중앙부처 정책과정의 이론적 모형화 연구 - 근거이론적 접근 -

권향원 ( Hyangwon Kwon ) 한국정책학회 2019 韓國政策學會報 Vol.28 No.3

본 연구는 한국 중앙부처의 정책결정과정을 설명하기 위한 이론적 모형화를 탐색하는 데에 목적을 두고 있다. 연구자는 한국적 정책과정모형의 구축에 있어서 현실과의 부합성을 제고하기 위하여, 질적ㆍ귀납적 접근에 바탕을 두고 있는 근거이론의 방법론을 적용하였다. 이를 위해, 약 81명의 실무가들에 대한 심층인터뷰와 참여관찰 등 다각적인 자료수집이 수행되었다. 분석결과, ①의제결정단계, ②내용구체화 및 명분ㆍ논거 마련단계, ③외부조정 및 협상ㆍ거래 단계, ④합법화 단계, ⑤집행 및 사후조정(갈등관리) 단계의 5가지 절차를 탐색하였다. 더하여, 한국의 정책과정을 둘러싼 다음과 같은 특질을 식별하였다. (1)첫째, 대통령과 청와대를 정점으로 하는 엘리트 연합이 정책과정에서 지배적인 독립변수성을 지닌다. 정책은 ‘엘리트연합’이 사전조율 한 의제를 이론적 명분을 마련하여 관철시켜가는 과정을 뜻한다. 이에 주요 정책자원은 ‘합리성’보다는 ‘정당성’에 있다. (2)둘째, 정책과정의 주요 동력은 ‘명분’이며, 이에 서구의 관리제도(예. 평가제도)를 명분화의 도구로 원래의 취지와 다르게 변용하여 활용하는 경향을 보인다. 학계는 정부용역과 수탁사업에 의존성을 가지며, 이에 명분화의 외부조력자의 역할을 한다. (3)셋째, 미국의 정책엘리트가 정부-의회-이익집단의 동맹구조에 초점을 두는 것과 달리, 한국의 정책엘리트는 정권창출의 과업 기여도에 따라 (재)구성된 정권-정부-학계-의회-언론의 동맹구조를 중심축으로 한다. The purpose of this study is to explore a theoretical model to explain the policy-making process of Korea's central government. The researcher employed the qualitative-inductive approach such as grounded theory method to enhance the correspondence with reality in constructing the policy process model. Toward this end, in-depth interviews on 81 relevant personnel were conducted to collect data, and qualitative coding was performed on the data using Altlas.ti QDA software. The results identified five procedures: ① agenda decision stage, ② materialization and justification, argument preparation, ③ external adjustment, negotiation, and transaction stage, ④ legalization stage, and ⑤ execution and post-conciliation (conflict management) stage. In addition, the following characteristics surrounding the Korean policy process were identified. (1) First, the elite coalition, with the president and blue house at its peak, has the dominant independent variable in the policy process. Policy refers to the process by which the elite coalition prepares and implements theoretical agenda. The main policy resource is 'justification' rather than 'rationality'. (2) Second, the main driving force of the policy process is 'justification', which tends to use the Western management system (eg evaluation system) as a tool for justification. Academia has a dependency on government services and entrusted projects, which serve as external facilitators of justification. (3) Third, in contrast to the US policy elite focusing on the alliance structure of the government, parliamentary, and interest groups, the policy elite in Korea was (re)formed by the contributions of the creation of the regime. The focus is on the media alliance structure.

`숙의 거버넌스`의 저해요인 연구: 한국의 사례들의 메타분석

권향원 ( Kwon Hyangwon ),김성민 ( Kim Sung-min ),한수정 ( Han Soojeong ) 한국거버넌스학회 2017 한국거버넌스학회보 Vol.24 No.2

