮은 수준임. - 모든 취득 대상 물건들의 상속 관련 표준세율들을 평균화해보면 해당 평균 세율은 약 2.79%로서, 물건들의 수량·장부가액(상속 시 취득세율이 2.3%~2.8%인 토지 및 건물이 대체로 가장 큰 부분 차지) 및 개별 세율이 대부분 2%대인 점들을 감안했을 때 실제 평균 세율은 최대 5% 안팎의 수준일 것으로 예측함. - 가업승계 물건들의 장부가액 대비 취득세 비중은 가업승계의 진입장벽을 격상시킬 만큼 높은 수준이라고 평가하기엔 합리적인 근거가 불충분하다고 판단됨. ○ 그럼에도 재산의 무상 이전이 발생하는 가업승계 과정에서 취득세 납세의무 또한 수반된다는 점에서, 지방세 측면에서의 세제 지원 여부에 대한 판단이 요구되며 분석 결과는 아래와 같음. ○ (정책의 필요성) 가업승계에 대한 취득세 감면 지원은 원활한 가업승계에 기반한 장수기업으로서의 지속성 보장과 국가 및 지역 경제의 경쟁력 제고를 위하여 필요한 정책으로 사료됨. - 가업승계에 대한 취득세 감면 지원의 정책적 목표는 장기화된 경제위기에 처한 중소기업들에게 경영 지속성을 강화할 수 있는 환경을 조성하고 경쟁력의 명맥을 강건히 구축해 나갈 수 있도록 하기 위한 것으로 이해됨. - 물론 가업승계에 대한 취득세 감면 지원은 경영능력의 저하 여건 촉발 등 부정적인 측면을 내포할 수 있을 것임. - 그러나 경영능력의 저하 가능성 등 이러한 우려 때문에 높은 세부담을 그대로 감당하게 하여 일거에 원활한 가업승계가 가로막히도록 하는 것 또한 불합리한 모습이라고 할 수 있음. - 이 경우 외부 인재에 의한 경영방침의 급격한 변화나 창업자가 오랫동안 쌓아온 기업브랜드 가치의 변질, 그간 구축해온 경영·기술 노하우의 유출 등 또 다른 측면에서의 우려점들에 직면하게 될 것임. - 또한 해당 기업의 경영·기술 노하우 및 고용효과 상실로 인한 영향은 국가경제에 부정적 일 수밖에 없으며, 지역경제 활성화에 꾸준히 기여해 온 기업일 경우 해당 기업의 축소 및 부재는 지역경제적으로도 악영향을 미치게 되는 것은 필연적일 것임. - 이에 배경하여, 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원의 필요성을 다음과 같이 정리할 수 있음. · ① 가업승계 과정에서 높은 세부담(상속세, 취득세 등)으로 인해 기업의 영속성 유지 및 장수 기업으로의 성장에 어려움 · ② 투자·고용·연구개발(R&D) 등 가업승계 중소기업의 활력 제고 필요 · ③ 가업승계 과정에서의 상속세 및 취득세 회피를 위한 불법행위 속출 방지 필요 · ④ 건전하고 효과적인 세수확충 가능성 증진 ○ (정책의 공익성) 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원은 아래의 이유들에 근거하여 공익성에 치중한 정책이라고 판단하기 어려움. - 공익성은 시장경합을 통한 이윤의 극대화 추구를 목적으로 하지 않고 일부의 영리성 또는 그 전부의 배제를 감수하면서 공공의 이익을 도모하는 성질로 정의됨(허원제, 2021b). - 그러나 해당 지원정책은 이윤추구 기업들을 취득세 감면의 수혜대상으로 삼고 있음. · 중소기업이 가업을 승계하기 위해서는 존속은 필수이며 이를 위한 수익성의 극대화가 매우 중요한 요소라는 점에서, 이들은 공익성의 발현을 기대할 수 있는 대상에 속하지 않음. - 또한 정책목표에 있어서도 공익성을 추구하고 있다고 보기 어려움. · 가업승계 중소기업의 본원적 목적이 수익성 추구라는 점에서 공동체 전체의 경제적 편익 증진을 구현하기에 앞서 실제 공공성의 지불이 불가피하다는 점을 정책목표에 충분히 참작·반영하지 못한 측면을 수반하고 있음. - 종합하여 볼 때, 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원 정책은 공익성의 발현과는 높은 연관성을 찾기 어렵다고 판단되는 바임. ○ (정책목표의 구체성) 가업승계 시 취득세 감면 지원 정책은 유망 중소기업의 명맥 유지와 장수기업으로의 성장 발판을 조성하는 명확한 목표를 설정하고 있다고 보여짐. - 코로나-19 감염병의 대유행과 장기화에 따른 경기침체로 인하여 건실한 중소기업들조차도 경영환경 