투표의 등가성을 위한 선거구획정의 정치와 기법

강휘원(Hwi-Won Kang) 한국정치학회 2001 한국정치학회보 Vol.35 No.2

투표의 등가성을 높이기 위한 목적으로, 이 연구는 선거구획정의 개념과 단계 및 한국 선거구획정의 현황과 문제점을 살펴보고, 이러한 문제해결을 위한 대안제시의 근거로써 외국 선거구획정의 탈정치화 사례와 기법들을 탐색하며 한국 선거구획정의 개혁방향과 과제를 모색한다. 미국과는 달리, 한국의 선거구획정은 인구변화에 따라 증감되는 의석수를 배분하는 1단계에서 극심한 정치적 갈등에 보여주는 반면, 배분된 의석수를 가지고 정치적 단위구역(시ㆍ도) 내에서 선거구를 획정하는 2단계에서는 정치적 대립의 정도가 보다 약하다고 할 수 있다. 인구 최대선거구와 최소선거구 간의 인구격차도 4 : 1까지 허용하고 있으며, 행정구역을 분할할 수 없는 지역대표성, 권고기관에 불과한 선거구획정위원회의 구성 및 역할 미흡 당리당략적 여야 협상, 도농지역의 인구격차 및 불합리한 통폐합, 선거구획정에 대한 시민의 인식 부족 등 다양한 정치환경적 요인들이 투표의 등가성 향상에 장애요인이 되고 있다. 원칙이나 기준이 없는 사회는 끝없는 혼란과 분열, 대립만이 존재하면서 국지적인 이해관계에도 나라 전체가 정쟁에 휩싸이고 국력의 소모를 초래한다. 따라서 완벽한 제도의 수립은 불가능할지라도 다수의 사람들이 합리적인 사고를 바탕으로 수용할 수 있는 원칙을 마련하고 그 위에서 시대와 사회의 변화에 적응할 수 있는 제도를 운영해야 할 것이다. 중립적 선거구획정위원회가 충분한 시간을 갖고 지리적인 생활공동체(동질성)를 중심으로 인구, 지형 등을 고려하면서 정당 간의 경쟁(형평성, 투표수와 의석수의 대응성 고려)을 유도할 수 있는 선거구획정안을 작성하고 국회가 이를 최종 획정안으로 받아들이는 방향으로 개혁할 필요가 있다. 각 시ㆍ도에 할당되는 의석수의 비율은 기본적으로 인구수에 따른 배분을 원칙으로 하되, 최대와 최소와의 비율을 투표의 등가성을 고려해서 2 : 1 미만으로 정하여 지역공동체를 형성하도록 행정구역을 통합 또는 분할하도록 해야 할 것이다. 그리고 이를 지원하기 위하여 유동선거구 기법의 도입, 사법기능의 강화 및 시민의 의식향상을 위한 사회단체의 역할이 요구된다. In order to increase the equality of vote weight, this research examines the following: the concepts and stages of redistricting and its current situations and problems for the National Assembly and local legislatures in Korea; cases of depoliticization and technologies of redistricting in other countries; and reform issues and their implications for the future. Korea, unlike the United States, shows stronger political conflicts in the first stage (reapportionment) that allots seats according to population changes, but fewer conflicts in the second stage (redistricting) that draws the boundaries of electoral districts within a political unit (province). Moving beyond the already recognized population gap of 4: 1 between the most populated and the least populated districts, Korea has many other obstacles. They include the non-division of administrative boundaries, a redistricting commission that is no more than an advisory institution, partisan bargaining, a large population gap between urban and rural areas, unreasonable consolidation of electoral districts and low levels of citizens' consciousness among others. Korea needs to establish redistricting principles that can be rationally accepted by the majority of its pluralistic society, though the creation of perfect ones would be impossible. On those principles, it also needs to operate the redistricting mechanism that can adapt to changes in time and society. This research proposes the following prescriptions to help reform the mechanism in Korea: establishing an independent electoral redistricting commission, setting a population criterion of under 2: 1 between the most populated and the least populated districts, adoptng floterial redistricting technologies and enhancing the roles of judicial institutions and social groups.

