지능정보사회와 지방자치단체의 사무 - 「지능정보화 기본법」상 국가와 지방자치단체 간의 관계를 중심으로 -

김상태,박영현 한국지방자치법학회 2020 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.20 No.4

In Korea, ICT technologies have been developed faster than any other countries both quantitatively and qualitatively, and with the recent integration with AI, various services required by citizens are provided currently. In particular, the services provided by local governments using intelligence information technologies are drawing attention because these services are directly related to local residents. However, the central government takes the lead in policies that are significantly related to regional intelligence information, hindering local governments to promote an active policy that reflects the regional characteristics and demand of local residents. Further, there are difficulties in achieving policy outcomes due to the lack of mutual understanding and information sharing between the central government and local governments. In particular, the Framework Act on Intelligence Information does not specify unique affairs of a local government that can be handled under its responsibility because the affairs that can be handled by a local government are carried out jointly (commonly) by government agencies. Therefore, it is necessary to guarantee local government’s affairs related to intelligence information in the region so that such affairs can be led by the local government. For such reason, legal and institutional tasks to guarantee the affairs of a local government in the intelligence information society have been reviewed and such tasks can be summarized as follows. First, the affairs provided in Article 9, Paragraph (2) of the Local Autonomy Act do not need to be handled by a local government. It may be difficult to determine the principal agent for new affairs such as an affair related to intelligence information which has not been discussed previously. Nevertheless, affairs which are closely related to the region should be allocated as an autonomous affair in principle. Second, it is necessary to newly establish affair allocation standard in the Framework Act on Intelligence Information and re-allocate affairs provided as a joint affair (common affair) under the Framework Act on Intelligence Information according to the newly established affair allocation standard as a national affair or an autonomous affair by considering the characteristics of such affairs, the principal agent, and financial burden required for the execution of such affairs. Third, even if preferential authority for an intelligence information-related affair is granted to a local government, the central government should provide administrative, financial, and technical support to such local governments that perform such autonomous affairs in terms of bearing ultimate responsibility for the realization of intelligence information society. Fourth, a joint affair between the central government and local governments should be acknowledged within a limited range, regardless of its necessity. For such purpose, affairs provided in the Framework Act on Intelligence Information should be re-allocated into a national affair and an autonomous affair, and a joint affair should be acknowledged only when there is a significant need of joint execution as an exception. 우리나라는 그 동안 어느 나라보다도 빠르게 ICT 기술이 양적・질적으로 발전하여 왔고 여기에 최근에는 AI를 접목하면서 국민이 필요로 하는 다양한 서비스를 제공하고 있다. 특히, 지능정보기술을 활용한 지방자치단체의 서비스는 주민들과 직접적인 관련이 있어서 더욱 주목을 받고 있다. 그럼에도 지역의 지능정보화와 상당한 관련성이 있는 정책조차 국가가 주도하면서 지방자치단체는 지역의 특성과 주민의 수요를 반영하는 적극적인 정책을 추진할 수가 없고, 국가와 지방자치단체 간 상호 이해 및 정보 공유 부족으로 인하여 정책의 성과 달성에 어려움이 있다. 특히, 「지능정보화 기본법」은 지방자치단체가 수행할 수 있는 사무를 국가기관 등과 공동(공통)으로 수행하고 있어서 지방자치단체의 고유한 업무로서 자기 책임 하에 처리할 수 있는 사무는 명시하고 있지 않다. 따라서, 지역에서의 지능정보화 관련 사무만큼은 지방자치단체가 주도할 수 있도록 지방자치단체의 사무를 보장할 필요가 있다. 이러한 이유로 지금까지 지능정보사회에 있어 지방자치단체의 사무를 보장할 수 있는 법제도적 과제를 검토하였고 이를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 「지방자치법」 제9조 제2항에 의하여 규정되어 있는 사무라고 하여 반드시 그러한 사무가 지방자치단체에 의해서만 수행되어야 하는 것은 아니다. 또한 지능정보화와 관련된 사무와 같이 그 동안 논의되지 않았던 새로운 사무에 대해서는 사무의 귀속 주체를 정하기가 어려울 수 있다. 그럼에도 불구하고 지방과 밀접하게 관련되는 사무라면, 원칙적으로 자치사무로 배분해야 한다. 둘째, 「지능정보화 기본법」에 사무배분 기준을 신설하고 이렇게 신설된 사무배분 기준에 따라 「지능정보화 기본법」상 공동사무(공통사무)로 규정되어 있는 사무를 사무의 성격, 사무의 귀속책임자, 사무수행에 필요한 재정부담 등을 고려하여 국가사무 또는 자치사무로 재배분하여야 한다. 셋째, 지능정보화 관련 사무에 대한 지방자치단체의 우선적 권한을 부여하더라도 국가는 지능정보사회의 구현에 대해 궁극적인 책임을 부담한다는 점에서 자치사무를 수행하는 지방자치단체에 대해 행정적・재정적・기술적 지원을 해야 한다. 넷째, 국가와 지방자치단체 간 공동사무는 그 필요성이 있다고 하더라도 한정된 범위 내에서 인정되어야 한다. 이를 위해 우선은 「지능정보화 기본법」상의 사무를 국가사무와 자치사무로 재배분하고, 예외적으로 공동수행의 필요성이 현저한 경우에 한하여 공동사무로 인정해야 한다.

