공법상 토지재산권 침해에 따른 정당보상의 이론과 실체

이선영(Sun Young Lee) 한국부동산연구원 2004 부동산연구 Vol.14 No.1

헌법은 토지재산권을 수용·사용 및 제한하는 경우에 법률에 의한 정당한 보상을 하도록 규정하고 있다. 어떠한 보상이 정당한지는 법률에 의하여 구체화되겠지만 법률에 의한 보상이 항상 정당한 것도 아니다. 법률에 의한 보상은 수용·사용 또는 제한으로 인한 토지재산권의 가치와 재산상의 손실을 정당하게 보상하고자 하는 취지일 뿐만 아니라 보상제한을 함에 있어서도 평등의 원칙, 신뢰보호의 원칙이 준수되어야 하고 단속법규와의 관계도 정립하여야 한다. 정당한 보상에 관한 학설·판례 이론은 일반적·추상적 개념으로서 보상입법·토지재산권 침해의 정당성·개인의 권리구제 등의 표준이 될 뿐이며 현실적으로 정당한 보상의 실현은 보상입법의 해석·적용과 보상평가제도에 의해서 개별적으로 구체화된다. 정당한 보상은 보상조서의 작성과 그에 대한 평가에 의하여 구체적으로 실현될수 있으므로 위법·부당하게 작성된 보상조서 또는 보상조서 작성을 거부하는 때에는 이에 대한 권리구제 방법이 요구된다. 이 밖에 보상평가주체와 보상제한 근거가 명확하여야 하고 생활보상청구권도 투명하여야 할 것이다. It is provided in the Constitution that the expropriator should compensate for the loss by the law when expropriating a person from a land. Though the laws concretize what the just compensation is, just compensation by the law would not always be justified. The purpose of the compensation by the law is to grant just compensation for the loss. Infringement of rights without compensation must be ruled by general principles such as equality principles and trust-protection principles and other administrative regulations. Because theories and judicial precedents on just compensation are abstract concepts, they can play a role as merely standards which the just compensation must be based on. Just compensation comes to be realized by the construction of the law and compensation appraisal system. Preparing appropriate property records and appraising estates properly can actualize just compensation. Therefore, remedies are required to be established in case of illegal property records or rejection of filling the records. In addition, the provisions that the compensation restriction is based on, the authority of compensation appraisal, and the compensation for living rights should be established more clearly and accurately.

정당보상의 해석에 관한 연구

이훈 한국감정평가학회 2020 감정평가학논집 Vol.19 No.2

The purpose of this study is to review the reasons why land expropriatees can not get legitimate compensation through the meaning of legitimate compensation, to find whether there is any problem in implementing legitimate compensation in practice and to suggest improvement plans. Comprehensive legal interpretation of the attitudes of academics and precedents regarding the legitimate compensation of Article 23(3) of the Constitution, legitimate compensation can be viewed as ultimate compensation that allows the land expropriatee who infringed on property rights for the public good to live a similar level of life on a property of similar value to the former, at least in the vicinity, in addition to property rights compensation, taking into account all incidental losses, indirect losses, mitigation measures and life compensation. In terms of the practical interpretation of legitimate compensation, the selection of the appraisers by business operators in relation to the selection of appraisers threatens the objectivity of loss compensation, so it needs improvement. It is judged that it will not be against legitimate compensation if supplemented with correction of other factors in relation to the land value by public announcement. However, it is necessary to prepare a legal basis for reflecting other factors. In regards to life compensation, it is desirable to expand and strengthen the rules for loss compensation of the nature of life compensation. Nonetheless, there is insufficient consideration for tenants and it is necessary to compensate for the reality of the compensation amount. In terms of excluding development profits, it should be reconsidered to the logic of excluding development profits, which is based on the justification of public interest and forcing only the land expropriatee’s sacrifice is deteriorating the implementation of legitimate compensation that the Constitution clarifies, in the absence of mechanism to retrieve the landowner’s development profits outside the business site. Furthermore, it is necessary to discuss improvement measures so that some of the development profits are reflected in the contents of loss compensation to provide legitimate compensation. 본 연구는 정상적으로 산정된 손실보상액에 대해 피수용자가 정당한 보상을 받지 못한다는 비판이 있어 그 이유가 무엇인지를 정당보상의 의미와 실무적으로 정당보상을 구현하는 것에 문제가 없는지를 검토하고자 한다. 그리고 문제가 있다면 그 개선안을 함께 제시한다. 「대한민국 헌법」 제23조 제3항의 정당한 보상에 대해 학계, 판례의 태도를 검토한법적 해석을 종합하면 정당보상은 재산권 보상은 물론 부대적 손실, 이주대책, 생활보상, 간접손실 등을 모두 감안하여 공익을 위해 재산권을 침해 당하는 피수용자가 적어도 인근지역에서 종전과 유사한 가치의 부동산에서 유사한 수준의 생활을 할 수 있을 정도의완전보상으로 볼 수 있다. 정당보상의 실무적 해석 측면에서 감정평가사 선정과 관련하여 사업시행자의 감정평가사 선정은 손실보상의 객관성을 위협하므로 개선이 필요하다. 공시지가 기준과 관련하여 기타요인 보정으로 보완하면 정당보상에 반하지는 않는다고판단된다. 다만 기타요인 반영의 법적 근거를 마련하는 것이 필요하다. 생활보상과 관련하여 생활보상 성격의 손실보상 규정이 확대되고 강화되고 있다. 다만 세입자에 대한 배려가 부족하고 보상금액의 현실성에 대한 보완은 필요하다. 개발이익 배제와 관련하여공익 우선이라는 명분을 내세워 나온 개발이익 배제 논리는 재고할 필요가 있고 아직까지 사업지 밖의 토지소유자의 개발이익을 환수할 수 있는 장치를 마련하지도 않은 채 피수용자 일방의 희생만을 강요하는 것은 헌법이 천명하는 정당보상 구현을 방해한다고 판단된다. 더 나아가 개발이익의 일부를 손실보상의 내용에 반영하여 정당한 보상이 되도록 개선방안을 논의할 필요가 있다.