악화에 대한 위기감이 고조되고 있음. - 최근의 높은 공시가 상승 경향 등을 고려했을 때 취득세에 대한 세부담도 커지고 있기 때문에, 국세에 대한 지원만으로는 시기(timing)가 중요한 중소기업들의 가업승계를 원활히 이루어내기에는 녹록지 않은 상황이 되고 있음. - 이에 가업승계 과정에서 필연적으로 발생하는 취득세에 대한 지원은 가업으로 자리 잡은 중소기업들이 승계될 때 취득세 부담이 걸림돌이 되지 않도록 경감하여 줌으로써, 국세뿐만 아니라 지방세에서도 가업승계에 원활성을 더해주고자 한다는 점을 명확히 하고 있다고 평가함. ○ (정책의 정합성) 아직 지방세 측면에서는 가업승계에 대한 지원제도가 없지만, 향후 해당지원제도의 구축은 국세의 경우와 조화는 물론 보완을 이루어내며 국가정책에 있어서 정합성을 추구할 수 있을 것으로 판단됨. - 국세와 지방세의 상호관계에 비추어봤을 때 「지방세특례제한법」에서 가업승계에 특화된 감면특례를 지원하는 것은 현재의 국세와 지방세 간 대구(對句)적 체계에 향상된 통일성을 더할 수 있을 것으로 보임. - 또한 가업상속공제 등에 대한 이용이 까다로워 가업승계에 관한 세부담 완화가 충분치 못하다는 국세 측면에서의 문제적 실태 속에, 가업승계 시 취득세 감면 지원은 이를 보완해 나가는 유용한 출구가 될 수 있을 것임. ○ (지방자치단체 역할로서의 타당성) 해당 지원정책은 지방사무와 연관성을 가지며, 정책목적이 「지방자치법」 제9조에서 규정하고 있는 지방자치단체의 사무범위에 부합한다는 점에서 지방자치단체의 역할수행·개입 근거가 타당하다고 할 수 있음(행안부 훈령 제176호). - 가업으로 인정받은 중소기업을 승계할 때 취득세 감면을 지원하는 것은 해당 기업들이 고용·생산·소비 진작과 같은 지역경제 활성화에 중요한 역할을 수행하는 등 「지방자치법」 제9조제2항제3호의 ‘지역산업의 육성·지원’ 및 ‘중소기업의 육성’과의 관련성이 인정됨. - 한편 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가 사무의 범위에 관한 「지방자치법」 제11조에 기준하여서도 지방자치단체 역할로서의 타당성을 판단할 수 있는데, 해당 정책이 이를 위배하지 않아 지방자치단체는 역할수행·개입 근거의 타당성을 유지하고 있음. ○ (정책수단의 적절성) 중소기업에 대한 가업승계 지원을 ① 대상 수혜자, ② 보조방식, ③지원시기, ④ 행정집행비용 기준에 입각하여 판단할 때 재정지출 방식을 활용하는 것이 가업승계 중소기업들의 장수기업 성장 발판 마련이라는 정책목표를 달성하기 위해서는 수단의 적절성 측면에서 바람직할 것으로 판단됨. ○ (정책대상의 적절성) 가업승계 시 취득세 감면이 가능하게 될 경우 정책적 수혜대상자는 자산총액이 5천억 원 미만의 중소기업(연평균 매출액 3천억 원 미만의 중견기업 포함)으로서, 이들이 가업승계 과정에서 짊어지게 될 취득세 부담이 장부가액 대비 명목적으로 약 3%, 실제적으로 5% 안팎의 수준으로 예측된다는 점은 조세부담능력의 취약성 면에서 세부담 경감 유인이 필요한 대상자로 보기 어렵다고 평가할 수 있음. ○ (지방세 지원정책 운용 원칙과의 일관성) 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원은 현행 지방세 지원정책 운용 원칙과 온전한 일관성을 유지한다고 보기 어려울 것임. - 이는 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원정책이 「지방세특례제한법」 제2조의2의 지방세 특례 지원 원칙을 대부분 준수하고 있다고 보여지나, 3가지 측면에서는 위배성을 띠고 있다고 판단되기 때문임. · 첫째, “지방세 특례 목적의 공익성”에 대하여 위배성을 띰. · 둘째, “지방세 특례 적용 대상자의 조세부담능력”에 대하여 위배성을 띰. · 셋째, “조세의 형평성”에 대하여 위배성을 띰. ○ (타 조세지원제도와의 중복성) 현재 원활한 가업승계를 지원할 목적하에 마련된 지방세제는 명시적으로 존재하지 않아 향후 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원이 지방세 관련 타 조세제도와 