地方自治團體의 事務에 관한 現行法의 問題點과 立法論的 考察

서정욱(Seo Jeong-Uk) 한국비교공법학회 2007 公法學硏究 Vol.8 No.1

지방자치란 일정한 지역적 사무를 지역주민의 의사에 기하여 국가로부터 독립된 법인인 지역적 단체가 자주적으로 처리하는 것을 말한다. 즉 지방자치는 각 지방의 주민생활에 밀접한 관련이 있는 공공사무를 지방주민의 의사와 책임에 기하여 자주적으로 처리 하게하는 지방행정의 방식이라 할 수 있다. 우리 헌법 제117조는 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다(제1항)’고 규정하고 있고, 또한 ‘지방자치단체의 종류는 법률로 정한다(제2항)’라고 규정하여 지방자치제도를 헌법적 제도로 보장하고 있다. 한편 지방자치단체의 사무라 함은 지방자치단체가 사무의 관리주체가 되는 사무를 말한다. 지방자치단체의 사무에 대하여 지방의회가 원칙적으로 개입할 수 있으며 사무처리의 효과는 지방자치단체에 귀속된다. 지방자치단체의 사무에는 자치사무와 단체위임사무가 있다. 기관위임사무는 지방자치단체의 장이 처리하지만 그 성질은 국가의 사무이며 지방자치단체의 사무는 아니다. 따라서, 기관위임사무의 처리효과는 국가에 귀속된다. 지방자치법 제9조 제1항은 ‘지방자치단체는 그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.’라고 규정하고 있는데, ‘법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무’라 함은 단체위임사무를 말한다. 본고에서는 오늘날 한 국가에서의 중앙집권과 지방분권의 문제는 세계화와 지방화라는 두개의 목표를 동시에 달성하기 위하여 그 조화로운 실현이 요구되며, 특히 지방자치가 활성화되기 위하여 정부가 움켜지고 있는 권한을 과감하게 지방으로 이양하여야 한다는 지방화의 관점에서 현행법의 여러 문제점을 살펴보고 이에 대한 입법론적 대안을 제시해 보도록 하겠다. The local autonomy means the local organization which is an independent body from the State autonomously handling regional affairs according to the opinions of local residents. Therefore, the local autonomy is a method of local administration which enables to handle autonomously the public affairs that are closely related to the living of local residents based on the local residents' opinions and responsibilities. The local autonomy system is protected by the constitutional system which is shown by the clause 1 of the Article 117 of the Constitution of the Republic of Korea which states that the local government handles the affairs relating to the public welfare, deals with the properties and enacts law in regards to autonomy within the limit of law and by the clause 2 which states that the type of a local government is decided based on the law. The affairs of a local government mean affairs that a local government acts as a managing authority. The local council is able to intervene in principle with respect to the affairs of a local government and the effects of conducting affairs belong to a local government. The affairs of a local government consist of autonomous affairs and collective delegated affairs. The head of a local government deals with the agency delegated affairs which are treated as the state affairs, not the affairs of a local government. Therefore, the effects of conducting the agency delegated affairs belong to the State. The Article 9.1 of the Local Autonomy Act states that a local government handles the autonomous affairs within its jurisdiction and the affairs which belong to a local government in accordance with the statue. The affairs which belong to a local government in accordance with the statue mean collective delegated affairs. This article presents controversial issues with the law in force and suggest legislative proposals dealing with the issues that the centralization and decentralization of powers in a country should be realized harmoniously to achieve the goals of globalization and localization, especially by examining from a localization point of view which states that the powers of a central government should be turned over resolutely to a local government.

행정심판과 지방자치

문상덕(Mun Sang Deok) 한국지방자치법학회 2006 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.6 No.2

