비주거용 부동산 보유세 과세체계 개편에 관한 연구 = A study on the improvement of property tax system : focusing on non-residential property

국문 초록 (Abstract)

우리나라의 부동산 보유세는 지방세인 재산세와 국세인 종합부동산세로 나뉜다. 재산세는 지방자치단체에서 과세하는 지방세로 주택과 건축물 및 토지를 과세대상으로 한다. 종합부동산세는 일정한 가액 이상의 주택과 토지의 보유자에게 재산세와는 별도로 추가로 과세하는 국세이다.
재산세의 과세대상 중에서 주택은 건축물과 그 부속토지를 통합하여 과세하고 있다. 반면, 비주거용 부동산의 경우에는 건축물과 그 해당 토지를 분리하여 과세하는 이원화된 과세체계를 유지하고 있다. 그에 따라 건축물과 토지를 과세대상으로 하여, 그 각각에 대해 과세표준과 세율을 적용하여 재산세를 산출한다.
재산에 대한 과세는 재산의 가치를 기준으로 과세하는 것을 본질로 한다. 그런데, 현재와 같이 이원화된 과세체계 하에서는 건축물과 부속토지의 가치를 각각 평가하여 과세표준으로 사용하기 때문에 시가를 제대로 반영하지 못하는 문제점이 발생한다. 그에 따라 지역간 및 과세물건간 과세 불형평 문제를 초래하게 된다. 그리고 건축물과 토지로 나뉘고, 토지는 다시 3가지 유형(종합합산 토지, 별도합산 토지, 분리과세 토지)으로 구분되어 과세단위가 더욱 세분화됨으로 인하여, 납세자들은 의도적으로 세부담이 낮은 토지로 옮겨가려고 하는 등 세율체계와 조화되지 않는 문제점이 발생한다.
이러한 문제점을 개선하기 위해서는 비주거용 부동산의 과세체계를 건축물과 부속 토지를 분리하지 않고 하나의 과세단위로 보고, 이에 대해 적정가격을 평가하여 과세표준을 산출하고, 해당 과세표준에 대하여 단일의 세율을 적용하는 통합과세체계로의 개편이 필요하다고 할 것이다.
다만, 통합과세체계로 개편할 경우에는 토지를 중심으로 하는 과세체계와 상충되는 문제점이 발생하게 된다. 따라서 통합과세체계를 도입할 경우에는 현행 과세체계와 조화를 이루는 방안을 모색하여야 한다. 특히, 우리나라의 토지에 대한 보유세 체계는 토지의 효율적인 이용을 도모하고, 투기억제나 토지소유의 분산을 유도할 수 있도록 합산누진과세를 원칙으로 하고 있다. 토지에 대한 이러한 과세체계의 본질을 훼손하지 않으면서 가격산정 단위와 조화를 이룰 수 있도록 과세단위를 조정해야 하고, 이를 바탕으로 정확한 가격산정이 이루어져야 한다.
비주거용 부동산에 대한 과세체계를 통합과세체계로 전환하면 비주거용분 재산세와 비주거용분 종합부동산세라는 새로운 이름의 세목으로 대체되어야한다. 통합과세체계는 부동산 보유세의 과세근거인 응익과세 또는 응능과세 원칙에 부합하고, 지방세인 재산세와 국세인 종합부동산세의 역할에 충실하도록 설계되어야 한다. 세율체계의 변경에 따른 혼란을 최소화하기 위해서는 현행체계와 비교하여 납세자의 세부담이 현재와 비슷하게 설계되어야 한다. 무엇보다 통합과세체계로의 전환은 분리세율에서 단일세율로의 세율체계의 전환을 의미하는데, 통합과세체계의 취지와 현행 과세체계와의 조화를 이룰 수 있도록 설계하여야 한다.