공직선거법상 주요 쟁점에 관한 소고

김도협(Kim Do Hyub) 국제헌법학회 한국학회 2016 世界憲法硏究 Vol.22 No.1

본 고찰은 현행 공직선거법이 그동안 여러 차례의 개정을 통해 매우 선진적이고 효율적이라는 평가를 받고 있음에도 불구하고, 진정한 국민주권의 실현이라는 측면에서 볼 경우에 부분적이나마 여전히 개선의 여지가 있어 보이는 선거구획정위원회와 선거기간 및 선거운동 등을 중심으로 고찰해 보았다. 그리고 본 고찰의 결과 다음과 같은 사실을 확인할 수 있었다. 즉 첫째로는, 선거구획정위원회의 구성과 관련하여 개정 공직선거법은 제24조 제4항에서 국회의원선거구획정위원회의 구성을 ‘학계ㆍ법조계ㆍ언론계ㆍ시민단체ㆍ정당 등’으로부터 추천을 받도록 규정하고 있는 바, 상설한 바와 같이 이 같은 규정은 다소 문제의 여지가 있다 할 것으로서, 무엇보다도 추천대상의 범위를 좀 더 축소 내지 구체화할 필요가 있어 보이며, 이에 대한 방안으로서 우선 국회의원선거구획정위원회가 정치권 내지 국회로부터의 독립성을 확보할 수 있도록 추천범위에서 ‘정당’을 제외하는 것이 타당하다고 보여 진다. 그리고 다음으로는, 추천권(대상)자의 범주에 들어있는 ‘언론계ㆍ시민단체’를 전면적으로 배제하는 것은 민주적정당성의 측면에서 일정한 한계가 있다 할 것인 바, 최소한 공정성과 효율성 등이 담보되는 범위내에서 이들의 참여를 제한적으로 허용하는 방안이 필요할 것이다. 또한 선거와 본질적인 불가분성을 가지는 선거구획정의 공정성과 효율성은 무엇보다도 인구 및 통계학적 측면의 전문영역, 즉 통계기관(인구 등)과의 원활한 협력이 필수적이라 할 것인 바, 이와 관련한 기관 내지 전문가 등을 추천범위에 구체화할 필요가 있어 보인다. 이와 관련한 일예로서 독일연방선거법은 선거구획정위원회의 구성원으로 연방통계청장을 포함하고 있다. 그리고 다음으로, 공직선거법 제24조 제4항은 소위 ‘국회의 소관 상임위원회 또는 선거구획정에 관한 사항을 심사하는 특별위원회’가 추천받은 사람 중 8명을 의결로 선정하도록 규정하고 있는 바, 이 역시 국회의 의지로부터 독립적인 위원의 추천을 어렵게 하는 요인이 될 수 있다 할 것으로, 가능한 한 국회를 배제하고 한번의 추천절차를 통해 곧바로 중앙선거관리위원회위원장의 위촉이 이루어 질 수 있도록 하는 방안이 필요할 것으로 보여 진다. 둘째로는, 선거구획정위원회안의 효력과 관련하여 개정 공직선거법상 국회 위원회(국회의 소관상임위원회 또는 선거구획정에 관한 사항을 심사하는 특별위원회)가 가지는 재제출요구권은 사실상 선거구획정안에 대한 거부권을 의미하는 것으로 볼 수 있는 바, 선거구획정위원회의 획정안에 대해서는 국회가 별도의 이의없이 반드시 따르도록 강제하는 입법적 보완이 필요하다고 보여 진다. 아울러 이와 함께 독일과 같이 선거구획정위원회의 상설기구화 등 위상을 제고할 보완적 입법개선 역시 필요하다고 보여 진다. 셋째로는, 현행 공직선거법상의 선거기간에 관한 규정이 단순히 국회의원선거와 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거에 있어서 17일에서 14일로 줄어들었다는 사실과 그로인한 다양한 기본권의 침해가능성은 인정하기 어려울 뿐만 아니라, 오히려 기존의 23일이라고 하는 대통령의 선거기간이 형평성과 합리성을 담보하고 있지 못함을 확인할 수 있었다. 이는 무엇보다도 여타의 선거후보자에 비해 그 인물됨이나 정치적 소신 및 신념 등에 있어서 유권자들에게 더 많은 사전적 정보를 제공한다고 볼 수 있는 대통령선거의 후보자에게 23일이라고 하는 장기간의 선거기간의 할애는 현재의 우리의 선거풍토를 고려해 볼 경우에는 지역패권주의와 국론분열 등에 편승한 전반적인 선거혼탁의 원인이 될 수 있을 것이다. 따라서 현행의 23일간의 대통령선거기간 역시 국회의원 등의 선거기간과 같은 14일로 변경함으로서 궁극적으로 형평성과 합리성에 부합할 수 있을 것으로 보여 진다. 넷째로는, 공직선거법 제60조의 ‘선거운동을 할 수 없는 자’와 관련하여 동조 제1항 제2호의 미성년자 부분과 제3호의 선거권이 없는 자에 대한 선거운동의 제한 부분은 문제의 여지를 가지고 있다 할 것으로, 우선 동법 제2호 미성년자에 대한 선거운동의 제한에 대해서는, 기본적으로 선거운동을 모든 국민에게 아무런 조건이나 제한 없이 허용하게 된다면 선거운동의 혼탁과 그에 수반되는 선거의 공정성에 훼손을 가져올 수 있으며, 이 같은 이유 등으로 인해 선거권뿐만 아니라, 선거운동에 있어서도 일정한 조건하에서 제한을 두는 것은 필요하다는 것에는 이론(異論)이 없을 것이다. 그러나 현행 공직선거법상 이 같은 선거운동에 있어서의 미성년자에 대한 제한은 상설한 바와 같이 제1호의 ‘외국인’이나 제4호 이하의 ‘공무원 등’과 비교해 볼 경우에 형평성과 합리성이 부족하다고 보여 진다. The democratic legitimacy of the electoral system has to be secured in order to achieve a true sovereignty of the people. The democratic legitimacy will only be made possible by a mutual and continuous consensus and compromise between the people as a sovereign and the political forces. A serious and progressive(positive) academic research for a successful consensus and compromise between them would be necessary. And it can be said that this is the ultimate reason and purpose of this study. This study has considered that focusing on election period, election campaign and the Constituency Demarcation Committee that can be improved upon in part considering in terms of realization of sovereignty of people even though the current Public Official Election Act received positive evaluation with revisions. The result of this study finds that the more practical supplement in the formation and authority of the Constituency Demarcation Committee is required. And the National Assembly needs to follow without any objection to the decision of the Constituency Demarcation Committee. Also, the legal and systematic complement should be accompanied for a successful implementation of this proposal. In addition, the period for a presidential election should be changed in terms of legitimacy and fairness.