중복성을 띨 것으로 보이지 않음. - 중소기업의 합병·분할에 대한 지방세 관련 감면혜택이 존재하지만 이는 중소기업의 육성과 발전을 위하여 안정적인 합병·분할을 촉진하는 데 1차적인 목적을 둔 제도로서, 가업승계 대상 기업들이 합병·분할이라는 특수한 방식을 동반할 경우에 이용할 수 있을 뿐 사실 원활한 가업승계를 도모하기 위해서 근본적으로 마련된 세제상의 지원책이 아님. ○ (입법적 충분성) 가업승계 세제 지원혜택을 받는 동일한 대상 기업에 대하여, 국세와 지방세가 사후관리 기간을 다르게 운용하는 상호 불협성의 소지가 있어 입법적 충분성이 미흡함. - 취득세의 사후관리 기간은 2년~3년인데 반해, 상속ㆍ증여세의 경우는 사후관리 기간이 5년~7년이라는 점에서 상호 불협하여 문제 발생의 소지를 지님. ○ (조세경쟁의 발생 가능성) 자치법규 상 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원은 조세경쟁의 발생 위험성을 내포하고 있어 「지방세특례제한법」 외에는 부작용의 원천 배제가 어려울 것으로 보임. - 가업승계에 따라 발생하는 취득세는 1회에 전액 납부해야 하는 만큼 부담이 적지 않은 수준이므로, 가업승계 중소기업들에게 해당 취득세를 감면해 주는 것은 연속적인 사업 추진 및 기업경영에 있어서 조세 인센티브로 작용할 수 있을 것으로 보임. - 이 경우, 지자체 간에 자칫 과도한 세수 손실을 초래하는 경쟁적인 감면정책의 도입·시행 가능성을 배제할 수 없게 됨. ○ (정책의 조세형평성) 해당 지원정책은 조세불형평성의 여지를 지님. - 가업승계 중소기업에 대한 취득세 감면 지원이 공정한 세제 지원정책으로서 형평성을 갖추기 위해서는 수평적·수직적 형평성을 모두 충족시켜야 함. · 수평적 형평성 : 동일한 담세력을 보유하며 비슷한 상황에 처한 가업승계 대상 중소기업들이 동일한 수준의 감면 혜택을 받을 때 달성 · 수직적 형평성 : 서로 다른 담세력 수준의 가업승계 대상 중소기업들이 그에 상응한 정도의 감면 혜택을 받을 때 달성 - 하지만 가업 운영 기간(가업 업력)을 감면 혜택을 차등화하는 기준으로 삼는 이상, 해당 정책은 수직적 형평성은 충족하지 않게 될 것임. · 담세력 수준에 대한 참작 없이 가업을 지속해온 기간을 기준으로 승계 과정 시의 취득세 세부담을 감면할 경우에는 충분한 담세력을 보유한 중소기업과 그렇지 못한 중소기업 간에 실질 세부담에서의 차이가 불가피해질 수밖에 없음. · 이는 납세의무자의 조세부담이 각각의 담세력에 상응해야 된다고 하는 응능과세 원칙에 부합되지 않게 되며, 그로 인하여 수직적 형평성에 어긋나게 됨. - 아울러 ‘조세중립성’의 위배 문제에 기인하여서도 합리적인 제도적 형평성을 갖추고 있다고 보기 어려울 것임. · 간주취득세 납세의무의 유무를 고려했을 때 가업승계 시 취득세 지원 대상은 사실 법인보다는 개인으로서, 세제혜택이 개인에 집중될 것으로 예상됨에 따라 조세중립성의 위배 문제가 발생할 우려가 있음. ○ 상기 사항들을 종합하여 볼 때, 지방세 측면에서 취득세 감면 지원을 토대로 가업승계 중소기업을 직접적으로 지원하는 것은 아직 타당성이 충분치 못하다고 판단됨. □ 정책제언 ○ 중소기업 가업승계 시 취득세 감면 지원은 신중할 필요성이 제기된다고 할 수 있으며, 현재로서는 가업승계 중소기업에 대한 취득세 연부연납 제도 도입을 타진하는 것부터 접근해 나가는 것이 바람직할 것으로 제언함. 지방세 측면에서의 우선적 지원제도 모색 방향 · 취득세 및 관련 납세 지원제도 설계 시, 납세부담을 완화토록 하기 위하여 연부연납 제도를 도입해 가업승계를 지원 ○ 또한 가업승계 취득세 감면 지원에 대하여 현재 국세 지원제도 상에서도 이미 드러난 우려 사항들의 개선이 동반되지 않는다면, 향후 지방세제적 지원의 타당성은 더욱 낮아질 수 있는 부분이 있어 이에 대한 고려가 필요함. - 국세 지원제도에서 나타난 문제점들에 착안했을 때 이를 취득세 및 관련 납세 지원제도에서 반복하지 않도록 해야 하며, 만약 답습을 방지하지 못할 경우에는 향후 지방세 차원의 가업승계 지원은 실재(實在)적인 제도로서 자리 잡기에 미흡할 수밖에 없을 것으로 판단함.