그에 따라 현행 건축물분 재산세가 비례세율 체계이고, 부속토지(별도합산 토지)는 과세표준 구간별 누진세율 체계로 되어있는 것을 통합과세체계 하에서는 물건별 누진세율체계로 전환하는 것이 바람직하다. 그리고 종합부동산세는 통합과세체계로 전환하는 상황에서는 토지뿐 아니라 건축물을 포함하여 과세해야 하므로 이를 반영하여 세율체계를 설계하여야 한다. 아울러 비주거용 부동산분 재산세의 경우 기존에 인별 합산누진세율(토지분 재산세)에서 물건별 누진세율로 과세함에 따라 합산누진세율 효과가 사라지는 문제점이 있는데, 이는 종합부동산세의 과세기준을 앞당기는 등 납세자별 기존 과세체계에서의 세부담과 큰 차이가 발생하지 않도록 조정하여야 할 것이다.
이와 같이 비주거용 부동산에 대한 재산세의 과세를 통합과세로 전환하면, 2005년 주택분 재산세의 통합과세 이후에 그동안 이원화된 과세체계를 유지하고 있던 비주거용 부동산까지 통합과세로 전환되어, 우리나라의 재산세 과세체계가 합리적으로 발전하는 계기가 될 수 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Korean real estate holding tax consists of a local tax of ‘property tax’, and a national tax of ‘comprehensive real estate holding tax’. Property tax is imposed by the local autonomous governments on houses, buildings and lands. Comprehensive real estate holding tax is imposed by the central government on houses and lands that are appraised at value above the threshold prescribed on the relevant law.
Among the properties subjected to imposition of property tax, tax is imposed on the residential real estate by integrating the building and the attached land. On the other hand, tax is imposed on non-residential real estate by maintaining the dualized imposition system of levying tax by segregating the building and the attached land. Accordingly, property tax for the non-residential real estate is computed by applying the standards and tax rates to be imposed for each of the building and land separately.
Tax on properties is imposed on the basis of the value of the corresponding properties in principle. However, under the current dualized tax imposition system, values of the building and attached land are appraised separately and used as the standard for imposition of tax. Therefore, there is the problem of not being able to properly reflect their real market value. This induces the problem of inequity in the tax imposition between regions as well as between the properties. Moreover, the property is divided into building and land, with the land further subdivided into 3 categories (comprehensive aggregate land, separately aggregated land and land for segregated imposition of tax), thereby further subdividing the units of tax imposition. Accordingly, problems of disharmony with the tax rate system such as attempt by tax payers to intentionally transferring to the land with lower tax burden occur.
In order to improve these problems, it is deemed necessary to reorganize the current tax imposition system for non-residential real estate into an integrated system of imposing of tax by viewing the building and attached land as a single unit of tax imposition rather than segregating them, compute the standards for tax imposition by appraising appropriate value for the real estate and applying single tax rate for the corresponding standard for the tax imposition.
However, in the event of reorganization into the integrated system of tax imposition, problems of conflict with the land-oriented system of tax imposition occur. Therefore, if integrated system of tax imposition is to be introduced, it is essential to seek the means of achieving harmony with the currently implemented tax imposition system. In particular, land holding tax system in Korea pursues total progressive tax imposition in principle to promote efficient use of land, regulate land speculation and to induce dispersion of land ownership. Therefore, units of tax imposition must be adjusted in order to achieve harmony with the unit of price computation without damaging the aforementioned essence of the tax imposition system and accomplish accurate computation of price on the basis of such adjustment.
If the tax imposition system for non-residential real estate is converted into an integrated system of tax imposition, it must be substituted with the new title of property tax for non-residential portion and comprehensive real estate holding tax for non-residential portion. Integrated system of tax imposition must be designed to comply with the ability-to-pay or benefit principles of tax imposition, which are the grounds for the imposition of real estate holding tax, and to be sincere for the role of property tax, which is a local tax, and comprehensive real estate holding tax, which is a national tax. In order to minimize confusion that would arise from the modification of tax rate system, it must be designed to ensure that tax burden on the tax payers is similar to that under the currently implemented system. Most importantly, conversion into an integrated system of tax imposition signifies conversion of tax rate system from split-rate taxation to single-rate taxation. Accordingly, it must be designed to ensure harmony is achieved between the intent of the integrated system of tax imposition and the currently implemented tax imposition system.