정당한 보상을 위한 개발이익 배제에 관한 비판적 고찰

고헌환(Ko, Heon-Hwan) 한국국가법학회 2018 국가법연구 Vol.14 No.2

헌법은 제23조에서 국민의 재산권을 보장하고 있다. 그리고 공공의 필요에 따라 재산권의 수용을 허용하면서 이에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 하도록 규정하고 있다. 공공의 필요라는 명분에 의한 재산권 수용은 토지소유자의 자유의사에 의하지 않는 이른바 재산권의 박탈로 정당한 보상을 해주어야 하는 것은 당연하다. 이러한 취지로 법률은 보상액을 산정함에 있어서 보상의 원칙을 규정하고 있고, 그 원칙 중의 하나가 개발이익 배제 원칙이다. 또한 법률은 개발이익을 배제하기 위한 여러 규정을 두고 있다. 그리고 판례 및 학계에서도 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 궁극적으로 국민모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이므로 이는 완전보상의 범위에 포함되는 피수용토지의 객관적 가치 내지 피수용자의 손실이라고 볼 수 없다는 주장을 되풀이 하고 있다. 이러한 공익적 관점에서의 개발이익 배제 논리로 인하여 정 당한 보상에서 지가상승분을 포함한 개발이익을 보상받을 수 없도록 강제하고, 토지소유자의 정당한 보상을 침해하고 있다. 이러한 현상은 헌법에 규정하고 있는 정당한 보상에 대한 위헌적 소지가 있으며, 다양한 문제점이 제기 되고 있다. 학설과 판례에서도 손실보상에 있어 개발이익을 배재 원칙을 고수하고 있으나 헌법상 정당한 보상의 원칙에서 비추어 볼 때 개발이익을 배제함이 과연 정당한 보상의 취지에 타당한 것인가 하는 의문을 던지며 토지소유자의 수용으로 인한 정당한 보상을 위하여 개발이익 배제에 관하여 비판적 법리를 전개하고자 한다. The Constitution guarantees property rights of the people in Article 23. And while allowing the right to accept property according to the public s needs, compensation for it should be made by law, but only fair compensation should be made. It is natural that acceptance of property rights under the pretext of public necessity should give legitimate compensation for the deprivation of property rights, as it is not voluntary with the landowners. It is natural that acceptance of property rights under the pretext of public necessity should give legitimate compensation for the deprivation of property rights, as it is not voluntary with the landowners. For this purpose, the law stipulates the principle of compensation in calculating the compensation amount, and one of its principles is the principle of excluding development benefits. In addition, the law has several provisions to exclude the benefits of development. In addition, in the case of case precedent and academic circles, the development benefits created by the increase in the value of land due to the implementation of public projects are those of the characteristics that should ultimately be attributable to all people. Under these logic to exclude the benefit from development from the public interest, development benefits, including the amount of land price increase, can not be compensated from fair compensation, and are infringing upon the compensation made by the landowners. This phenomenon is likely to be unconstitutional about the fair compensation prescribed in the Constitution, and it poses a number of problems. While the principle of excluding the development benefits from compensation for loss is maintained in theory and precedent, is it legitimate compensation to exclude the benefits from development based on the principle of fair compensation under the Constitution?