1984년 제정되고 1985년부터 시행된 행정심판법은 행정심판기구의 확대 개편을 통하여 행정심판에 대한 수요 증가에 대응하면서, 청구인의 심판절차상의 편의 및 절차적 권익을 도모하였고, 헌법에 표명된 행정심판에의 사법절차의 확대 적용을 통하여 행정구제적 기능과 역할을 제고하는 방향으로 발전되어 왔다. 그런데 지방자치제가 복원된 현재에 있어서는 행정심판의 권익구제기능의 확대가 지방자치권의 침해 가능성으로 이어질 수 있어 행정심판제도의 보완이 요청된다 하겠다. 독일과 프랑스, 일본 등에 있어 특히 자치사무에 관한 자치행정청의 처분에 대하여는 그 처분청 스스로가 재결청이 되도록 하고 있는 점이라든가, 자치행정청 이외의 기관에 의한 행정심판이 허용되는 경우에도 그 심리 및 재결의 범위는 위법사유에만 국한되고 자치행정청의 재량적ㆍ정책적 당ㆍ부당의 문제에 대하여는 재결로서 관여할 수 없게 한 점 등은, 행정심판의 구제적 기능을 중시하면서도 지방자치단체의 자치권 보호를 기하려는 입법목적에 있었기 때문이다. 우리나라의 행정심판제도는 그 도입 시에 지방자치의 미 실시로 인하여 지방자치단체를 독립적 법주체 내지 대등한 행정주체로 인정하려는 전제가 부족하였고, 현재에 있어서도 지방자치단체의 사무를 위임사무(단체위임사무와 기관위임사무)와 자치사무로 구분하고 사무에 따른 국가기관 등의 감독적 관여의 방법이나 범위, 그에 대한 불복수단 등을 이원적으로 규정하고 있는 지방자치법과, 심판대상인 처분과 관련된 사무에 관하여 위임사무ㆍ자치사무 여부를 구분함이 없이 지방자치단체의 모든 사무에 관한 자치행정청(단체장 등)의 처분에 대하여 통일적인 행정심판기구 및 절차(심리ㆍ재결절차)를 채택ㆍ유지하고 있는 행정심판법의 비정합적 규율구조로 인해, 지방자치법상 의도된 자치권 보호의 정신이 적어도 행정심판법에서는 찾아보기 힘든 상황이 되어 있는 것이다. 구체적으로 현행 행정심판법에 의할 때, 자치사무에 관한 처분취소심판의 경우, 행정심판을 통한 자치권 침해의 양상은 다음의 세 가지 측면에서 지적될 수 있다. 예컨대 피청구인이 시ㆍ도지사인 경우에는 i) 그 취소심판의 심리ㆍ의결과 그에 따른 재결을 모두 처분청이 소속된 법주체(시ㆍ도)가 아닌 별개의 법주체로서의 국가의 행정기관인 국무총리행정심판위원회와 주무부장관이 각각 담당하게 되어, 행정의 자기통제가 타자통제로 변질된다는 점, ii) 심판 청구에 대한 심리 내지 의결(재결)의 범위도 처분의 위법성 뿐 아니라 부당성에까지 미치기 때문에, 지방자치단체의 독자적 정책의 당ㆍ부당의 문제가 타자통제에 의한 심리의 대상이 된다는 점, iii) 처분의 위험 또는 부당을 이유로 한 인용재결(취소재결)로 패배한 피청구인(시ㆍ도지사)에게 불복제소권을 인정하지 않음으로 인해(해석론은 별개), 행정심판기관에 의한 재결이 당해 법률분쟁의 종국적인 결정으로 이어지고 있다는 점 등이다. 이러한 문제점으로 인해 행정구제적 목적과 지방자치권 보장의 조화를 도모하는 행정 심판제도의 개선이 필요하다고 보았다. 그리고 그 개선방안으로 먼저, 지방자치법이 채택하고 있는 사무구분체제를 고려하여, 행정심판의 경우에도 위임사무와 자치사무에 대하여 각각 행정심판의 절차를 이원화할 필요가 있다고 보았다. 즉 위임사무 관련 처분에 대해서는 현행 행정심판법의 체제를 그대로 유지하여도 무방하되, 지방자치단체의 자치 사무 관련 처분에 대하여는 먼저 해석론으로서 자치사무에 대해서는 이론적으로 소관감독행정기관이 없다고 보아 그 재결청도 행정심판법 제5조 제2항 제3호에 따라 그 밖에 소관 감독행정기관이 없는 경우에 해당하는 것으로 보고 처분청인 시ㆍ도지사 스스로가 재결청이 된다고 해석하는 방안이다. 그리고 해석론적 한계를 보완하는 입법론으로는, 자치사무와 관련해서는 당해 단체장의 처분에 대해 소관 감독행정기관이 없는 경우로서 처분청(단체장) 스스로가 재결청이 된다는 점을 명문으로 규정하고, 단체장 소속 행정기관이나 하부 행정기관의 자치사무 관련 처분에 대하여는 상급청이자 감독청으로서의 단체장이 재결청이 되도록 규정하여야 한다고 본다. 그리고 이 경우 처분청 스스로가 재결청이 되므로 행정심판의 공정성ㆍ객관성을 담보하기 위하여 위원의 위촉에 있어서 15인의 위원 중 7인은 단체장이 직접 위촉하고 과반수인 8인은 지방의회가 추천하는 인사를 단체장이 위촉하도록 하며, 행정심판위원회 위원장은 민간위원 중에서 전체 위원의 투표로서 다수표를 얻는 자로 정하고, 모든 행정심판 회의에 있어서는 변호사와 법률학 교수를 반드시 각 1인 이상 지정되도록 하는 규정을 신설할 필요성이 크며, 기초지방자치단체인 시ㆍ군ㆍ구에도 소속 행정심판위원회가 설치되어야 한다 The Administrative Appeals Act established in 1984 and come into effect in 1985 has been developed mostly for the administrative relief. However in the era of local self-government, the expansion of the relief function of Administrative Appeals can come to infringe on the right of self-government. In Germany, France and Japan, not the agency of central government or another body corporate(another local government) but the agency of local government which takes an administrative act(measure) on it s own affairs becomes the agency for the adjudication(decision) of administrative appeals by itself. And that is for the guarantee of the right of self-government. The Administrative Appeals Act in force doesn t know the difference of delegated affairs and it s own affairs of local government unlike Local Self-Government Act. In the concrete, there are some problems in Administrative Appeals Act in force like these. i) There is no guarantee of self-control in the administrative appeals on it s own affairs of local government, ii) Not only illegality but also unreasonableness of the acts of administrative agencies can be judged by another body corporate. iii) There is no guarantee of locus standi to the agency which is lost a suit in administrative appeals. Therefore, I d like to insist on next three points. First, it needs that the administrative appeals procedures must be divided into two different procedures in accordance with the character of affairs(delegated affairs and it s own affairs) of local government. Especially, the agency of local government which takes an administrative act(measure) on it s own affairs should become the agency for the adjudication(decision) of administrative appeals by itself for the guarantee of the right of self-government. Second, the chief of administrative appeals commission should be elected by mutual vote and administrative appeals commission of city, county, ward(district) should be organized. Third, an opportunity of new trial to the Administrative Appeals Commission, a body established under the Prime Minister should be given to the agency which is defeated in the administrative appeals and the locus standi should be given to the agency which is defeated in the new trial.