As such, it is desirable to convert the currently implemented system of imposing proportional tax rate for property tax on the building portion and the system of imposing progressive tax rate for each of the sectors of the tax imposition standard for attached land (separately aggregated land) into the progressive tax rate system for each real estate under the integrated system of tax imposition. In addition, since comprehensive real estate holding tax needs to be imposed not only on the land but also on the building under the situation of conversion into the integrated system of tax imposition, tax rate system must be designed by reflecting this. Moreover, there is the problem of disappearance of the effect of total progressive tax rate due to imposition of progressive tax rate for each real estate from the existing total progressive tax rate for each person (property tax on the land portion) in the case of the property tax for non-residential real estate portion. This needs to be adjusted to ensure that there is no significant difference with the tax burden under the existing tax imposition system for each tax payer by taking measures such as bringing forward the standards for imposition of comprehensive real estate holding tax.
When the imposition of property tax on the non-residential real estate is converted into the system of integrated imposition of tax as explained above, it could provide opportunity for the property tax imposition system of Korea to progress rationally through the conversion even of the dualized tax imposition system for the non-residential real estate, which had been maintained since the implementation of the system of integrated imposition tax for property tax on residential portion in 2005, to the system of integrated imposition of tax.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구 목적 1
• 제2절 연구 범위와 구성 및 방법 4
• 1. 연구 범위 4
• 2. 연구 구성 5
• 3. 연구 방법 6
• 제2장 부동산 보유세의 이론적 고찰 8
• 제1절 재산과세의 발전 과정 8
• 제2절 보유세 부담근거와 공평과세 원칙 12
• 1. 응익과세의 원칙 12
• 1) 개념 12
• 2) 부담근거 13
• 3) 응익과세 원칙의 구현수단 14
• 4) 부동산 보유세와 응익과세 원칙 15
• 2. 응능과세의 원칙 16
• 1) 개념 16
• 2) 부담근거 17
• 3) 응능과세 원칙의 구현수단 18
• 4) 부동산 보유세와 응능과세 원칙 20
• 3. 공평과세 원칙 21
• 제3절 부동산의 특성과 보유세의 정책과세 기능 23
• 1. 부동산의 특성 23
• 1) 토지 23
• 2) 건물 24
• 3) 부동산의 존재가치 25
• 2. 보유세의 정책적 기능 26
• 1) 부동산의 정책적 기능 26
• 2) 조세정책의 연계 26
• 3) 우리나라 부동산 정책과 보유세의 관계 27
• 제4절 토지와 건축물 분리세율 체계에 대한 이론적 논의 29
• 1. 수요·공급 곡선과 조세의 후생효과 29
