대통령의 관료 통제와 정책공간

한승주 ( Han¸ Seungjoo ),최흥석 ( Choi¸ Heungsuk ),이철주 ( Lee¸ Cheouljoo ) 한국행정학회 2021 韓國行政學報 Vol.55 No.3

대통령의 입장에서 행정관료 조직은 자신의 정책을 집행하고, 정책목표를 구현하기 위한 수단적 존재이다. 많은 전문성으로 무장한 관료조직이 지나친 자율성으로 대통령 리더십을 빛바래게 하지 못하도록 정치적으로 통제할 대상이기도 하다. 본 연구의 목적은 대통령의 관료 통제가 그의 정책공간에 결과적으로 무슨 영향을 주는지를 분석하는 것이다. 여기서 정책공간이란 대통령이 현실적으로 추구할 수 있는 정책 실현의 범위를 의미한다. 대통령은 관료에 대한 통제를 통해 관료조직의 자율성을 어느 정도 제한하고 자신의 정책공간을 확장시키려할 것이다. 그런데 대통령의 관료 통제가 늘 정책공간의 확대로 이어질 것인가? 이와 관련하여 본 연구는 대통령의 통제가 의도와는 다른 방향으로 관료조직의 행태를 변화시켜 대통령의 정책공간을 오히려 수축시키는 결과를 낳을 가능성을 탐색한다. 중상위직 공무원의 인식을 통해서 실증 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 관료에 대한 대통령의 통제는 관료조직의 자의적, 폐쇄적 행태를 억제하고 대통령의 정책에 대한 대응성을 높여 대통령의 정책공간을 확장시킨다. 둘째, 그러나 동시에 대통령의 정치적 통제는 소극적 묵종, 책임회피 등 관료의 소위 도구적 행태를 강화시켜 대통령의 정책공간을 축소시킬 수 있다. 그리고 셋째, 대통령의 정치적 통제와 정책공간 사이의 긍정적 상관관계에서 관료의 도구적 행태가 부정적 매개 작용을 하고 있음을 발견하였다. Government bureaucracy is a vehicle with which the president implements policies and tries to achieve his or her political goals. It is a subject of the president’s political control, as its expertise-based political powers could possibly overshadow the presidential executive leadership. This study analyzes the effects of the president’s control of government bureaucracy in his or her policy space. The policy space of the president stands for the scope of public policies that he or she could pursue while taking into account their implementational feasibility. The president would try to control bureaucracy so as to delimit its autonomy and concurrently expand his or her policy space. However, would the presidential control of bureaucracy be necessarily conducive to the expansion of the policy space? This study also focuses on the possibility of contraction of the policy space, as the attempt to control could result in unexpected behavioral responses on the part of bureaucracy. The empirical analysis using a survey of mid- and high-ranking public officials reveals, first, that the presidential control of bureaucracy is positively associated with the expansion of the policy space, as it suppresses bureaucracy’s arbitrary and bigoted behaviors. Second, at the same time, however, presidential control would result in contraction of the policy space, as it reinforces the instrumentality behavior of bureaucracy in the forms of passive and lukewarm compliance, as well as avoidance of responsibility. And third, the instrumentality behavior of bureaucracy negatively mediates the association between presidential control of bureaucracy and presidential policy space.

