재산세·종합부동산세의 역할 정립을 위한 보유세제 재설계 방향

박지현,신미정 한국지방세연구원 2021 한국지방세연구원 기본연구보고서 Vol.2021 No.1

□ 연구배경 및 목적 ○ 본 연구는 부동산 보유세인 재산세와 종합부동산세를 기초로 부동산 보유세의 기능과 현황을 살펴보고, 보유세 기능에 부합한 정책방향을 제시하는 것을 목적으로 함 - 기존 ‘재산세·종합토지세’로 건물과 토지에 과세하는 방식으로 이원화되었던 부동산 보유세는 2005년 종합부동산세 도입으로 ‘재산세·종합부동산세’의 체계로 운영되기 시작 - 최근 급격한 부동산가치 상승으로 자산불평등 문제가 심화됨에 따라 종합부동산세와 더불어 재산세의 누진성 또한 강화하자는 주장으로 재산세-종부세 기능 간의 경계가 모호해지고 있는 실정 - 더욱이 종합부동산세는 재산세 과세체계 및 비과세·감면의 특례제도를 그대로 따르고 있어서 독자적인 기능 달성에 미흡 - 이에 본 연구에서는 재산세와 종합부동산세의 성격을 재정립하고, 부동산 보유세의 기능에 부합한 정책방향을 도출하고자 함 · 분석범위는 주택분과 토지분 보유세이며 건축물분 재산세는 분석대상에서 제외 · 세목은 재산세와 종합부동산세이며, 재산세는 도시지역분을 포함. 단, 농어촌특별세 등의 부가세는 제외 □ 부동산 보유세의 기능 ○ (재원확보) 부동산 보유세의 안정성과 세수 잠재력 - 부동산 보유세의 가장 큰 장점은 단기 충격에도 안정적인 세수를 확보할 수 있으며, 보편성을 가진 부동산이라는 넓은 과표에 대하여 과세하기 때문에 세수 잠재력이 크다는 점임 - 하지만 부동산 경기변동에도 안정적인 세수를 창출할 수 있다는 특성은 반대로 중·장기적으로 세수 신장성이 좋지 않다는 한계로 작동할 수 있음 ○ (지방세의 편익원칙 실현) 부동산 보유세는 부동산 가치에 과세하므로 지방공공서비스에 대한 가격기능으로 작동하여, 편익원칙을 실현할 수 있는 지방세로 가장 적합하다고 평가됨 - 부동산 재산세의 편익과세적 성격은 재정분권을 실현하는 데에 필수적이며, 지방정부가 적극적으로 활용할 수 있도록 자율성을 부여하여야 함 - 또한 분권의 효과적 달성을 위해서는 재산세는 지방정부 내의 수요를 충분히 충족시킬 수 있는 충분하고, 독립적 세원이 전제되어야 함 ○ (소득재분배) 현행 소득재분배 기능을 수행하는 세제의 한계가 존재한다면, 현행 세제를 보완하기 위한 부유세적 성격의 보유세를 고려해볼 수 있음 - 재정분권 측면에서 조세의 재분배 기능의 분권화는 재분배 구현을 제한하므로 이론적으로 재분배기능은 중앙집권화해야 한다는 합의에 도달한 것으로 보임 - 부동산 보유세의 과세이유에 대한 다양한 논의에서 알 수 있듯이 재산세를 “능력”에 기초하여 설명하는 데에 한계가 존재함에 따라 많은 국가에서 재산세의 과세근거를 “능력”보다는 “편익(benefit)”에서 찾고 있음 - 하지만 피케티의 자본론(2014)에서 제기된 부의 불평등 문제와 더불어 최근 양적완화·저금리 정책으로 인한 자산가치 인플레이션 현상을 배경으로 신설논의가 되고 있는 “순부유세(net wealth tax)”는 자산세의 능력원칙이 강조되고 있음을 의미 - 부유세 신설논의에서 알 수 있듯이 개편방향은 편익에 기초한 기존 재산세의 누진성 강화가 아닌 부동산만이 아닌 금융자산 등 다양한 자산을 포괄적으로 누진과세하는 “순부유세(부채 배제)”의 신설임을 염두에 두어야 함 ○ (부동산시장 안정화) 우리나라는 부동산 보유세의 부동산시장 안정화 기능을 부각시키고 있지만 부동산시장 안정화가 보유세의 주기능이기보다는 부수적 기능으로 이해 필요 - 부동산 보유세의 부동산 가격안정 효과는 보유세가 주택가격에 자본화되기 때문으로 설명됨 - 주택공급은 단기적으로 매우 비탄력적이지만, 장기적으로 탄력성을 가지게 되며 주택수요에 대한 영구적, 외생적 충격은 재산세율이 높을수록 단기적으로 주택가격 상승을 완화시키며, 장기적으로 주택가격 하락폭을 축소함 - 하지만 단기적으로는 재산세 세율을 높이더라도 부동산 가치에 대한 기대수익률이 세부담 인상효과를 상쇄할만큼 크다면, 주택가치가 상승하는 것은 당연함 □ 부동산 보유세의 국제비교 ○ 최근 부동산시장 활성화의 시장적 요인과 함께 보유세 강화정책의 제도적 요인이 결합되어 우리나라의 부동산세 부담은 크게 증가 - 우리나라의 보유세 부담수준은 GDP, 총조세 대비 OECD 비교국 중 중간 이상에 위치 - 여기에 부동산 거래세 부담까지 고려하면 상위권에 위치하며, 더불어 2011년 이후 OECD 비교국 중 부동산세 부담이 가장 빠르게 증가함 - 최근 보유세 부담의 증가는 종합부동산세의 강화에 의한 것으로 부동산 자산가들을 중심으로 세부담이 대폭 확대된 것을 알 수 있음 ○ 해외 주요국의 부동산 보유세제를 살펴보면, 비교국 모두에서 공통적으로 비례세율 체계를 적용 - 이는 대부분의 국가에서 부동산 보유세를 통한 재분배 기능을 의도하지 않고 있음을 보임 - 보유세를 통하여 재분배 기능을 수행하는 국가(프랑스, 노르웨이, 스위스, 스페인)는 “순부유세”의 독립적 세목을 통하여 재산세와는 이원화된 세제를 운영하고 있음 · 우리 또한 이원화된 부동산 보유세제인 종합부동산세를 운영하고 있지만 다른 국가의 부유세와는 성격이 다름 □ 부동산 보유세 세부담 특징 ○ 분석 데이터 - 2018년과 2020년 주택분과 토지분 재산세 부과자료를 사용하여 분석하며, 종합부동산세가 과세되지 않는 건축물은 분석대상에서 제외 · 단, 2021년 재산세 특례세율 도입, 다주택자·법인에 대한 종합부동산세 세부담 인상 등 보유세제의 큰 변화가 있었던 주택분의 경우 2021년 자료를 사용하여 추가 분석을 실시 · 토지자산의 분포를 분석하기 위하여 2008년 부과자료를 추가적으로 사용 -임대주택 등의 합산배제 주택을 정확하게 반영하지 못하기 때문에 다주택자 세부담이 다소 과다추정되었을 가능성 존재 · 공공법인 보유 주택과 더불어 재산세 과세대장상의 임대주택 구분을 이용하여 합산배제 주택에 대한 보정을 실시하였으며, 추정액의 오차를 국세통계의 부과액과 약 2.6% 차이로 축소 ○ (주택) 재산세 세부담상한, 종합부동산세 과세 등의 제도적 요인으로 특정 금액을 경계로 급격한 세부담 증가 발생 - 세율이 아닌 세부담상한에 의하여 주택분 재산세 결정 · 최근 공시가격이 급격하게 상승하면서 재산세 부담은 세율보다는 세부담상한에 의해서 결정되고 있음 · 하지만 세부담상한율이 공시가격 구간별로 차별화됨에 따라서 고가주택과 중저가주택 간의 세부담 격차는 더욱 커지고 있음 · 반면, 9억원 이하 1주택자에 대하여 세부담을 완화하는 특례세율 도입으로 중저가주택의 세부담은 더욱 낮아지는 결과가 초래 - 1주택자라도 종합부동산세 과세여부에 따라 세부담의 급격한 차이 발생 · 1주택자 중 상위 1%의 공시가격 대비 보유세 세부담은 평균 0.43%로 종합부동산세를 부담하지 않는 98분위보다 2배 높음 - 2021년 다주택자의 종합부동산세 부담 강화 · 다주택자는 종합부동산세의 영향을 가장 크게 받음 · 종합부동산세의 적용이 시작되는 다주택자 55분위(평균 공시가 6.1억원)의 공시가 대비 보유세부담 비율이 0.13%에 불과하지만, 그 이상 분위에서 세부담이 급격하게 증가하여서 다주택자 상위 1%의 보유세 부담비율은 평균 1.39%로 나타남 - 반면, 물건별로 누진세율을 적용하는 재산세 측면에서는 저가 주택을 여러 채 보유하는 것이 고가주택 1채를 보유하는 것보다 유리 ○ (토지) 종합합산과 별도합산·분리과세 간의 세부담 격차 큼 -동일한 가치에 대한 동일한 세부담이라는 측면에서 종합합산 토지의 세부담에 비하여 별도합산과 분리과세 토지의 세부담은 상당히 낮음 · 상위 1%에 포함되어 있는 각 유형별 평균 세부담율을 계산하면, 종합합산 토지의 경우 1.25%로 상당히 높지만, 별도합산 토지의 평균 세율은 0.34%, 분리과세 토지는 0.16%로 상당히 낮은 세부담 수준을 보임 ○ (부동산 유형간 세부담) 다주택 > 종합합산 > 1주택 > 별도합산 > 분리과세 토지 - 2021년 15~30억원 구간의 평균 세부담율은 다주택자 0.91% > 종합합산 0.86% > 1주택자 0.49% > 별도합산 토지 0.30% > 분리과세 토지 0.13% 순임 · 공시가격 구간별 주택(1주택자, 다주택자), 토지(종합합산, 별도합산, 분리과세) 보유자의 공시가격 대비 평균 세부담율을 분석 □ 부동산 소유분포 ○ (’18→’21) 1주택자의 상위 분위 집중도 증가 - 2018년 대비 2021년의 상위 분위의 자산집중도는 다주택자보다 1주택자에서 심화됨 · 2021년 1주택자 상위 20%가 보유한 주택자산은 전체 1주택자 보유 주택자산의 약 54%로 2018년 대비 6%p가 증가 · 반면, 다주택자의 상위 20%는 다주택자 보유 주택자산의 65%를 보유하여 2018년 64% 대비 1%p 증가 - 인별 주택자산에 대한 지니계수 상승 · (1주택자) 0.4462018 → 0.5072021, 13.6% 증가 · (다주택자) 0.5442018 → 0.5752021, 5.7% 증가 ○ (’08→’20) 토지 분위별 소유집중도 동일 - 2008~2020년 동안 토지의 소유분포는 크게 변하지 않음 · 2008년과 2020년 토지소유 상위 1%가 소유한 공시지가 48%로 동일 · 지니계수 또한 토지 보유의 집중도가 특별히 악화되었거나, 개선됐다는 결과를 보이지 않음 - 하지만 토지 보유 상위 분위의 소유주체 및 토지 유형의 변화 확인(2008~2020) · 상위 1%에 속하는 