의원발의 법안의 합리성 제고를 위한 고찰 : AHP분석을 통한 입법영향평가제도 설계를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

제19대국회에서 제출 및 발의된 법률안은 17,822건으로 이 가운데 의원발의 법률안은 16,729건이며, 43%가 처리되었다. 제15대국회에서 의원입법이 정부입법의 건수를 넘어선 후 제19대국회까지 의원입법의 증가 추세는 계속되었다. 이러한 의원입법의 증가현상은 민주화가 확산되면서 빠르게 변화하는 국민적 요구와 사회적 수요에 적극적으로 대응할 수 있는 의원입법의 특성이 반영된 것이며, 국회로 입법의 중심이 이동하게 되었음을 의미하는 것이라 할 수 있다. 그러나 주요 선진국들에 비해 상대적으로 의원발의 법률안이 많고 처리비율이 저조하다는 이유와 함께 최근 들어 무분별한 의원입법의 증가에 따라 발생하는 부정적인 측면에 대하여 우려가 제기되고 있는 실정이다. 무엇보다도 법률은 그 성격상 규제가 포함되어 있어 의원입법으로 인해 생산되는 규제의 증가 때문이며 규제에 대한 합리적인 관리가 국가경제와 사회의 중요한 문제로 대두되고 있다. 따라서 의원입법의 증가는 국회의원이 국민의 대표기관으로서 민의를 적절하게 반영하는 것으로써 국회의 본질적인 역할 증대라는 긍정적인 의미가 있기 때문에 무엇보다 중요한 것은 어떻게 하면 이렇게 급증하는 의원입법을 합리적으로 관리하여 높은 품질의 법을 만들 수 있는가 이다. 이러한 맥락에서 본 연구에서는 입법과정에서 정치성 보다는 합리성에 근거하여 법안심사가 이루어 질 수 있도록 의원입법에 대한 사전적 영향평가제도를 설계하는 방안을 제시하는데 그 목적이 있다. 이론적 고찰을 통해 입법과정이 정책결정과정이므로 정책의 합리성 제고를 위해 영향평가가 필요한 것과 같이 의윈입법의 합리성 제고를 위한 방안으로서 입법영향평가가 필요하다는 것을 제시하였다.
그 동안 국회차원에서 의원입법에 대한 규제영향분석 또는 입법영향평가 도입을 위해 국회법 등 관련 법률에 대한 개정 논의가 있어 왔으며, 제18대국회에서 처음으로 논의가 시작된 후 제19대국회로 이어졌으나 관련 제도를 입법화하지는 못하였다. 논의의 결실을 맺지 못한 가장 큰 이유는 이러한 제도도입이 국회의원의 입법권을 제한한다는 야당의원들의 우려가 강했기 때문이었다. 야당의원은 현재 시행되고 있는 제도들이 법안심사시에 활용되어 의원입법의 합리성을 제고하는 데 역할을 하고 있기 때문에 추가적인 제도 도입은 필요가 없다고 판단한 것이다. 본 연구에서는 우리나라의 정부 및 국회차원에서 현재 활용하고 있는 유사한 제도에 대한 분석을 하였으며, 특히 국회에서 시행중인 상임위 전문위원의 검토보고, 국회예산정책처의 법안비용추계 및 조세특례평가, 국회입법조사처의 조사회답 및 현행 법률에 대한 입법영향평가 등을 통해 의원발의 법안에 대해 넓은 의미의 입법영향평가가 어떻게 이루어지고 있는지 살펴보았다. 그 결과 해외사례분석을 통해 알 수 있듯이 주요 선진국에서 국회차원에서 실시하고 있는 규제영향분석 또는 입법영향평가와는 차이가 있었다. 본 연구도 이러한 차이를 어떻게 보완할 수 있느냐에 중점을 둔 것이라 할 수 있다.
본 연구의 목적을 위해 제19대 국회 환경노동위원회에서 의결된 환경관련 규제의원입법 사례분석을 통해 법안심사가 과학적이고 합리적인 분석 보다는 정치적 협상과 타협에 의해 이루어 졌음을 밝혀서 입법영향평가의 필요성을 도출하고, 국내외 사례를 통하여 입법영향평가제도의 설계시 고려하여야 할 주요 요소를 구성하였으며, 이렇게 설계된 대안을 가지고 전문가 등을 대상으로 계층적 의사결정을 실시하고 분석결과를 종합하여 입법영향평가 모형을 제시하였다. 계층적 의사결정인 AHP분석은 실제 법안을 입안하는 국회의원과 보좌직원, 그리고 국회직원인 국회사무처, 상임위원회, 법제실, 예산정책처, 입법조사처 직원을 비롯하여 행정부처 공무원, 그리고 학계 전문가를 대상으로 하여 분석결과를 도출해 내었다. 또한 이러한 분석결과의 신뢰도를 높이기 위해 추가적으로 인터뷰를 실시하고 그 내용을 반영하여 결론을 내렸다.