정부혁신 제도의 수용에 영향을 미치는 요인: 성과관리제도에 관한 선행연구 분석

한승주 ( Seungjoo Han ) 명지대학교 정부행정연구센터 2018 정부행정 Vol.14 No.-

정부혁신을 위해 도입된 제도가 공직사회에 수용·활용되는데 영향을 미치는 요인이 무엇인지를 찾기 위해, 지난 20여 년간의 대표적인 정부혁신 시도였던 성과관리제도를 대상으로 공무원의 수용성을 분석한 선행연구를 분석하였다. 2000년부터 2018년 학술지에 게재된 총 17편의 관련 논문의 연구결과를 취합·정리한 결과, 가장 중요한 영향요인으로 나타난 것은 리더의 관심, 조직문화와 제도의 정합성, 제도설계의 적절성·공정성, 제도운영의 소통·이해·보상 체계 마련 등이었다. 이러한 결과가 정부혁신 제도의 수용에 주는 정책적 함의를 도출하였다. This study explores determinants influencing civil servants’ acceptance of performance management system for government innovation. As a result of literature review regarding the Korean civil servants’ acceptance of performance management system from 2000 to 2018, the key factors are as follows: leadership, rational organizational culture, seamless communications, and suitable incentives system. Based on these results, this study suggests some meaningful policy implications.

사회재난 이후, 정부의 대응과 책임 변화

한승주 ( Seungjoo Han ) 고려대학교 정부학연구소 2018 정부학연구 Vol.24 No.1

이 연구는 국가적 규모의 재난 이후, 왜 정부의 재난 대응이 개선되지 않는지에 관한 의문을 가지고, 정부의 사후적 대응에서 나타난 특징을 찾으려 하였다. 지난 10년간 행정안전부에 중앙재해대책본부가 꾸려졌던 사회재난 사례 총 6건을 대상으로 재난 직후에 제정 및 개정된 관련 법률의 내용을 분석하였다. 그 결과, 재난 이후 정부의 직접적 책임 영역이 확장되고, 대응의 주체로 중앙부처, 전담기구, 외부 전문조직이 부각되었으며, 사전적 규제와 민간 당사자 책임을 강화하는 방식이 제도화된 것을 알 수 있었다. 이러한 결과에 따르면 정부가 재난관리의 근본적 변화를 추구하면서 적극적 책임을 다해왔다고 보기 어려웠으며 재난 거버넌스의 다원화로 인해 향후 재난관리의 협력체계 마련과 책임문제가 더욱 중요해질 것으로 판단된다. This study aims to analyze how the Korean government has responded to major social disasters over the last decade. For exploring the characteristics of disaster management in South Korea, we conducted a legal analysis of six major social disasters which had occurred in the past 10 years (2006-2015). The results are as follows. First, the scope of government disaster management has expanded, and the role of the central government has been enhanced in order to control and manage disasters more comprehensively. Second, new organizations have been established for the sole purpose of handling matters related to specific disasters. In addition, the authority of disaster management, such as safety certification, has been partially delegated to qualified external organizations. Last, ex-ante safety regulations and legal obligations affecting private firms and individuals have been more strengthened. These results indicate the necessity of building a cooperative system between the central and local governments, and between the private and public sectors, in the disaster management in the future.

