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오경수 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2020 No.24
□ 연구목적 ○ 환경문제에 대한 대응 등에 힘입어 자동차 시장은 전통적인 내연기관 자동차에서부터 연료 및 동력기술의 다각화가 실현되면서 친환경자동차로의 패러다임 전환을 빠르게 경험하고 있음 - 이러한 자동차 시장의 변화를 고려하였을 때, 장기적으로 친환경자동차의 보급확대를 위한 구매보조금과 세제지원을 점차 인하하고 자생적인 시장환경을 조성할 필요가 있음 ○ 또한, 현재 우리나라의 자동차세 과세체계는 내연기관 자동차와 非내연기관 자동차(친환경자동차) 간의 과세 불형평성이 존재하며, 동시에 친환경자동차 간에도 기종별 편차를 반영하지 않는 형평성 문제가 제기될 수 있는 구조임도 문제점으로 지적할 수 있음 ○ 따라서 중장기적인 관점에서 전기자동차와 같은 非내연기관 자동차에 대한 자동차세 과세체계의 개편이 필요하며, 이를 위해서는 자동차 시장의 전망, 지방세로서의 자동차세 비중 및 역할 등을 고려해야 함 - 자동차세는 지방세의 기간세목으로서 세수의 신장성 및 안정성 확보가 중요하다는 점에서 친환경자동차 보급이 확대됨에 따라 현행 자동차세 기준으로 자동차세 수입이 감소할 수 있음 ○ 본 연구에서는 급격히 성장하는 전기자동차 시장으로 인하여 非내연기관 자동차(친환경자동차)의 비중이 증가하는 추세와 시장의 안정화 등에 대한 전망자료 등을 바탕으로 친환경자동차의 과세기준 개편에 대한 시의성을 검토함 ○ 또한, 친환경자동차 보급에 따른 현행 자동차세 과세체계의 문제점을 분석하고, 친환경자동차에 대한 합리적 과세기준을 설계하여 과세체계의 전환을 제시하는 것을 목적으로 함 □ 주요내용 ○ 본 연구는 친환경자동차가 급격히 증가할 것이 예상되는 상황에서 정액세율이 적용되고 있는 친환경자동차에 대한 소유분 자동차세의 과세체계 개선방안을 제안하는 것을 목적으로 함 - 본 연구에서는 전기자동차, 수소전기자동차 등 전통적 동력원인 내연기관(ICE, Internal Combustion Engines)을 사용하지 않는 차종을 ‘친환경자동차’로 명하고 있음 - 소유분 자동차세의 경우는 비영업용 승용자동차가 약 96%의 비중을 차지하고 있으며, 승용자동차의 경우에만 친환경자동차가 별도의 과세체계인 정액세율이 적용되고 있기 때문에 본 연구의 주요 분석대상은 비영업용 승용자동차로 한정하고 있음 ○ 전기자동차의 시장 확대에 대해서는 그 전망에 대한 예측은 조금씩 상이하지만 머지않은 미래에 신차 판매시장은 전기자동차가 내연기관 자동차를 완전히 대체할 것이며, 누적 등록대수의 비중도 높아질 것이라는 예상은 일정함 - 국제에너지기구(IEA)에서는 전기자동차와 같은 친환경자동차가 2025년 30%, 2030년 50%의 자동차 시장을 차지할 것으로 전망하고 있음 - 앞으로 전기자동차가 배터리 가격이 급감하면서 2040년에는 전기자동차가 신규 출시되는 경량차량(승용차 및 5톤 이하 트럭)의 54%에 이를 것이라는 전망을 담은 블룸버그신에너지금융(Bloomberg New Energy Finance, BNEF) 보고서를 발표함 ○ 2018년 기준, 전 세계 전기자동차(BEV) 누적 판매대수는 329만대를 넘었으며, 전년대비 약 70%의 증가율을 보이고 있음 - 2010년 이후 전기자동차의 누적 보급대수의 연평균 증가율은 104.2%임 ○ 우리나라 정부도 전기 및 수소전기를 동력기관으로 하는 친환경자동차의 