우리 헌법상 정당한 보상의 의미에 대한 고찰

강현호 한국토지보상법연구회 2016 土地補償法硏究 Vol.16 No.-

우리 헌법상의 정당한 보상을 어떻게 보는가는 결국 실제적인 보상 기준을 정함으로써 구현될 것이다. 물론 그 차이가 처음에는 미미하게 작동할 수 는 있을지라도 결국 점차적으로 보상의 방향의 결정에 큰 차이를 가져오게 될 것이다. 헌법상의 정당한 보상의 범주로 포함시키는 경우에는 헌법의 명령에 의거하여 당연하게 보상을 하여야 하며, 공용침해를 입은 국민으로서도 헌법상의 보상청구권으로부터 도출되는 권리를 향유할 수 있을 것이다. 정당한 보상을 공익 및 이해관계인들의 이익들을 종합적으로 고려하여 도 출되는 범위로 보고 객관적 거래가치보다 하회할 수 있는 것으로 볼 수 있느냐의 문제에 대해서는 다소 부정적으로 볼 수 밖에 없을 것으로 사료된다. 경제적인 관점에서도 국가는 객관적 손실에 대해서 보상을 하여야 하며, 금 전이 부족하다면 발권력을 동원하여서라도 국가는 보상을 할 수 있기 때문이 다. 어떠한 이유에서든지 객관적 시장가치보다 하회하는 보상을 하는 것은 현대 자본주의사회에서 용납되기 어려운 측면이 크다고 볼 것이다. 문제는 객관적 시장가치보다 상회하는 보상을 정당한 보상의 범주에 포함시키는가의 문제이다. 이는 결국 생활보상을 어떻게 처리하는가의 문제로 볼 수도 있을 것이다. 생활보상의 문제는 다시금 나누어서 피침해자에게 미치는 영향을 고 려하여 생존권적 차원인가 아니면 자유권적 차원인가로 구분하여 생존권적 차원이라면 생활보상도 정당보상의 범주에 포함시키고, 자유권적 차원이라면 정책적 배려의 범주로 파악하는 것이 타당하다로 사료된다. Die gerechte Entschädigung nach dem koreanischen Verfassungsrecht wird in der Tat durch das Entschädigungsstandard verwirklicht werden, obwohl die Bedeutung der gerechten Entschädigung je nach der wissenschaftlichen Lehre unterschiedlich sein könnte. Am Anfang wird der Unterschied zwischen der wissenschaftlichen Lehre nicht so groß, aber allmählich wird er den Strom der Entschädigung lenken. Die gerechte Entschädigung muß nach dem Gebot des Verfassungsrechtes garantiert werden, wenn eine soziale Entschädigung als eine Art von gerechter Entschädigung zu qualifizieren ist. Es stellt sich hiermit eine Frage, ob eine gerechte Entschädigung minderwertig werden könnte, als den objektive Marktpreis, nachdem die gerechte Entschädigung mit der Zusammenfassung aller betroffenen Interessen sowohl öffentliches Interesse als auch privates Interesse herausgearbeitet wird. Aus der Sicht des wirtschaftlichen Gesichtspunktes haben die Vorhabensträger gegen Verluste der Betroffenen zu entschädigen, indem sie ihre Befugnis der Finanzierung Gebauch machen. Auf jeden Fall ist es in der modernen kapitalistischen Gesellschaft schwer zu legitimieren, wenn eine Entschädigung unter dem Marktpreis bleibt. Im Gegensatz dazu fragt es sich danach, ob eine Entschädigung, die höher als den Marktpreis ist, zur gerechten Entschädigung gehören könnte. Diese Frage könnte als eine Frage umgewandelt werden, wie man eine soziale Entschädigung behandelt. Die Frage der sozialen Entschädigung sollte in die zwei Sphäre eingeteilt werden, nämlich eine Sphäre von freiheitrechtliche Grundrecht oder eine Sphäre von sozialrechtliche Grundrecht, nachdem die Einflüße auf die Betroffenen zusammengerecht werden.