공직자의 집단적 책임감과 영향요인 탐색

한승주 ( Seungjoo Han ),최흥석 ( Heungsuk Choi ) 서울대학교 한국행정연구소 2018 行政論叢 Vol.56 No.2

정부 조직에서 다수의 구성원들이 여러 단계를 거치며 수행한 업무가 해롭거나 비난 받을 결과를 도출했을 때, 공직자는 구성원으로서 집단적 책임감을 느낄 것인가. 이 연구는 집단적·복합적으로 수행된 결과에 대해, 법적 잘못을 저지르지 않은 공직자가 구성원으로서의 책임감을 느끼고 문제해결을 위하여 희생을 감수하려는 지를 분석하였다. 공직자의 책임회피에 대한 사회적 비판이 높아지는 현 상황에서, 공직자의 집단적 책임감은 관료제의 수동성과 무관심을 극복하고 적극적인 행정을 제공할 토대가 될 수 있다. 공직자 373명을 대상으로 한 설문조사 결과, 응답자들은 어느 정도 긍정적인 수준의 집단적 책임감을 나타내었다. 더불어 공직자 개인이 지닌 공익에 대한 헌신과 자기희생 성향이 높을 때, 업무처리의 자율성이 높을 때, 업무상의 개인적 책임소재가 명확할 때, 공직자의 집단적 책임감이 높았다. 반면에 집단주의적 조직문화는 영향을 미치지 못하는 것을 발견하였다. 이러한 결과는 공직자의 책임회피가 불명료한 책임의 경계와 낮은 자율성 구조에서 발생하기 쉽고, 집단주의적인 분위기가 구성원에게 조직생활의 안정감을 줄 수 있을지라도 책임을 공유하는데 별다른 영향을 미치지 못함을 보여준다. 개인적 책임이 명료할 때 집단적 책임감이 강화될 수 있으며, 스스로 결정을 내리도록 존중될 때 공직자가 집단적 결과를 수용하고 조직문제를 적극적으로 개선하려는 태도가 나타날 수 있음을 시사한다. Do public officials feel morally responsible for organizational results when they are faced with the problem of many hands -the difficulty of assigning responsibility in organizations in which many different individuals contribute to decisions and policies (Thompson, 2014)? This study explored how public officials perceived and responded to organizational failures in terms of collective responsibility using survey results gathered from South Korea’s central and local government officials. The major findings follow. First, public officials in general have an intention of taking collective responsibility for organizational consequences even if they do not have legal responsibility. Second, public officials tend to take collective responsibility if they have a high level of self-sacrifice and commitment to the public interest. They are also likely to take collective responsibility when they have a high degree of autonomy and when they have a clear-cut line of individual responsibility in their task. However, collectivist organizational culture has no statistically significant influence on their perception of collective responsibility.

공무원의 전문가적 정체성과 책임

한승주(Han, Seungjoo) 한국조직학회 2017 한국조직학회보 Vol.13 No.4

공공서비스에 대한 국민 태도의 다면성 분석

한승주 ( Seungjoo Han ),서정욱 ( JungWook Seo ) 한국정책학회 2014 韓國政策學會報 Vol.23 No.4

본 논문은 행정의 맥락에서 국민을 체계적으로 이해하기 위해서 공공서비스에 대한 국민 태도의 다면성을 분석하는데 목적이 있다. 공적인 것을 향한 국민의 태도를 포괄적이며 다면적으로 분석할 수 있는 접근이 필요함을 주장하면서, 국민의 태도를 구성하는 주요 차원으로 공적 문제 인식, 공적 참여, 공적 의무 수용을 제시하고 9개 공공서비스 분야별로 이러한 태도의 각 차원이 어떻게 나타나는지, 그 특징을 비교하였다. 분석 결과, 국민들은 대체로 현재 제공되는 주요 공공서비스를 공공적인 것으로 인식(공적문제)을 하고 있었지만, 공공서비스의 개선을 위한 참여(공적참여) 및 의무수용(공적의무)의 의지는 상대적으로 높지 않았다. 다시 말해, 정부 개입의 요구는 높지만, 참여의 수준은 그에 미치질 못하며, 나아가 공적 의무를 수용하려는 태도는 그보다도 더 낮은 수준으로 나타난 것이다. 본 연구는 공공서비스 분야마다 국민의 태도가 충분히 다를 수 있다는 전제 아래다차원에 걸친 통합적 지표를 구성하여 국민 태도를 분화하여 볼 것을 제기하였다. 이러한 접근이 향후 정부와 국민 관계의 변화 추이를 분석하면서 정책적 시사점을 준다는 점에서 의의가 있을 것이다. This study presents the integrated index to explore citizens’ attitude toward public services. We conceptualize Citizen Public Attitude(CPA) and investigate CPA in public service. This study suggests the need of comprehensive and multi-dimensional approach to understand citizens’ attitude toward public service beyond the fragmented and simple attitude analysis. The CPS consists of the perception of public affairs(PPA), public participation(PP), and the acceptance of public responsibility(APR). This paper analyzes the CPS in the nine public service areas. In general, citizens regarded the public services that are now provided as public affairs. The degrees of citizens’ PP and APR are not relatively high in each public service area. Also, the result reveals that the CPS has some differences in each public service area.