선거구제도에 관한 새로운 試論

손형섭(Son, Hyeung-Soeb) 세계헌법학회 한국학회 2012 世界憲法硏究 Vol.18 No.1

대한민국은 국민의 대표를 선택하는 데 있어 국회의 경우 소선거구 다수대표제를 채택하고 있다. 그리고 지방의회에는 중선거구제를 가미하고 있다. 그러면서 이러한 선거구제도하에서 각 선거구의 투표가치에 평등원칙 위반이 꾸준한 헌법적 쟁점이 되어왔다. 우리나라는 헌법 제11조 제1항, 제24조, 제41조 제1항에서 평등선거 원칙을 선언하고 있다. 이러한 평등선거의 원칙은 투표의 성과가치의 평등도 요구하고 있다. 따라서 선거구획정에서는 이평등선거의 원칙에 비추어 ①선거구의 인구편차가 지나치게 심한 경우, ②선거구획정의 자의적인 경우 위헌이 될 수 있다. 따라서 대한민국은 이러한 평등선거 원칙과 국회의원선거에서 소선거구 다수대표제를 채택하고 있기 때문에, 선거구에 따라 인구의 유동에 의해 통·폐합되거나 해당 공직선거법 선거구획정표가 헌법재판소로부터 평등선거 원칙 위반으로 결정되기도 하였다. 즉, 도시로의 인구집중으로 농어촌의 인구가 줄어들면 선거구는 끊임없이 재조정을 해야 하는데, 여기에는 도·농간의 대표성의 차이 등을 반영할 여지는 없다. 미국에서 단일선거구제가 다수의 지지를 받는 다수대표 외에 비중있는 다른 후보자는 실질적으로 유권자를 대표하는 다음 순위 대표의 원내진입을 막는다는 헌법적인 문제의식이 헌법적 쟁송으로 다투어진 바가 있다. 외국에서도 소선거구 다수대표제만을 고수하지 않고 중대선거구를 다양하게 적용하고 있는 나라가 많고, 우리 지방의회 의원 선거에서도 중선거구를 일부 수용하고 있다. 선거구획정에는 1차적인 기준인 인구 외에도 2차적인 기준으로서 주민의 생활경제권과 행정구역, 지세·교통 등 생활권, 기존 선거구 현황 및 향후 조정 가능성이 고려될 수 있어야 한다. 이러한 논의의 하나로 정치권에서는 일찍이 도농복합선거구제의 필요성이 제기 되어왔다. 이미 정치학계에서는 소선거제구가 지역주의를 고착화해서 영남과 호남에서 각기 지역 기반을 둔 정당의 대표 1인만이 의원으로 당선되는 현실에 대하여 오랫동안 비판해왔다. 우리나라에서는 인종차별과 같은 헌법적인 차별이 사회에 만연하고 있지는 않지만, 도시와 농어촌의 사회적 격차는 날이 갈수록 심각해지고 있다. 따라서 선거구획정에서 헌법상 평등의 원칙을 지키고 자의적인 선거구획정을 방지하는 범위 안에서 새로운 선거구 제도에 대한 모색도 의미가 있다고 생각한다. 그 중에, 지역적인 대표성에 차이가 없는 대도시에는 중․대선거구제를 도입하고, 농어촌의 경우 해당 지역의 특색을 고려할 수 있는 소선거구제의 복합적 채용도 헌법의 허용범위에서 고려해 볼 만한 것 같다. 다만 이러한 복합선거구제도가 평등선거의 원칙에 반하지 않도록 하면서도, 선거구가 늘지 않도록 하는 고려가 있어야 하며, 게리맨더링의 사전 차단이 선행되어야 함은 물론이다. 현행 선거제도가 정말 국민의 의사를 반영하여 대표를 선출하는데 충실한지 재검토하고 국민의 의사를 가장 잘 반영할 수 있는 새로운 제도적인 구상은 계속되어야 할 것이다. The Korean legislative body uses a single-member electorate constituency system. However, for the rural legislative, it uses multi-seat constituency system. The use of these districting systems based on their respective populations has led to a constitutional debate regarding their equality under a one-person, one-vote system. In recent years, because of an influx of people into the cities, rural provincial electoral districts are being integrated into larger districts. Because the representatives must serve their constituencies, several problems arise from the redistricting process that expands their district boundaries and voter base to include the surrounding rural populations. Article 11 (1), Article 24, and Article 41 (1) of the Korean Constitution declare the principles of equality in the electoral process. This principle also ensures the equal worth of every vote. In light of these principles, it may be unconstitutional to redistrict considering ① the high deviation of the population and ② arbitrary redistricting, also known as gerrymandering. Based on these principles of equality, the Republic of Korea has opted for a small electoral majority representation system, and has begun to integrate rural electoral districts according to the flow of population. In other words, due to the constant increase in the population in cities and the decrease in the population of rural provinces, congressional districts need to constantly readjust their representational weights according to the change in population. However, that is not necessarily happening in the current situation. In the United States, the use of gerrymandering in redrawing electoral district boundaries has led to a power grab, where the dominant representatives are able to effectively block opposition candidates from getting elected. Many foreign countries do not adhere to the small electoral majority representation system, and Korea has also partially adopted a medium constituency in local council elections, Redistricting should be carried out with consideration not only to the primary standard of population, but also secondary standards based on local economics and administration concerns including topography, traffic, the existing electoral district and future potential for change. As part of these discussions, some politicians have insisted on using Urban and Rural Complex electoral district types, based on the populations they represent. Discrimination and racism are not rampant in this society but the socio-economic gap between urban and rural areas is widening day by day. The political hardening of regionalism is felt more and more keenly between urban and rural areas as time goes on. Therefore, it’s important to adhere to the constitutional principles of equality and to avoid arbitrary redistricting for political gain (gerrymandering). Using the different types of the so-called Urban and Rural Complex election districts, Korea can accommodate its changing populations in a fair and balanced way. However, it should be noted that this complex constituency system not be contrary to the principles of equality; the electoral system should reflect the will of the people, but we should be cautious not to create too many new districts, or allow anyone to manipulate the district boundaries for an unfair political advantage.