공익사업에서 정당보상과 손실보상제도의 쟁점 및 개선에 대한 연구

김용창(Kim, Yong-Chang) 한국공간환경학회 2010 공간과 사회 Vol.33 No.-

오늘날 지역균형발전과 경제성장을 명분으로 하는 공공개발사업 및 도시재생정책의 확대는 사업의 신속한 추진을 위해서 대부분 공용수용방식에 의존하고 있다. 이러한 공용수용 방식에 근거한 개발사업은 근본적으로 개발사업자와 피수용 자 사이에 결코 화해하기 어려운 이해관계의 대립을 낳게 마련이다. 특히 전 세계적으로 사익을 위한 개발사업에 공용수용방식을 확대도입하면서 공익개념의 정당성 및 정당보상과 관련하여 많은 쟁점을 낳고 있다. 부동산 주도 개발방식에 대해 조세와 토지에 굶주린 관료와 개발업자들이 부정한 동맹을 맺고 있다는 비판을 제기하면서 경제적 공익개념의 정당성에 의문을 제기하고 있다. 본 논문에서는 강제수용에 의한 재산권 및 생활근거지 박탈에 대한 정당보상 철학과 개념 을 근본적으로 재검토하고, 정당보상의 대상과 가치의 확장필요성을 제시한다. 아울러 실무적 차원에서는 보상대상과 범위, 보상금액의 증가와 개발이익의 배제,감정평가 방법, 보상방법과 개발이익의 공유, 손실보상 평가행정에 대한 쟁점을 중심으로 개선방향을 제시한다. These days development projects for balanced region development and urban regeneration policy is based on eminent domain in land acquisition. Development projects are necessarily faced with contradictory interest relationship never be reconciled between developers and those who lose their property and community. Especially, development projects for private use with compulsory purchase serve to confuse the legitimacy of public use concept and just compensation. Also according to recognition that tax-hungry bureaucrats and land-hungry developers produce a kind of unholy alliances through the property-led developments, there are many criticisms to the legitimacy for economic public use. This paper reexamines the just compensation philosophy and concept in context with the deprivation imposed upon the land owner, and then suggests expansion logics of compensation objects and value. And in terms with practical system I suggest improvements focusing on scope of the compensation including subjective losses and dignitary harms, exclusion rule of development gain, real estate appraisal method, sharing the development gains, and administrative procedures to compensation for takings.

군복무자의 재해보상청구권에 대한 헌법적 고찰

권영복,이철호 한국보훈학회 2022 한국보훈논총 Vol.21 No.2

Article 29 (2) of the Constitution of the Republic of Korea and the State Compensation Act prohibit the state compensation claims if soldiers are compensated for disasters that occur while performing their duties. On the provision, the judiciary interprets it as prohibiting compensation claims regardless of the level of compensation. However, considering the legislative background, basic rights system, and legal confusion, it should be deemed as prohibiting the compensation claim based on the just compensation, which would be consistent with the purpose of the Constitution, not as prohibiting the compensation claim regardless of the contents of compensation. Further, in consideration of the causes and ideologies of state compensation for loss and state compensation for accident, it is unfair to equate the characters of both. If a disaster occurs due to a defect in the command system or military equipment, military facilities, etc., it means that compensation for the loss would replace the compensation for accident, not means that compensation is prohibited for the loss caused by the external factors. If the just compensation is guaranteed for restrictions on property rights, it is a natural logic that the just compensation is guaranteed for the sacrifice of life and body that is a superior value. In addition, Article 29 (2) of the Constitution is a regulation established to resolve the competition between compensation for the loss due to performance of duties and compensation for accident, and should be interpreted as the intention of replacing a claim for compensation for accident with the just