공공서비스 전달체계와 책임성의 변화 탐색 -노인복지서비스의 경우-

한승주 ( Seungjoo Han ),최흥석 ( Heungsuk Choi ) 한국정책학회 2015 韓國政策學會報 Vol.24 No.4

이 연구는 노인복지서비스를 대상으로 공공서비스 공급 책임성의 역사적 변화가 어떤 특징을 보이는지 찾고 앞으로의 변화 양상을 추론하는 것이 목적이다. 개별 제도가 아닌 노인복지서비스 전반의 전달체계를 세 시기로 나누어 재정, 서비스공급, 규제 차원에서 나타난 책임성의 변화를 살펴본 결과, 국가 책임의 명목적 공식화(제1시기)를 거쳐, 전달주체로 민간영역의 본격적 등장(제2시기), 그리고 사회복지의 경쟁체계가 시작되는(제3시기) 특징을 보이고 있었다. 재원은 일반 국가재정의 명목적 투입에서 공적재정투입이 점차 높아졌으며 사회보험재정, 본인부담 등으로 다원화되었다. 서비스 공급은 수요자 거주지를 중심으로 공급되었고 중앙정부의 불충분한 직접제공 방식에서 민간시설을 통한 위탁관리 방식을 거쳐 민간공급자의 경쟁 공급 체계로 전환되고 있었다. 저소득 무의탁 노인집단만을 대상으로 하던 서비스의 범위는 노인의 여가지원, 사회참여지원으로 포괄화되었다. 규제는 중앙정부의 강한 규제로부터 지자체의 민간시설지정 및 관리 중심으로 변화되었고 최근에는 서비스 이용자의 선택권이 일부 보장되는 방향으로 진행되고 있었다. 즉, 노인복지서비스 책임 주체의 다원화, 서비스의 시장화, 서비스 범위의 상대적 포괄화 등의 특징을 보이는 것이었다. 앞으로 더욱 증대할 노인복지 수요 속에서 책임성 압력의 변화를 수직적 책임, 내부적 책임, 고객 책임, 사회적책임 차원에서 탐색하고 정책관리의 이슈를 도출하였다. This study investigates how the governance of the elderly welfare service has been changed chronologically in South Korea. The governance of the elderly welfare service have been explored three dimensions: the ways how financial resources are created to support the elderly welfare service, the extent to which the providers of elderly welfare service compete with each other, and the extent to which the government regulates service providers and customers. To identify characteristics of delivering the elderly welfare service in South Korea, it can be classified into three periods. Findings from the analysis suggest that its characteristics of each period in terms of accountability have been changed as follows: nominal accountability by government (the first period), partly shared accountability by private providers (the second period), and market accountability by competition of private providers (the third period).

사회복지공무원의 문화성향과 직무만족의 관계: 성과보상에 대한 공정성 인식의 매개효과 검증

한승주 ( Seungjoo Han ),주재현 ( Jaehyun Joo ),임지혜 ( Ji-hye Lim ) 중앙대학교 국가정책연구소 2018 국가정책연구 Vol.32 No.1