선거구획정과 민주주의 -선거구획정주체를 중심으로-

최명지 강원대학교 비교법학연구소 2022 江原法學 Vol.66 No.-

It is a question of who will be given the authority to determine the key elements of the election by the means of realizing representative democracy. Depending on who the constituent entity is, the political interests reflected in the definition process vary, and ultimately, the will of the people is reflected in the definition plan through the constituent entity. In the UK, the United States, and Japan, the authority of constituency was delegated to various types of subjects based on the political culture and historical experiences of each country. Review this comparatively and diagnose the problems and improvement measures of the current Boundary Commission. The current Boundary Commission is designed in consideration of the balance of democratic legitimacy and independence, but there are clearly limitations as an temporary organization. Therefore, it is necessary to ensure a stable period of activity as a permanent organization. Furthermore, in order to accurately reflect various interests, it is necessary to improve the diversity and expertise of the composition of the commission. On the other hand, it is possible to more efficiently utilize the period of activities and strengthen the expertise of the commission by utilizing the recently developing redistricting algorithm. In the end, redistricting is the work of finding the optimal number to preserve the voting value equally. As the optimal constituency changes at every point according to political interests and the will of the people, it is difficult to find a perfect answer. However, it is necessary to seriously consider the improvements of the current system in that it can lay the foundation for realizing a more mature representative democracy in the process of improving the system by strengthening the democratic and procedural legitimacy of the constituent entity. 선거구획정주체는 결국 대의제 민주주의의 실현수단이 선거의 핵심요소를 결정할 권한을 누구에게 부여할 것인가의 문제이다. 선거구획정주체가 누구인지에 따라 획정과정에 반영되는 정치적 이해관계가 달라지고, 궁극적으로 국민의 의사도 선거구획정주체를 거쳐 획정안에 반영된다. 영국과 미국, 일본에서는 각국의 정치문화와 역사적 경험에 기초하여 선거구획정권한을 다양한 형태의 주체에게 위임하였다. 이를 비교법적으로 검토하고 현행 선거구획정위원회의 문제점과 개선방안을 진단한다. 현행 선거구획정위원회는 민주적 정당성과 독립성의 균형을 고려하여 설계되었으나, 비상설기구로서의 한계가 명확하게 존재한다. 이에 상설기구로 안정적인 활동기간을 보장할 필요가 있다. 나아가 다양한 이해관계를 정확히 반영하기 위해서는 획정위원회 구성의 다양성과 전문성을 제고할 필요가 있다. 한편 최근 발전하고 있는 선거구획정알고리즘을 활용하여 획정위원회의 활동기간을 보다 효율적으로 활용하고, 획정위원회의 전문성을 강화할 수 있다. 선거구획정은 결국 투표가치를 평등하게 보전할 수 있는 최적의 수를 찾는 작업이다. 최적의 선거구는 정치적 이해관계와 국민의 의사에 따라 매 시점 변화하는 만큼, 완벽한 하나의 해답이 존재하기는 어렵다. 그러나 선거구획정주체의 민주적 정당성과 절차적 정당성을 강화하여 제도를 개선하는 과정 속에서 대의제 민주주의를 보다 성숙하게 실현할 기반을 마련할 수 있다는 점에서 현행 제도의 개선점을 진지하게 검토할 필요가 있다.