일본의 지방분권과 관련법제개정의 동향

최철호(Choi Chol-Ho) 부산대학교 법학연구소 2006 법학연구 Vol.47 No.1

지방분권추진위원회의 권고를 받아서 1999년 제정된 일본의 地方分權推進一括法에 따른 분권개혁의 가장 큰 특징으로는 기관위임사무의 폐지와 이의 대응제도로서 사무구분의 재구성이었다. 즉, 국가와 지방의 관계를 상하 · 주종의 관계로 하여 지방자치단체의 자주성 · 자립성의 확보에 큰 장해요인으로서 집권적 행정의 핵심으로 되어 있었던 제도 중의 하나가 바로 이 기관위임사무제도였었는데 이번 지방분권개혁 과정에서 이의 폐지를 핵심적 과제로 설정하여서 추진한 결과 종전의 기관위임사무를 自治事務와 法定受託事務의 2개의 사무로 재구성하였다. 따라서 종래에는 도시계획법에 있어서 도시계획사무의 대부분이 시정촌(기초자치단체)에서는 단체위임사무, 도도부현(광역지방자치단체)에서는 국가의 기관위임사무로 되어 있었던 것이 지방분권일괄법에 따라 그 대부분이 자치사무로 되어서 종래와 같은 국가의 포괄적 · 일반적인 지휘 · 감독권은 형식적으로는 모두 소멸하고 도시계획제도에 있어서 상당 부분 지방자치단체의 자주성, 자립성을 확보할 수 있었다. 마찬가지로 환경법 분야에서도 환경관련사무의 많은 부분이 지방자치단체가 독자적으로 집행할 수 있는 자치사무로 되었다. 이러한 지방분권개혁을 통해서 과거에는 지방자치단체가 제정하는 조례를 적용할 수 없었던 기관위임사무가 없어지고 조례를 적용할 수 있는 자치사무가 확대되어서 지방자치가 법제도로서 보충되었다고 하겠다. 본 논문은 도시계획행정과 환경행정에 있어서 일본의 지방분권개혁과정의 개요를 관련법제도의 변천 등을 정리 · 평가하는 것을 통해서 분석하여 향후 우리나라에서 추진해 나가는 지방분권개혁에 시사점을 얻고자 하는데 그 목적이 있다. The main topic of this thesis is the study of Significance and its Problems of the amendment of Local Autonomy Law and City Planning Law, Environmental Law, by analyzing the theory about the new classification of Local Governments’ Affairs. In past, Since most part of Local Government’s Affairs were the functions to be given from Government named "Delegated Affair", Local Government performed the functions as lower-administration of Government according to Government’s ordinance. But by amendment of Local Autonomy Law and City Planning Law, Environmental Law in 1999-2000, most of the Government's Affairs were changed to "Original Local Governments’ Affair" and to "Legally Entrusted Affair". Owing to decentralization reform, much part of Local Government’s affairs that used to be under the control of Government can be independently handled by local governments now. As a result, the city planning and environmental affairs that were not affected by the ordinances enacted by a local government in the past are under the control of local government now. And the local government’s authority on city planning and environment administration has been expanded. In general, the regulation standards of environment protection laws are national minimum. Therefore, to protect the local environment, the local government should be able to enact ordinances that have higher legal and regulation standards than the national standards and are applied to wider scope. The purpose of this study is to clarify the affairs of local government for future city planning and environment administration by organizing and evaluating the important points of decentralization regarding city planning and environment administration. Finally according to investigating the Local Autonomy Law and City Planning Law, Environmental Law and Legal System enacted and implemented by Japan which experienced revision of legal system of Local Autonomy Law and City Planning Law prior to Korea, I hope that It will be applied to improve the legal system of Local Autonomy Law and City Planning Law in Korea.