보급을 확대하기 위한 정책을 활발히 펼치고 있으며, 장기적으로 모든 자동차를 친환경 자동차로 대체하고자하는 목표를 갖고 있으며, 이를 위해 다양한 보조금 지원과 세제 감면 등 적극적인 보급정책을 시행하고 있음 ○ 친환경 승용자동차의 소유분 자동차세를 경차 수준의 낮은 세액의 정액세율(10만원/연)로 설정하여 부과하는 것은 친환경자동차의 보급을 위한 적극적인 정책의 시행에 맞춰 친환경자동차에 대한 재정적 지출이 이루어지고 있다고 볼 수 있음 - 취득세의 경우는 감면 혜택을 위해서 특례조항을 적용하여 운용하고 있음 ○ 하지만 장기적인 관점에서 현행 과세체계를 유지한 채 정부의 친환경자동차 보급 목표를 달성한다면, 각 지방자치단체는 자동차세 세수의 감소를 우려할 수밖에 없는 상황임 - 지자체의 재정적 측면에서 친환경자동차에 대한 지원정책을 위한 단기적인 재정지출뿐 아니라 장기적 측면에서 세입 감소의 위험이 예견됨 ○ 따라서 친환경자동차에 대한 과세체계 마련은 지방자치단체의 장기적인 재정 측면을 고려하였을 때 반드시 필요한 부분이지만 도입시점과 도입방식에 대한 접근이 중요한 문제임 ○ 분석에서는 자동차세와 친환경자동차 보급 추세를 활용하여, 현행 자동차세 과세 체계를 유지할 때 자동차세 세입의 감소가 우려되는 시기를 예측하였음 - 자동차 등록대수의 증가에 따라 2039년까지는 자동차세 세입이 증가하지만, 그 이후는 친환경자동차의 비중과 낮은 세율의 영향으로 세입이 감소하는 추세를 보일 것으로 예측됨 - 친환경자동차의 보급을 반영하지 않을 경우를 가정한 상황과 이를 반영하지 않은 현행 자동차세 추세선과 비교하였을 때, 자동차세 세입은 2040년 약 88%, 2050년 약 66% 수준에 그침 ○ 이 예측 결과는 친환경자동차의 보급이 확대되고, 전기자동차 시장 등이 충분히 활성화되는 시기까지도 현행 자동차세 과세체계를 유지한다면 지방자치단체가 직면하게 될 재정적 문제를 보여주고 있음 ○ 친환경 승용자동차에 대한 과세체계를 수립하는 것에 대한 필요성과 더불어 적절한 과세기준에 대한 논의를 함께 진행하였으며, 해외사례 및 자동차 제원 등의 자료를 바탕으로 친환경자동차에 적용할 수 있는 과세기준을 중량, 최고출력으로 제안하고 있음 - 중량은 동력기관의 종류와 상관없이 동일하게 적용할 수 있는 기준이 되며, 일본, 덴마크 등에서 과세기준으로 사용하고 있음 - 친환경자동차의 최고출력은 내연기관 자동차의 배기량과 같은 개념의 자동차 제원의 자료로써, 배기량 기준으로 변환이 가능함 ○ 세수효과의 분석은 자료의 제약으로 인하여 공차중량 과세기준은 서울시 자료만을 활용하여 분석하였고, 최고출력 과세기준은 전국 자료를 활용하였음 - 서울시 기준, 공차중량 과세기준을 적용하였을 때 2020년 세입의 차액은 현행 과세체계와 비교하였을 때 약 10억원 이상의 증가가 발생함 - 전국 기준, 최고출력 과세기준을 적용하였을 때 2020년 자동차세 세입의 차액은 약 32억원의 증가를 보임 ○ 그러나 앞서 주장했던 바와 같이 새로운 과세체계는 단기적인 세입증가를 목적으로 하는 것이 아니라, 장기적인 측면에서 예상되는 자동차세 손실보전을 위한 대안임 - 제안한 과세기준별 표준세율(안)을 적용하였을 때 장기적인 세수 추계를 비교해보면 아래 - 표준세율(안)을 적용함으로써 우려되는 자동차세 세입의 감소를 일정부분 보전할 수 있으며, 방안에 따라 현행 과세체계의 추세를 넘어설 수도 있는 것으로 나타남 □ 정책제언 ○ 본 연구에서 제안하고 있는 가장 중요한 정책적 제언은 친환경자동차에 대한 과세체계의 개편을 ‘투트랙(two track)’ 방식으로 접근하여, 장기적 관점을 바탕으로 친환경자동차에 적용할 수 있는 과세기준과 표준세율(안)을 면밀하게 검토하고 수립하되, 단기적으로 이를 도입하는 시점과 단계에 있어서는 유연한 접근이 필요하다는 것임 ○ 자동차세 과세체계 전반에 대한 개편논의가 지속된 배경인 에너지 시장 및 환경 문제 뿐 아니라 전기자동차의 보급확산이라는 자동차 시장의 변화가 함께 도래하고 있다는 점에서 본 연구가 제시하는 친환경자동차의 과세체계는 반드시 정책적 검토가 요구된다고 주장함 ○ 본 연구에서는 친환경자동차 시장의 급증 및 안정화가 도래하기 전에 미리 과세체계를 마련해놓고, 지방세특례조항을 마련하여 운영하면서 자동차 시장의 변화에 대해 유연하게 대처하는 것을 제안하고 있음 - 특례조항을 운영하면서 자동차 시장의 변화에 대해 유연하게 대처하는 반면, 납세자에게는 점차적인 친환경자동차의 과세체계에 대한 인식의 변화를 유도할 수 있다는 점에서 효과적인 도입방식으로 사료됨
오경수 한국지방세연구원 2019 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2019 No.9
□ 연구목적 ○본 연구는 기존연구들의 과세확대 논거를 기반으로, 카지노, 복권, 체육진흥투표권 3개 업종에 대한 레저세 과세를 위한 평가 및 정책적 우선순위를 도출하는 것을 목적으로 함. -레저세 과세확대 대상에 대한 평가기준을 수립하고, 카지노, 복권, 체육진흥투표권 3개 업종에 대하여 기준별 평가를 수행함. -평가기준에 대한 단계별 가중치와 과세대상에 대한 평가를 기반으로 AHP분석을 통해 정책적 우선도를 도출함. □ 주요내용 ○레저세 과세대상으로서의 평가를 위하여 다음과 같은 평가기준을 수립함. -(조세부과의 타당성) 조세부과의 타당성에 대한 하위변수로는 이중과세 여부, 과세대상 간 조세형평성 등이 있음. -(조세부담의 적정성) 조세부담의 적정성에 대한 하위변수로는 기부담 비용규모, 과세표준 및 적정세율, 추가 조세부담 규모 및 담세력 등이 있음. -(세수효과) 세수효과에 대한 하위변수로는 세수규모와 세원의 보편성이 있음. -(입법실현 가능성) 입법실현 가능성에 대한 하위변수로는 조세저항 및 납세협력비용이 있음. ○카지노에 대한 추가 과세대상의 평가기준별 평가를 정리하면 다음과 같음. -(과세대상의 타당성) 이중과세 여부 및 조세형평성의 측면에서 카지노에 대한 레저세 과세는 타당성이 높은 것으로 평가됨. -(과세 적절성) 카지노의 경우 현재 조세부담금 및 기금에 대한 기여율이 높지는 않지만, 현행 레저세율인 10%를 적용했을 때 카지노사업자의 담세력은 매우 떨어지는 것으로 평가됨. -(세수효과) 카지노 사업자의 지역별 편중과 사업자별 매출액의 편차가 크기 때문에 레저세 부과로 인한 세원의 지역적 편차 심화가 우려됨. -(실현 가능성) 강원랜드의 순이익을 기반으로 조성되는 폐광지역개발기금과 공공부문의 지분에 대한 배당금이 감소하는 효과로 인하여 관련 이해집단으로 인한 조세저항이 존재함. ○복권에 대한 추가 과세대상의 평가기준별 평가를 정리하면 다음과 같음. -(과세대상의 타당성) 이중과세 여부 및 조세형평성의 측면에서 복권에 대한 레저세 과세는 타당성이 높은 것으로 평가됨. -(과세 적절성) 복권의 경우 전액 공공재정으로 투입되고 있는 구조이기 때문에 기부담금이 높아 보이나, 법정배분사업의 일정 금액이 지방자치단체에 배분되고 있기 때문에 이를 반영할 경우 담세력 등 과세 적절성이 높은 것으로 판단됨. -(세수효과) 복권의 경우 전체 판매액의 