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공연장에 대한 지방세 감면 타당성 연구 - 부산광역시를 중심으로 -

허원제,안성서 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2020 No.8

□ 연구목적 ○ 현재 부산광역시(이하 부산시)는 공연장에 대한 시세 감면을 검토 중인 가운데, 신설 대상 감면조례의 타당성을 선제적으로 점검하고 이를 토대로 감면정책의 적합한 운용 방향을 모색·추진할 필요성이 대두됨. - 공연장에 대한 지방세 감면조례는 현재 전체 지자체 중 서울특별시(이하 서울시)가 유일하게 시세 감면조례로서 운용 중임. - 부산시의 공연장에 대한 시세 감면조례(안)은 다음과 같이 주요 특징적 모습에서 서울시와 유사성을 띨 것으로 예상 가능함. · 감면대상 : 「공연법」 제9조에 따라 등록된 공연장을 설치·운영하기 위하여 취득하는 부동산 및 현재 공연장으로 직접 사용하는 부동산 · 감면세목 및 감면율 : 취득세 100% 감면, 지역자원시설세 소방분 100% 감면 · 감면제도 운용기간 : 2021년~2023년 (2020년 감면조례 신설·도입 시) - 참고로, 서울시의 공연장에 대한 시세 감면조례(§5)는 아래와 같은 내용으로 구성됨. · 감면대상 : 「공연법」 제9조에 따라 등록된 공연장을 설치·운영하기 위하여 취득하는 부동산 및 현재 공연장으로 직접 사용하는 부동산 · 감면세목 및 감면율 : 취득세 100% 감면, 재산세 도시지역분 100% 감면, 지역자원 시설세 소방분 100% 감면 · 감면제도 운용기간 : 2008년~2021년 (일몰연장 여부에 따라 운용기간 연장) ○ 본 연구는 공연장에 대한 부산시 시세 감면조례의 예비타당성을 평가함으로써 지자체의 정책목표를 효율적으로 지원함과 동시에, 지방재정의 건전한 운영과 지역 경제의 활성화에 기여할 수 있는 정책제언을 제공하는 데 목적이 있음. - 시세 감면조례의 객관적·체계적·합리적인 운용 유도는 부산시 지방세 지출제도 전반의 운용 효율화를 도모하는 효과를 가지며, 이에 따라 지방세제의 정책지원 기능 강화와 지방재정의 건전성 확보를 조화롭게 달성하는 데 기여할 수 있을 것으로 기대됨. - 아울러 본 연구는 2020년 부산시의 시세 감면조례를 개정하는 데 있어 개선방안 모색 및 정책 결정을 위한 기초자료로 활용되도록 하고자 함. □ 주요내용 ○ 공연장에 대한 시세 감면조례안의 예비타당성 평가 결과는 다음과 같음. ○ 위의 정책성·경제성·형평성 평가 결과들을 종합했을 때, 긍정적 판단 근거의 우위에 기반해 본 공연장 감면특례에 대한 예비타당성은 충족되는 수준으로 평가됨. - 단, 긍정적으로 판단할 수 있는 평가 근거가 근소한 우위를 보이고 있으므로, 예비타당성의 충족 수준이 월등하게 높은 것은 아님. □ 정책제언 ○ 해당 공연장 감면특례는 다음 사항에 대한 고려를 바탕으로 목적 달성과 성과 제고에 한층 다가설 수 있을 것으로 사료됨. - 여러 측면에서의 제도적 당위성과 지자체의 재정영향, 지역경제 파급효과 등을 다각도로 검토·분석했을 때 공연장에 대한 지방세 특례 도입은 타당한 제도적 기반을 갖추고 있는 것으로 보여짐. - 다만 공연장에 관한 서울시의 시세 감면조례(§5)와는 상반된 모습으로서, 지역자원시설세의 감면 지양은 중요한 정책 운용 방향으로 추진할 필요성이 대두됨. · 사실 서울시의 공연장에 대한 감면세목에는 지역자원시설세가 포함되어 있는데, 이는 소방분 지역자원시설세로서 소방사무에 소요되는 제반비용에 충당하기 위하여 부과되는 “목적세”임. · 지역자원시설세는 특수 재원 확보를 목적으로 부과되므로, 과도한 감면은 해당 목적세의 목적 달성을 위한 재원의 부족으로 이어질 수 있음. · 실제 “특정지출 목적으로 과세되는 목적세적 세목의 감면 종료 및 신설 배제”는 현재 중요 정책 기조로서, 행정안전부는 목적세인 지역자원시설세가 감면세목으로 적합하지 않다고 보고, 지방세 감면세목에서 지역자원시설세를 배제하도록 한 “지방세 지출 기본 원칙”을 수립·운용 