정부경제지출의 생산성에 좋은 거버넌스와 제도가 미치는 영향: OECD 회원국을 중심으로

유금록 ( Yoo Keum-rok ) 한국행정학회 2021 韓國行政學報 Vol.55 No.2

본 연구는 2000년부터 2014까지 27개 OECD 회원국들의 일반정부 경제지출의 생산성을 측정하고, 좋은 거버넌스, 재정제도, 그리고 정치제도가 정부경제지출의 생산성에 미치는 효과를 분석하였다. 정부경제지출의 생산성은 2000년부터 2014년까지 평균 1.8% 감소하였다. 정부경제지출의 생산성의 구성요소인 효율성과 기술변화도 각각 0.5%, 1.3% 감소하였다. 이는 정부경제지출의 생산성이 효율성의 감소뿐만 아니라 기술퇴보로 인해 감소했다는 것을 시사한다. 지출규모별 정부경제지출의 생산성 차이를 분석한 결과, 중소규모 국가의 생산성이 대규모 국가보다 더 높은 것으로 나타났다. 좋은 거버넌스가 정부경제지출의 생산성에 미치는 영향을 분석한 결과, 정부효과성, 참여 및 책임성, 정치안정 및 비폭력 순으로 정부경제지출의 생산성에 긍정적 영향을 미치는 반면 규제의 질, 법치, 부패통제는 정부경제지출의 생산성에 유의미한 효과를 미치지 않는 것으로 나타났다. 거버넌스 평균과 정부의 질은 정부경제지출의 생산성에 긍정적 영향을 미치는 것으로 나타났다. 재정제도가 정부경제지출의 생산성에 미치는 영향은 독립재정기구와 지출분권이 정부경제지출의 생산성을 증가시키는 효과를 미치는 반면 재정준칙과 조세분권은 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 정치제도의 경우에는 다수대표제선거제도가 정부경제지출의 생산성에 긍정적 영향을 미치는 반면 정부형태(대통령제)와 정부체제(단일정당정부)는 유의미한 효과를 미치지 않는 것으로 나타났다. This study measured the productivity of general government expenditure on economic affairs in 27 OECD member countries, and analyzed the impacts of good governance and fiscal and political institutions on productivity. From 2000 to 2014 productivity decreased by an average of 1.8%. Efficiency and technical change, components of productivity, also declined by an average of 0.5% and 1.3%, respectively. This implies that the productivity of government expenditure on economic affairs has been reduced by technical regress as well as a decline in efficiency. An examination of productivity differences by expenditure size shows that the productivity of small and medium-sized countries is significantly higher than that of large ones. The impacts of good governance on the productivity of government spending on economic affairs demonstrate that government effectiveness, voice and accountability, and political stability and absence of violence sequentially have a positive influence, while regulatory quality, rule of law, and control of corruption exert no significant effect. The mean of good governance and the quality of government positively influence the productivity of government expenditure on economic affairs. The impacts of fiscal institutions reveal that independent fiscal institutions and expenditure decentralization wield a positively increasing effect on the productivity of government spending on economic affairs, whereas fiscal rules and tax-revenue decentralization do not exercise a significant effect. As for political institutions, a majoritarian electoral system has a positive influence on productivity, whereas the presidential government form and single-party government system do not have a significant effect on it.

우리나라 중앙정부와 지방정부간 체육사무의 배분 분석

오연풍 한국체육정책학회 2012 한국체육정책학회지 Vol.10 No.2

As sports administration has been enlarged and sophisticated, central and local government in charge of it needs to distribute their responsibilities vertically to carry it out, and at the same time, needs to integrate it centrally and synthetically. Therefore, it seems to be important that centralization and localization of administration harmonize with each other, and their distribution of duties is equitable. Even recently, most of the sports task have assigned by central government. Thus, it is urgent, for solid localization to task relating to a local area rather than the whole nation can be transferred to local government. Nevertheless, administration affairs and duty transfer to local government incomplete because acts prescribing duty present no concrete criteria for it; duty definition for central and local government seems to be reformed. Subsequently, so as to redistribute administration affairs and duty between central and local government as a prerequisite for localization and for the responsibility guarantee of local government needs the development concrete criteria as popular rule, efficiency, equity, economy. As sports administration has been enlarged and sophisticated, central and local government in charge of it needs to distribute their responsibilities vertically to carry it out, and at the same time, needs to integrate it centrally and synthetically. Therefore, it seems to be important that centralization and localization of administration harmonize with each other, and their distribution of duties is equitable. Even recently, most of the sports task have assigned by central government. Thus, it is urgent, for solid localization to task relating to a local area rather than the whole nation can be transferred to local government. Nevertheless, administration affairs and duty transfer to local government incomplete because acts prescribing duty present no concrete criteria for it; duty definition for central and local government seems to be reformed. Subsequently, so as to redistribute administration affairs and duty between central and local government as a prerequisite for localization and for the responsibility guarantee of local government needs the development concrete criteria as popular rule, efficiency, equity, economy.