본 연구는 개인에게 내재된 문화성향이 자신의 직무만족에 영향을 미칠 것이라는 가정 아래, 조직으로부터 받는 성과보상의 공정성이 매개적 영향을 미치는지에 대해 사회복지공무원을 대상으로 분석하였다. 문화성향은 집단성과 격자성으로 구성하였고, 성과보상은 절차적 공정성과 분배적 공정성으로 나누어 직무만족과의 관계를 매개회귀분석을 통하여 확인하였다. 분석 결과, 사회복지공무원의 집단성 성향이 직무만족에 영향을 미치며 그러한 관계에서 성과보상의 공정성이 매개효과를 가지고 있는 것을 발견하였다. 사회공동체와 소속 조직에 강한 연대감을 보이는 공무원이 조직의 성과보상의 과정과 결과가 보다 공정하다고 인식하였으며 이러한 공정성 인식이 직무만족을 강화하는 것이다. 그러나 격자성은 직무만족에 영향을 미치지 못하여 성과보상 공정성의 매개효과를 논의할 수 없었다. 이러한 결과는 공정한 성과보상제도의 마련이 공무원의 직무만족과 조직성과에 중요하다는 주장을 지지한다고 볼 수 있었다. This study aims to analyze the role of perceived justice on performance-based reward in the relationship between job satisfaction and cultural characteristics of social welfare officials in the Korean local governments. Based on literature review, the perceived justice was divided into two factors- distributive justice and procedural justice, and cultural characteristics of social welfare officials was measured by two theoretical dimensions- group dimension and grid dimension. Mediating regression model has been used to examine the effect of perceived justice in mediating the relationship between cultural characteristics and job satisfaction. The major findings are as follows. First, the group dimension of social welfare officials had significant positive influence on job satisfaction. Second, the effect of group dimension on job satisfaction was mediated by perceived justice. However, the grid dimension did not statistically affect job satisfaction. These results mean that social welfare officials with strong social solidarity perceive their organizational procedure and distribution of reward as more fair. Also, these findings support the argumentation of previous researches that fairness of performance-based reward can be a key element to increase public officials’ job satisfaction.

일반논문 : 관료제의 정치적 중립 훼손: 2012년 국가정보원 정치개입 사건 분석

한승주 ( Seungjoo Han ) 서울대학교 한국행정연구소 2016 行政論叢 Vol.54 No.1

이 연구는 2012년 제18대 대통령 선거 당시 국가정보원이 온라인 공간에서 특정 정당 및 정치인을 지지 및 반대하는 활동으로 정치적 중립 의무를 위반하였던 사건을 분석한다. 파당적 행위가 한 정부 조직의 정상업무로 간주될 수 있었던 논리와 방식을 문헌 분석과 재판 참여관찰을 통해 귀납적으로 도출하였다. 분석 결과, 사건의 발생 조건은 과거부터 정권안보 업무를 수행해 왔던 국정원의 운영이 여전히 불투명한 현실, 집권성이 강한 국정원에 대통령 최측근이 기관장으로 부임하면서 대통령과의 권력거리가 밀접해진 상황, 그리고 대북 사이버심리전이라는 선례 없는 새 업무의 내용과 기준이 여전히 모호한 상황 등으로 볼 수 있었다. 이러한 조건 속에서 국정원의 정치개입 활동이 작동했던 방식은 국정원장의 추상적 정치개입 지시가 조직위계에 따라서 구체적인 업무지침이 되었고, 외주화 및 실적 평가, 대량 확산기술의 사용 등 효율적 업무실행 체계가 운영되면서 정상 업무로 취급되었다. 또한 정치개입 활동을 정당화한 논리는 국가 안보의 절대시, 국정원은 첩보기관으로서 타 기관과 다르다는 예외주의, 업무 범위의 지나친 확장 해석으로 볼 수 있었다. 그 결과 국정원의 사이버심리전 활동은 국정원 내부에서는 정상적인 업무 활동으로 간주되었고 이로써 국정원은 정치적 요구에 과잉 부응하고 전문직업적 중립 의무는 부차적·방계적 의무로 축소하면서 비파당적 중립성 유지에 실패하였던 것이다. 즉, 제도적 차원에서 외부통제 없는 독점적 지위, 행정수반의 강한 지배권이, 조직적 차원에서는 위계적 명령복종 구조와 왜곡된 조직정체성, 업무내용의 모호성이 정치적 중립을 어렵게 한 요인으로 볼 수 있었다. Although political neutrality is one of the most fundamental principles of modern government bureaucracy, it is often violated in reality. This study shows the failure where the Korean government bureaucracy was involved in partisan politics during the 2012 Korean presidential election. It turned out that Korean National Intelligence Service (KNIS) influenced public opinion by posting political comments on the internet. These comments supported a candidate from the ruling party and criticized candidates from the opposition. Some agents of the Psychological Operations Group of the KNIS conducted such political actions under orders from the head of the KNIS and claimed that these activities were not illegal and even were part of their official tasks responding to cyber terror attacks from North Korea. However, they were later convicted of violating their duty of political neutrality in an election. Through qualitative analysis, this study determined why they abused their power and how they conducted these partisan activities. It also suggests the organizational and institutional conditions of failure to control bureaucracy`s power in the context of Korean government.