법인수 76% 증가 · 상위 1% 속하는 법인이 보유한 토지비중 59.6%에서 67.2%로 7.6%p 증가 · 상위 1%가 보유한 별도합산 토지 비중 증가 ○ 주택과 토지를 합한 부동산 소유분포(표1) - 부동산 소유자 상위 1%는 자산의 70%를 토지로 보유 · 이 중 별도합산 토지가 40%p, 분리과세가 22%p - 부동산 소유자 상위 1%가 소유한 자산의 65%는 법인 소유 □ 조세누진도 ○ (’08→’21) 주택분 재산세의 조세 누진도 증가 - 1주택자의 종합부동산세 조세부담 누진도 영향 미미 - 2021년 1주택자 상위 1%(평균 공시가 17.5억원)가 보유한 주택자산은 1주택자 자산의 8.1%이지만 보유세는 1주택자 전체 보유세의 23.7%를 차지 주택자산 비중 대비 보유세 비중 1.9배2018 → 2.9배2021로 증가 · 하지만 이를 고가 1주택자의 세부담이 높은 것으로 이해하기는 어려우며, 오히려 중저가 1주택자가 부담하는 보유세 부담이 낮다고 해석하는 것이 적절함 · 보유세 강화정책 하에서 다주택자 및 고가주택 소유자만을 타겟팅하였고, 기존 세부담이 낮았던 중저가 1주택자에 대하여는 세부담을 오히려 낮춰준 정책을 펼친 결과임 임대주택 감면정책으로 다주택자 주택자산 상위 분위에서 재산세 부담 역진성 발생 ○ 전체 주택자산 상위 1%, 주택분 보유세의 42% 부담 - 전체 주택분 보유세 중 최상위 주택 보유자 1%가 부담하는 보유세 비중이 2018년 21% 대비 2021년 42%로 2배 증가 - 2018년 대비 2021년 주택 보유세 누진도(카크와니지수) 30% 상승 ○ 종합부동산세가 별도합산 토지의 조세 누진도에 미치는 영향 작음 - 토지자산 분포 자체의 집중도가 상당한 것으로 나타나며, 조세누진도는 토지분 과세대상 유형별 차이가 존재 - 과세대상 유형 중에서 별도합산 토지에 대한 보유세 부담의 누진도가 가장 낮음을 확인 · 토지보유자 상위 1%가 보유한 토지자산 비중은 48%이며, 이들이 부담하는 보유세 비중은 69%로 토지자산 비중 대비 보유세 부담비중은 1.4배임 · 토지 과세대상 유형별로 이 배율을 살펴보면 종합합산 2.0, 별도합산 1.4, 분리과세 1.6으로 별도합산 토지 소유자가 자산 대비 보유세 부담이 가장 낮은 것으로 나타남 - 카크와니 지수를 통한 보유세의 조세 누진도 또한 종합합산 > 분리과세 > 별도합산 순으로 분석됨 · 분리과세 토지의 누진도가 높게 나오는 것은 0.07%, 0.2%, 4%의 3단계의 비례세율이 적용되기 때문으로 이해되며, 분리과세 토지는 용도에 따라 감면까지 동시에 적용받기 때문에 누진도가 높게 나오는 것으로 해석됨에 따라서 후속 연구 필요 ○ 부동산 보유세 집중도 - 상위 1%가 부담하는 자산비중과 세부담비중을 비교 · 토지자산의 보유비중 대비 보유세 부담 비중은 1.4배 · 주택의 경우 이 배율이 2020년 기준 2.4배, 2021년 기준 2.8배까지 증가하여 토지보다 2배 높은 것으로 나타남 - 보유자산 대비 세부담 수준으로 살펴본 결과 토지 보유 상위 분위의 자산 대비 세부담은 주택에 비하여 낮다는 점을 시사 □ 부동산시장 안정화 기능 분석 ○ 회귀분석의 한계 - 보유세 강화에 대한 정책효과를 식별하기 어렵기 때문에 보유세가 부동산시장 안정화에 미친 영향을 분석하는 것은 한계가 존재 · 부동산 가격이 상승하던 시기에는 정부가 의도적으로 보유세를 강화하였고, 부동산 가격이 안정되었던 2008년 이후부터는 보유세를 약화시켰기 때문에 부동산 가격과 보유세 부담 간에는 내생성(endogeneity) 문제 존재 - 간단한 공적분 회귀모형을 통하여 주택가격과 보유세 실효세율 간의 관계를 분석하면 이는 다른 변수들이 고정되어 있는 상태에서 보유세 실효세율 1%p 인상하면 1년 후 주택가격은 2.0% 상승하지만, 5년 후 주택가격은 1.2% 하락하는 것으로 나타남 - 하지만 변수간의 내생성 문제, 다양한 정책변수 간의 식별문제로 인하여 회귀분석결과를 바탕으로 보유세 정책이 장기적으로 주택가격을 하락시키는 데에 효과가 있다고 해석하기에는 상당한 무리 존재 ○ 정책실패로 인한 부의 불평등은 가속화됨 - 최근 세대간 주택 증여 급증과 더불어 세대분리 등으로 인한 주택수요의 추가적 확대는 분명 정책실패의 결과라고 판단됨 · 주택가격 상승을 전세계적인 추이라고 치부하기에는 정책실패로 인한 왜곡효과는 국내적 문제일 수밖에 없음 · 최근 다주택자 양도소득세 강화정책으로 다주택자들은 주택을 시장에 내놓기보다는 자녀에게로의 증여를 선택 · 반대로 이미 상당히 낮은 수준이었던 1세대 1주택자에 대한 세부담을 더욱 낮추는 정책은 불필요한 세대분리를 통하여 임대수요 및 신규 주택수요를 증가시켜 주택가격의 추가적 상승을 초래 · 상속과 증여를 통한 세대간 부의 이전은 기회의 형평성을 왜곡시킨다는 점에서 사회정의상 부정적이며, 근로의욕을 약화시키고, 부의 집중도를 더욱 심화시킨다는 점에서 경제학적 측면에서도 부정적임 □ 조세 효율성과 형평성에 기초한 부동산 보유세제 평가 ○ 효율성 - (1주택자 vs. 다주택자) 다주택자에 대한 세부담 강화와 더불어 1주택자에 대한 관대한 조세정책은 주택수요를 인위적으로 왜곡시키고, 세대간 자산이전을 촉진시킴 · 다주택자와 1주택자 간의 차별적 조세정책은 고가 1주택에 대한 수요 확대 초래 · 1세대 1주택에 대한 낮은 세부담은 세대분리, 20~30대의 주택시장 진입 촉진 등으로 추가적 주택수요 유발 · 다주택자는 세부담을 축소하기 위하여 세대를 달리하는 자녀에게 주택을 증여하는 조세전략을 취해 주택증여건수가 사상 최대치를 기록 - (법인 vs. 개인) 법인과 개인간 차별적 세부담은 부동산의 소유주체에 대한 선택을 왜곡 · 2020년 이전 부동산법인에 대한 낮은 조세부담으로 법인을 활용한 부동산투자 활성 · 2000년 6월 법인에 대한 부동산세 부담 강화 정책 발표이후 소유주택의 선택을 다시 왜곡시키는 결과 초래 · 하지만 토지의 경우 여전히 법인의 세부담이 낮음에 따라 소유주체 및 소유자산 간 선택의 왜곡 초래 - (토지 용도별 차등과세) 토지 유형별 세부담 차이는 토지의 사용용도, 투자자의 자산선택 등에 영향을 미침 · 부동산 자산 상위 1%는 자산 비중의 40%를 별도합산 토지, 22%는 분리과세 토지로 보유하는 반면, 종합합산 토지는 보유자산의 평균 8%에 불과 · 별도합산과 분리과세 토지의 높은 소유비중은 토지의 과세대상 유형별 세부담 차이에 기초하고 있다고 판단되며, 세부담이 낮은 별도합산 및 분리과세 토지로 분류되기 위하여 사용용도를 불필요하게 전환한다면 오히려 토지사용의 효율성이 저하될 수 있음 ○ 형평성 - (수평적 형평성) 동일 가격에 대한 부동산 자산 유형별 과도한 세부담 차이는 수평적 형평성을 왜곡 - (수직적 형평성) 공시가격별 차별적인 세부담상한율 및 토지 용도별 차등과세는 급격한 세부담 격차를 초래하여 오히려 수직적 형평성을 왜곡키고 있음 · 주택분 재산세의 경우 공시가격에 따라서 차별적인 세부담상한율을 적용하고 있어서 공시가격이6억원을 초과하는 주택부터 납세자의 세부담은 급격하게 높아지며, 종합부동산세가 과세되는 6억원(1주택자 11억원)을 초과하면서부터 납세자의 세부담은 급격하게 증가 · 종합부동산세의 세부담상한이 전년도 납부세액이 아닌 산출세액으로 적용되는 것은 종합부동산세의 납세의무자에게 더욱 불리하게 작용 · 종합부동산세는 인별로 합산하여 과세함에도 불구하고 과세대상 유형별로 구분하여 각각에 대하여 개별적 누진세율을 적용함에 따라서 부동산 자산 전체에 대한 조세부담의 수직적 형평성을 달성하지 못함 □ 부동산 보유세의 재설계 방향 ○ (기본방향) 재산세는 편익원칙, 종합부동산세는 보유자산에 따른 수직적 형평성의 기능에 기초한 재설계 방향을 제시 - ① 별도합산과 분리과세 토지의 세부담을 강화하고, 분리과세 대상 토지 또한 낮은 수준의 종합부동산세를 과세하는 것을 제안 - ② 다주택자에 대한 종합부동산세 부담을 소득세의 최고세율을 고려하여, 감당할 수 있는 수준으로 완화하는 것을 제안 - ③ 1세대 1주택 보유 장려가 아닌 주거안정화에 기초한 1주택자에 대한 각종 세제 정비 및 세부담 강화 · 현금흐름이 부족하여서 납세능력이 없는 납세자에게는 납세이연 등의 세무행정기술을 이용하여 유동성 부족 문제를 해소하는 방안을 고려 - ④ 재산세의 편익원칙 강화 · 재산세는 우리와 가장 밀접한 기초자치단체의 가장 큰 세원으로 재정분권의 핵심적 기능을 수행하므로 편익원칙에 기초하여야 하며, 재산세의 누진세율체계를 토지공개념에 기초한 역사적 산물로 이해하더라도 세율 외의 조세 누진성을 강화시키는 요인은 개편 필요 - ⑤ 수직적 형평성의 기능에 기초한 독자적인 종합부동산세의 비과세·감면제도 재설계 · 편익원칙을 기반으로 한 지방세인 재산세의 감면제도는 해당 사업을 통하여 해당 지자체의 지역 경제에 어떠한 파급효과를 주는지에 대하여 조세비용과 비교하여 평가하여야 하지만, 종합부동산세는 소득재분배 측면에서 정책목적과 대상의 적절성, 해당 특례도입에 따른 조세누진도 변화 등 형평성 평가가 중요할 수 있음 - ⑥ 장기적으로 심화되고 있는 자산격차 문제를 해소하기 위하여 소득재분배 기능을 수행하고 있는 각종 부동산 관련 조세제도가 정비되어야 함 · 기존 조세체계만으로 해소가 어렵거나, 정치적인 갈등으로 실행이 불가능하고, 처분시점에서 소득재분배를 일시에 집행하는 데에 한계가 존재한다면 기존 조세체계의 보완적 기능을 가진 보유세제 고려해볼 수 있음