본 연구는 한국에서 `숙의 거버넌스`가 어떠한 `저해요인`에 의하여 마찰을 겪고 있으며, 이에 의도한 효과를 달성하고 못하고 있는지를 탐색하였다. 연구자들은 약 66개의 `한국의 숙의 거버넌스 사례들`에 대한 연구논문, 신문기사, 정책보고서 등을 대상으로 탐색적인 `메타분석`(meta-analysis)을 수행하였고, 이를 통해 공통의 요인들에 대한 범주화를 시도하였다. 분석결과 한국의 `숙의 거버넌스`의 사례로부터 (a) 거버넌스가 다루고자 하는 문제의 속성, (b)참여체의 구조와 구성, (c)참여체의 운영과 관리, 그리고 (d)결정방식 및 피드벡의 네 가지 범주들이 도출되었으며, 각각의 범주에 속하는 하부 저해요인들이 아울러 식별되었다. 본 연구는 이러한 분석과정을 통해 기존의 사례적 경험에 담겨 있는 `실패(론)`을 이론적으로 체계화함으로써 향후 `숙의 거버넌스`의 실효적 운영을 위한 `교훈적 앎`을 탐구하고자 하였다. 이를 통해 이 론적-실무적 차원 모두에서 함의를 갖는 연구방법과 산출물을 제안하였다는 점에서 함의를 가진다. This study explored whether `deliberative governance` is undergoing friction by some `impeding factors` in Korea. Specifically, the researchers attempted an exploratory categorization by analyzing the meta-analysis of the impeding factors from about 66 cases of `deliberative governance` that were considered to be ineffective in Korea. For this purpose, various data such as existing research papers, newspaper articles, and policy reports surrounding the cases were collected as `textual data`, and the factors of inhibition were extracted through the qualitative coding, and categorized for theorization. As a result of the analysis, it can be concluded that (a) the nature of the problem to be addressed by governance, (b) the structure and composition of governance, (c) the process of governance operation and communication (D) Four categories of derived decisions and feedback were derived, and the lower inhibitory factors in each category were also identified.

일반논문 : 관료제의 이론적-철학적 변호: 반관료주의(신자유주의) 행정개혁 담론의 극복과 제언

권향원 ( Hyang Won Kwon ) 고려대학교 정부학연구소 2015 정부학연구 Vol.21 No.1

하나의 지배적인 사상과 관점이 대안적인 관점을 보이지 않게 하고 또 사고되지 않게 억압하는 문제를 지닐 때, 대안적 사상의 이론과 처방을 찾아내고 확보하는 일은 중요한 철학적 작업이다. 오늘날 행정개혁 담론에서 지배적인 사상과 관점은 관료(제)를 나쁘게(만)바라보는 반관료주의 및 신자유주의 논리이다. 이는 관료제의 잠재적인 병리와 오류를 진단하고 해법을 제시한다는 점에서 일견 타당성을 지닌다. 그러나 때로 관료제의 소멸과 대체를 주장하거나 부정적인 ‘낙인찍기’ 혹은 ‘후려치기’를 통해 비대칭적인 관점을 과다화함으로써 교조주의의 혐의를 피하기 어려운 상황이 야기된다. 한편 관료제는 경쟁 및 갈등하는 사적이해관계를 초월하여, 장기적인 시야에서 비당파적인 의사결정을 내릴 수 있는 유일한 정책행위자이다. 따라서 보다 건강한 담론은 지배적인 사상과 관점에 구속받지않는 관료제의 가치와 한계에 대한 균형 잡힌 논의일 것이다. 본 연구는 교조화 된 반관료주의(신자유주의) 사조에 대응하여 어느덧 색 바랜 관료제의 개념을 복원하고 대안적관점의 의의를 환기하고자 하였다. 이를 위해 기존의 반관료주의 이론들에 대한 검토와 더불어 베버의 합리성 개념에 대한 원전에 바탕을 둔 이해를 통해 ‘관료제적 가치’를 논의하였고, 한국 행정학에서의 실천적 의미를 탐색 및 제언하였다. This study seeks to overcome the predominance of neo-liberalism on the theory and practice of administrative reform, and recover the overlooked value of Weberian bureaucracy. This study particularly focuses on the concept of ‘rationality’ with regard to what it genuinely was meant to argue in the Weber’s original volumes. By doing so, the author attempts to regain the balance between the competing philosophical views toward administrative reforms.