행정수반의 관료제 활용과 통제 전략 - 2001년 이후 일본의 총리 지도체제 분석 -

한승주 ( Seungjoo Han ),최흥석 ( Heungsuk Choi ),이철주 ( Cheoljoo Lee ) 한국정책학회 2019 韓國政策學會報 Vol.28 No.4

본 논문은 행정수반의 통치 수단으로서 관료제가 효과적으로 활용될 수 있는 방식이 무엇인가를 탐색하기 위해, 지난 20여 년간 개혁을 통해서 비교적 성공적으로 행정수반의 통치력 강화를 이룬 것으로 평가되는 일본의 사례를 분석해보았다. 분석 결과, 다음과 같은 제도적 전략을 활용하여 행정수반이 관료제에 대한 통치력을 강화해온 것을 발견할 수 있었다. 첫째, 정책의제를 행정수반이 주도적으로 생산하기 위하여 참모조직인 내각관방을 강화하고 내각관방을 통해 기획된 국정의 기본방침 및 종합전략을 각 부처에 하달하는 체계를 구축하였다. 둘째, 행정수반의 핵심 사업을 추진하며 부처 간의 조정을 전담하는 컨트롤 타워로 직할 조직인 내각부가 활용되었다. 셋째, 고위직관료의 임명 시 정권의 정책지향이 반영될 수 있는 제도를 공식화 하였다. 한국과 비교한다면, 행정수반의 조직 활용이라는 측면에서 일본의 내각부는 총리의 핵심 사업을 추진하는 직할조직의 성격이 강한 반면, 청와대는 행정부처를 통할하는 조직으로서의 특성이 강하였다. 또한 일본의 내각부는 다수 부처가 관련된 사업의 조정을 담당하는 컨트롤 타워로서 역할을 수행하지만 한국은 이러한 기능이 청와대, 국무총리실 등으로 분산·중첩되어 있다는 점에서 구별된다. 본 연구는 정책결정의 지연, 갈등 조정의 실패라는 심각한 문제를 겪고 있는 한국 상황에서 신속한 정책 추진과 실질적인 성과의 도출을 위해서 일본의 사례를 숙고해볼 필요가 있다고 제안한다. This paper analyzes the case of Japan, which has been evaluated as being relatively successful in strengthening the administrative power of the Prime Minister over the past two decades, in order to explore the means and methods for effectively utilizing the bureaucracy as a governing tool of the Chief Executive. As a result of the analysis, it was identified that the Prime Minister has strengthened the control power over bureaucracy by using the institutional strategies as shown below. First, in order to take the lead in preparing the policy agenda, the Cabinet Secretariat, which is the staff organization, was strengthened, and a system was established to deliver the fundamental policies and comprehensive strategies planned by the Cabinet Secretariat to each ministry. Second, the Cabinet Office, which is a line organization, is utilized as the command center that promotes key projects of the Prime Minister and is in charge of coordination among ministries. Third, a system that can reflect the policy direction of the administration was formulated in the appointment of high-ranking officials. In comparison with Korea, the Cabinet Office of Japan has a strong nature as the line organization for promoting the core projects of the Prime Minister, whereas, the Cheongwadae (the Blue House) has a strong nature as an organization that supervises over the government departments. In addition, the Cabinet Office of Japan serves as the command center for coordinating projects involving multiple ministries, but Korea is distinguished from Japan in that these functions are distributed and superimposed among the Blue House, the Prime Minister's Office, or the like. This study suggests that Japan's case needs to be considered in order to expedite its policy drive and produce practical results, in the situation of Korea which has faced serious problems of delayed policy decisions and failure to reconcile conflicts.