일원제 자치경찰제도 도입 모델에 대한 자치성 검토

김원중 한국지방자치법학회 2020 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.20 No.3

The Moon Jae-in administration has continuously been discussing the introduction of the autonomous police system, and the 21st National Assembly announced the introduction of a unified autonomous police system by retreating from the regional autonomous police system that had been working in discussion so far. Although the introduction was announced as a legislative bill by the National Assembly, it can be regarded as a common bill of the government and the National Assembly for it is pushed ahead through consultations with the government. The unified self-governing police system is to introduce a system in which the national police agency deals with the affairs of self-governing police, unlike the existing self-governing police system, which was reviewed to strengthen existing local autonomy. It is questionable whether the unified self-governing police system really fits with local autonomy. In other words, it is doubtful if it is possible to say that it is the autonomous police that the national police agency handles some of the local police affairs related to life safety as autonomous affairs. Local autonomy is responsible for the welfare of local residents with its own independent will. In the modern democratic society, all local residents cannot directly participate in their local affairs, so a person with local representativeness is elected to deal with those affairs. Therefore, it is local autonomy that local residents‘ intentions are directly reflected in their local affairs and the local affairs are handled independently. However, the unified self-governing police system legislation being currently in the works is a system in which the national police agency of the central government copes with the affairs of the self-governing police without a method for direct participation of local residents. Autonomous police affairs use the expression of local self-governing police, but its executive agency is the government, and the government is also in charge of administrative agency. In order for a true self-government police system to be completed, local residents should participate in self-governing police affairs on their own and local government should have its responsibility. Therefore, it is questionable whether the unified self-governing police system really fits with local autonomy. This study reviewed the legislative bill proposed by the National Assembly from the perspective of local autonomy. 문재인 정부는 자치경찰제도 도입에 대한 논의를 지속적으로 추진해 왔으며, 21대 국회에서는 그동안 논의되었던 광역단위 자치경찰제도에서 일보 후퇴하여 일원화된 자치경찰제도 도입을 발표하였다. 국회에서 의원입법안으로 발표하였으나 이는 정부와 협의를 통하여 추진하는 것으로 정부와 국회의 공통된 법안이라 볼 수 있다. 일원화된 자치경찰제도는 기존의 지방자치성 강화를 위해 검토되었던 자치경찰제도와 달리 국가경찰기관에서 자치경찰사무를 추진하는 제도 도입이다. 이러한 일원화된 자치경찰제도가 과연 지방자치에 부합하는 가에 대하여 의문이다. 즉, 국가경찰기관이 지역의 경찰사무 중 일부 생활안전과 관련되는 사무를 자치사무라 하여 그 사무를 처리하는 것이 자치경찰이라 할 수 있는지 의문이다. 지방자치는 지역민이 스스로 자주적인 의사를 가지고 주민의 복리를 처리하는 것으로 현대 민주주의 사회에서는 모든 지역민이 직접 참여할 수 없어, 지역의 대표성을 가지는 자를 선출하여 지역사무를 처리하고 있다. 따라서 지방자치는 지역민의 의사가 직접 지역사무에 반영되어 자주적으로 처리하는 것이다. 그러나 현재 추진되고 있는 일원화된 자치경찰제도 입법안은 지역민의 직접 참여 없이 중앙정부의 국가경찰기관이 자치경찰사무로 정한 사무를 처리하는 제도이다. 자치경찰사무는 지방자치경찰이라는 표현을 사용하고 있으나, 그 집행기관은 국가기관이고 행정청 또한 국가기관이 담당하고 있다. 진정한 지방 자치경찰제도가 완성되기 위해서는 지역민이 스스로 자치경찰사무에 참여하고 지방자치단체가 그에 대한 책임을 가지는 것이다. 따라서 일원화된 자치경찰제도가 과연 지방자치에 부합하는지가 의문이며, 본 연구는 지방자치라는 자치성 관점에서 국회에서 입법안으로 발의된 내용을 검토하였다.

촌민자치 실시 과정 중 향진정부의 통제와 촌민위원회의 행정화

이동영 ( Dong Young Lee ) 아시아.유럽미래학회 2010 유라시아연구 Vol.7 No.3

Nearly 30 years of practice for villagers`` self-government since 1987 has achieved substantial results. In particular, the establishment of the villagers`` committee, and the institutionalization of direct election and dismissal of cadres by villagers had changed power relations at the village level, from vertical to horizontal power relation. But establishment of village self-government in Chian, far from terminating the party-states domination of rural villages, resulted in the development of the Xiangzhengcunzhi system that can be characterized by asymmetric possession of institutional resources between villagers`` committee and township government. Under this system, The villagers`` committee should carry out not only the task of ``self-administration affairs,`` but also the task of ``official affairs`` required by the higher government called township government. Consequently, the cadres of villagers`` committee must play the dual role as a common agent for the township government and villagers. Therefore, the cadres of villagers`` committee face with a dilemma of the role choice caused by dual pressure from the township government and the villagers in the case of both sides having conflict. The conflict between township government and villager cause for peasant``s burden and farmland expropriation. When villagers`` committee cadres was faced this conflict, they do not want to intervene in dispute. This time, township government, through utilization of various means, can compel villagers`` committee to act as their agents. But Villagers do not have useful means that can compel villagers`` committee cadres than township government. Eventually, unequal institutional means between Township government and villager cause for the administrative tendency of Villagers`` Committee.