현상학과 사회과학연구 -정책연구에의 질적방법론적 적용을 중심으로-

권향원 ( Hyang Won Kwon ) 한국정책학회 2016 韓國政策學會報 Vol.25 No.1

본 연구는 사회과학연구에 있어서 ‘질적연구방법으로서 현상학’의 응용성과 적용성을 높이기 위한 단초를 마련하는 것을 목적으로 하고 있으며, 특히 ‘정책연구’ 영역에 무게중심을 두고 논의를 전개하였다. 현상학은 정책-행정 연구자들이 능숙하게 다룰 수 없는 철학적-이론적 기반을 바탕으로 하고 있으며, 이는 그동안 “현상학이 질적연구의 실제 수행에 있어서 연구자에게 어떠한 통찰을 줄 수 있으며 어떠한 연구주제와 분석기법과 관련을 가지는지”에 대한 체계화 된 논의를 가로막아왔다. 이러한 문제의식에서 본 연구는 현상학의 응용적 대중화의 목적에서 되도록 ‘일상적 예시’와 ‘자연어’를 통해 다음의 세 가지 주제를 논의하였다: (1) 정책연구에서 현상학적 시각의 개념 및 필요성은 무엇이며 질 적연구와의 주제적 관련성은 무엇인가? (2) 현상학적 인식론은 어떠한 논리를 바탕으로 하고 있으며 현상학 질적연구에 적합한 연구주제는 어떠한 것들을 예시할 수 있는가? (3) 현상학 질적연구의 자료분석, 자료수집은 어떠한 논리와 과정을 통해 표명되는가? 더하여 현상학 질적연구의 산출물은 어떠한 방식으로 제시되는가? The purpose of this study is to provide a systematic foundation regarding how to apply phenomenology to social science researches with a particular focus on policy studies. Phenomenological methodology has been paid scant attention as it is founded upon a philosophical foundation which is too difficult to be learned and dealt with by social scientists. It makes the methodology apart from being effectively utilized for the rigorous applications to empirical studies. Bearing this in mind, this research consciously discusses three topics such as (1) “What is the concept and need for a phenomenological perspective in policy research and what is the relevance of the qualitative research?”, (2) “What is the logical structure of phenomenological epistemology and how is it suitable for phenomenological qualitative studies?”, and (3) “What are the processes of data collection and data analysis of phenomenological qualitative studies?” By discussing the three topics, this research aims at offering the solid guideline for qualitative researchers.

근거이론의 수행방법에 대한 이해

권향원(Hyangwon Kwon) 한국정책과학학회 2016 한국정책과학학회보 Vol.20 No.2

본 연구는 질적연구방법으로서 근거이론을 적용하고자 하는 연구자들이 참조할 수 있는 실천적 가이드 라인을 제시하는 데에 목적을 두었다. 특히 다음의 세 가지 중심주제에 논의의 초점을 두었다: (1) 첫째, 연구자들이 자신의 질적연구에서 근거이론의 필요성과 정당성을 실효적으로 제시할 수 있도록 이론적 논거로서 근거이론의 개념, 대두배경, 및 방법론적 의의를 논의하였다. (2) 둘째, 근거이론을 사용한 연구가 실제 어떠한 연구 산출물을 제시할 수 있는지 혹은 어떠한 연구문제를 다룰 수 있는지를 ‘이론 및 연구문제의 유형’을 제시함으로써 검토하였다. (3) 셋째, 연구자가 근거이론의 분석기법인 질적코딩을 실제 수행하는 데에 있어서 겪기 쉬운 난점들을 논의하고, 이를 극복하기 위하여 근거이론가들이 제안한 다양한 기법들을 예시하였다. The purpose of this study is to provide qualitative researchers -particularly novice researchers- with practical guidelines of grounded theory so that they are better able to apply the method into actual case studies. My understanding is that while prevalent accounts as to grounded theory have been busy dealing with profound epistemological or theoretical issues, the basic how-to-guideline have been largely overlooked thus far. Therefore, those researchers who would use grounded theory as their qualitative research strategy were in loss with practical guideline. This study seeks to fill in the gap. Particular attention was paid to three aspects: (1) First, the basic concept, contextual background, and justification logics of grounded theory were addressed. (2) Second, the types and styles of theories that can be generated through grounded theoretical research procedure were introduced. (3) Third, the difficulties and their solutions in conducting qualitative coding were suggested.

