일본 정치주도 정책결정의 가능성 모색 : 민주당 정부를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

국문초록



일본 정치주도 정책결정의 가능성 모색
-민주당 정부를 중심으로 -


단국대학교 대학원 정치외교학과
정치사상전공
공 용
지도교수 : 강 태 훈


이 논문은 2009년 중의원선거 이후, 일본 민주당이 추진한 정치주도의 정책과정을 구체적인 사례에 주목하여 분석한다. 특히, 정치주도 정책결정의 실패요인을 분석하고자 한다. 민주당정권이 추진한 정치주도의 정책과정과 내용을 분석함에 있어서 고이즈미정권과 비교를 시도하여 보다 더 입체적이고 중층적으로 접근해 보고자 한다. 그리고 분석을 위한 이론적 틀로서 신제도론을 활용한다. 신제도론은 공식적 제도에만 주목하는 기존의 제도론과는 달리 관습이나 행동규범, 룰과 같은 비공식적 제도, 리더십 등에도 주목한다. 그러므로 민주당정권 정치주도의 실패요인을 선거제도, 내각제도, 의회제도, 내각과 의회의 관계, 내각과 정당의 관계 등 공식적인 제도뿐만 아니라 행위자와 제도의 상호작용, 그것이 만들어진 관습, 문화적 요소 등을 동시에 고려하여 분석한다.
분석결과를 보면, 실제로 1990년 이후의 일본에서 진행된 행정개혁, 선거제도개혁, 정치자금법개혁 등 일련의 제도 개혁으로 수상의 권한이 강화되었고 수상을 보좌하는 내각부의 기능도 확대되었다. 이러한 요인은 민주당정권에서 정치주도 정책결정을 가능하게 만드는 외부적 환경으로 작용하였다. 실제로 수상이 정책결정과정에서 면담하는 행위자는 관료집단이 아니라 정권중핵부, 정권외연부, 정권보좌부 등 정치가의 비율이 높게 나타났다. 민주당정권에서는 고이즈미정권보다도 정치가 비율이 높게 나타났다.
고이즈미정권은 경제재정자문회의를 활용하여 정치주도의 예산편성에 성공하였다. 그리고 자민당의 반대에도 불구하고 우정민영화 법안을 정치주도로 성립시키게 되었다. 고이즈미정권의 성공요인은 수상이 자신에게 주어진 제도적 권한을 적극적으로 활용하고자 하는 의지와 전략을 가지고 있었다는 점이다. 고이즈미수상은 특명대신제도. 해산권, 공천권 등을 적극적으로 활용하였다. 여당 자민당과의 관계에서 사전심사제를 활용하였으며 사무차관회의를 통하여 관료집단도 활용하였다. 뿐 만 아니라 내각 구성에서 자율권을 가지고 조각이 이루어지면서 각료, 파벌에 대한 통제도 가능하게 되었다. 그리고 고이즈미수상은 국민여론의 지지율을 적극적으로 권력자원으로 활용하였다. 리더십과 관련해서는 고도의 정책판단능력과 승부사적 기질을 발휘할 수 있었다.
민주당정권에 접어들어 하토야마정권, 간정권 그리고 노다정권은 이전 고이즈미정권과는 대조적인 방법으로 정치주도를 추진한 것으로 나타났다. 하토야마정권은 2009년 총선거에서 절대안정다수를 확보하였음에도 불구하고 의회에서 수적 우위를 정치주도 정책결정에 제대로 활용하지 못했다. 해산권, 공천권활용은 불가능하였으며 특명대신제도를 적극적으로 활용하지 못했다. 그리고 여당과 소통에서 사전심사제도, 관료집단을 활용할 수 있는 제도적 장치들을 폐지함으로써 정치주도에 활용하기 곤란하였다. 당내파벌이나 내각통제에서도 문제점이 드러났으며 정책결정에서 승부사적 기질이나 높은 정책판단능력을 보여주기 못하였다. 민주당 출범초기 국민의 높은 지지를 정책결정에 활용하지 못하게 되면서 정치주도에 실패하고 말았다.
간정권에서 수상은 정치주도 정책결정을 위하여 공식적인 제도 활용 뿐 만 아니라 전략적인 측면에서도 인식이 부족하였다. 간수상은 출범초기 높은 여론의 지지에도 불구하고 정치주도 정책결정에 실패하였다. 더구나 2010년 참의원선거에서 2009년 선거공약에서 언급되지 않았던 소비세인상안을 제기하면서 과반수 확보에 실패하고 말았다. 민주당은 중의원에서 과반수를 확보하였지만 참의원에서 과반수를 밑돌게 되면서 자력으로 정치주도 개혁 법안을 성사시킬 기회를 상실하게 되었다. 특명대신제도는 활용되었지만 그 효력을 보기 어려운 상황이었다. 여당 사전심사제도, 관료집단을 활용하기 위한 사무차관회의 등이 부활되었으나 불완전한 상황이었다. 더구나 오자와파벌과 당내 대립이 심화되면서 민주당 내부가 이미 분열된 상황을 맞게 되었다. 결국 각료와 파벌에 대한 통제에 실패하면서 정책결정도 실기하고 말았다.