중에 있음. · 따라서 부산시가 감면조례 신설 시 지역자원시설세를 감면세목에서 배제하는 것은 현 감면정책 운용 기조와 상충하지 않고 조화를 이루는 방향이라 할 수 있음. · 서울시의 경우에도 향후 일몰연장 검토 시, 공연장에 대한 지역자원시설세의 감면 종료를 심도 깊게 고려할 필요성이 동반된다고 보여짐. ○ 이에 기반하여, 공연장에 대한 지방세 감면특례(안)은 <부록 1>에서와 같이 수정·제언해 볼 수 있음. - <부록 1>은 부산시가 운용하는 시세 감면조례에 초점을 두고 구체화하고 있는 내용임. ※ 공연장 규모에 대한 규정을 명시해 정책대상을 제한하지 않으면 고수익 창출이 가능한 대형민간 공연장도 정책대상에 포함되어 앞으로 정책대상의 적절성 훼손이 불가피하므로, 향후에는 지원대상 공연장 규모에 대한 규정 명시를 통하여 정책대상의 재정립이 필요할 것임. ○ 그렇지만 부산시가 감면조례를 수단으로 하여 정책적으로 개입하는 것에는 신중할 필요성이 있으며, 감면조례보다는 지방세특례제한법을 통해 공연장에 대한 지방세 감면특례를 고려해보는 것이 바람직할 것으로 사료되는 바임. - 이는 파장이 클 수 있는 ① 현재 해당 신설대상 감면조례의 입법적 논의가 무르익었다고 보기에는 제도적으로 충분치 못하다는 점, ② 지자체 간의 과대지출이 수반된 조세경쟁이 초래될 수 있는 위험을 내포하고 있다는 점, ③ 감면조례로서는 경제적 파급력이 효과성을 갖추고 있다고 보기 어려운 점, ④ 유사 공간·시설들 사이의 조세불형평성으로 인하여 형평성이 왜곡될 수 있다는 점 등에 특히 유의해야 하기 때문임. - 또한 ⑤ 감면세목으로서 취득세(자본비용)보다는 재산세(운영비용)가 해당 감면의 기본적 취지에 부합할 수 있다는 점에서도 유의할 필요성이 제기된다는 데 연유함. · 공연장에 대한 부산시의 시세 감면조례안은 취득세 감면을 내용으로 하고 있음. · “취득세”는 자본지출로서 매입비용에 포함되어 “자본비용”의 성격을 지님. · 공연장의 원활한 운영을 위해서는 “운영비용”의 성격을 지닌 “재산세”의 감면도 매우 중요한 부분임. · 사실 공연장의 운영 활성화 차원에서는 운영비용 감소와 직결된 재산세의 감면이 취득세 감면보다 효과가 더 클 수도 있을 것임. · 그러나 부산시 시세 감면조례로는 구세인 재산세를 감면할 수 없으므로, 취득세 및 재산세 감면을 고려할 수 있는 지특법이 부산시 시세 감면조례보다 공연장에 대한 지방세 특례제도로서 더욱 바람직한 접근 방향이 될 수 있음. ○ 지방세특례제한법을 통해 공연장에 대한 지방세 감면을 고려할 경우에도, 감면세목으로서 지역자원시설세의 신설은 배제할 필요가 있음. - 지방세 감면세목에서 지역자원시설세의 배제 추진은 재원활용의 용도가 특정된 목적세의 취지를 고려하고 있다는데 배경함을 재차 주목할 필요가 있음. - 이는 지특법 제2조의2상의 “지역자원시설세 등 특정 목적을 위하여 부과하는 지방세에 대한 지방세 특례 설정 최소화”라는 지방세 특례 원칙에도 부합함. ○ 지방세특례제한법상에서의 감면특례 여부를 타진하게 될 경우, 타진 결과가 도출되기 전까지 공연장에 대한 본 시세 감면조례를 대체할 수 있는 방안으로는 다음과 같이 다양한 인센티브 제공이 가능한 시책들을 제언해 볼 수 있을 것임. - 문화시설 건립 시 용적률 완화 - 국·공유지상 운영 공연장 대부료 감면 - 소규모 자가 및 임차 영세공연장 운영에 따른 운영·육성자금 지원 등

인구 감소와 경제시스템 위기

허원제 한국경제연구원 2015 KERI Insight Vol.15 No.47

지방재정의 건전화를 위한 복지정책 개선방향

허원제,유진성 한국경제연구원 2015 KERI Insight Vol.15 No.2

중앙·지방간 사회복지재정 책임 배분 재정립 방안

허원제,유현정 한국지방세연구원 2019 한국지방세연구원 기본연구보고서 Vol.2018 No.4