미군정기 남조선과도입법의원의 지방자치조직법안 논의과정과 성격

손연하 한국근현대사학회 2020 한국 근현대사 연구 Vol.95 No.-

지방자치는 민주주의의 필수적 구성요소로서 독자적인 가치를 가진다. 지방은정치적 참여가 용이한 소규모 정치 단위로 지방 단위에서 진정한 시민들의 정치참여가 실현될 수 있다. 남조선과도입법의원에서는 행정권 이양을 준비하는 과정에서국가 헌정을 구상하는 기본법으로 지방자치조직법을 제정하고자 하였다. 입법의원에서는 내무경찰위원회와 법제사법위원회가 지방자치제도의 도입을 둘러싸고 각축하였다. 내무경찰위원회는 민의를 반영한 통일 정부를 수립하기 위한방법으로 지방자치제를 고안하였다. 국민주권이라는 민주주의 원리 속에서 지방자치를 이해하고 국민의 의사를 반영시키는 방법으로 지방자치제를 제시한 것으로이해할 수 있다. 반면 법제사법위원회는 지방의 공공문제를 자주적으로 처리할 수 있는 권한과지역의 행정을 담당할 수 있는 처리 능력을 중시하며 법률적 의미의 지방자치를 시행할 것을 주장하였다. 그러나 법제사법위원회는 지방자치의 필요를 주창하기보다 법안을 심사하기 위한 과정에서 지방자치제도를 접한 경우로, 기존 지방제도안에서 지방자치의 형태를 찾고, 그 범위 내에서 지방자치를 규정하고자 하여 일제강점기 지방제도의 내용을 상당 부분 차용하고 있었다. 주민자치와 단체자치는 서로 대립하는 개념이 아니라 자치의 두 측면으로 상호보완적인 관계에서 발전해야 한다. 그러나 해방 정국에서 두 위원회는 자치의 근본이념을 두고 이견을 좁히지 못하였다. 이는 일제 강점을 거치며 왜곡되어온 한국 지방자치의 역사적 특성과 관련하여 이해할 수 있다. 지방자치에 대한 논의는 좌우 대립과남한만의 단독선거라는 급변하는 정세 속에서 충분한 논의가 이루어지지 못한 채입법의원에서 다수를 점하고 있던 우익세력의 영향으로 법제사법위원회 안을 토대로 정리되었다. 입법의원에서의 논의는 이후 제헌헌법에서 지방자치를 정의하는기본 틀을 제시하였다. Local autonomy has its own value as an essential component of democracy. Local governments are small political units that are easy to engage in politics, and real citizens’ participation in politics can be realized in the provinces. The principle of handling the affairs of one’s own region is a demand based on the most basic principles of democracy, and local autonomy is the best realistic political system that can realize popular sovereignty. The South Korean Interim Legal Assembly intended to establish the Local Government Act as the fundamental law that envisions the constitutional government in preparing for the transfer of administrative power. The situation in 1945 was a time when all possibilities of government form, power, and state system were open in the newly established political system of government. At the South Korean Interim Legal Assembly, the Home Affair and Police Committee and the Legal and Jurisdiction Committee contested the introduction of the local autonomy system. The Home Affair and Police Committee devised the local autonomy system as a way to establish the unified government that reflects the will of the people. It argued that the government-established route, which was focused on cooperation of political power, should be turned into a popular movement and decided to rule ‘by a majority system based on the principle of democracy, based on local autonomy’. The existing government-established route was to determine the nation’s system through consensus of political power and the public followed it, but the public emerged as the main body of political system decisions through the Local Autonomy Act. This can be understood as a way to understand local autonomy in the democratic principle of popular sovereignty and to suggest local autonomy as a way to reflect the will of the people. On the other hand, Legislation and Judicial Committee emphasized the authority to handle local public affairs independently and the ability to handle local administration and insisted on implementing local autonomy in the legal sense. Legislation and Judicial Committee encountered the local autonomy system in the process of examining the bill, sought form of local autonomy within the existing local system, and tried to define local autonomy within its scope. Discussions on local autonomy were organized based on the Legislation and Judiciary Committee’s proposal under the influence of right-wing forces, which had a majority in the South Korean Interim Legal Assembly without sufficient discussion amid the rapidly changing situation of confrontation between the left and the right and the separated election in South Korea. Although the Local Government Act was not passed as a bill, the basic framework of local autonomy agreed at that time had a significant impact on the enactment of the Constitution.

특별지방자치단체 사무에 대한 공법적 과제*- 부산울산경남특별연합 규약상 특별지방자치단체의 사무의 분석과 겸하여 -

방동희 한국지방자치법학회 2022 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol. No.