compensation. The compensation of the Military Accident Compensation Act at the level of consolation money cannot be regarded as the just compensation. The compensation of the National Meritorious Persons Act, which supports only some of the soldiers who suffered from the disaster, is also contrary to the just compensation, in that the Act interprets that the level of compensation cannot be argued as the compensation is deemed to be legislative discretion. The fundamental solution to this problem is to enact compensation legislation that guarantees the just compensation corresponding to sacrifice. It is possible to consider introducing accident compensation insurance for military service personnel and applying the Industrial Accident Compensation Act to them at the average salary level of public officials. It is also possible to consider improving the veterans' welfare system, such as the National Meritorious Persons Act, to the just compensation corresponding to the level of sacrifice. In that case, the disaster recognition system under the Military Accident Compensation Act and the National Meritorious Service Act should be unified. Among the accident occurred during the service performance and the accident correlated with the public service, it is reasonable for the state to bear the burden of proof to identify the correlation of the accident with public affairs, considering that the accident occurred during the military duties that had been disposed by the state. Providing compensation for sacrifice, rewards, and courtesy under the veterans’ welfare system through separate national compensation laws can eliminate the issue of equity with other professional public officials. This study identified that the essence of the military service personnel’s right to claim accident compensation is their right under the State Liability Act for the sacrifice of life and body caused by the action of public power for public interest purposes, and suggested a plan to improve the current compensation system. Regardless of the compensation method, it clearly mentioned that the just compensation should be guaranteed to harmonize with the state's liability for compensation for damage caused by risk-taking for the protection of the nation and the people under the Constitution. 헌법 제29조 제2항과 국가배상법은 군인이 직무수행 중에 발생한 재해로 보상을 받을 경우 국가배상청구를 금지하고 있는데, 사법부는 보상수준과 관계없이 배상청구를 금지한 것으로 해석하고 있다. 그러나 입법배경과 기본권체계 및 법적혼란 등을 고려할 때, 보상내용과 무관하게 배상청구를금지한 것이 아니라 정당보상을 전제로 배상청구를 금지한 것으로 보아야 헌법의 취지에 부합한다. 또한 국가보상과 국가배상의 원인과 이념을 고려할 때 양자의 성격을 동일시하는 것은 부당하고, 재해가 명령체계의 과실이나 군사장비와 군사시설 등의 하자로 인해 발생한 경우 보상으로 배상을 대신한다는 의미이지, 외부요인에 의한 손해까지도 배상을 금지한 것은 아니라고 보아야 한다. 재산권제한에 정당보상이 보장된다면 그보다 우월한 가치인 생명·신체의 희생에 정당보상이 보장되는 것은 당연한 논리다. 또한 헌법 제29조 제2항은 직무수행으로 인한 보상과 배상의 경합을 해결하기위해 둔 규정으로, 정당보상으로 배상청구를 대신하겠다는 취지로 해석해야 한다. 위로금 수준의 군인재해보상법의 보상은 정당보상으로 볼 수 없고, 재해를 입은 군인 중 일부에게만 지원되는 국가유공자법의 보상 역시 입법재량으로 보아 보상수준을 다툴 수 없다고 보는 것도정당보상과 배치된다. 이런 문제에 대한 근본적인 해결은 희생에 상응하는 정당보상을 보장하는 보상입법을 정비하는 것이다. 군복무자를 위한 재해보상보험을 도입하는 방법, 군복무자에게 공무원평균급여 수준으로 산업재해보상법을 적용하는 방법을 고려할 수 있다. 국가유공자법 등 보훈제도의보상을 희생정도에 상응하는 정당보상으로 개선하는 방법도 고려할 수 있다. 이 경우 군인재해보상법과 국가유공자법의 재해인정체계를 통일시키고, 국가의 병역처분으로 발생한 재해임을 고려하여공무수행성과 공무기인성 중 공무기인성에 대한 입증책임을 국가가 부담하는 것이 타당하다. 개별국가보상법을 통해 희생보상을 하고 보훈제도에 의한 보상과 예우를 받을 수 있게 하는 것이 다른직업공무원과 형평성 문제를 제거할 수 있다. 본 연구에서는 군복무자의 재해보상청구권의 본질이 공익목적의 공권력작용으로 발생한 생명·신체의 희생에 대한 국가책임법상 권리임을 규명하여, 현행 보상제도에 대한 개선방안을 제시하였다. 보상방식을 떠나서 정당보상이 보장되어야 국가수호와 국민보호를 위한 위험감수로 야기된 피해에 대한 헌법상 국가의 보상책임과 조화를 이룬다는 점을 분명히 하였다.