선거구 획정과 지방정치 : 경기도 사례 분석

윤종빈(Yoon Jong-Bin) 한국정치정보학회 2006 정치정보연구 Vol.9 No.2

이 글은 2006년 지방선거를 위한 선거구획정 과정을 경험적으로 분석하고 있다. 이 글은 기본적으로 지방자치는 지방선거를 거쳐 시작되고, 지방선거에서 정당경쟁은 필연적 현상이며, 지방선거의 정당경쟁은 선거구획정 과정에서 출발한다는 시각을 갖고 있다. 즉, 정당경쟁이라는 정치적 현상에 대한 설명 없이는 지방선거과정은 물론이고 지방자치 또한 이해될 수 없다고 전제한다. 선거구 획정과정에서 나타나는 거대정당과 군소정당간의 갈등, 거대정당간의 담합 등의 정치적 현상은 지방의회의 구성을 결정짓는 중대한 독립변수가 되고, 이를 통해 형성된 지방의회와 자치단체간의 권력 관계는 지방의회의 생산성과 자치단체의 효율성을 좌우하게 된다. 경기도 사례를 통해 살펴본 우리나라의 지방선거 선거구 획정의 방향은 기존의 읍면동수를 중심으로 형성된 지역대표성을 바탕으로 점차 인구대표성을 강화하여 양자의 조화를 이루는 방식으로 진행되어야 할 것이다. 지방선거를 위한 기초의회 선거구 획정의 제도적 개선방안으로 가장 중요한 것은 선거구 획정위원회의 전문성과 독립성을 확보하는 것이다. 이를 위해 현재 16개 광역시도의 행정적 지원으로 선거구획정위를 구성ㆍ운영하는 것을 개선하여 중앙선거관리위원회 산하에 두되, 11인 위원 가운데 광역자치단체와 시도선관위로부터 위촉받아 절반을 채우는 것이 지역 현실에 대한 전문성과 독립성을 동시에 보장할 수 있는 방안이 될 것이다. 또한 공직선거법에 규정된 바대로 선거 1년 훨씬 이전에 위원회를 구성하여 충분한 심의 시간을 확보하는 것, 문서자료에만 의존하지 말고 직접 지역 현장을 방문하여 담당공무원, 의원 및 주민들과의 대화를 통해 지형지세와 교통, 인구증가세 등에 대한 정보를 수집하고 선거구 경계선을 획정해야 할 것이다. 지방정치과정에서 정당정치의 간여는 부인할 수 없는 현실로 자리 잡고 있다. 선거에서 정당경쟁이 있는 것은 당연하고 선거를 치러야만 지방자치도 실행될 수 있다. 마지막으로 공정한 선거구획정을 통해 정치신인을 충원하는 것은 보다 근본적으로는 중앙 정당의 책임정당정치를 실현하고자 하는 의지에 달려있다고 해도 과언이 아닐 것이다. This paper analyzes the redistricting process of the 2006 local elections. The perspective of this research is that the partisan competition in the redistricting process is the most critical part of local elections, and in turn, local governance. In Korea, it is necessary to more emphasize population representation in addition to the previous regional representation. In order to improve redistricting process, a few improvements should be accomplished. First of all, the autonomy and specialty of the members of redistricting committee should be necessarily secured. Second, a enough amount of time should be given to discuss the drawing of districts. Third, before drawing the lines between districts, members of the redistricting committee should try to visit the respective districts to collect detailed real information on the region. Finally, the positive role of the central party should be stressed to produce the proper outcome of the newly introduced redistricting system.