□ 연구목적 ○ 지방재정은 다양한 거시경제적 변화 요인들의 압박 속에 부담 증대가 예상됨. - 1980년대 10%에 육박하던 실질성장률은 2016년 2.8%를 기록하며 경제성장 속도가 뚜렷한 하방성을 띠고 있음. - 잠재성장률도 지속적인 하락 추세로 2020년까지 3%에 도달할 것으로 예측되고 있음. - 출산율도 낮아져 2016년 우리나라의 합계출산율은 1.17명으로 세계 최하위권 수준에 도달 - 2015년 12.8%이던 65세 이상 고령인구 비중은 2065년엔 42.5%까지 증가할 것으로 예상됨. - 생산가능인구도 2016년 총인구 대비 73.4%를 정점으로 감소하기 시작하여 2065년에는 48% 수준에 이를 것으로 보이며, 그 가운데 생산가능인구의 노령화도 심화될 것으로 추정되고 있음. ○ 그러한 가운데 지방정부는 복지프로그램 확대 등 사회복지 경쟁의 현실 속에서 재정 확대의 부담을 외면하기 어려운 실정임. - 향후 사회복지지출은 중앙 및 지방정부 재정의 중심을 이룰 뿐만 아니라 수요의 확장성이 가장 클 것으로 예상되는 분야 - 2016년 기준 우리나라의 GDP 대비 사회복지재정 규모는 OECD 국가 중 중하위권에 머물고 있어 한층 복지 확대에 대한 목소리가 고조되고 있는 형국임. ○ 지방세 세율 조정을 추진하고 있지만, 이에만 의존해서는 지방정부의 심화되는 재정 부담을 극복하는 데 한계가 있음. - 중앙과 지방간의 기능 재조정은 불가피할 것으로 보임. - 환언하면, 국고보조사업이 늘어나는 가운데 중앙정부는 매칭제도에 따른 지방정부의 책임 분담분에 변화를 줄 수밖에 없는 상황이며, 그에 따른 실질적인 해결책 모색이 필요하게 될 것임. ○ 이에 본 연구는 국가적 사회복지재정 수요 증대에 대한 효율적인 대응을 위해, 중앙과 지방정부 간의 사회복지에 대한 책임 분담 재정립 방안을 제시하여 재정적 부담의 조율을 모색하는 데 그 목적이 있음. - 사회복지지출에 대한 중앙 지방간 책임 · 분담 수준을 검토하고 재정립하는 과정은 그 형태를 막론하고 앞으로의 지방재정의 향방과 직·간접적으로 연계될 것으로 보이므로 이를 염두할 필요가 있음. □ 주요내용 ○ 상기의 연구목적을 수행하기 위하여, 우선 본고는 우리나라의 중앙·지방간 사회복지재정 책임 배분이 어떻게 정립되어 있는가에 대한 현황을 살펴보고, 벤치마크가 될 수 있는 일본 사례를 제시·비교하여 당면해 있는 문제적 현상을 분석하였음. - 우리나라와 일본은 지금까지 처해 온 여러 가지 환경에서 유사한 모습을 지녀 상호 비교에 큰 무리가 없음. · 경제성장률의 추세도 비슷한 경로로 변화해 왔으며, 국가채무 비중 면에서도 유사한 변화 모습을 보임. · 또한 저출산·고령화 속도 및 인구성장률에서 있어서도 우리나라가 일본의 전철을 밟고 있는 양상을 보이고 있음. · 국가운용 체제 측면에서도 중앙정부와 지방정부(광역단체, 기초단체)로 구성된 지방자치 체제를 운용 중이며, 사회복지지출에 대한 부담으로 인해 중앙·지방 정부간 재원 책임 배분에서 커다란 변화를 겪고 있는 환경 역시 유사한 모습이라고 할 수 있음. - 이를 토대로 우리나라와 일본의 복지재정지출 수준에 있어서 중앙정부와 지방정부간의 재정 책임 수준을 고찰하며 상호 비교해본 결과는 다음과 같음. · 우리나라는 사회복지분야 전반(2017년 기준 총 9개 부문 중 7개 부문)에서 중앙정부의 재정 부담이 높은 수준으로 나타나고 있어 지방정부가 주도적으로 추진할 법한 사회복지부문에서마저 중앙재정에 대한 의존도가 매우 높다고 정리할 수 있음. · 일본은 대체적으로 국가 전체적인 복지서비스 부문들(국민건강보험 부문, 고령자 의료 부문, 생활보호 부문)을 제외하고선 지방정부의 재정책임 수준이 중앙정부와 균형을 이루거나 높게 나타나며 주도하는 모습을 보이고 있음. · 현재 한층 가속화되고 있는 지방분권 추진에 맞추어 지방정부가 주도할 수 있는 사회복지 부문에 대한 재정책임의 재정립은 우리나라가 염두에 두어야 할 당면 문제/과제로 바라볼 수 있을 것임. ○ 이어서, 정부간 재정책임 배분에 있어 편중 현상이 나타날 수 있는 원인을 공공 선택모형(public choice model)에 토대하여 이론적으로 분석하였음. - 중앙정부와 지방정부가 복지재정의 책임을 분담할 때 ‘왜, 어떠한 이유’로 종종 정부간에 불균형이 발생하는지를 