공공성 개념: 학제적 이해 및 현실적 쟁점

권향원 ( Hyang-won Kwon ) 고려대학교 정부학연구소 2020 정부학연구 Vol.26 No.1

이글은 모호하며 논쟁적인 ‘공공성’(publicness) 개념에 대한 수월한 해명을 주된 목적으로 한다. 이를 위하여, 연구자는 공공성 개념에 대한 행정학, 정치학, 경제학 등을 포괄한다. ‘학제적인 논의’를 시론적으로 시도하였다. 그리고 이러한 논의를 기반으로 공공성 개념이 현실문제와 어떠한 연결고리를 갖는지에 대하여 사례를 바탕으로 유의미한 논점들을 제안하였다. 특히 국가 내의 다양한 대상들이 공공성을 지니고 있는지에 대한 판단, 즉 ‘공공성 판단’은 기존의 이익구조와 가치구조에 변동을 야기할 수 있으므로 자주 ‘정치적 공방’(political contestation)으로 이어질 수 있음을 논증하였다(예. 낙태, 공기업 매각). 그리고 내려진 ‘공공성 판단’은 항구적인 것이 아니라, 역사와 장소에 따라 달라지는 권력구조에 맞추어 지속적으로 변동하는 ‘맥락성’(contextuality)을 특징으로 함을 아울러 보였다. 나아가 공공성 판단의 권위 있는 주체로서 행정이 독자적 역할과 정체성을 가지고 있음을 논의하였다. The purpose of this study was to shed light on the concept of “publicness” which has been ambiguous and controversial. To this end, this study pursued a ‘multidisciplinary discussion’ covering public administration, political science, and economics. Additionally, significant issues were proposed on how the concept of publicness has a connection with real-life problems. In particular, it was argued that the judgment on if various objects in the country have publicness, that is, ‘publicness judgment’, can often lead to ‘political contestation’ as it can cause changes in the existing profit structure and value stock (i.e. abortion, sale of SOEs). Also, it was shown that the ‘judgment of publicness’ that was made is not permanent, but is characterized by ‘contextuality’ that constantly fluctuates in accordance with the societal power structure that varies depending on the history and location. Last, it was discussed that the administration has an independent role and identity as the authoritative subject of public judgment.

공공문제해결을 위한 ‘정책 공동생산’(co-production)의 개념적 이해 및 사례의 유형화 연구

권향원(Kwon, Hyang-Won),윤영근(Yoon, Young-Geun) 서울행정학회 2020 한국사회와 행정연구 Vol.30 No.4

본 연구는 난제화 된 공공문제 해결능력 강화의 보완적 방법론으로 최근 많은 관심을 받고 있는 ‘정책 공동생산’(co-production) 개념의 이해를 도모하고, 현장의 실제 사례들을 바탕으로 한 체계화 된 유형화 모델을 제안하는 데에 목적을 두고 있다. ‘정책 공동생산’이란, “정책 및 사업의 기획, 설계, 전달, 평가 등 각 단계에서 문제해결의 전문성과 대응성을 높이기 위하여 정부와 비정부 · 사회부문 참여자들이 참여적으로 함께 협력하여 상호간여, 협력, 실험, 혁신 등을 수행하는 것”을 의미한다. 정책 공동생산은 참여자 간의 구조적인 연결관계에 보다 주목하는 ‘참여적 거버넌스’에 비하여, 구체적인 협력의 방법론을 고민한다는 점에서 좀 더 실천적이고, 과정적이며, 전략적인 개념이라고 할 수 있다. 연구진은 ‘정책 공동생산’의 개념적 측면에 대한 명료한 개념화 등 이론적 작업이 학계에서 다소 미흡하였다고 판단하며, 더하여 기존의 국 · 내외 사례들을 어떠한 분석적 틀로 바라보아야 할지에 대한 체계적인 유형화 작업 등도 미흡하였다고 보았다. 이러한 문제의식에서 본 연구는 이러한 학술적 공백을 메우고자 시도하였다. This study aimed at theorizing the means and strategy of co-production, which is emerging as a new concept in terms of strengthening the ability to solve public problems. The public problems facing each community are different and varied, so the validity of the past centralized and one-way problem-solving approach is becoming increasingly weak. For this reason, social innovation derives from the awareness that finding new ideas and methods in the area close to the site is more effective. Various problem solving techniques have already been sought, and these techniques and methods are applied and used at the practical level in Korea and abroad. However, theoretical work, such as systematic review and typification of these techniques and methods, was somewhat insufficient in the academic world. In this study, through the comprehensive review and classification of existing social innovation cases, social innovation tools and strategies were categorized into two criteria: the subject and the method of solution. Finally, representative cases were introduced to help guide the benchmarking and application of social innovation cases.