파산선고 이후 파산재단의 재산세 납세의무자 연구

마정화 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2020 No.11

□ 연구목적 ○ 최근 대법원은 파산선고 이후 파산채무자(공부상 소유자)에게 부과된 정기분 재산세 부과처분에 대해 납세의무자가 아닌 자에게 한 과세처분으로서 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 판시함 - 재단채권이나 파산채권에 해당하는 조세채권의 납세의무자는 “파산관재인”인 반면, 파산 채권이나 재단채권도 아닌 조세채권의 납세의무자는 “파산채무자”라고 판시함 - 파산선고 이후 파산재단에 속하는 파산채무자의 재산에 대한 재산세는 채무자회생법상 재단채권에 해당함 ○ 이러한 사법적 판단은 공부상 소유자에게 재산세를 부과한 후 파산관재인에게 교부청구하는 지방세 실무와 차이가 있음 ○ 본 연구는 파산절차상 재산세 납세의무자에 관한 해석상 차이가 발생한 원인을 규명하고, 합리적인 지방세 운영을 위해 개선방안을 도출하는 것을 목적으로 함 - 이러한 차이가 지방세법 제107조 재산세 납세의무자에 관한 해석상 문제에서 발생한 것인지 아니면 실무운영상 문제에서 발생한 것인지, 채무자회생법과 지방세법의 관계에서 대법원의 해석상 문제의 소지가 있는지, 아니면 지방세법 제107조의 사실상 소유자와 파산관재인 또는 파산채무자의 지위에 비추어 지방세법상 미비한 점이 있는 것인지를 분석하여 지방세 실무운영지침을 변경하거나 지방세관계법을 개정해야 할 것임 □ 주요내용 ○ 현행 지방세법상 재산세 과세체계는 2005년 개정 전 종합토지세의 납세의무자 및 토지에 대한 합산과세 방식을 그대로 따르고 있어서 종합토지세의 ‘사실상 소유자’에 대한 해석론이 재산세 납세의무자에도 그대로 적용된다고 볼 수 있음 - 재산세의 원칙적 납세의무자는 2004년 이전에는 공부상 소유자였다가 2005년 이후 사실상 소유자로 개정됨 - 우선 ‘사실상 소유자’란 재산에 대한 ‘실질적인 소유권’ 즉 매매 등 소유권 취득의 원인이 되는 법률요건이 성립되어 소유권 취득의 실질적 요건은 모두 갖추고 있으나 그 형식적 요건인 자기 명의의 등기를 갖추고 있지 아니한 경우를 포함함 - 이와 함께 신탁재산의 수탁자, 체비지예정지에 관해 토지구획정리사업 시행자 등에서는 소유권의 권능 즉 사용·수익·처분권능을 행사할 수 있는 지위 여부에 따라 ‘사실상 소유자’를 판정함 ○ 파산절차상 재산세 납세의무자를 파산채무자(공부상 소유자)가 아닌 파산관재인으로 본 대법원 판례(심리불속행)에 따라 법리 또는 실무상 문제점이 제기됨 - 첫째, 파산재단의 속하는 재산의 소유권을 이전받지 않고 채무자회생법에 근거하여 관리 처분권만 보유하는 파산관재인의 지위를 지방세법 제107조의 재산세 납세의무자인 사실상 소유자로 볼 수 있는지가 문제됨 - 둘째, 파산관재인의 권리 포기에 따라 재단채권 여부가 달라질 수 있고 채무자회생법상 파산관재인의 사임·해임에 따른 변경도 가능한 바 파산관재인을 납세의무자로 보는 것이 대량 반복적인 과세처분이 불가피한 재산세에 합당한 것인지도 문제될 수 있음 - 셋째, 파산관재인을 재산세 납세의무자로 보는 경우 현행 지방세법과 종합부동산세법의 체계를 그대로 적용하면 파산관재인의 고유재산이 있거나 여러 파산사건을 수임하는 경우 파산재단이 합산되어 종합부동산세가 과세되어 다른 채권자들에게 배분되는 금액이 감소될 수 있고, 파산절차가 종료될 때 파산관재인에 부과된 재산세가 전액 만족되지 않은 경우 소멸시효 내에서 파산관재인에게 독촉고지해야 하는 불합리가 발생함 - 넷째, 파산관재인의 제3자적 지위를 고려할 때 파산관재인을 교부청구의 상대방으로 보면서 동시에 납세의무자(조세채무자)로 보는 것이 조세법 및 채무자회생법상 체계에 맞는 것인지 문제될 수 있음 ○ 이러한 법원의 판단은 전적으로 채무자회생법의 관점에 중심을 둔 것이며, 세법상 납세의무자의 법리를 고려하지 않은 것으로 이해할 수 있음 - 채무자회생법상 재단채권이 파산재단에 관해 발생했다는 점에서 파산관재인의 관리처분권에 기초하여 파산재단으로 변제하는 것이 타당하다는 관점에서 접근한 것으로 보이며, 통정허위표시의 제3자 인정 여부에 관한 논의와 같이 파산관재인의 지위에서 접근하지는 않은 것으로 판단됨 - 다만 파산관재인의 이중적 지위 중 파산채무자의 일반 승계인에 준하는 지위를 갖는 점과 연계하여 재단채권이나 파산채권에 대해서는 파산채무자 대신 파산관재인이 납세의무자라고 볼 여지도 배제할 수 없음 ○ 지방세법상 사실상 소유자의 판단에 관한 전원합의체 판결(대법원 93누1022 판결)의 다수의견이나 반대의견을 따를 때 파산관재인은 재산세 납세의무자인 사실상 소유자에 해당할 수 없음 - 다수의견은 체비지예정지에 대한 토지구획정리사업 시행자의 종합토지세 납세의무자 여부에 대해 일시 관리하는 지위 여부, 무상으로 제3자에 대한 처분 가능성, 특정 용도로 한정된 사용·수익·처분권능의 임의 포기 가능성, 처분 후 관리권 보유 여부, 매각대금의 용도 제한 등 관리권의 내용과 한시적·공익적 성격에 비추어 사실상 소유자에 해당하지 않는다고 판단함 - 반대의견은 시행자의 권리는 사법상 소유권이라 볼 수 없으나 체비지예정지에 대한 경제적 소유권의 징표인 사용수익권과 처분권을 다 갖춘 것으로 사실상 소유자로 판단함 - 위의 다수의견에 의할 때 파산관재인은 파산절차상 파산재단에 속한 재산을 일시 관리하는 지위에 불과하고, 파산채권자의 공동 이익을 위해 법원의 허가에 따라 처분할 수 있을 뿐 소유자처럼 무상으로 제3자에 처분할 수 없으며, 파산재단에 속하는 재산의 매각대금은 파산채권자 공동의 이익을 위해 배당하는 점에서 사실상 소유자로 볼 수 없으며, 반대의견에 의하더라도 파산관재인은 처분권만 갖춘 것이므로 사실상 소유자에 해당하지 않음 ○ 파산절차와 관련된 재산세 개선방안을 도출하기에 앞서 서울고등법원 2018누 56413판결(재산세) 및 대법원 2015다216444판결(부가가치세)의 의의와 한계를 살펴볼 필요가 있음 - 첫째, 파산선고 후 부과고지된 재산세의 납세의무자에 대한 서울고등법원 2018누56413 판결은 파산선고 후 재산세 고지서가 파산관재인에 송달되지 않고 교부청구되지 않은 점에서 발생한 것으로 지방세 실무운영에 대한 점검이 필요함 - 둘째, 파산절차에서 납세의무자를 논하는 다수의 판례는 전적으로 채무자회생법의 관점에서 파산선고 이후 성립된 재단채권을 대상으로 파산관재인이 파산재단에서 변제할 책임이 있음을 확인하는 것에 불과한 것으로 판단해야 함 - 셋째, 설사 2018누56413판결 등이 세법상 납세의무자의 변경을 의미하는 것으로 보더라도 채무자회생법상 파산관재인의 지위를 고려할 때 파산관재인을 재산세의 원칙적 납세 의무자인 사실상 소유자로 개정할 필요성은 없다고 볼 수 있음 - 넷째, 문제는 파산선고 이후 파산채무자는 소유권자이지만 관리·처분권이 파산관재인에게 이전되고 사실상 소유권을 행사할 수 없는 지위에 있어서 파산선고가 종결될 때까지 재산세 납세의무자가 없다고 볼 여지가 있어서 보완책이 필요함 - 마지막으로 정책적인 사항으로 채무자회생법상 개인파산과 법인파산 간의 차이로 인해 개인 파산채무자가 파산종결 이후에도 남은 조세 체납액에 대해 징수처분과 행정제재를 지속하는 것이 타당한 지에 대해서는 장기적으로 검토할 여지가 있음 □ 정책제언 ○ 우선 지방세 실무운영상 문제점에 대해 법원의 파산선고 결정에 따라 대상 재산에 관한 재산세 부과처분(송달) 또는 체납처분(교부청구)을 원활하게 할 수 있도록 개선이 필요함 - 1차적으로는 기초자치단체 세정부서의 파산 관련 대응 실태를 파악하여 등기우편 접수방식을 개선해야 할 것임 - 이에 보완적으로 광역자치단체에서 해당 사항을 정리하여 기초자치단체와 공유하는 등의 역할을 생각해 볼 수 있으나, 개인파산에 대해서 파산선고 후 재산세가 부과되는 물건이 남아있는 경우가 많지 않고, 취득세와 다르게 재산세는 시·군·구세로 광역자치단체의 입장에서 관심도가 상대적으로 낮을 뿐만 아니라 광역자치단체에서는 파산관재인의 점유·관리에 들어가지 않은 재산을 조사하여 압류하는 등 파산절차와 별개로 체납처분 고유 영역에 중심을 두고 있어서 광역자치단체의 업무와 연계성도 크지 않은 것으로 판단됨 - 장기적으로는 법원 또는 등기소 전산시스템과 연계하여 지방세 전산시스템에서 대상 물건에 대해 파산선고결정이 확인될 수 있도록 전산화하는 것이 바람직함 - 이와 함께 부동산등기법이나 지방세기본법에 과세자료 제공에 관한 근거조항을 신설하는 방안도 검토할 수 있음 ○ 또한 파산선고 후 파산종결까지 사실상 소유자가 없어서 재산세 납세의무자에 대한 명확한 규정이 필요한 바 예외적으로 파산채무자를 재산세 납세의무자로 규정하는 방안을 검토할 필요가 있음 - 과세 실무에서는 2005년 재산세 납세의무자 규정이 개정되기 전과 동일하게 특별한 규정이 없는 한 공부상 소유자를 기준으로 재산세 납세의무자를 판단함 - 그러나 개정된 재산세의 원칙적 납세의무자인 사실상 소유자는 소유권의 권능을 행사할 수 있는 지위에 있는 자이므로 파산채무자와 파산관재인 모두 이에 해당하지 않음 - 따라서 사실상 소유자를 원칙적인 재산세 납세의무자로 하는 기본틀을 유지하는 한 파산선고 이후 재산세 납세의무자에 대한 예외적인 규정이 필요함 - 제도 및 실무 변경의 혼선을 줄이고 파산관재인에게 불필요한 책임을 전가하지 않으며 간명한 운영을 위해 파산채무자를 재산세의 예외적 납세의무자로 규정하는 것이 바람직함