논의하였음. · 이는 자세한 이론적 설명을 요하는 부분으로서, 요약 부분에서 서술하기에는 충분한 설명이 어렵거나 또는 장황할 수 있어 본문에서의 기술내용으로 갈음하고자 함. - 이를 바탕으로 중앙과 지방간 복지재정의 합리적 책임 분담 필요성을 제시하였으며, 합리적 책임 분담을 통해 최적의 복지지출 수준을 달성할 수 있는 데 연유함을 밝힘. ○ 다음으로, 복지재정의 합리적 책임 분담 필요성에 관한 이론적 논의에 덧붙여 ‘어떻게 해야 정부간 합리적 복지재정의 책임 분담이 될 수 있을까’라는 질문에 한 가지 가능한 해결책을 제시하기 위하여 계량분석을 수행하고 그 결과를 제시하였음. - 계량분석은 240여 개 자치단체의 패널데이터에 기반해, 지방정부의 사회복지 각 세부 부문별로 복지지출의 증가가 지방재정에 미친 영향의 정도에 관하여 수행하였음. · 계량분석 기법으로는 시계열 상관성(serial correlation), 이분산성(heteroskedasticity)을 고려한 GLS(Generalized Least Square)를 이용하였음. · 나아가 패널모형의 고질적 문제인 오차항의 동시적 상관성(contemporaneous correlation)까지 추가적으로 고려하면서 상호간의 분석의 강건성(Robustness)을 살펴보고자, PCSE(Panel Corrected Standard Errors)를 통한 일치추정량(consistent estimator)을 추정하였음. · 한편 내생성(endogeneity) 문제를 가능한 한 배제하기 위해 종속변수와 설명변수들 사이에 1차수의 시차(lag)를 설정하고, 오차항(ϵ_it )의 1차 자기상관성(AR(1))을 통제하였음. · 또한 연도별 여건변화(예: 다른 해에는 관찰되지 않는 t년도만의 제도·정책적 변화, t년도만의 경제여건 상의 특성 등)와 같은 시간가변성 특성(η_t )들과 모형에서 감안하지 못한 자치단체의 개별적 지역 특성(δ_i)들을 통제하였음. - 이를 통해, 중앙과 지방이 사회복지재정 책임 배분을 재정립할 때 과연 어떠한 복지 부문에서 중앙정부가 더 많은 재정책임을 배분해 나가고 지방정부는 어떠한 복지 부문에서 재정책임 분담분을 늘려가는 것이 바람직할 수 있을지 해당 복지 부문의 선별 등 우선순위 구분에 관한 실증적 분석결과를 제시하였음. · 예산과 결산을 두루 고려했을 때 ‘보육·가족 및 여성’, ‘노동’, ‘보훈’과 관련된 지방자치단체의 사회복지지출은 지방재정에 긍정적인 요인으로 작용한 것으로 나타났음. · 사회복지지출로 인한 복지수혜대상자의 생산성 향상, 재취업 지원, 고용안전망 제고 등을 통한 취업률 및 가계·기업의 가처분소득 개선 여부와 연관됨에 따라 지방정부의 재정역량에 미치는 직접적인 영향이 긍정적인 것으로 해석되며, 이처럼 지방경제 활성화 유도와 관련된 해당 복지사업의 특성상 지방정부가 재정책임을 우선적으로 제고하며 주도적으로 이끌어나가야 할 사회복지 부문으로 판단되는 바임. · 반면에 ‘기초생활보장’이나 ‘주택’, ‘취약계층지원’, ‘노인·청소년’ 관련 사회복지지출은 재정부담 요인들로 작용하는 것으로 분석되었음. · 주택·취약계층·노인·청소년 지원을 위한 복지지출은 중앙정부 중심의 정책수요 성격이 상대적으로 짙고, 단기간에 정책수혜자들의 노동생산성 향상을 표출시킬 수 있는 복지지원 성격의 정책과는 괴리가 있으므로 지방정부의 재정역량에 부담이 되는 효과가 발휘되고 있다고 볼 수 있으며, 그에 따라 정부간 재정책임을 재정립할 시 지방정부가 가장 후순위로 책임분담을 이루어나가야 할 사회복지 부문으로 사료되는 바임. - 이와 같은 분석 결과는 향후 중앙·지방정부간 사회복지재정 책임 배분을 재정립할 때 고려할 법한 실증적(empirical) 논거가 될 수 있을 것임. ○ 아울러, 중앙·지방간 복지재정 책임 분담의 재정립 기본 원칙과 향후 복지재정 책임을 완수하기 위해 필요한 재원 확충 방안에 대하여 논의하였음. - 중앙과 지방은 중앙정부가 대응할 부분과 지방정부가 대응할 부분을 구분하여, 중앙재정이 지방으로 비효율적으로 누수되는 것을 방지하는 