90% 이상을 차지하고 있는 온라인복권의 지역별 판매액을 기준으로 안분하여 세원의 보편성을 높일 수 있음. -(실현 가능성) 복권기금의 감소로 인한 관련 부처 및 단체의 조세저항이 발생할 수 있으나, 복권기금 중 지방자치단체로 배분되는 금액을 레저세로 전환하는 방식에 대해서는 조세저항이 크지 않을 것으로 예상됨. ○체육진흥투표권에 대한 추가 과세대상의 평가기준별 평가를 정리하면 다음과 같음. -(과세대상의 타당성) 이중과세 여부 및 조세형평성의 측면에서 체육진흥투표권에 대한 레저세 과세는 타당성이 높은 것으로 평가됨. -(과세 적절성) 체육진흥투표권의 경우 수익금 전액을 국민체육진흥기금으로 조성하여 체육재정으로 투입되고 있는 구조이기 때문에 공공재원에 대한 기여율이 높으나, 재원의40% 정도가 지방자치단체로 이전되고 있는 구조임을 감안할 때 레저세로의 전환이 적절한 것으로 판단됨. -(세수효과) 체육진흥투표권은 전체 판매액의 약 90%가 판매점을 통하여 판매되고 있기 때문에 지역별 판매점을 기준으로 안분하여 세원의 보편성을 높일 수 있음. -(실현 가능성) 체육진흥기금의 감소로 인하여 관련 부처 및 단체의 조세저항이 크게 발생하며, 특히 지방자치단체로 배분되는 금액을 레저세로 전환하는 방식에 대해서도 조세저항이 크게 나타날 것으로 예상됨. ○평가기준별 복합가중치와 과세대상별 평가표를 반영한 과세확대 대상의 상대적 순위는 복권, 체육진흥투표권, 카지노 순으로 나타남. □ 정책제언 ○카지노의 경우 지방재정 및 기금변동 효과에서 보인 바와 같이 사실상 레저세를 부과함으로 인하여 강원도 본청의 지방세입의 증가분이 기금과 배당금의 감소분을 상회하게 됨. -본청의 지방세입 증가를 기반으로 폐광지역에 대한 지원을 위한 특별회계를 조성하는 방안 등을 마련하여 폐광지역에서 우려하고 있는 재원의 보전과 장기적 안정성을 담보한다면 지역적 합의를 이끌 수 있을 것으로 보임. ○현행 레저세율을 그대로 적용하기에는 현재 카지노 사업자의 담세력이 현격히 떨어지기 때문에 카지노에 대한 과세를 위해서는 세율의 조정이 필요함. -특히 카지노에 대한 과세는 레저세의 지역 편중을 심화시킨다는 문제를 갖고 있기 때문에 세율의 인하가 요구되는 바임. ○복권사업의 경우 추가 조세부담에 대한 담세력은 충분하지만 10%의 레저세를 부과할 경우 수익금 감소로 인한 복권기금의 축소는 현행 공공사업 이행의 어려움을 야기할 수 있음. -공익사업에 대한 재원의 축소는 레저세 부과의 타당성을 훼손할 수 있으므로, 합리적인 세율 조정이 요구되는 부분임. -본 연구에서는 현재 복권기금에서 지방자치단체로 이전하고 있는 재원을 레저세로 전환하는 방식을 통하여 복권에 대한 적정 레저세율을 도출하여 제안함. ○복권에 대한 적정 레저세율을 적용하여 복권기금을 통한 공익사업 재원의 감소를 최소화하고, 적정 부분의 재원을 레저세를 통하여 지방자치단체로 이전함으로써 지방자치단체에서 이행하고 있는 공공사업의 효율성을 제고할 수 있을 것으로 보임. ○체육진흥투표권의 경우 수익금 전액이 국민체육진흥기금으로 전입되어 체육재정으로 운용되고 있으며, 특히 운용 금액 중 40% 정도가 지방자치단체로 이전되어 체육진흥사업에 투입되고 있는 구조임. -즉 재원적 측면에서는 지방으로 이전되는 부분에 대하여 레저세를 통하여 지방자치단체의 재정자립도를 높이고, 사업의 효율성을 제고할 수 있을 것으로 보임. -그러나, 체육단체 등 이해 당사자의 입장 및 체육진흥사업 투자 담보에 대한 우려 등은 정무적인 협의 및 법제적인 보완을 통하여 이루어져야 할 부분임.