생활숙박시설 과세 개선방안

임상빈,유동영 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 수시연구보고서 Vol.2020 No.1

□ 연구목적 ○ 생활숙박시설은 공부상 건물 용도는 숙박시설 및 근린생활시설로 되어 있으나, 사실상 현황은 구분등기가 가능하고 소유자가 전입신고 후 세대구성원이 주택(주거용)으로 사용하고 있음에도 재산세는 일반건축물로 과세되고 있음. ○ 「지방세법 시행령」 제119조(재산세의 현황부과)에서 ‘재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재 현황과 사실상의 현황이 다른 경우에는 사실상의 현황에 따라 재산세를 부과한다.’라고 규정하고 있음. - 소유자가 직접 주거용으로 사용하고 있는 생활숙박시설에 대하여 재산세를 일반건축물로 부과함에 따라 재산세(재산세에 부가적으로 부과되는 지역자원시설세의 경우 9~10배) 등이 3배 이상 증가하여 주택분으로 과세해야 한다는 의견이 있음. - 반면, 생활숙박시설은 본질이 숙박시설이나 사실상 주택으로 용도가 전환된 것으로 이를 주택으로 보는 것은 「국토이용법」 및 「건축법」에서 규정한 지역지구제를 회피하기 위한 전용을 지방세제에서 인정하는 것으로 볼 수 있어 주택으로 볼 수 없다는 의견이 있음. ○ 본 연구는 생활숙박시설과 관련하여 법제도를 분석하여 법적인 용도와 성질을 어떻게 보고 있는지를 검토하고, 주택 용도전환시 세부담의 차이를 분석하여 제도와 현실의 괴리 문제를 해결하는 방안을 도출해보고자 함. □ 주요내용 ○ 숙박시설 허가에서 생활숙박시설이 차지하는 비중은 계속 증가 추세이고 그 비중은 2017년 이후 40%를 넘어서고 있음. - 숙박시설의 허가면적이 2015년 이후 큰 폭으로 감소한 반면 생활숙박시설의 허가는 증가하여 생활숙박시설이 숙박업에서 차지하는 비중이 높은 것을 알 수 있음. - 특히, 생활숙박시설의 공급이 강원도에 집중되고 있어, 기존의 펜션이 거주와 숙박업을 동시에 하였다면, 생활숙박시설도 펜션과 같이 거주와 숙박이 같이 이루어지는 형태로 자리 잡고 있는 것으로 보임. - 다만, 비관광 도시에 공급되는 생활숙박시설은 사실상 주택공급 부족에 따라 공급되는 주거 목적의 생활숙박시설로 볼 수 있음. ○ 생활숙박시설을 주택으로 전용한다고 가정한 경우 재산세를 산출하면 다음과 같음. - 생활숙박시설을 숙박시설로 보는 경우 세부담은 470,020원이고 주택으로 보는 경우 145,780원으로 약 70% 수준의 세액이 감소하는 효과가 나타남. - 생활숙박시설을 숙박시설로 볼 것인가에 따라 세부담 차이가 큰 것을 알 수 있음. ○ 한편, 생활숙박시설에 대한 과세는 「지방세법」상 현황과세를 어디까지 인정할 것인가의 문제로 재산세의 본질상 현황과세를 무한히 확대하는 것은 바람직하지 않음. ○ 생활숙박시설 재산세 과세는 두 가지 큰 틀에서 개선 방안을 접근할 수 있음. - 첫째는 과세요건을 명확화하기 위해서 「지방세법」 제104조에 대한 주택의 정의 및 주택세율 적용기준을 명확화 하는 방안을 검토 할 수 있음. - 둘째는 생활주택시설이 주택으로 전용되어 사실상 장기 거주 목적 주택으로 사용되는 경우 건축물 시가표준액 조정기준에서 주거용 오피스텔과 같이 주택전용 숙박시설에 대한 용도지수를 신설하여 세부담을 조정해 주는 방안을 검토 할 수 있음. ○ 본 연구는 재산세 현황과세의 범위를 확대하지 않는 범위에서 세부담 격차를 완화하는 방안으로, 상시 주거 목적으로 사용하는 생활숙박시설에 대해서 건축물 시가표준액 조정기준의 용도지수를 세분화하는 방안을 대안으로 제시함. □ 정책제언 ○ 본질적으로 생활형 숙박시설에 대한 논란은 「지방세법」상 현황과세의 확대와 관련된 문제임. - 재산세 현황과세가 무분별하게 확대되어, 과세원칙과 기준이 혼용되는 문제가 발생하고 있음. - 이러한 근본적인 지방세 현황과세의 문제를 해결하기 위해서는 현황과세 적용에 대한 기준을 재정립하는 것이 필요함. ○ 재산세의 본질은 보유세로 과세 대상 물건을 주된 용도로 판단하여 과세를 하는 것이 바람직하며, 법에서 허용하는 범위에서 용도를 인정하는 것이 필요함. - 다만, 이것이 현저히 세부담의 차이를 발생시키는 경우 예외적으로 조정이 필요하며, 이는 재산세 과세의 본질을 저해할 정도가 아닌 합리적 차별의 범위 내에서 이루어져야할 것임. - 향후, 재산세 과세 원칙 재정립과 현황판단에 대한 법적·경제적 타당성이 있는 기준 마련이 필요함.

재산세 분리과세대상 심사제도 도입에 관한 연구

마정화,임현종 한국지방세연구원 2019 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2019 No.28

□ 연구목적 ○ 토지에 대한 재산세 과세표준을 계산할 때 종합합산을 원칙으로 하면서 사업용 토지에 대해서는 세부담을 완화하기 위해 별도합산으로 분류하되, 저율과세의 조세지원이나 사치성 재산에 대한 고율과세가 필요한 경우에는 분리과세로 구분함. ○ 이러한 구분에도 불구하고 지원 목적이 종료된 분리과세 유형이 존치하거나 유사한 유형의 토지에 대한 분리과세 여부가 다른 경우 다른 납세자에 대한 세부담 전가 또는 조세 형평성이 저해되는 등 분리과세 유형에 대한 문제점이 지적되고 있음. ○ 특히 토지분 재산세에서 저율 분리과세는 그 유형이 1989년 도입이후 계속 증가하고 있는데, 세부담을 완화하는 측면에서 지방세 감면제도와 유사한 역할을 수행하지만 토지분 재산세의 분리과세에 대한 대상 선정이나 유지 필요성 등을 위한 심사절차가 미비함. - 토지분 재산세 과세대상 구분체계는 1989년 종합토지세 도입을 통해 확립된 것으로 분리 과세 유형 중 공장용지, 농지, 임야를 제외한 기타 분리과세 토지는 1989년 구 지방세법 시행령 및 시행규칙에서 6개로 규정하던 것이 현행 지방세법 시행령에서는 38개에 이르고 있음. ○ 따라서 본 연구는 토지분 재산세 분리과세 제도를 합리적으로 운영하기 위해 지방세법상 별도의 심사제도에 대한 도입 필요성을 검토하고, 도입이 필요한 경우 대략적인 도입방안을 제시하고자 함. □ 주요내용 ○ Ⅱ장에서는 토지분 재산세 분리과세의 현황과 함께 토지분 재산세의 기타 저율 분리과세 토지를 대상으로 도입취지, 분리과세 유형을 구분하기 위한 세부요소, 동일 소유주체에 대한 분리과세와 감면 적용 여부를 분석함. - 기타 저율 분리과세 토지의 도입취지를 살펴보면 공공성, 다른 유형과의 과세형평성, 세부담 전가에 따른 공공요금인상 우려, 특정 산업 지원이 언급되고 있음. - 현행 토지분 재산세 분리과세 유형을 구분하는 세부요소를 살펴보면 물적 측면에서 파악한 “개개 토지의 용도” 뿐만 아니라 소유주체의 특성이나 보유기간 동안 임대 여부와 같은 인적 측면도 포함됨. - 소유주체가 특정된 30개 유형 중 동일한 소유주체를 기준으로 토지에 대한 재산세가 감면되는 경우는 14개 조항으로 분석됨. ○ Ⅲ장에서는 재산세 분리과세 대상에 관한 심사제도의 도입필요성이 있는지를 검토하기 위해 현행 제도의 문제점과 원인에 기반하여 독자적인 심사제도의 도입필요성을 기술함. - 첫째, 현행 토지분 재산세 분리과세 유형의 문제점으로 기타 분리과세의 정책지원 범위 문제, 분리과세 유형 구분의 타당성 문제, 재산세 세부담 완화장치로서 분리과세의 역할과 한계 모호성을 지적할 수 있음. - 둘째, 현행 토지분 재산세 분리과세 유형의 문제점이 발생된 원인에 대해 입법절차상 시 행령 심사절차의 한계 및 법령에 의한 평가제도 부재와 토지분 재산세 과세체계상 분리과세와 감면과의 효과 유사성 및 재산세 관내합산에 국한한 효과분석에서 찾음. - 셋째, 현행 토지분 재산세 과세대상 구분에 관한 문제점을 해결하기 위해 토지분 재산세의 분리과세 유형을 폐지하거나 새로운 유형을 신설할 때 입법의 품질을 제고하고 정책적 타당성을 확보하기 위해서는 행정부의 정책기능을 보완하고 체계화할 필요가 있으며, 별도의 독자적인 제도로 운영할 필요성을 제시함. ○ Ⅳ장에서는 재산세 분리과세대상에 관한 심사제도 도입방안에 대해 기본방향과 함께 대략적인 타당성 분석제도의 도입방안을 제시함. - 우선 재산세 분리과세대상에 관한 심사제도의 목표는 저율 분리과세에 따른 세수입 감소를 통제하기 위한 것이 아니며, 토지 구분에 따른 납세자 간 과세형평성을 제고하고 정책적 조세로서 기능을 제대로 구현하기 위한 것이므로 이를 기본방향으로 설정함. - 둘째, 심사대상과 관련하여 10년 단위로 유형 전체를 분석하도록 하되, 전반부 5년에는 대상금액이 크고 형평성 문제가 많이 발생하는 유형을 중심으로 할 필요성이 있음. ㆍ 재산세 과세대상 구분의 체계는 종합합산, 별도합산, 분리과세 대상 토지 간에 유기적 관계에 있기 때문에 분리과세 토지와 관련 있는 별도합산과세대상 토지까지 포함하여 분석할 필요가 있음. ㆍ 다만 한시적 성격이 아닌 지방세법상 토지의 과세대상 구분에 관한 유형에 대해 소위 일몰 제도를 도입하는 것은 그 성격에 부합하지 않으므로, 일몰제를 이용한 심사주기는 제시하지 않음. - 셋째, 심사방법으로 정책목적의 유효성(또는 타당성), 정책대상과 수단의 적절성, 정책결과의 효과성을 주요 기준에 포함하여 정책적 조세가 충실하게 기능하도록 해야 하되, 종합부동산세에 미치는 영향까지 함께 고려할 필요가 있음. - 넷째, 심사결과를 토대로 법령 개정작업 전에 지방세 관련 위원회의 심의(검토)를 의무화하는 절차도 고려할 수 있음. □정책제언 ○ 현행 재산세 과세대상의 구분방식은 1989년 도입된 종합토지세에 전신을 둔 것으로서 당시 투기수요에 의한 급격한 지가상승을 억제하고 토지소유의 편중을 완화하여 토지의 효율적 이용을 제고하려는 다양한 정책수단 중 하나로 볼 수 있으나, 현재에도 과세대상이 적절하게 구분되어 있는지 전반적인 점검이 필요함 ○ 이를 위해 토지분 재산세의 분리과세 대상을 중심으로 심사제도가 도입되어 토지정책의 활용과 함께 과세형평성을 제고하도록 관련 제도가 정비되어야 할 것임. - 이러한 차원에서 2019년 지방세법 개정안 제106조의2(분리과세 대상 평가 등)에는 평가제도의 근거와 분리과세대상 토지를 신설할 때 지방재정부담심의위원의 심의를 거치는 내용이 제시되고 있음.