노다정권에 접어들어서는 민주당에서 이탈자가 나오기 시작하였다. 출범초기 여론의 지지율도 오래 유지되지 못하였다. 참의원에서 과반수 이하 의석을 가지고 있었으므로 노다정권은 3당 합의를 중심으로 소비세 인상안을 추진하게 되었다. 관료집단을 활용하기 위하여 사무차관회의가 부활되었고 여당의 사전심사제도도 자민당시대와 같이 복원되었다. 해산권, 공천권 등 수상에게 주어진 권한을 적시적소에 활용하지 못하였다. 노다정권에서도 민주당 내 파벌갈등으로 파벌, 각료에 대한 통제가 제대로 이루어지지 못했다. 수상의 승부사적 기질도 낮고 정책판단능력도 낮음으로 인해 2012년 궁여지책으로 의회를 해산할 수밖에 없었다. 결국 민주당은 2012년 총선거에서 참패하여 야당으로 전락하고 말았다. 노다정권의 정책결정은 정치주도가 아니라 오히려 자민당식 정책결정으로 회귀하였다고 평가할 수 있다.
일본의 내각제도는 영국식 내각제와 유사한 형태를 가지고 있다. 그러나 영국의 수상이나 내각이 누리는 행정조직 설립 권한이나 의회의 의사운영개입권한은 제도적으로 가지지 못하고 있다. 이러한 제도적 한계를 고려하더라도 민주당정권의 정치주도 실패는 내각-여당 일체화의 결여, 비공식제도로서의 여당 내 파벌의 문제, 연립여당내의 정책차이, 관료조직의 비협조, 정권운영의 미숙함 등이 더 큰 요인이었다. 민주당의 정치주도 실패는 제도적 자원이외에도 국민들의 여론지지라는 정치적 자원을 활용하지 못한 측면도 과소평가하기 어렵다.
민주당정권의 정치주도 실패는 일본정치 뿐만 아니라 한국정치에도 다양한 정치적 함의를 제공해 준다. 우선, 정치주도의 정책결정은 제도적인 문제와 동시에 그 제도를 운영하는 사람과 관련된 요인도 매우 중요하다는 점이다. 고이즈미수상과 같이 제도적 요인을 활용하고자 하는 적극적인 의지, 제도에 대한 이해, 제도를 운영하는 경험, 노하우 등도 매우 중요함을 시사해준다. 그리고 제도를 둘러싼 정치적 관습, 운영 룰, 정치문화와 같은 요인도 매우 중요함을 제시해 주고 있다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제1장. 서론 1
• 제1절. 연구의 목적 1
• 제2절. 연구의 범위와 방법 4
• 제2장. 분석을 위한 이론적 틀 7
• 제1절. 정치주도의 개념 7
• 제2절. 이론적 배경 10
• 제3절. 정치주도에 대한 선행연구와 분석틀의 설정 14
• 1. 일본민주당 정권의 정치주도에 대한 선행연구 14
• 2. 한국에서 신제도주의 분석과 본 연구에 대한 시사점 20
• 3. 본 본문의 분석틀과 변수설명 24
• 제3장. 자민당집권에서 정책결정과정과: 고이즈미 개혁 30
• 제1절. 자민당정권에서 수상권력의 약화요인과 정책결정 30
• 1. 전후 신헌법에서의 수상의 권한 30
• 2. 파벌정치와 중선거구제 그리고 수상권한의 약화 32
• 3. 소선거구-비례대표병립제로의 정치개혁 36
• 4. 하시모토의 행정개혁과 내각관방의 권한강화 38
• (1) 하시모토의 행정개혁 38
• (2) 내각관방의 권한강화 40
• 제2절. 고이즈미의 등장과 관저주도의 개혁 42
• 1. 고이즈미 당선 42
• 2. 경제재정자문회의와 예산편성 44
• 3. 우정민영화 개혁 47
• 제3절. 고이즈미정권의 정치주도 평가 50
• 제4장. 민주당정권의 정치주도 정책결정의 모색 59
• 제1절. 민주당 매니페스토와 정치주도 개혁의 내용 60
• 1. 매니페스토 60
• 2. 민주당 정치주도 개혁의 내용 66
• 제2절. 하토야마 정부와 정치주도 68
• 1. 내각-여당 일체화 시도 68
• 2. 각 성청에서의 정무3역 주도와 탈관료주의 70
• 3. 수상권한의 제약과 국가전략국 실패 74
• 4.하토야마정권의 정치주도 평가와 비교 78
• (1) 하토야마정권의 정치주도 평가 78
• (2) 고이즈미정권과의 비교 86
• 제3절. 간 정부의 탄생과 정치주도 87
• 1. 정부-여당일체화를 위한 부분적 제도개편과 참의원선거패배 88
• (1) 부분적 제도개편 88
• (2) 참의원선거와 민주당의 참패 90
• (3) 원발사고에서의 관료불신과 사무차관회의의 제한적 복원 93
• 2. 재무성주도의 예산편성과 아동수당정책의 후퇴 95
• 3. 간수상의 사임과 정치주도의 변질 98
• 4. 간정권의 정치주도 평가와 비교 99
• (1) 간정권의 정치주도 평가 99
• (2) 고이즈미정권과의비교 105
• 제4절. 노다정부와 정치주도 107
• 1. 여당의 사전심사제도 부활과 오자와파의 배제 107
• 2. 소비세 증세 과정과 정치주도의 폐기 110
• 3. 노다정권의 정치주도 평가와 비교 115
• (1) 노다정권의 정치주도 평가 115
• (2) 고이즈미정권과 비교 121
• 제5절. 민주당정권과 고이즈미정권의 정치주도 비교 122
• 제5장. 분석 결과 및 함의 130
• 1. 분석 결과의 요약 130
• 2. 분석의 함의 132
• 참고문헌 135

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