오경수 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2020 No.27
○ 이륜자동차의 정의 및 구분기준은 「자동차관리법」과 「도로교통법」에 각각 명시되어 있으며, 두 법령에서 이륜자동차의 정의는 다소 차이가 존재1)하고 있음 - 「자동차관리법」 의 규모별 구분은 배기량 및 최고정격출력에 따라 경형, 소형, 중형, 대형으로 나뉘며, 그 기준은 배기량 50cc, 100cc, 125cc, 260cc임 - 「도로교통법」에서 이륜자동차의 정의는 「자동차관리법」 제3조에 따른 이륜자동차 중 원동기장치자전거는 제외하고 있으며, 이에 따라 배기량 125cc 초과인 경우만 해당됨 - 이륜자동차에 대한 승인통계는 「자동차관리법」의 분류기준에 따라 작성되고 있기 때문에, 「도로교통법」 기준(125cc)을 반영한 공식통계는 작성되지 않고 있음 ○ 「자동차관리법」과 「도로교통법」에서 적용하고 있는 배기량 분류기준이 다소 상이하며, 이륜자동차에 부과되는 지방세(취득세, 자동차세)의 과세대상은 이를 혼용하여 적용하고 있음 - 취득세의 과세대상은 배기량 50cc 이상의 이륜자동차이고, 자동차세 과세대상은 배기량 125cc를 초과하는 이륜자동차로 상이함 ㆍ 취득세와 함께 취득시에 납부해야하는 개별소비세의 과세대상은 자동차세와 동일한 배기량 125cc 초과임 이러한 과세체계는 세정업무뿐 아니라 납세자에게도 혼란을 야기할 수 있는 요인으로 판단됨 ○ 「자동차관리법」과 「도로교통법」에서 적용하고 있는 구분기준, 「지방세법」에서 취득세와 자동차세의 과세대상의 차이 등 제도적 불일치로 인하여 이륜자동차의 시장이 기형적인 구조로 발전하고 있음을 발견하였음 - 이러한 제도적 불일치는 이륜자동차 산업의 발전을 저해하고 있는 요소로 지적되어 왔음 - 이륜자동차의 제도적 관리의 효율성 제고 등을 위하여 통일된 분류기준을 확립하고, 이를 기초로 한 관련 자료들을 취합하여 확대되고 있는 이륜자동차 시장을 파악하고 제도적 효율성 등을 수립하는 것이 반드시 필요할 것으로 판단됨 ○ 우리나라 이륜자동차 보급의 추이와 현황을 살펴보면, 도입 초기와 현재의 이륜 자동차 규모와 구성은 크게 변화한 것으로 나타남 - 과거에는 생계형으로 사용되는 이륜자동차가 대부분을 이루고 있었고, 규모는 경형이나 소형 이륜자동차가 주를 이루고 있었음 - 최근 이륜자동차 시장은 레저용 등 사용 목적이 다변화되고 있으며, 대형 이륜자동차를 중심으로 고급 사양 또는 초대형 이륜자동차가 급증하는 시장의 변화가 확인됨 - 경형 및 소형 이륜자동차의 비중은 지속적으로 감소하는 추세이며, 중형과 대형 이륜자동차는 꾸준히 증가하고 있다는 점에서 우리나라 이륜자동차 시장의 변동이 나타나고 있음 ○ 현행 과세체계 및 현황을 검토한 결과, 앞서 언급한 다변화된 이륜자동차의 종류와 가치, 사회적 비용 등이 반영되지 않고 1990년경에 개정된 이후 지금까지 동일하게 유지되어 과세체계의 현실화가 필요한 것으로 판단됨 - 앞서 언급한 분류기준의 불일치 등으로 야기된 세목마다 상이한 과세대상과 세부담 수준의 불형평성 등이 드러남 - 통학용, 레저용 이륜자동차 시장이 확대됨에 따라 이륜자동차의 평균 취득세가 증가하고, 이륜자동차에 부과되는 자동차세도 꾸준히 증가하는 추세를 보이고 