제17대 국회의원 선거구의 조밀성 측정과 GIS

강휘원(Hwi-Won Kang) 한국정치학회 2006 한국정치학회보 Vol.40 No.2

이 연구는 선거구획정 과정에서 선거구획정 당국이 과연 우리나라 선거구획정의 특징인 지역대표성의 목적을 반영하여 공정한 선거구를 창출하는지의 문제를 제기하면서, 자의적인 통폐합 또는 분할이 이루어지고 있는지를 평가하는 가장 중요한 기준으로 선거구획정의 조밀성을 다룬다. 이 연구의 목적은 GIS(지리정보시스템)의 발전에 따라 가능하게 된 우리나라 지역구 형상의 조밀성 정도를 측정할 수 있는 측정수단을 탐색하고 평가지표를 개발하여 우리나라의 실제 지역구의 조밀성 정도를 경험적으로(empirically) 평가하는 것이다. 이를 위해 이 연구는 첫째, 조밀성의 개념과 중요성에 대한 이론적 논의 및 관련 연구경향을 살펴본다. 둘째, 조밀성 측정수단의 선정 및 조밀성 측정을 위한 분석대상과 방법을 논의한다. 셋째, 실제 제17대 국회의원 선거구의 조밀성 평가를 위해 실제 조밀성 지수를 측정한다. 넷째, 분석결과에 대한 정치적 및 기술적 시사점을 논의한다. 하나의 선거구획정안을 평가하기 위해 선거구의 분산측정, 둘레측정, 인구 분산측정의 다양한 측정이 행하여 질 때에, 이 획정안이 내포하고 있는 문제점에 대한 증거는 매우 강하게 된다. 이 연구는 둘레측정과 분산측정을 행한 결과 우리나라 선거구의 조밀성 측면에서 많은 문제점을 내포하고 있음을 지적하고 있다. 따라서 향후 우리는 선거구획정을 위한 전자적 파일이나 GIS 지도를 일반에게 공개하여 환류(feedback)를 거쳐 이 결과들을 선거구 획정안 결정에 이용하는 민주적 절차를 취할 필요가 있다. The objective of this research is to explore the measures for calculating the degree of compactness which became available with the development of the GIS, to develop the indices for evaluating it, and then to empirically calculate the degree of compactness of electoral districts. First it examines the concepts and importance of compactness, and the trends in judicial suits and scholarly studies abroad as well as relation to domestic issues. Second, it discusses the types and selection of compactness measures, and then investigates the methods and the subjects of analysis for measuring the degree of compactness of electoral districts. Third, it measures compactness indices of electoral districts for the 17th National Assembly using GIS, which show the order of those districts in perimeter measures and dispersion measures. Fourth, it discusses the political and technical implications of the results analyzed. There are at least two components of geographic dispersion and perimeter length and arguably a third(adding population dispersion) to any satisfactory measures of compactness. Neither is adequate to give a proper assessment of compactness and thus it is multidimensional. After using a perimeter measure and a dispersion measure, the results of this research reveal several problems of redistricting in terms of compactness in Korea. Thus in the future there is a need to initiate democratic procedures that reveal electronic files or GIS redistricting maps to the public and obtain their opinion, so that the authorities can use the feedback results in determining the redistricting plan.

제20대 국회의원선거 선거구획정 과정 및 평가

홍재우 ( Jae Woo Hong ) 한국의회발전연구회 2016 의정연구 Vol.22 No.1

이 연구는 제20대 국회의원선거의 선거구획정 과정을 분석한다. 선거구획정을 둘러싼 민주주의의 규범적, 제도적 논의들을 살펴보고 선거구획정에서 불거지는 표의 등가성 문제, 지역대표성 문제에 관련된 논의를 진행한다. 제20대 국회의원 선거구획정 과정은 과거와는 달리 독립된 선거구획정위원회에 의해 주도되었다. 그러나 총의석수 결정, 의석할당, 운영원칙 등 획정 과정에 필요한 제도적 권한과 규정이 부재하거나 미비했고 정치권과 선관위의 개입 등의 문제도 여전히 나타났다. 7개월에 걸친 선거구획정 과정을 통해 선거구당 표의 등가성은 헌법재판소의 판결대로 상당 부분 확보되었지만 광역지역 간 의석수불균형, 과도한 지역대표성의 문제 등은 여전히 논란으로 남아 있다. 본 연구는 선거구획정에 대한 본질적인 문제를 해결하기 위해 선거구획정위의 권한강화와 이에 필요한 제도적 보완 그리고 보다 큰 제도적 범주에서 인구당 의석수의 법제화를 통한 의석수 증가, 행정구역과 선거구 일치에 대한 규제 완화, 등가성과 지역대표성의 충돌을 방지하기 위한 권역별 비례대표제가 필요함을 주장한다. This research explores the process of electoral redistricting for the 20th Korean National Assembly Election. Upon the verdict of the Constitutional Court ruling the current electoral districts violates the equal value of voting, the new independent electoral districting committee was formed and initiated the redistricting process. Seven-month-length redistricting process shows, however, the more sophisticated institutional settings are still in need. Malapportionment of seats between provinces, too strong voices for over-representation of rural regions, political parties’ interventions for gerrymandering are remaining problems. For more democratic and fair districting, proper assembly size based on population and districting principles free from administrative zones should be considered. The power and authority of districting committee should be legally enhanced. Since current SMDP electoral system cannot completely solve these problems in both theories and practice, alternatives like MMP should be considered.