• 1) 세금부과와 수요·공급 곡선 29
• 2) 세금의 후생효과 31
• 3) 토지세의 이론적 기초 34
• 2. 헨리조지의 토지단일세와 분리세율의 관계 35
• 3. 피츠버그시의 분리세율 사례 37
• 4. 분리세율 실행상의 한계 38
• 5. 소결 40
• 제3장 보유세 제도의 현황과 외국의 입법례 42
• 제1절 우리나라 보유세제도 개관 42
• 1. 재산세 42
• 1) 과세대상 42
• 2) 납세의무자 46
• 3) 비과세 및 감면 46
• 4) 과세표준 47
• 5) 세율 48
• 6) 세부담 상한제 50
• 2. 종합부동산세 51
• 1) 종합부동산세 개요 51
• 2) 주택분 종합부동산세 51
• 3) 종합합산 토지분 종합부동산세 52
• 4) 별도합산 토지분 종합부동산세 53
• 3. 재산세와 종합부동산세의 부과처분 절차상 차이 54
• 4. 비주거용 부동산 현황과 세수비중 55
• 제2절 외국의 입법례 58
• 1. 미국 58
• 1) 뉴욕주의 재산세 개요 58
• 2) 재산세 과세체계 59
• 3) 가격산정에 대한 불복 64
• 2. 영국 66
• 1) 카운슬세 67
• 2) 비주거용 레이트 71
• 3. 일본 73
• 1) 고정자산세 과세개요 73
• 2) 과세체계 75
• 3) 불형평 문제 78
• 4. 독일 82
• 1) 개요 82
• 2) 납세의무자 83
• 3) 과세표준 83
• 4) 세율 85
• 5. 시사점 86
• 제4장 비주거용 부동산 과세체계의 문제점 91
• 제1절 과세표준 산정체계의 문제점 91
• 1. 건축물 시가표준액 93
• 1) 건축물 시가표준액의 산출과정 93
• 2) 건축물 시가표준액의 특징 96
• 3) 문제점 99
• 2. 토지의 시가표준액 100
• 1) 토지시가표준액의 산출과정 100
• 2) 문제점 102
• 3. 과세표준 산정의 쟁점사례 103
• 1) 대법원 판단 104
• 2) 판단기준의 불명확 105
• 3) 납세자 불복제도의 실효성 106
• 4. 통합과세 필요성 107
• 1) 이원화된 과세체계와의 관계 107
• 2) 이원화된 과세체계의 한계 108
• 3) 공평과세를 위한 통합과세 전환 110
• 제2절 세율 체계의 문제점 112
• 1. 과세단위와 세율체계 112
• 1) 과세단위의 의의 112
• 2) 인세와 물세 성격에 따른 구분 113
• 3) 과세단위와 누진세율의 관계 114
• 4) 과세환경의 변화 118
• 2. 비주거용 부동산 보유세 세율체계 분석 122
• 1) 건축물분 재산세의 변화 122
• 2) 토지분 재산세 및 종합부동산세의 변화 123
• 3) 누진세율 강화 여부 129
• 4) 세율체계의 문제점 132
• 제3절 주택분 재산세 통합과세의 시사점 134
• 1. 2005년 부동산 보유세 개편 배경 134
• 2. 기존 제도의 문제점과 개편과정 135
• 3. 통합 과세체계의 구조 136
• 4. 비주거용 부동산 개편에 대한 시사점 139
• 제5장 비주거용 부동산 보유세 과세체계 개선방안 141
• 제1절 통합과세와 현행 과세체계의 조화 141
• 1. 비주거용 부동산의 개념 정립 141
• 1) 주거용과 비주거용의 구분 실익 141
• 2) 주거용과 비주거용의 구분기준 141
• 3) 명확한 기준 마련 144
• 2. 토지분 재산세 과세체계와의 조화 145
• 1) 별도합산 대상 토지 145
• 2) 분리과세 대상 토지 157
• 3. 중과세 제도와의 조화 165
• 1) 중과 대상 부동산 165
• 2) 고급오락장 165
• 3) 골프장 167
• 4. 감면제도와의 조화 168
• 1) 감면제도 현황 169
• 2) 감면제도에 미치는 영향 169
• 3) 통합과세체계와의 조화 172
• 제2절 합리적인 과세표준 산정 체계의 구축 173
• 1. 시가를 반영한 과세표준 173
• 2. 가격공시제도 시행 175
• 1) 제도시행의 의의 175
• 2) 그동안의 경위 176
• 3) 가격산정 체계 177
• 3. 가격공시제도의 과제 180
• 1) 정확성과 객관성 확보 180
• 2) 가격공시제도와 과세체계와의 조화 181
• 3) 통합과세 전환에 따른 완충장치 마련 181
• 제3절 통합과세체계 전환에 따른 세율체계 개편방안 184
• 1. 비주거용 부동산 보유세 개편 방향 184
• 1) 보유세의 원칙 유지 184
• 2) 재산세와 종합부동산세의 역할 185
• 3) 비주거용 부동산분 보유세 신설 186
• 4) 납세자 세부담을 고려한 과세체계 구축 187
• 2. 비주거용 부동산 보유세 세율체계의 설계 188
• 1) 전제조건 188
• 2) 재산세 세율체계 191
• 3) 종합부동산세 세율체계 197
• 4) 세율체계 개편의 한계와 대안 202
• 제6장 결론 206
• [참고문헌] 211
• [ABSTRACT] 223

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