미국 연방 헌법상 손실보상(eminent domain)의 권한과 한계

이기한(Lee, Ki-Han) 한국비교공법학회 2016 공법학연구 Vol.17 No.4

연방헌법 수정 제5조의 정당한 보상 요건은 연방헌법 수정 제14조의 적법절차 조항에 직접적으로 구체화되었다는 견해가 있다. 또 다른 견해는 - 비록 같은 결과를 도출하고 있지만 - 수정 제14조의 적법절차 조항은 좀 더 일반적임에도 불구하고 수정 제5조가 명시적으로 언급한 것과 같이 정당한 보상이 없는 사유 재산의 수용을 금지하는 것을 묵시적으로 포함하고 있다는 견해이다. 어느 경우이든 정당한 보상을 요건으로 하는 수용이 발생했을 때 이를 결정하는 기준은 연방정부와 마찬가지로 주정부에게도 같은 기준이 적용된다. 미국의 연방정부와 주정부는 정당한 보상(just compensation)이 있다면 공공의 사용을 위하여 사유 재산을 수용할 권리를 가지고 있다. 이러한 권리는 ‘eminent domain’이라고도 일컬어진다. 미국 연방헌법은 어디에서도 ‘eminent domain’ 권리를 명시적으로 연방정부 또는 주정부에게 부여하지 않았다. 하지만 “정당한 보상이 없으면 공공의 사용을 위하여 사유 재산을 수용할 수 없다”는 연방헌법 수정 제5조는 오로지 연방정부에만 적용되도록 의도되었었다. 이러한 수용조항은 최소한 사유 재산을 수용할 권한이 존재함을 묵시적으로 인정하는 것이라고 평가되고 있다. 연방정부는 연방헌법 수정 제5조에 의하여 정당한 보상이 없으면 공공의 사용을 위해 사유 재산의 수용이 명시적으로 금지되고 있으며 보상 없는 사유 재산의 수용은 연방헌법 수정 제14조의 적법절차(due process of law) 조항에 의하여 주정부에게도 유사하게 금지된다고 선언하고 있다. 하지만 연방헌법 수정 제14조의 적법절차 조항은 수용이나 보상을 명시적으로 언급하고 있지 않으므로 주정부에게 정당한 보상을 하여야 한다는 요건에 관한 이론은 명확하지 않다. 본 논문에서는 미국의 연방 헌법상 손실보상(eminent domain)의 권한과 한계를 중심으로 연방대법원 판례를 다루고자 한다. 본 논문 II 장에서는 미국 연방 헌법상 손실보상(eminent domain)의 권한과 한계를 중심으로 공공의 건강, 안전 그리고 복지에 대한 권리 등의 헌법상의 문제에 대해 어떻게 연방 헌법을 해석하는지를 검토하였으며 미국 연방 대법원이 토지이용을 포괄적으로 규제하기 위한 주 정부의 손실보상(eminent domain)의 권한과 한계에 대해 어떻게 연방 헌법을 해석하는지를 검토하였으며 주 헌법이 각 주에 부여된 주 정부의 권한과 주 정부의 공권력(police power)의 행사로서의 토지이용규제를 논하고자 한다. 본 논문 III장에서는 주 의회가 동 권력 행사시 따르는 제한을 검토한다. 이 제한이란 구체적으로 토지이용규제에 있어서 공권력의 정당성문제, 즉 헌법상의 문제와 마찰을 빚을 때 발생된다. 가령 “배타적인(exclusionary)” 적용 건, 토지 소유자에게 보상을 하지 않고 사유 재산을 “취득하는(taking)” 경우, 유사한 입장에 있는 토지 소유자를 정당한 기준 없이 차별적으로 대우한다거나 혹은 토지 소유자나 토지 개발업자의 “기득권”을 무시하려고 할 경우에 발생한다. 본 논문에서는 미국의 토지이용규제에 대한 주 정부의 권한의 근거와 범위를 미국 연방 대법원 판례를 중심으로 다루었다. II장에서는 미국의 각 주 헌법이 각 주에 부여된 주 정부의 권한과 주 정부의 공권력(police power)의 행사로서의 토지이용규제 공권력 행사시 따르는 헌법상 제한을 검토한다. III장에서는 미국의 토지 이용 규제를 위한 지방정부의 권력행사에 대한 헌법상 제한이 상당히 협소하다는 점에 초점을 두고 미국 연방대법원이 토지이용을 포괄적으로 규제하기 위해 주정부의 권력 행사에 사법적 해석을 어떻게 하고 있는가를 고찰하였다. 공공의 건강, 안전 그리고 복지에 대한 권리가 헌법상의 문제와 미국 연방대법원이 토지이용을 포괄적으로 규제하기 위해 주정부의 권한에 대해 어떻게 균형을 이루며 법규를 해석하는지를 검토하였다. IV장 결론에서는 주정부의 지역 구획 제(zoning)를 배척하는데 소극적이 미국의 토지 이용 규제를 위한 지방 정부의 권력 행사에 대한 헌법상 제한이 상당히 협소하다는 점에 초점을 두고 미국 연방 대법원이 토지이용을 포괄적으로 규제하기 위해 주정부의 권력 행사에 사법적 해석을 어떻게 하고 있는가를 고찰하였다. 미국의 토지 이용 규제에서의 주 정부의 권한과 한계의 기원과 범위는 공공과 사법권의 지속적인 관심사이다. 이 권력은 지방정부의 공권력에 바탕을 두고 있고 사법, 입법적 재해석을 통해 지역토지규제의 효과를 반영하고 있다. 보상이 없이 사유재산을 수용하려고 하거나 기본권침해 그리고 차별의 소지, 헌법상의 금지조항과 같은 헌법적 제한이 주정부의 토지 이용 규제를 제한하고 있기는 하지만 미국 대법원은 토지이용규제에 대한 지방정부의 권력을 광범위하게 지지해 오고 있음을 연방 대법원의 주요 판례를 통해 알 수 있다. The Fifth Amendment of the United States Constitution allow private property to be taken by eminent domain only for a “public use.” The constitutional requirement of just compensation applies not just to the record owner of the property, but to anyone whose property interest is acquired by the government agency. For example, a business tenant on property to be acquired by eminent domain may be entitled to compensation for the value of his leasehold interest, the value of his fixtures and equipment, and the loss of business goodwill suffered as a result of the government agency"s acquisition. Despite all the attention focused on the Takings Clause in recent years, the remedy for government takings of private property has been largely ignored. U.S. Constitution provides that private property may not be taken for a public use without payment of “just compensation.” Similarly, the California Constitution provides that private property may not be taken or damaged by the government unless it pays “just compensation.” “Eminent domain” - also called “condemnation” - is the power of local, state or federal government agencies to take private property for “public use” so long as the government pays “just compensation.” The government can exercise its power of eminent domain even if the owner does not wish to sell his or her property. This Article examines different approaches to valuing Eminent Domain. Until now, scholar has focused primarily on the liability question: What government actions count as takings of private property? The remedy question, however, is equally important to the Fifth Amendment"s protection of private property: When the government takes property, how should just compensation be assessed? It is settled law that compensation for takings is measured by the fair market value of the property taken, but this standard hides a number of important decisions that can dramatically alter a property owner"s recovery. These include, among others, choosing whether to value the property by the owner"s loss or the government"s gain; allocating development risk between the government and the property owner; and selecting a valuation date for the property. This Article identifies their application in the case law, and argues that their application corresponds to different, substantive eminent domain theories. There is growing interest by the research community in the study of the implementation of regulation of land use eminent domain laws both in Korea and the U.S.A.. Compared to equivalent eminent domain legal studies in the United States, however, the eminent domain subject in Korea is little developed as yet in this country. Implementation of eminent domain for regulation of land use planning law in Korea will be an area of growing law and policy importance, and, particularly where decentralized administration is favoured, monitoring the ways that eminent domain laws are applied in practice is an activity that falls readily within the responsibility of local government. Both in Korea and the United States, local government will be likely to assume increasing responsibility for the detailed eminent domain development and design of regulation of eminent domain of land use controls, and to a far greater extent than has traditionally been the case.