포스트 코로나 시대 정부역할과 거버넌스의 변동 : 공공가치 개념에 대한 이해를 중심으로

권향원 ( Hyangwon Kwon ) 성균관대학교 국정관리대학원 2020 국정관리연구 Vol.15 No.4

이글은 포스트 코로나 시대 정부역할과 거버넌스의 대안적 방향성에 대한 전망과 제안을 담은 시론적인 연구이다. 연구자는 코로나 사태로 인하여, 향후 매뉴얼을 벗어난 ‘예외상황’과 ‘난제’에 대응하기 위한 전략적이고 적극적인 정부역할과 행정역량의 중요성이 다시금 강조될 것으로 보았으며, 이에 걸맞는 거버넌스와 정책과정으로의 변화가 요청됨을 제안하였다. 그리고 이를 보증하는 이론적 관점으로 무어(Mark H. Moore)의 ‘공공가치’(public value)에 대한 이해를 도모하고, 이를 바탕으로 포스트 코로나 시대 정부혁신과 변화관리에서의 부합성과 함의를 논의하였다. 여기에서 무어의 ‘공공가치’란, 공공조직의 지속가능성을 담보하기 위하여, 한정된 자원의 제약 상황 내에서 ‘조직의 이익(수익)’과 ‘공공의 이익(공익)’의 양자를 모두 충족할 뿐 아니라, 오히려 시너지(synergy)를 일으키기 위한 전략적 기획과 창의적 경영을 강조하는 이론적 입장을 의미한다. 이는 조직이 본업을 넘어서는 부가적이고 창의적인 활동 및 사업모델을 탐색하기 위한 적극적인 역할을 수행할 것을 강조한다는 점에서, 경영자의 전략적이고 창의적인 역할과 역량의 중요성을 환기한다. 더하여 공공가치 접근은 지역사회에 요청되는 효용과 가치를 발굴하고 현실화하기 위한 상호협력적인 공동생산(co-production)과 공동창출(co-creation)의 방법론을 강조한다. This study seeks to suggest the prospects and suggestions for the future government role and governance direction in the post-corona era. The researcher predicted that the need for “management of exceptions beyond the manual” and “protection of public safety and public interest” will be particularly emphasized in the future due to the corona crisis. Accordingly, it was suggested that a more “strategic and active role of administration” and a change to the governance and policy process that suits it is required compared to the previous one. In addition, from a theoretical perspective that explains and guarantees these changes, an understanding of Mark H. Moore's concept of “public value” was sought. This perspective refers to a theoretical position that emphasizes the role of active administrators, such as strategic planning and management, in order to harmonize public interests and organizational interests within the limited resource constraints in the management of public organizations. It aims to create public value, that is, the utility of ordinary citizens in the local community that goes beyond special customer values. In addition, this perspective emphasizes the methodology of cooperative co-production and co-creation to discover and realize the utility and value requested by the local community. This study aims to understand the concept of public value, and discusses conformity and implications in government innovation and change management in the post-corona era.