우리나라 재산세의 편익과세 기능 강화에 관한 연구

임성일 한국지방세연구원 2019 한국지방세연구원 기획보고서 Vol.2018 No.1

□ 연구목적 ○ 본 연구는 우리나라의 대표적인 지방세인 재산세가 조세의 양대 원리 중 혜택(편익)원칙(benefit principle)에 어느 정도 충실하고 있는지의 상태를 파악하고, 그 결과를 토대로 재산세의 편익세(benefit tax) 기능을 강화하는 정책방안을 제시하는데 목적이 있음 - 이러한 연구 목적 하에 본 연구는 우리나라의 지방세 및 재산세제도와 관련되는 주요이론·현상·제도에 대해 전반적으로 다루면서 특히, 재산세의 편익과세 수준과 상태를 점검·분석하고 그에 입각한 정책적 함의와 개선방안을 도출하는데 중점을 두고 있음 □ 주요내용 ○ 우리나라 재산세의 특성과 특징적 현상을 조세이론(재산세 이론) 및 선진국 실태와 비교해 볼 때, 다음과 같은 특이성과 문제점이 나타남 - (1)핵심 지방세(재원조달) 역할 미흡(선진국보다 크게 낮은 재산세 수입 비중), (2)예산조절기능, 조세가격기능 수행 부재(정치·행정과 관련된 구조적·행태적 요인), (3)지방자치단체의 과세권 부재(입법권 부재, 징수권 및 세수 사용권 보유), (4)대물과세와 대인과세의 혼합적 특성, (5)누진세율체계와 조세형평기능 강화, (6)국가정책과세 기능 수행 등 ○ 현행 재산세는 지방자치단체가 제공하는 공공서비스(재정지출) 변화와 무관하게 운영되고 있어서 ‘서비스 혜택-조세 조합’(service benefit-tax package)을 통해 지방자치단체와 주민이 적정 조세(적정 부과, 적정 부담)를 구현하는 지방자치 운영방식과는 크게 동떨어져 있음 - 이러한 상태에서는 지방자치와 재정분권의 원리에 해당하는 자율과 책임성의 구현, 조세원리(편익원리) 적용, 재원 확충, 재산세의 예산조절·가격기능이 구현될 수 없음 - 현행 재산세는 조세이론과 선진국의 보편적인 운영 방식과 달리 개인의 경제능력에 초점을 두는 공평과세 원리 (능력원칙)에 치중하여 자본세(capital tax) 특성을 보이는데, 이는 지방자치와 재정분권의 운영원리와 크게 괴리되는 문제점을 노정함 ○ 우리나라의 재산세가 자본과세의 특성으로부터 벗어나 실질적인 지방자치의 기간세목으로서 기능하기 위해서는 중장기 시야에서 점진적으로 편익과세 기능을 보강해 나가는 정책적, 제도적 전환조치가 단행되어야 함 ○ 이러한 문제인식을 하면서 본 연구는 이론과 실제에 입각하여 재산세의 편익과세 기능을 강화하는 기본접근 및 방안을 다음과 같이 제시하고 있음 - 첫째, 재산세의 편익세 기능 강화는 편익원칙(benefit principle)에 전적으로 무게 중심을 두며, 부득이 필요할 경우 그것을 손상시키지 않는 범위에서 능력원칙(ability to pay principle)과의 조화를 도모함 - 둘째, 재산세의 위상과 기능을 지방자치 및 재정분권과 결부된 핵심 지방세로 한 단계높이는 제도개편을 추진하며, 이를 위해 재산세의 세수비중 확대, 과세자주권 신장, 예산조절기능 강화를 도모함 - 셋째, 재산세의 운영을 지방자치단체의 재정지출(수요) 변화와 연계시키는 동시에 이러한 새로운 재정운용시스템을 지역주민이 충분히 이해하고 인식할 수 있도록 지방자치단체가 다각도에서 노력하고 지속적으로 주민과의 관계 개선을 도모함 · 특히, 재산세의 재정지출 연계기능을 강화하기 위해서는 다음과 같은 조치를 취해야함: (1) 자산가치 평가와 과표 산정의 지역 단위 객관성·공정성 확보, (2) 과표 산정의 객관성·공정성을 토대로 하는 비례적 편익세 구축(비례세율제도), (3) 예산운영시스템의 전환(양입제출 방식에서 양출제입 방식으로 전환), (4) 재정이전시스템(예컨대, 지방교부세)의 배분과정에 재산세 징세노력의 적극적 반영, (5) 재산세 관련재정 책임성 장치 구축(예: 재산세 변동 관련 재정지출 성과보고 등) - 이러한 접근은 재산세의 편익세 특성(정체성)을 확보해 주는 핵심조치로서 이를 통해 지방자치단체(장)의 재정성과와 행정서비스의 질적·양적 향상(재정 책임성 강화)이 이루어지고, 또한 주민의 재정부담 책임성도 동반 향상될 수 있음 ○ 재산세의 편익세 기능을 강화하는 과정에서는 지방의 재산세 과세권 확대를 비롯하여 재산세의 과세대상, 과세표준 산정 자율성 확보, 세율체제, 공평과세 원칙, 예산조절기능, 재정 책임성 확보 등 중요한 제도 변화가 수반되어야 함 - (1) 현재와 달리 재산세의 과표 산정과 관련된 중요한 의사결정과 정책 선택권한을 지방자치단체에 넘겨 주어 지방의 자율성과 선택폭을 크게 확대함(실질적 과세권 향상) - (2) 과세대상 자산에 대한 평가의 공정성과 객관성 및 신뢰성 확보가 재산세의 공평과세실현의 관건이므로 이와 관련하여 정부가 적극적으로 나서서 전국의 모든 지방자치단체들이 순응하는 제도적 환경과 장치를 마련하고 역량 강화를 견인함 - (3) 재산세의 부과 징수와 관련된 자산평가의 한계, 평가-과표 산정-부과·납부의 시차문제 등을 감안할 때, 점진적으로 현재 방식(매년 제한적 평가)에서 벗어나 수년 단위(예컨대, 매 5년)로 전체 자산에 대해 공정한 평가를 실시하고 그것을 매년도 재산세 부과기준으로 활용하는 방식을 채택함 - (4) 재산세의 편익과세 기능이 강화되면 재산세는 납세자의 공공서비스 편익에 대한 반대급부로 지급하는 조세비용의 특성을 지니게 되므로 현재의 누진세율체제는 비례세체제로 전환되는 것이 합리적이고 당연함 □ 결론 ○ 우리나라의 재산세가 자본과세의 특성으로부터 벗어나 실질적인 지방자치의 기간세목으로서 기능하기 위해서는 중장기 시야에서 점진적으로 편익과세 기능을 보강해 나가는 정책적, 제도적, 인식적 전환이 반드시 필요함 ○ 재산세의 편익세 기능을 강화하는 과정에서는 편익원칙의 실질적 적용, 재산세와 지방재정지출(수요) 연계 운용, 지방의 재산세 과세권 확대, 재산세의 과세대상, 과세표준 산정 자율성 확보, 세율체제, 공평과세 원칙, 예산조절기능, 재정 책임성 확보 등 중요한 제도 변화가 수반되어야 함