계층적 의사결정의 분석결과와 인터뷰내용을 종합해보면, 정책도입에 대한 기준으로 대부분 집단에서 실현가능성을 가장 중요한 기준으로, 효율성을 가장 낮은 기준으로 보았다. 그리고 의원입법에 관한 영향평가제도를 설계할 경우 초기단계에서는 실현가능성 측면에서 중요규제를 대상으로 필수적인 절차를 통하여 법률안 발의시 국회입법조사처가 작성한 사전적 입법영향평가서를 첨부하여 제출하면 이를 상임위 또는 상임위 심사 전에 규제개혁특별위원회에서 활용하는 것이 바람직하다는 대안을 제시하였다. 다만 국회입법조사처가 의원입법에 대한 사전적 영향평가를 담당하더라도 재정적 판단이 중요하므로 법안비용추계와 조세특례평가를 담당하고 있는 국회예산정책처와 어떤 식으로든 협업이 필요하다고 하겠다.
그리고 본 연구는 입법영향평가에 중점을 두고 살펴보았으나 AHP분석을 통해 제도 도입시 실현가능성이 가장 중요한 가치임을 전제하면 사전적으로 중요규제를 대상으로 해야 한다는 점에서 사전적 규제영향평가로 제한해서 제도를 시작하는 것이 바람직하다는 것을 알 수 있었다. 무엇보다도 이러한 연구결과는 제20대국회에서는 야당측에서 “국회에 규제심사기구를 설치할 수 있는 관련 법안을 발의할 계획”이라고 밝힌 점을 고려할 때 규제심사기구를 만드는데 중요한 역할을 할 것이며, 또한 입법영향평가제도를 확대로 이어져 질 높은 법률은 만드는데 기여할 것으로 보았다. 그러나 본 연구는 결과적으로 국회내 의원입법에 대한 사전적 규제영향평가제도를 설계하는 것을 대상으로 하였기 때문에 보다 중요할 수 있는 구체적인 규제영향평가를 위한 모델이나 기법 등에 대한 연구는 제외되었다는 한계가 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 1
• 제2절 연구의 목적 5
• 제3절 연구의 범위 7
• 제4절 연구의 방법 9
• 제2장 이론적 고찰 11
• 제1절 입법과정의 이론적 검토 11
• 1. 정책과정에서 의원입법 11
• 2. 입법과정에서 정치성과 합리성 개념 14
• 제2절 의원입법과 규제의 의의 16
• 1. 규제의 개념 16
• 2. 입법과정과 규제형성에 관한 주요 이론 17
• 제3절 선행연구의 검토 22
• 1. 선행연구의 최근 경향 22
• 2. 입법영향평가제도의 요인별 주요 선행연구 24
• 3. 선행연구의 한계 및 본 연구의 의의 29
• 제3장 제도적 고찰 33
• 제1절 의원입법 증가현상의 검토 33
• 제2절 입법과정의 제도적 고찰 37
• 1. 한국의 의원 입법과정 37
• 2. 법률안 심사과정의 검토 제도 42
• 제3절 국내외 합리성 제고 제도사례 고찰 54
• 1. 국내 사례 분석 54
• 2. 해외 사례 분석 91
• 제4장 연구설계 107
• 제1절 연구방법 107
• 1. 연구의 절차 107
• 2. 연구 방법 108
• 3. 자료수집 109
• 제2절 사례분석 111
• 1. 사례분석 개요 111
• 2. 사례분석 방법 112
• 3. 사례분석 모형 114
• 제3절 계층적 의사결정: AHP 118
• 1. 계층적 의사결정방법(AHP)의 개요 118
• 2. 계층적 의사결정방법의 적용 120
• 3. 계층적 의사결정분석을 위한 자료의 수집 127
• 제5장 심층 사례분석 130
• 제1절 사례 선정 130
• 제2절 사례분석 결과 132
• 1. 화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률 및 유해화학물질관리법 132
• 2. 환경오염피해 배상책임 및 구제에 관한 법률 144
• 제3절 소결 154
• 제6장 계층적 의사결정 분석 156
• 제1절 정책기준에 대한 우선순위 분석 156
• 제2절 사전영향평가 제도설계 요인별 AHP 분석 160
• 1. 사전영향평가제도의 대상 160
• 2. 사전영향평가제도의 절차 및 임의권고 170
• 3. 사전영향평가의 작성제출시점 179
• 4. 사전영향평가의 작성담당기관 189
• 5. 사전영향평가 결과의 활용기관 201
• 제3절 소결 211
• 제7장 결 론 213
• 제1절 연구결과의 요약 213
• 제2절 연구의 함의 217
• 제3절 연구의 한계 221
• 참고문헌 223
• 부록 1. AHP 설문지 235

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