선거구간 인구편차의 조정과 선거구 획정의 과제

조소영 한국공법학회 2015 공법연구 Vol.44 No.2

2014. 10. 30., the Constitutional Court hold constitutional inconsistent decisions to the electoral district table of the Public Official Election Act. According to the Constitutional Court, the maximum deviation of the constituency population is up to ±33.3%(the ratio of population size between the largest district and the smallest district - 2:1). Depending on the unconstitutional decision of the Constitutional Court, we have to amend the Public Official Election Act and should think about the many factors that should be considered when the Redistricting - the equity of voting value as the constitutional principle, geographical factors and homogeneity of community's interest as the election realistic elements. The deviance of population in the constituencies have to be allowed strictly and the electoral districts should be maintained as interest of communities as much as possible to be consistent with the representation. But a political agreement between the ruling party and the opposition still had not been reached. We will go conceivably lead to unprecedented situations that we previously did not experience. The reform of the electoral system is continuous and permanent problems. Therefore, the problem of improving the electoral system, especially the problem of amending the electoral districts is divided into a short-term issue and long-term problems should be handled by. The meaning and contents of the decision of the Constitutional Court must be respected. So the amendment of Public Official Election Act should made within the period prescribed and the amendment contents must meet the constitutional criteria. 2014년 10월 30일 헌법재판소는 공직선거법 제25조 제2항 별표 1 국회의원지역선거구구역표가 선거구를 획정함에 있어서 인구편차 상하 50%를 기준으로 국회의원지역선거구를 정하고 있는 것에 대해서 그 전체가 헌법에 합치되지 않는다고 결정하였다. 그리고 그와 동시에 국회의원 지역선거구구역표의 인구편차기준을 상하 33.3%(2:1)로 제시하였다. 이 결정에서 헌법재판소가 현행 공직선거법 상의 선거구구역표의 위헌시한으로 제시한 12월 31일을 목전에 둔 연말에도 여당이 주장하는 오픈 프라이머리의 전면도입과 야당이 주장하는 권역별 비례대표제 도입을 둘러싼 각선 대립은 그대로 대치상태이고, 일련의 논의과정들도 합의점을 도출하지 못한 채 혼란의 상황이 계속되고 있다. 이 논문은 현행 선거구 획정에 대한 위헌적 평가를 해결하기 위한 개선안을 마련함에 있어서 어떠한 기준들이 반영되어야 할 것인지에 대한 논의를 주된 내용으로 한다. 선거구획정 기준 정립과 관련하여 헌법원리적 요소와 선거현실적 요소를 반영해야만 한다는 점도 검토하였다. 선거제도는 대의제도를 통치기관의 구성원리로 채택한 민주정치 구조에서 주권자인 국민들의 의사를 헌법현실에 투영하는 가장 중요한 제도이고, 선거제도의 개혁은 통상적이고 계속적인 헌법적 문제라고 볼 수 있다는 점에서 선거구 획정의 문제를 단기적인 문제와 중장기적인 문제로 구분해서 논의와 개선을 계속해 가야 하는 상시적인 논제로 안고 가야 한다는 점도 주장하였다. 예를 들어, 인구수 기준일, 선거구 획정 주기나 획정 논의의 절차, 획정 주체의 위상과 권한의 문제 등은 중장기적인 문제로 검토되어야 하는 문제들이라면, 다음 선거를 위한 선거구 획정과 관련하여 지역구와 비례대표제 의석비율, 지역대표성과 인구대표성의 반영문제나 초과의석수 해결문제 등은 당장 결정해야 할 단기적인 문제라고 할 수 있을 것이다. 결론적으로 20대 총선을 목전에 둔 우리 선거현실 속에서 선거구 획정의 문제는 연내에 반드시 합의점을 도출해야만 하는 것이고, 단기적인 문제이건 중장기적인 문제이건 간에 선거구 획정을 위한 정치적 합의의 결과는 국민 다수가 합리적 사고를 바탕으로 받아 들일 수 있는 원칙에 입각한 개선내용이어야 한다는 것을 강조하면서 마무리하였다.