손실보상 및 생활보상 논의에 대한 고찰 – 주거이전비·이사비를 중심으로

엄장진 법제처 2019 법제 Vol.686 No.-

손실보상과 생활보상에 대한 논의의 이해는 정당보상의 의미에 관한 두 견해를 살펴보는 것에서 시작한다. 정당보상을 ‘객관적인 재산 가치의 보상’으로 본다면, 생활보상은 정당보상 범위 밖의, 별도의 손실보상으로 이해된다. 재산권의 수용에 의한 손실의 보상이기보다는 국가가 수용으로 인해 경제적 어려움을 겪게 되는 피수용자를 위해 지급하는 금원으로 이해된다. 반면, 정당보상을 ‘종전 생활 수준의 재건’으로 본다면 생활보상은 헌법 제23조 제3항 정당보상의 범주에 포섭되는 것이다. 즉, 수용으로 인한 손실의 보상이다. 이 같은 견해의 차이는 ‘재개발사업 중 피수용자에게 지급하는 주거이전비·이사비의 손실보상(정당보상) 여부 판단’이라는 구체적 사례의 결론에도 차이를 가져온다. 그리고 이는 곧바로 피수용자의 삶, 특히 ‘주거의 안정’에 지대한 영향을 미친다. 현행법상 주거이전비와 이사비가 ‘토지보상법에 따른 손실보상’에 해당한다면, 피수용자는 그 지급이 완료될 때까지 소유·점유하고 있는 건물을 인도할 의무가 없다. 하지만 ‘손실보상이 아닌 생활보상’에 해당한다면 종전의 생활 수준을 유지하기에는 턱없이 부족한 보상금만을 우선적으로 지급받고, 건물을 인도하여야 한다. 법원은 그동안 후자의 입장에서 건물인도를 명령해왔다. 그리고 피수용자는 현실적인 어려움을 들어 불법 점유를 이어나간다. 결국 강제 퇴거 과정에서 폭력사태는 다반사로 일어나며, 심지어 피수용자가 경제적 어려움을 토로하며 스스로 목숨을 끊는 사건도 발생하게 된다. 본 논문은 ‘피수용자가 겪는 현실적, 경제적 어려움에 대한 적극적인 보호’가 필요하다는 입장에서, 재산권보상의 영역을 확장하고 정당보상의 의미를 ‘종전 생활 수준의 재건’으로 넓혀 생활보상을 아우르기 위한 이론적 논의방향과 입법정비방안을 제시하였다.