재산세 이론 관점에서 과세체계 현황 분석 - 토지 및 건축물을 중심으로 -

차은혜(Eun Hye Cha),이석희(Seok Hee Lee) 한국감정원 연구개발실 2021 부동산분석 Vol.7 No.3

2018년 이후 세법 개정 등을 통해 토지와 주택의 과세가 점차 강화되고 있으며, 부동산 보유세 강화 정책에 반대하는 조세저항은 점차 격렬해지고 있다. 이 연구는 부동산 보유세의 기초인 재산세 이론을 학술적으로 살펴보고, 현행과세체계가 재산세 이론에 부합하게 작동되고 있는지를 검토하였다. 재산세 이론에 따르면 토지 공급의 비탄력성, 건축물 공급의 탄력성, 공공서비스의 자본화 등의 특성에 때문에 기본적으로 건축물분보다 토지분에 보다 높은 재산세 세율이 부과되어야 한다. 이 연구는 재산세의 기본 원리에 기반하여 근린생활시설을 대상으로 토지분과 건축물분에 대한 재산세액을 분석하였으며, 주요 결론은 다음과 같다. 첫째, 원가산정방식인 건축물 시가표준액과 시가방식인 토지 시가표준액을 통해 건축물 투입비용과 토지가치를 산정한 결과, 도 지역의 경우 대체로 건축물 투입비용이 토지가치보다 높은 것으로 나타났다. 반면 서울 및 광역시는 토지가치에 비해 건축물 투입비용이 낮은 것으로 나타났다. 둘째, 도 지역의 토지분 재산세율은 건축물분 재산세율 보다 낮은 것으로 나타났다. 이는 재정패널를 통해 재산세 실효세율을 분석한 결과에서도 동일하게 나타났다. 즉, 현행 재산세 제도는 토지보다 건축물 투자비용에 높은 재산세 세율을 부과하는 것으로, 이는 재산세의 기본 이론과는 부합하지 않는 결과이다. 셋째, 재산세 이론과 부합하도록 현행 실태를 개선하기 위해서는 세법 개정을 통한 세율 개편이 필요할 것으로 판단되었다. 이상의 결과는 재산세 이론 측면에서 학술적 시사점을 제공하고, 세율 개선방안 측면에서는 정책적 시사점에 기여하는 것으로 판단된다. Tax burden on land and houses has been increased and tax resistance to the policy aiming at increase of real estate holding tax is getting strong since revision of the taxation law in 2018. Under this circumstance, the study academically investigates theories of property tax, which is the base of real estate holding tax, and reviews whether or not the current taxation system is working in line of theories of property tax. According to theories of property tax, higher property tax should be imposed on land because of non-elasticity of land supply, elasticity of building supply and capitalization of public service. The study analyzes property tax imposed on both land and building of neighborhood facilities, based on the basic principles of property tax. The findings are as followed; First, the study calculates total expenditure spent on buildings and value of lands, using Standard Market Price for buildings and lands, respectively. According to the result, it is shown that total expenditure spent on a building is higher than value of a land in Provinces. On the other hand, Seoul and other metropolitan cities shows the opposite result. Second, property tax on land is lower than property tax on building in Provinces. The same results is shown in the analysis of effective property tax rate with revised panel data. In other words, the current property tax system imposes higher tax expenditure on building than land, which is not in line with the basic principle of property tax. Third, the current property tax rate should be reviewed and revised by revision of the current taxation law to improve the current circumstance and match with theories of property tax. The findings above may have some academic implications for theories of property tax and provide implications on policy preparation to revise property tax rate.

지방세법상 재산세의 문제점과 개선방안

林周瑩(Ju Young Lim),丁智善(Ji Sun Chung) 한국세법학회 2007 조세법연구 Vol.13 No.3

우리나라의 재산세는 지방세 중에서 가장 많은 개정이 이루어진 세목 중 하나이다. 즉, 과세대상은 물론이고, 세율 등 여러 부분에서 빈번한 개정이 이루어지고 있다. 특히 토지의 경우에는 원래 재산세의 과세대상이었다가 1990년 종합토지세가 도입되면서 재산세의 과세대상에서 제외되었다. 그 후 2005년 종합부동산세의 신설로 다시 재산세의 과세대상에 흡수되었다. 이와 같이 재산세가 자주 개정된 이유는 조세 본연의 목적보다는 부동산의 투기에 대처하기 위한 정책세제로 활용하였기 때문이다. 이와 같이 정책세제로 활용하면서 임시방편적인 개정을 지속한 결과 재산세에는 여러 가지 문제점이 내포되어 있다. 이러한 재산세의 문제점과 그 개선방안을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 우리나라 재산세는 그 과세대상을 부동산(토지, 건축물, 주택)과 선박 및 항공기로 한정하고 있는데, 동산을 재산세 과세대상에 포함하여야 할 것이다. 그리고 자동차에 대하여는 별도의 세목인 자동차세를 부과하고 있는데, 자동차세를 폐지하고 자동차에 대하여도 재산세를 부과하는 것이 타당할 것이다. 한편 토지의 경우에는 세 가지의 유형으로 분류하여 재산세를 과세하고 있는데, 이 중에서 별도합산 과세대상과 종합합산 과세대상을 통합하는 것이 타당할 것이다. 둘째, 지방세법상 재산세의 원칙적인 납세의무자는 사실상의 소유자로 하고 있지만, 재산세는 보통징수방법을 채택하고 있으므로 원칙적인 납세의무자를 공부상의 소유자로 하여야 할 것이다. 한편 연부계약의 경우 국가나 지방자치단체 또는 지방자치단체조합과 재산세 과세대상 재산을 연부로 매매계약을 체결하고 그 재산의 사용권을 무상으로 부여받은 경우에는 매수계약자를 납세의무자로 보도록 하고 있는데, 이 경우에도 국가 등을 납세의무자로 보아 재산세를 비과세하는 것이 타당할 것이다. 셋째, 재산세의 세율구조는 그 과세대상에 따라 초과누진세율구조 또는 차등비례세율구조를 취하고 있는데, 초과누진세율구조를 폐지하고 차등비례세율구조로 전환하여야 할 것이다. 넷째, 재산세의 납기를 1기분과 2기분으로 구분하고 있는데, 이러한 구분을 폐지하여야 한다. 다섯째, 2007년 7월 지방세법을 개정하여 서울시의 경우 재산세를 구와 시의 공동세 형태로 변경하였는데, 이러한 공동세 제도는 조세법의 복잡성을 초래할 뿐만 아니라 정책세제의 남발을 가져오는 등 그 타당성을 찾기 어렵기 때문에 자치구세로 환원하여야 할 것이다. The property tax section in the local tax act is one of the most frequently revised rules. In particular, land was a taxable object when the local property tax was introduced, but it was excluded from the tax rules when an integrated land tax system was enacted in 1990. Since a comprehensive real estate holding tax act was introduced in 2005, land again is included as a taxable object. The major reason why the property tax rules have been changed is that Korean government has used it not to raise revenue but to prevent real estate speculation. While it is expedient that government changes the real estate taxation policy, it has many problems, as follows : First, the taxable objects of property tax are limited to land, buildings, housing, ships, and aircraft. This paper suggests that not only real estates but also movable properties should be included among taxable objects. In addition, the current automobile tax system should be repealed and automobiles should be included as taxable property. Also, the taxable objects of property tax on the lands should be classified into the general and special aggregate taxable objects, excluding separate taxable objects. Second, the property tax law designates that a taxpayer actually owning any property as of the tax base date of the property tax is liable for paying the property tax. However, since property tax is imposed on common collective procedures, the payer of the property tax should be the person recorded in the public register book. Where a contract for sale of properties subject to imposition of the property tax was concluded in yearly installments with the State, local governments, and local government associations, the right to use said property has been gratuitously awarded and the act designates that the contracting party is the taxpayer. In this case, since the actual taxpayer is the State, local governments, and local government associations, the property tax should not be levied on any property belonging to the State, local governments, and local government associations. Third, the current property tax law provides for progressive and differential proportional tax rates. The tax rate should be unified into the differential proportional tax rate, excluding the progressive tax rate. Forth, the current payment period of the property tax is classified to two periods in a year. The classified payment periods should be repealed. Finally, the property tax system was changed to a tax revenue sharing system between Seoul City and local boroughs by revision of local tax law in July 2007. Since the tax sharing system increases the complexity of tax law, it should be repealed.