있다는 점에서 과세체계 개선이 필요한 배경임 ○ 이륜자동차 시장이 발달한 해외의 과세체계를 살펴보면, 배기량에 비례하는 보유세와 대형 이륜자동차를 세분화하여 차등 과세체계를 적용하고 있는 경우가 대부분임 - 자동차세의 환경과세적 성격이 대폭 강화된 유럽 등에서는 대형 이륜자동차의 경우, 중·소형 승용자동차와 유사한 도로이동오염원이라는 점에서 배기량에 비례하는 세율을 부과하고 있으며, 특히 초대형 이륜자동차에 대해서는 차등과세를 부과하는 추세임 ○ 이와 같은 현황 및 해외사례 분석을 기초하여 우리나라 이륜자동차 과세체계에서 개선이 필요한 부분을 도출하고, 이를 반영한 과세체계 개선방안을 제시하고 있음 - 개선이 필요한 부분은 1) 과세체계 명료화 및 과세대상 확대 논의, 2) 자동차세 정액세 과세체계 개선 논의, 3) 대형 이륜자동차에 대한 세율구간 세분화 필요성으로 정리함 - 이를 반영하여 취득세의 개선방안으로 1) 현재 낮은 세율이 적용되고 있고, 유일하게 세금이 부과되고 있는 배기량 50cc 이상 125cc 이하에 해당하는 이륜자동차를 비과세 대상으로 전환하거나, 2) 이 규모의 이륜자동차를 배기량 125cc 초과하는 과세대상 이륜자동차와 동일한 세율(5%, 비영업용)을 적용하는 방안을 제시함 - 자동차세에 대해서는 세부담 수준 및 과세방식의 개선, 과세대상 세분화 방식을 반영하여 6가지 방안을 제시하고, 이와 더불어 취득세 개선방안과 동일하게 과세대상을 확대하는 경우의 세수효과도 함께 검토함 ㆍ 대형 이륜자동차에 대한 세부담 수준을 높이기 위하여, 대형 이륜자동차에 별도의 과세 체계를 적용하는 방식 (대형 이륜자동차 단일구간 또는 구간 세분화) ㆍ 현행의 정액세가 아닌 배기량에 비례하는 정률세 체계를 적용하여 자동차세의 과세성격인 재산세적 성격과 교정세적인 성격 등을 반영하는 방식 ○ 제시하고 있는 이륜자동차에 대한 자동차세 개선방안의 세수효과를 비교해보면, 대형 이륜자동차의 과세구간을 세분화할수록 세수증대가 효과적인 것으로 나타났으며, 현행 과세체계인 정액세보다 배기량에 비례하는 정률세를 도입하는 것이 세수가 크게 증가하는 결과를 보임 - 세액 인상률에 대해서는 사회적 합의 등 정무적인 판단이 동반되어야 하며, 다른 차종과의 세액 수준 비교 등을 반영할 필요가 있을 것으로 보임 - 이륜자동차에 대해 배기량에 비례하는 정률세를 적용하는 것은 이륜자동차가 승용자동차와 유사한 내연기관 및 사용연료를 사용하고 있다는 점에서 형평성을 제고함 - 또한 자동차세 부과의 목적인 재산과세적 요인, 환경과세적 요인, 사용자부담금적 요인을 포괄하는 개념으로 적절한 것으로 판단되며, 세수증대의 측면에서도 효과적임 ○ 국내 이륜자동차의 보급현황 및 과세체계 등을 종합하였을 때, 이륜자동차에 대한 과세기준을 배기량에 따른 정률세 구조로 개편하고, 대형 이륜자동차의 과세 구간을 세분화하는 것이 가장 합리적일 것으로 판단됨 - 이륜자동차 시장이 발달한 해외 주요 국가(독일, 영국 등)의 사례에서도 널리 활용되고 있는 방안임 - 자동차세의 과세적 성격과도 부합하며, 세수효과 및 배기량 기준에 따른 승용자동차와의 과세 형평성을 동시에 확보할 수 있음 - 장기적으로 성장이 기대되는 대형 이륜자동차 시장으로 인하여 세수 신장성에 대한 기대가 있음