한편 풍요와 여유로움이 가득하면서도 지역 특색을 개성 있게 살린 활력적인 지역사회를 구축하는 것을 목표로 삼아야 함. - 이제까지 중앙정부에 집중되어 있던 많은 정책적 역할들을 그 기능과 효과에 맞게 정비하며 중앙정부가 비교우위를 지녔으면 중앙정부에, 지방정부가 특화되었다면 지방정부에 역할을 부여하는 재조정 과정을 거치면서 정부 간에 상호 협력을 이끌어내야 할 것임. - 이를 위해 기본적으로 중앙정부와 지방정부는 수평적으로 대등한 협력관계를 지향할 필요가 있으며 그 가운데 지방정부는 지역 중심의 행정서비스를 자주적으로 추진하고 독자적으로 자체 정책을 발굴하는 것이 가능한 환경을 갖추어 나갈 필요가 있음. - 또한 지방정부의 자주재원 확충이 뒷받침되어야 할 것이며, 그와 같은 목적에서 지방정부의 과세자주권 확대와 교부세 제도의 개편을 고려할 필요성이 제기되는 바임. · 탄력세율 제도를 외형적으로만 갖추고 있지 않고 실질적으로 활용하는 것은 과세자주권 및 세입분권을 강화시키고 성숙한 지방자치에 한 걸음 더 다가서는 데 있어 중요한 덕목이 될 수 있을 것임. · 교부세 제도의 개편은 상기 기술한 과세자주권 확대와도 연관될 수 있는 부분으로서, 법적으로 허용되어 있지만 실제로는 활용되지 않는 탄력세율(탄력세율 활용 → 세수입 증대 → 보통교부세 규모 감소 → 탄력세율 제도 활용 기피)을 지방정부가 적극 활용할 수 있게끔, 교부세 산출식상 탄력세율 적용에 대한 기준재정수입액 인센티브 반영 필요성을 우선하여 고려해볼 필요가 있음. □ 결론 및 정책제언 ○ 재정분권 시대로의 도약을 준비하는 시기에 맞추어 사회복지재정에 대한 지방정부의 책임분을 늘려나갈 때, ‘어느 부문에서 우선적으로 늘려나가는 것이 지방정부 입장에서 바람직할 수 있을까’라는 의문을 가져볼 수 있음. ○ 중앙과 지방이 사회복지재정 책임을 배분해 나갈 때 아무래도 지방정부는 당장은 지출이 발생하지만, 궁극적으로는 지방재정에 도움이 될 수 있는 부문에서 먼저 책임분을 늘려나가는 것이 바람직할 것임. ○ 본고의 실증분석 결과를 통해서도 알 수 있었듯이, 사회복지지출이 응당 지방재정에 부담을 초래하는 모습을 확인할 수도 있었지만, 그 외에도 지방재정에 긍정적인 영향 관계를 구축하고 있는 모습 또한 찾아볼 수 있었음. - 성숙된 분권을 이루어가는 과정 속에서 지방정부가 재정 책임의 증가를 수반할 때, 이렇듯 사회복지분야에서 지방정부가 눈여겨볼 필요가 있는 우선순위 분야를 가늠해 볼 수 있을 것임. ○ 이처럼 정부 간 재정 책임 수준의 배분상의 변화를 어디에서 먼저 꾀할 필요가 있는지를 염두에 둔 연후에 지방정부는 늘어나는 재정 책임의 수준에 걸맞게 지출을 뒷받침할 수 있는 재원 마련, 즉 세입 확보에 주력하는 것이 기본적인 대응 방안이자 전략으로서 타당하지 않을까 싶음. ○ ‘제대로 된 지방분권의 시대’를 맞이하고자 하는 현재의 사회적 염원에 발맞추어, 지방정부는 중앙집권형 행정시스템만으로는 대응 상에 한계가 있고 다양한 주민 요구에 유연한 대처가 필요한 분야에서 그 기능과 역할을 강화해 나가야 함. - 반면 중앙정부는 내셔널미니엄(national minimum) 기조 아래 전국적이고 종합적인 분야에서의 기능과 역할을 강화하며 지방정부가 자주성·자립성을 확보하고 발휘할 수 있도록 제도와 환경을 정비할 필요가 있음. ○ 향후 연구에서는 특별·광역시 및 도의 광역자치단체와 시·군·구의 기초자치단체를 한꺼번(pooling)에 분석하지 않고 동종유형으로 구분지어 이들의 사회복지지출과 재정 부담에 대한 관계를 추가적으로 분석할 필요가 있다고 할 것임. - 본 연구에서는 지방정부 전반에 걸쳐 나타나는 평균적인 현상과 모습을 살펴보고자 전자의 방법과 같이 분석했던 배경이 있음. - 그러나 지방정부를 동종유형별로 세분화하여 일일이 그들에게서 보여지는 특징적 현상을 구분하며 정확히 파악할 수 있게 된다면, 한층 더 심도를 깊은 시사점을 도출해 낼 수 있을 것으로 사료되는 바임.

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