On April 18, 2022, the ‘Busan Ulsan Gyeongnam Special Coalition’ was established as the nation’s first Special Local Autonomy. On January 12, 2021, the Local Autonomy Act was completely amended, and regulations on the establishment and operation of Special Local Autonomy were newly established. A Special Local Autonomy is a local government established when two or more local governments need to jointly process affairs in a wide area for a specific purpose. It is a local government that can not only strengthen regional competitiveness by jointly utilizing the industrial base to secure industrial capacity for the entire region, but also promote cooperation between related local governments in response to the disappearance of the local population. The existing cooperative system between local governments - promotion of cooperative projects, entrustment of affairs, administrative councils, local government associations, councils of the heads of local governments, etc. - lacks institutional rules, lack of legal binding force, Poor composition of the administrative council between the basics, inconsistency with the metropolitan facilities service area in the administrative council area, restrictions on participants were inevitable The actual performance was sluggish due to problems such as neglect of interest, formalization of the consultative body, and lack of financial support. This is due to the absence of independent decision-making authority for the organization and human resources, and the absence of administrative processing that actively responds to regional demands and reflects the interests of the constituent local governments. Special Local Autonomy supplement the rigidity of existing local governments by securing administrative flexibility and expertise, and secure independent decision-making and execution power for specific administrative needs based on autonomous operation of organization, office and budget. It can be a supplementary measure to solve problems that are difficult for individual local governments to respond to in various fields such as population, employment, industrial economy, transportation and tourism policies currently being implemented by local governments. In other words, unlike other cooperative systems, Special Local Autonomy can make decisions by the local council, which is the decision-making body, by reflecting the will of the residents on the affairs that need to be dealt with in a wide area for a specific purpose jointly, and the execution is executed based on this. In this way, the decision and execution of the affairs of the Special Local Autonomy are independently carried out under self-responsibility. This request has been made present by the establishment of a chapter on Special Local Autonomy (Chapter 12) in the Fully Amended Local Autonomy Act in 2021. Then, the key to the success of a Special Local Autonomy depends on what kind of affairs the Special Local Autonomy performs. A Special Local Autonomy without administrative authority is unthinkable, and the composition of affairs for a Special Local Autonomy is an essential element of a Special Local Autonomy and can be said to be the primary problem. In other words, since autonomy without work to do is meaningless, guaranteeing the affairs and authority of Special Local Autonomy is a key factor. In this article, after analyzing the regulations on the affairs of Special Local Autonomy under the fully amended Local Autonomy Act, and identifying the current status and problems of the administrative regulations under the bylaws of the Busan, Ulsan and Gyeongnam Special Association, public law tasks related to the affairs of Special Local Autonomy looked at. 특별지방자치단체 사무에 대한 공법적 과제- 부산울산경남특별연합 규약상 특별지방자치단체의 사무의 분석과 겸하여 - 2022년 4월 18일 전국 최초의 특별지방자치단체로 ‘부산울산경남특별연합’이 설치되었다. 2021년 1월 12일 지방자치법이 전부 개정되어 특별지방자치단체의 설치와 운영에 관한 규정이 신설되었고 2022년 1월 13일 이 법이 시행된 이후 이뤄진 첫 성과다. 특별지방자치단체는 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때 설치하는 지방자치단체로 시·도 경계를 넘어서는 초광역 교통망을 조성하고, 각각의 산업기반을 공동으로 활용하여 권역 전체의 산업역량을 확보하는 등 지역경쟁력을 강화할 뿐만 아니라 지방의 인구소멸, 즉 지방소멸에 대응하여 관련 지방자치단체간 협력을 도모할 수 있는 지방자치체다. 기존 지방자치단체 간 협력제도 - 협력사업의 추진, 사무의 위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합, 지방자치단체의 장 등의 협의체 등 - 는 제도상 규약 정비의 미흡, 법적 구속력의 결여, 광역과 기초 간 행정협의회 구성 사례 부진, 행정협의회 권역의 광역시설 서비스 권역과의 불일치, 참여자의 제한이 불가피하였고, 기타 운영상의 문제로 단순 경미한 사업 위주의 협의, 사후적 중심의 문제 상정, 지방자치단체장의 관심 소홀, 협의기구의 형식화, 재정지원 부족 등의 문제 등으로 그 실질적 성과가 부진하였다. 이는 조직·인사에 대한 독립적인 의사결정 권한의 부재와 광역적 수요에 적극적으로 대응하고 구성 지방자치단체의 이익을 반영하는 사무처리의 부재에서 기인한 것이다. 특별지방자치단체는 행정의 유연성과 전문성을 확보하여 기존 지방자치단체의 경직성을 보완하고, 조직·사무·예산의 자율적인 운영을 바탕으로 특정 행정수요에 대한 독립적인 의사결정 및 집행력을 확보하며, 현재 지방자치단체들이 수행하고 있는 인구·일자리·산업경제·교통관광정책 등 다양한 분야에서 개별 지방자치단체가 대응 하기 어려운 문제를 해결하는 보완책이 될 수 있다. 즉 특별지방자치단체는 다른 협력 제도와 달리 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 처리가 필요한 사무에 대하여 주민의 의사를 반영하여 의결기관인 지방의회의 결정이 가능하고 이에 근거하여 집행기관이 집행을 시행함으로써 특별지방자치단체가 담당하는 사무에 대한 의결과 집행을 자기책임 하에 독립적으로 수행하는 것이다. 이러한 요청이 단적으로 2021년 전부개정 지방자치법에 특별지방자치단체에 관한 장(제12장)의 신설로 현재화되어 있다. 그렇다면 특별지방자치단체 성공의 열쇠는 특별지방자치단체가 어떠한 사무를 수행하는가에 달려있다. 사무권한이 없는 특별지방자치단체는 생각할 수 없는 바, 특별지방자치단체에 대한 사무의 구성은 특별지방자치단체의 본질적 요소이며 제1차적 문제라 할 수 있다. 즉 할 일이 주어지지 않는 자치란 무의미한 것이라는 점에서 결국 특별지방자치단체의 사무 및 그에 대한 권한의 보장은 핵심적 요소이다. 이 글에서는 전부개정 지방자치법상 특별지방자치단체의 사무에 관한 규정을 분석하고, 부산울산경남특별연합의 규약상 사무 규율의 현황 및 문제점을 파악한 후, 특별지방자치단체의 사무에 관한 공법적 과제를 살폈다. ...