정부조직 칸막이 효과(silo effect) 및 분절성에 대한 근거이론 연구

권향원(Hyang Won Kwon),김현종(Hyeonjong Kim) 한국인사행정학회 2023 한국인사행정학회보 Vol.22 No.1

본 연구는 “팬데믹 위기 대응상황에서 현장의 의료분야 실무자가 체감한 정부조직 칸막이 효과 혹은 사일로 효과(silo effect)의 문제는 어떠한 것이었으며, 이에 대응하기 위하여 어떠한 전략을 구사하였는가?”를 근거이론 접근방법을 적용하여 분석하였다. Strauss와 Corbin(1990)이 제안한 패러다임 모형에 따라 이론적 표집을 통해 수집된 1·2차 질적자료를 대상으로 한 범주화 분석의 결과, 일선 의료기관 종사자들은 팬데믹 상황에서 정부조직 간 칸막이 효과로 인하여 어느 기관의 지시를 따르고 협업해야 하는지가 명확하지 않고 어느 정도 수준과 범위까지 공적인 역할을 수행해야 하는지가 명료하지 않은 ‘역할 모호성’(role ambiguity)을 체험하고 있었다. 아울러 이에 대한 요인과 맥락으로 ‘복수 컨트롤 타워의 업무중복성’과 ‘관·민 간의 갑·을 구조 속에서 이루어지는 탁상행정’, 그리고 코로나 팬데믹 위기가 지니는 ‘방역+재난+사고수습’의 복합위기의 성격 즉 ‘문제의 복합 경계성’ 및 그 영향 요소가 발견되었다. 이러한 분석결과를 바탕으로 한국의 정책체계 및 정부조직이 지니고 있는 칸막이 효과에 대한 진단과 시사점을 제시하였다. This study is a grounded theory on the problem of the partition effect or silo effect of government organizations felt by practitioners in the medical field in the context of pandemic crisis response and the strategies used to respond to it. The approach was analyzed by applying theoretical sampling and categorization analysis of primary and secondary qualitative data, according to the paradigm model proposed by Strauss and Corbin (1990). Front-line medical institution workers were asked which institution caused the partition effect between government organizations during a pandemic situation. They reported experiencing 'role ambiguity', in which it was not clear whether they should follow the instructions of the government and collaborate, and it was not clear to what level and scope they should perform their public role. Additionally, the factors and contexts for this included the 'duplexity of multiple control towers', 'paper administration in the structure of the government and the private sector', and the complex crisis of 'prevention + disaster + accident management' in the corona pandemic crisis. The nature of the 'complex boundary of the problem' and its influencing factors were identified. Based on these analysis results, the diagnosis and implications of the partition effect on Korea's policy system and government organizations are presented.

정책네트워크와 정부 간 갈등 -KTX 오송역 입지정책을 둘러싼 공공갈등을 중심으로-

권향원 ( Hyangwon Kwon ),한수정 ( Soojeong Han ) 한국정책학회 2016 韓國政策學會報 Vol.25 No.2

본 연구는 ‘KTX 오송역’ 입지를 둘러싼 정부 간 갈등과정에서 갈등주체인 ‘지방정부’가협상력에서 우위에 서기 위하여 어떠한 ‘관계형성 전략’을 수행하는지를 ‘정책네트워크’의 시각에서 분석하였다. 언론보도, 정부보고서, 학술연구, 전문가 및 관련자 인터뷰 등 다양한 자료원으로부터 취합된 질적자료를 바탕으로 갈등단계별 행위자 네트워크의 변동을 분석한 결과, 지방정부들이 마치 기업의 ‘전략적 제휴’와 유사한 ‘전략적 관계맺기와 관계파기’ 행태를 보였던 것으로 확인되었다. 그리고 ‘중앙정부’는 ‘지방정부’에 비하여 관계전략의 구사에 있어서 상대적으로 낮은 자유도를 보였으며, 협상력의 측면에서도 ‘중앙정부’는 ‘지방정부’에 비하여 열세에 처해 있는 모습을 보였다. 더하여 지방정부들의 네트워크가 주로 특수한 지역의 이익을 매개로 하고 있음에도 불구하고, 이들은 스스로의 명분을 국가 공공성이라는 대명제에서 찾고 있는 등 ‘정당성 관리’의 양상을 보이고 있음이 아울러 확인되었다. This study investigates the dynamics of networking strategies that took place in the process of public conflicts on the placement of a local KTX station in South Korea. Particular focus was given to strategic network behaviors of local governments as primary conflict participants based on the conflict phases. Using media coverage, governmental reports, academic researches, interview results from experts and stakeholders, this study employed an inductive-qualitative network analysis to understand the characteristics and dynamics of the networking behaviors. The results show that the central government was relatively weaker than the local governments with regard to bargaining power accrued from strategic networks, and the networking behaviors of the local governments had a tendency that is similar to those of business enterprises who attempt to gain network benefits from strategic business-to-business alliance.