헌법상 정당보상의 실현과 현행 보상법제의 개선방안 : 독일과 한국의 보상법제 비교연구를 겸하여

정남철(Chung, Nam Chul) 한국부동산연구원 2020 부동산연구 Vol.30 No.4

우리나라에서는 토지의 수용 및 보상절차가 사업시행자 중심으로 이루어져 있다. 이러한 정당보상은 수용보상과 밀접한 관련을 가진다. 그러나 이러한 수용보상은 조정보상과 구별될 필요가 있다. 조정보상은 원칙적으로 완전보상이 필요하지 않지만, 그 보상의 필요성이나 수준 등은 입법자의 형성적 자유에 맡겨져 있다. 헌법상 정당보상을 실현하기 위해서는 객관적 시장가치를 반영하여야 하지만, 현실적으로 토지보상은 공시지가에 의해 이루어지고 있다. 공시지가의 산정에 대해서는 적지 않은 비판도 있다. 보상위탁제도는 공공기관 중심으로 운영되고 있어, 토지소유자의 관점에서 객관적 시장가치를 충분히 반영한 보상을 받을 수 있는지도 의문이다. 보상법률주의의 관점에서 소위 간접손실보상에 대해서도 부령(시행규칙)이 아니라 법률에서 규율하는 것이 바람직하다. 또한 헌법상 정당보상의 원칙을 법률에서 좀 더 구체적으로 규정하여야 한다. 감정평가의 공공성만 강조되고 있으나, 전문성과 객관성을 담보할 수 있는 제도적 개선방안이 필요하다. Land expropriation and compensation procedures in Korea are centered around project implementers. Just compensation is closely related to the compensation for eminent domain. However, the compensation for expropriation needs to be distinguished from adjustment compensation. Adjustment compensation does not require full compensation in principle, but the need for and the level of compensation is left to the legislator s decision. In order to realize just compensation under the Constitution, the objective market value should be reflected, but in reality, land compensation is based on the official assessed land price subjected to some criticisms. Since the compensation consignment system is operated mainly by public institutions, it is also questionable whether compensation fully reflects the market value from the landowners’ viewpoint. From the perspective of compensation legalism, it is desirable to stipulate so-called indirect loss compensation in the law, not in the executive order(Enforcement Rules). In addition, the principle of just compensation provided in the Constitution should be defined more specifically in the law. Currently, only the public nature of real estate appraisal is emphasized, but institutional arrangements need to be improved upon to ensure professionalism and objectivity of appraisal.

대토보상제도의 개선방안에 관한 연구

이헌석(Lee, Heon-Seog) 전북대학교 법학연구소 2012 法學硏究 Vol.36 No.-

대규모 공익사업의 추진은 필연적으로 재산권에 대한 제한을 수반하게 되고, 이에 따른 정당보상의 문제는 국가적으로 해결해야 할 과제가 되고 있다. 그 동안 주로 시행되어 온 전면수용방식과 이에 따른 보상방법은 피보상자들의 대체토지 취득이나 재정착을 불가능하게 하고, 보상자금이 인근지역 부동산으로 유입되면서 주변 토지가격을 앙등시키는 심각한 사회 문제를 야기하고 있다. 따라서 부동산폭등억제, 원주민의 재정착 제고 및 개발혜택의 공유를 위해서는 현재의 사전보상ㆍ현금보상에서 채권보상이나 현물보상을 활성화하는 방향으로 토지보상방법의 변화가 요구된다. 이에, 정부는 2007년 10월 17일, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」일부개정을 통해 대토보상제도의 근거를 마련하였으나, 일종의 사후(事後)보상적 성격 때문에 헌법상 정당보상의 원칙에 위배된다는 주장이 제기되고 있고, 입법적 불비 등으로 인해 대토보상 시행실적은 기대에 미흡한 수준이다. 대토보상은 다양한 토지보상방법 가운데 하나일 뿐이지만, 실효성만 확보된다면 각종 공익사업으로 인한 수용보상금 부담을 완화할 수 있고, 동시에 토지보상금이 지역사회 발전 사업에 재투자되는 효과가 있을 것이라는 점에서 주목할 제도임은 분명하다. 따라서 대토보상이 헌법상 정당한 보상의 원칙에 위반되지 않는다는 명확한 법논리를 정립해야 할 것이며, 동시에 피수용자들을 대토보상으로 자발적으로 유인할 수 있도록 법적 미비점을 개선하려는 다각적인 노력이 요구된다. Up to date, two types of land development have been used. one is the compulsory purchase by the eminent domain and the other is the land substitution by land readjustment project. The land substitution method contributes to the protection of land owner’ right and reduces additional land flows in surrounding area while it requires longer development time and does not ensure qualified development. On the other hand, public land development by compulsory purchase helps provide promptly enough land but increase in land prise in the surrounding area, caused aquisition and development. The government has proposed a plan to adopt a new approach, as bond compensation and substitute land compensation, through revision of “he act on acquisition and compensation of land for public utilities”to public land development which would reduce land price instability in surrounding area of public land development arising from cash oriented land compensation system. The main theme of this study is two fold. One is evaluate as to whether substitute land compensation is Constitutional “air(justified) compensation” Another is suggest improvement of substitute land compensation system for stabilizing land policy.