누진적 재산세 세율구조하에서 공공서비스의 차별적 편익 가정의 적절성 : 서울시 자치구 기반 공공서비스를 중심으로

김미림 한국지방세연구원 2018 한국지방세연구원 기본연구보고서 Vol.2017 No.7

□ 연구목적 ○ 본 연구는 재산세가 세율구조에 상관없이 실제적으로 어떤 기능을 하고 있는지 알아보는 것을 목적으로 함. - 재산세는 일반적으로 응능원칙보다 응익원칙에 더 부합하는 조세라는 주장이 있음. - 한편,과표구간별 재산세 세율구조의 누진성 때문에, 우리나라의 재산세는 일반 적으로 재분배 기능을 하는 조세로 인식되고 있음 - 세율체계가 누진적이기에 부의 재분배의 기능을 가질 것이라고 추측하는 것은 공공서비스의 편익이 모두에게 동일하다는 가정에 근거함. - 재산세를 재원으로 공급되는 지역 공공서비스에 대한 거주민들의 편익 분석을 통해 재산세가 실제적으로 어떤 기능을 하는지에 대해 분석할 필요가 있음. □ 주요내용 ○ 헤도닉 부동산 가격 모형 설계 및 추정을 통해 지역의 공공서비스와 실효 세율의 부동산 가격에 대한 효과를 분석하였고, 이를 통해 소유한 주택에 대한 재산세 납부에 있어서 다른 세율을 적용 받는 주택 소유자가 위 재정 변수에 대해 차별적인 편익을 느끼는지에 대해 살펴봄. - 제Ⅱ장 1점 가. 재사세변천에서는 우리나라의 재산세 제도 변천에 대한 조사를 통해, 재산세가 편익과세로서 기능할 수 있는 방향으로 개편되어 왔음을 보였음. ㆍ재산세는 2005년 이후 과세표준 산출 방식에 있어서 건축면적과 건축년도를 반영하던 것에서 시가를 반영하는 방식으로 변화하였고, 토지에 대한 과세표준을 현실화 하는 방식으로 개편되어 왔음. ㆍ또한 보유세 체계가 ‘종부세-재산세’ 형식으로 개편되어, 재산세가ㆍ군ㆍ구 지역 재원조달이라는 본래 기능에 충실하게 되는 계기가 되었고 이러한 제도변화는 과세표준에의 주택가격 반영이라는 변화와 더불어 재산세가 지역 공공서비스에 대한 편익과세로서 기능할 수 있는 바탕을 마련해 주었음. - 그러나 2005년 이후의 재산세 제도 변화는 조세 형평성을 낮추는 결과를 초래하기도 했음. ① 시가대비 공시가격비율이 부동산 유형별, 지역별로 다른 경우가 발생했고, ② 일부지역에 탄력세율을 한시적으로 도입한 후 실제적으로 탄력세율 적용을 폐지, 이어서 세부담상한선을 적용한 것은 탄력세율 적용으로 이전에 낮은 세율 적용받은 지역구 주민들의 실제 세부담을 낮추는 결과를 초래함. 제Ⅱ장 1절 나. 재산세 현황은 ㆍ① 재산세가 서울시 자치구세의 약 67%를 차지하는 중요한 세목이라는 것과, ㆍ② 서울시 아파트 재산세 부과액이 전국 주택분 재산세 부과액의 약 31%를 차 지하여 세액의 서울 집중도가 크다는 것을 보임. ㆍ이는 본고의 분석 대상지역이 서울로 한정되지만, 본 연구의 분석결과가 우리나라 재산세 세율체계와 편익과세 원칙의 양립성에 대해 시사하는 바가 작지 않음을 보여줌. - 제Ⅱ장 2절에서 해외 주요국의 재산세제 조사를 통해 이들 국가에서 재산세가부의 재분배 기능을 위한 세목이기보다는 지방자치와 관련된 사무 및 사업에 소요되는 비용을 위한 재원마련(응익과세)이라는 목적을 가진 세목임을 확인함. - 일부국가의 경우 누진적 세율구조를 가지고 있어, 응익원칙에 응능원칙을 보완하는 경우도 있었지만, 과세표준이 되는 부동산 가격이 업데이트 되지 않아,실제 재산세액에 있어서는 오히려 역진성을 보이는 경우가 나타남. - 이는 세율구조와 과세원칙의 일대일 매칭이 가능하지 않은 경우를 보여주는 것임. - 제Ⅱ장 1절에서는 공공서비스의 정의와 종류에 대해 알아본 후, 구체적으로 서울시 자치구 기반 공공서비스 공급을 위한 세출예산 구성을 살펴 봄. ㆍ사업목록 중 사회복지와 보건 관련 사업의 경우, 각각의 예산의 78%와 58%를 국비와 시도비가 차지하여, 자치구비가 예산의 절반을 채 충당하지 못하는 것으로 나타남. ㆍ반면 이를 제외한 대부분의 자치구 사업수행에 있어서 예산의 가장 큰 비중을 차지하는 것은 자치구비로 나타남. ㆍ특히 교육의 경우 모든 사업 중에서 자치구비의 비중이 가장 큰 사업이었고, 안보나 소방서비스 역시 자치구비 비중이 높은 사업이었음. ㆍ이는 사회복지와 보건서비스의 경우 자치구 기반 공공서비스가 아닌 중앙정부 및 광역자치단체가 함께 공급하는 서비스로 간주될 가능성이 높으며,그 외의 서비스는 개별자치구가 공급하는 공공서비스로 간주될 가능성이 높다는 것을 시사함. ㆍ이외에도 재산세가 소득세처럼 원천징수되는 세금이 아니고, 주기적으로 납부 해야 하는 기간세이기 때문에 세부담이 다른 세금보다 더 가시적인 반면,재산 세를 포함하여, 자치구 예산의 큰 비중을 차지하는 자치구비는 자치구세뿐만이 아니라 여러 지방재정조정제도에 기초를 둔 이전재원을 포함함을 알 수 있었음, ㆍ이는 자치구 주민들이 자신이 제공받는 지역 공공서비스의 질과 재산세 세부담을 연계해서 인식할 확률이 높지 않을 수 있다는 것을 시사함. (강남과 서초구처럼 자체재원이 높은 자치구인 경우 이 연계성에 대해서 더 인식할 수 있음.) - 제Ⅲ장 2-3절은 공공서비스에 대한 편익 추정에 사용되는 헤도닉 가격모형과 이와 관련된 문헌 조사를 통해, ㆍ① 재산세와 공공서비스의 부동산 가격에 대한 자본화가 발생하며, ㆍ② 이렇게 부동산 가격에 자본화된 부분을 소유자의 편익으로 해석될 수 있다는 것을 보임. ㆍ부동산은 지역의 공공서비스와 주거서비스를 모두 포함하는 묶음재화와도 같기 때문에 지역 공공서비스의 질은 부동산 가격을 결정하는 중요한 요인 중 하나임. ㆍ기존연구에 의하면, 사람들의 선호의 이질성이 자산 가격 구간 간 나타나지만, 같은 자산가격 구간 안에 있는 사람들의 선호는 대체적으로 동질적이라고 가정 하면, 동일한 자산가격대에 속한 가구들의 특정 공공서비스에 대한 편익(한계지 불의사액)은 헤도닉 가격모형에서 추정된 잠재가격(자본화)과 유사할 것임. ㆍ따라서 재산세 및 공공서비스의 부동산 가격에 대한 자본화 정도가 소유자의 편익으로 해석될 수 있음. - 제IV장은 재정변수에 대한 편익이 과표구간에 라라 부동산 소유자에 차별적으로 발생함을 실증적으로 보였음. ㆍ구체적으로, 실효세율의 경우 부동산 가격을 감소시키는 효과가, 세율이 높은 과표구간에서 더 두드러지는 것(큰 것)으로 나타남. ㆍ이는 동일한 부동산 가격 상승분에 대하여, 높은 과표구간에 속한 부동산 소유자가 낮은 과표구간에 속하는 부동산 소유자보다 납부해야 하는 재산세액이 크기 때문에,재산세 납부에 대해 높은 과표구간에 속하는 부동산 소유자가 느끼는 상대적 가시성이 더 커, 동일한 실효세율 증가에 대해서 더 많은 비효용을 느끼는 것으로 해석됨. ㆍ공공서비스의 경우, 자치구 예산이 많이 투입되는 공공사업(‘자체사업비중’ 및 ‘문학기반시설’)에서 높은 과표구간 소유자가 얻는 편익이 낮은 과표구간에 속 하는 부동산 소유자보다 크게 나타남. ㆍ이러한 서비스의 경우, 자치구비가 많이 투입되는 공공사업(‘자체사업비중’ 및 ‘문화기반시설’)으로서 자치구 주민에게 다른 공공서비스보다 지역의 공공서비스로서 인식될 가능성이 더 큼. 그러므로 위 결과는 주관적 편익으로 해석한 재산세 편익 기능의 타당성을 뒷받침하는 근거로 볼 수 있음. ㆍ반면,작은 비중이지만 여전히 자치구비가 투입되는 사회복지 서비스의 경우 과표구간이 높을수록, 이 서비스로부터 얻는 효용이 감소하거나 비효용이 커지는 것으로 나타남. ㆍ이는 재산세 ‘편익 기능’ 가정을 부정하는 결과라고 볼 수 있음. ㆍ전술하였듯 이러한 서비스는 자치구비가 많이 투입되는 사업은 아니기 때문에, 재산세-공공서비스간 연계성이 큰 사업은 아니라고 볼 수 있음. ㆍ이 외에도,학업성취도를 대리변수로 쓴 교육특성 변수는 사교육의 영향이 학업 성취도에 미치는 영향이 큰 국내 교육여건을 고려하여, 공공서비스로 분류하지 는 않았음. 한편 그 효과를 살펴보면, 부동산 실거주가치에 미치는 영향이 압도적이라는 것을 알 수 있음. ㆍ실주거가치에 대한 교육의 질의 효과를 살펴보기 위해 종속변수로 매매가격대 신 전세가격을 사용하여 동일한 분석을 진행한 결과, 매매가격에 대한 교육의 효과는 학업성취도가 1만큼 증가할 때 그 효과가 0.10%의 매매가격 증가였다 면 전세가격의 경우 그 효과가 2.81%의 전세가격 증가로 나타나 효과가 급증하는 것을 확인하였음. - 위 결과는 상대적으로 가시성이 큰 공공서비스에 대해서는 과표구간이 올라갈수록, 편익 효과가 커지는 결과를 보여,편익원칙의 관점에서 재산세 누진세율구조를 정당화시킬 수 있는 근거가 됨. □ 결론 ○ 재산세 세율체계와 기능에 대해 논의할 때 공공서비스 지출과 이로부터 주민들이 얻는 편익(효용)도 함께 고려할 필요가 있음. - 세율체계가 누진적이기에 부의 재분배의 기능을 가질 것이라고 추측하는 것은 공공서비스의 편익이 모두에게 동일하다는 가정에 근거함. - 그러나 공공서비스에 대해서 거주민이 얻는 편익(효용)은 차별적임 - 이는 동일한 서비스라고 하더라도 다른 과표구간에 속하는 부동산의 가격상승률에 차별적으로 영향을 줄 수 있다고 해석 가능함. - 그러므로 이러한 공공서비스의 대가로 재산세를 부과할 때 동일한 세율이 아닌, 차별적인 세율을 적용하는 것이 응익원칙에 부합되는 과세방식이라고 볼 수 있음. ○ 재산세가 응익원칙에 부합하는 조세로 기능하기 위해서 공공서비스와 재산세, 그리고 그 연계성에 대한 가시성을 높이는 것이 필요함. - 현재 우리나라의 지방재정현황을 보면, 재정형평화제도 혹은 지방재정조정제도에서 이전재원의 비중이 커 지방정부가 책임을 가지고 거주민의 편익을 위한 재정지출을 할 유인이 작음. - 즉, 자치구가 더 나은 공공서비스를 제공하기 위해 노력할 유인이 작음. - 낮은 수준의 공공서비스와 더불어 낮은 수준의 재산세 부담은 공공서비스와 재산세간 연계성에 대한 가시성을 감소시킴. - 따라서 자치구 주민에게 제공되는 공공 서비스는 지자체의 자체 세원으로 해결 하는 것이 타당해 보임. - 또한 지방정부가 총 예산에서 중앙정부로부터의 이전재원을 제외한 금액을 재산세로 충당하고자 사후적으로 결정할 수 있다면, 거주민에게 재산세가 지방 공공 서비스에 대한 대가라는 인식을 더욱 명확하게 할 수 있음(원윤희,2004). O 향후 교육서비스에 대한 중앙재원 및 지방재원의 투입을 논의할 때,실주거가치 측면에서 거주민들의 효용을 가장 크게 증가시키고 부동산 가격에 자본화가 되는 서비스는 교육서비스인 것으로 나타났다는 점을 고려해야할 필요가 있음. - 이는 교육서비스가 지방재원으로 공급될 때 높은 질의 교육서비스를 제공하는 자치구의 경우, 이로 인해 주택 매매가격이 상승할 뿐만이 아니라 주택가격을 기반으로 징수되는 재산세도 증가하며,이렇게 증가한 재산세는 다시 교육서비스에 투자되어 교육의 질을 증가시키는 선순환적인 현상이 나타날 것으로 예상해 볼 수 있음. - 교육 질의 자본화 현상은 교육수준과 자산가격을 바탕으로 한 주거 분리 현상을 불러일으킬 가능성이 있음을 유의해야 할 것으로 판단됨.

주택분 재산세의 보유기간별 과세시 제도 영향 및 쟁점 연구

마정화,김경민 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2020 No.46

□ 연구목적 ○ 본 연구는 현행 재산세 과세방식을 보유기간별 과세제도로 전환하고자 할 경우주요 방안을 전제로 구체적인 과세체계와 실무 또는 연계 세목과의 관계에서 검토해야 하거나 대응해야 할 사항들을 분석하는 것을 목적으로 함 - 조세 부담의 형평성을 제고하기 위한 재산세 보유기간별 과세제도 전환시 핵심 쟁점은 ①행정비용과 납세협력비용 급증 문제, ② 재산세 및 종합부동산세 등 연계 세목들의 과세체계와 실무에 미치는 영향임 - 재산세 보유기간별 과세방안은 재산세의 성격, 재산세의 과세체계, 재산세의 부과징수 구조와 유기적으로 연계될 뿐만 아니라 종합부동산세 등 연계 세목에도 영향을 미치므로 이론과 실무를 종합적으로 검토해야 함 □ 주요내용 ○ 소유권 변동시 소유기간 미반영에 대한 민원사례가 지속적으로 발생하는 한편, 재산세가 중요한 세원인 기초자치단체에서는 세입 쏠림 현상으로 인한 문제가 제기되면서 기간개념 도입 또는 과세기준일 이원화 등의 필요성이 제안됨 - 소유기간 미반영에 따른 재산세 부담의 비합리성에 관한 문제의식은 국회에서도 의원입 법안으로 지속적으로 제기되고 있음 ○ 우리나라와 같이 재산 소유자를 납세의무자로 하는 재산세를 운용하는 주요국은 모두 과세기준일을 일원화하고 있으며, 1년분 재산세를 과세기준일 현재의 납세 의무자에게 부과하는 공통점이 있음 - 다만 주요국에서 1년분 재산세를 과세기준일 현재의 납세의무자에 대해 부과하는 제도를 유지하고 있는 것은 ① 부동산 중개서비스의 수준에 따라 거래당사자 간 재산세 등 각종 비용을 정산하는 관습이 일반화된 점, ② 주택 수 대비 실거래량 수준, ③ 세무행정적 여건 등이 반영된 것으로 이해할 수 있음 ○ Ⅲ장에서 재산세 과세기준일과 과세표준을 유지하는 전제에서 주택에 대한 소유권변동이 있는 경우 보유기간별 재산세 일할계산 방안을 검토한 결과 납세의무자, 세액계산 특례의 규정을 신설해야 하고, 기존 납기와 징수방법 및 지역자원시설세 등 연관 세목에 관한 규정이 개정되어야 함 - 이 방안은 소유권 변동시 취득세 신고와 연계하여 사실상 소유자 또는 취득시기에 대한 행정비용을 절감하면서 부과과세(보통징수)할 수 있는 방식을 전제하는 것으로 납세의무자에게 재산변동 상황에 대한 추가적인 신고의무는 부여할 필요가 없고, 재산세의 물세성격과 일할계산 취지를 고려하여 보유자별로 보유기간별 현황을 판단하지 않고 과세기준일 당시 주택의 현황을 기준으로 1년분 재산세액을 계산하기 때문에 현황과세에 대한별도 기준은 필요하지 않음 - 재산세와 자동차세의 법적 성질과 과세체계 차이에 비추어 볼 때 납세의무자 특례 규정이 필요하며, 현행대로 1년분 재산세액을 계산한 후 양도자 또는 양수인에게 일할계산되도록 하기 위해 납세의무자별로 과세표준을 구분하여 계산하지 않도록 세액계산 특례 규정도 신설되어야 함 - 특히 과세기준일 이후 소유권 변동분에 대해서는 수시부과에 따라 별도 납부기한을 부여하여 과세해야 하므로 납기와 징수방법에 관한 규정이 개정되어야 하며, 주택의 건축물부분에 대한 지역자원시설세도 재산세에 대응하여 납세의무자와 세액계산 특례 규정을 신설할 필요가 있음 - 이 방안은 현행 제도와 비교하여 해당 주택에 대한 재산세 총세액이 동일하되, 보유기간에 따른 재산세 납부에 따라 납세자의 불만은 해소되는 측면이 있지만, 정기분 재산세 납부 후 환급이나 결정절차 등 각종 행정비용 증가가 불가피함 ○ Ⅳ장에서 주택에 한해 과세기준일을 이원화하여 반기과세하는 방안을 검토한 결과 세율, 재산세 도시지역분, 과세기준일, 납기, 세부담상한 규정을 개정해야 하고, 지역자원시설세 등 연관 세목에 관한 규정이 개정되어야 함 - 기존 과세체계를 전제로 과세기준일을 이원화하여 재산세를 2회 각각 계산하여 부과징수하도록 하는 것이므로 기존 재산세 규정을 개정하는 수준에서 가능함 - 이 방안은 현행 제도와 비교할 때 해당 주택에 대한 재산세 총세액은 거의 동일하며, 기존에도 주택에 대해 반기 징수하고 있을 뿐만 아니라 보유기간에 따른 재산세액이 계산되는 것이 아니기 때문에 납세자의 불만이 부분적으로 해소되고, 실무상 과세기준일별로 각각 재산세를 운영해야 하는 점에서 행정비용 증가가 불가피함 □ 정책제언 ○ 연도 중 소유권변동시 양도자와 양수인 간에 실제 보유기간에 상응할 수 있도록 재산세를 부과하는 방안은 납세자의 세부담 적정성과 재산세의 특성에 따른 세무행정적 여건, 재산세와 연관되는 제도에 대한 영향을 비교하여 정책적으로 판단해야 함 ○ 주택에 한정하여 Ⅲ장에서 검토한 보유기간별 일할계산과 Ⅳ장의 과세기준일 이 원화에 따른 반기과세를 비교하면 국민의 편의와 행정비용 관점에서 전자가 후자보다 상대적으로 타당한 것으로 판단됨 ○ 다만 재산세 과세방식 변경을 통한 국민의 실제 편의와 소요되는 행정비용을 면밀히 분석할 필요가 있을 뿐만 아니라 공인중개사법 개정을 통해 거래관행을 개선하는 방안도 동시에 고려해야 함 - 과세제도 변경에 따른 혼란과 추가적인 부담을 고려할 때 세제 개편을 먼저 추진하는 것보다는 표준계약서의 제공 등 거래관행 개선을 우선적으로 추진하는 것이 바람직함 - 추가적으로 하반기 세수집중 문제나 보유세 증가에 따른 부담 완화를 위해 주요국과 같이 분기납 또는 월납 등 납부기한을 다양화하는 방식을 검토할 수 있음

재산세 연구 및 정책 동향 조사

이기환 한국지방세연구원 2019 한국지방세연구원 기획보고서 Vol.2018 No.4

□ 연구목적 ○ 본 과제는 2000년 이후 재산세와 관련된 학술·정책·입법적 현안들을 정리하여 향후 재산세 연구를 위한 기초자료를 제공하는 데 목적이 있음 - 재산세와 관련된 학술적 연구를 주제별로 분류하여, 주요 이슈에 대해 어떠한 논의가 진행되었는지 조사함 - 과거 제기되었던 문제의식과 이를 해결하기 위해 제안된 아이디어들이 향후 직면할 문제에 현실적인 교훈을 제공할 것이라 기대함 □ 주요내용 ○ 재산세는 응익원칙에 따라 납세의무자가 가진 자산에 대해 부과하는 세금으로 다양한 과세 물건에 대해 과세할 수 있음 - 재산세는 납세의무자가 소유한 자산을 기준으로 과세한다는 측면에서 소득세 또는 소비세와 구분이 됨 - 보유하는 자산에 부과하는 보유세로 자산의 이전 행위에 따라 부과하는 취득세나 등록세와 대비됨 - 유형고정자산, 무형고정자산, 유동자산 등에 대해서 과세하고 있음 - 우리나라에서는 주택, 토지, 건축물, 항공기와 선박에 대해서 재산세를 부과함 ○ 주요국와 우리나라 재산세를 비교하면 우리나라는 높은 거래세-낮은 보유세 특징을 지닌 나라로 분류되고, 부동산 보유세의 경우 OECD 회원국과 비교하였을 때 높지 않은 수준임 - 2015년 기준 OECD 국가 간 비교를 통해 살펴본 결과 GDP 대비 보유세 비율은 평균 이하(한국 0.8%)로 전체 OECD 회원국 중에서 19위에 해당함 - 이에 반해 거래세는 GDP 대비 거래세 비중이 OECD 국가 중에서 가장 높은 1.6%에 달하는 것으로 나타남 - OECD 35개국 중에서 터키·룩셈부르크·아일랜드 등과 함께 높은 거래세-낮은 거래세를 가진 국가로 분류됨 ○ 재산세에 대한 학술적 논의는 과세대상·과세표준·세율구조·세수·세부담과 같이 다각도로 이루어지고 있으며, 주요 관심 대상은 지역간 재정균형과 지방세 조세 형평성, 재산세의 누진성 등이 분석 대상이 됨 ○ 재산세는 지방세로 편입·개편되어왔으며, 과거에 비해 기계장치 및 광구 등의 물건이 제외되어 과세 대상이 축소된 경향이 있음 - 특히 보유세의 일환으로 종합부동산세가 국세로 도입되면서 재산세와 종합부동산세와의 역할과 타당성에 대한 사회적 논의가 활발히 이루어지고 있음 ○ 재산세와 관련하여 2000년도 이후 25건 이상의 의원 입법발의가 있었으며, 입법발의를 통해 세부담 경감을 위한 제도 마련, 징수·세무 개선, 서울시 내 자치구간세수불균형 해소 방안 등이 주요 이슈로 등장하였음 □ 정책제언 ○ 과거 재산세 변천 과정과 제기되어 온 이슈들을 살펴볼 때 다음 네 가지 주제들에 대한 활발한 논의가 필요할 것으로 사료됨 - 첫째, 실제 시장에서 거래되는 자산 가격과 시가표준액 사이에 발생하는 괴리를 해결할 수 있는 합리적인 방안을 모색해야 함 - 둘째, 토지분 재산세에 대해 과세구분 방식(분리과세, 별도합산, 종합합산)의 합리성을 증진하기 위한 방안에 대해 연구할 필요가 있음 - 셋째 세부담 상한제로 인해 발생할 수 있는 문제점을 해결하기 위한 제도적 개선 방안을 검토해야 함 - 넷째, 부동산의 보유세와 거래세에 대한 최적 조세에 대한 연구가 필요함 - 다섯째, 종합부동산세와 재산세 간의 조율과 합리적인 보유세 체계 개편 방안이 무엇인지에 대한 사회적 논의가 이루어져야 함