선거구획정의 기본문제 : 국회의원 선거구획정의 문제점에 관한 비교법적 검토

정만희 한국비교공법학회 2012 공법학연구 Vol.13 No.3

선거제도를 구성하는 요소로서 선거구의 획정은 공정한 선거와 평등선거를 확보하는데 있어서 매우 중요한 과제이다. 국민대표선출의 구체적 방법으로서 선거구획정문제는 의회의 정치적 판단에 의한 입법재량에 그치는 것이 아니고 헌법상 평등선거의 원칙의 내용으로서 투표가치의 평등을 확보하기 위한 핵심적 과제로서의 의미를 가진다. 선거구획정의 이상적 기준으로서 선거구간 인구의 수적 평등은 현실적으로 실현되기 어렵고 행정구역이나 지리적조건, 교통 등 비인구적 요소를 고려한 선거구간 인구편차를 허용하는 선거구획정을 요구하게 된다. 오늘날 각국에서의 선거구획정에 대한 사법심사에 있어 헌법상 허용되는 인구편차의 범위는 동일하지 않지만 대체로 선거구 평균인구수기준 상하 25% 내지 33 1/3%를 유지하고 있으나 우리나라의 경우 2001년 헌법재판소판례에 의해 확립된 기준은 상하 ‘50%’의 인구편차 또는 최대인구수와 최소인구수의 비율 ‘3대1’을 허용한계로 제시하고 있다. 이러한 기준은 인구수 이외의 행정구역이나 지리적 조건 등을 고려한 것이지만 유권자의 투표가치의 평등 확보라는 관점에서는 여전히 문제가 있으며 앞으로의 국회의원선거에는 인구편차의 허용범위를 33 1/3% (2대1) 이내로 제한하는 선에서 선거구획정이 이루어져야 할 것이다. 현행법상 선거구획정의 기준과 절차에 관한 개선방안으로는 첫째, 선거구획정에 있어 독일의 경우처럼 인구편차의 구체적 허용범위를 법률에 명문화하는 것이 필요하며, 둘째, 선거구획정시 관련 선거구주민의 이견이나 대안이 있는 경우 그 선거구의 의견을 수렴할 수 있는 지역공청회절차를 마련해야 할 것이며, 셋째, 전국적인 선거구간 인구편차는 허용범위 안에 있다고 하더라도 영남, 호남, 충청권 등 권역별 인구불균형으로 인한 특정 지역의 투표가치의 불평등과 과소대표의 문제를 해소할 수 있는 방안도 고려되어야 한다. 그밖에 선거구획정을 위한 인구수 산정기준일을 법정화하고, 선거구획정 주기도 매번 선거때마다 하지 말고 미국처럼 매 10년을 획정주기로 하는 것이 바람직하다. 우리의 선거구획정제도에 있어서 특히 문제가 되는 것은 선거구획정위원회의 법적 지위와 그 기능에 관한 것이다. 선거구획정위원회가 중립적 기구로 구성되어 있지만 상설기구로 운영되는 것이 요구되며, 위원회의 획정안이 국회의 입법과정에서 실질적으로 존중될 수 있도록 그 실효성을 확보하는 방안이 강구되어야 한다. 위원회의 획정안이 국회에 대한 사실상의 기속력을 갖기 위해서는 공정하고 중립적인 위원회의 획정안을 존중하여 국회는 형식적 입법기능만을 수행하는 정치적 관행을 확립해 나가는 것이 필요하며, 위원회 획정안에 대한 국회의 수정은 최소한의 범위에서만 허용하도록 하며, 위원회 획정안이 무시되고 국회가 정략적으로 선거구획정 입법을 하는 경우 대통령의 거부권행사를 활용하는 것 등을 생각할 수 있다. 끝으로 선거구획정과 관련된 국회의원정수의 증원문제로서 종전의 의원정수 299명을 300명으로 증원하는 것은 헌법 제41조 제2항의 해석상 위헌으로 보기 어려우며, 다만 의원의 적정수에 관한 논의에 있어 견해가 나뉠 수 있으나 미국이나 일본의 경우와 비교하면 우리나라는 인구수에 비해 의원정수 300인은 많은 것이므로 의석수 증설은 자제되어야 할 것이다. Electoral districting is the most important element of the election system to support fair and equal elections. In other words, it is not just legislative discretion dependent upon the political decision making of Congress, but it should be considered an essential element to secure equality in vote value under the equal elections principle of the Constitution. However, it is not possible to ensure exact population equality within each electoral district in reality, so reasonable deviation has been allowed in accordance with administrative divisions, geographical conditions and transportation. The degree to which countries demand population equality varies, but most countries allow that proposed electoral districts cannot deviate by more than 25%, or 33.3%. The South Korean Constitutional Court, in 2001, provided a 50% tolerance limit of population deviation, or 3:1 ratio between the largest population and the smallest population of each electoral district. Even though the Court considered geographical conditions and administrative divisions when providing the criteria, this should be reduced to a 33.3% population deviation, or 2:1 ratio, to guarantee equality of vote value. In order to improve the process and the criteria for electoral districting, first, it is necessary to stipulate the population deviation standard in the law as Germany does; second, a local public hearing should be provided if constituencies raise objections or have differences of opinion in the process of setting electoral districts; third, to resolve inequality in vote value, the so-called under-representation and over-representation problem, due to imbalance of population in specific districts (Yeongnam, Honam, and Chungcheong), should be considered; besides these, South Korea should stipulate the base date for calculating the population, and it is better to redistrict every ten years as the U.S. does, not every election. Another important issue for improving the electoral districting system is that the electoral boundary commission should operate as a nonpartisan and a standing organ. Further, it must have binding authority to Congress so that Congress will respect and follow the commission’s opinion and final draft about electoral districting. Of course, Congress can revise the draft, but such revisions should be kept to a minimum, and the President can veto any electoral districting bill Congress proposes by itself not in accordance with the commission. Finally, there were controversial debates about increasing the numbers of the members of the National Assembly from 299 to 300 through the electoral redistricting process in the last election. This change is not unconstitutional according to Article 41(2) of the Constitution; however, South Korea should refrain from increasing the number of members of the National Assembly because, at 300, South Korea’s National Assembly is already larger than that of the U.S. or Japan when adjusting for the difference in population.

우리나라 선거구 획정제도의 쟁점과 개선방안

성중탁 대한변호사협회 2020 人權과 正義 : 大韓辯護士協會誌 Vol.- No.490

With the decision of the Constitutional Court in 1995 (Case 95, 224, 239, 285, 373), it has been a long time since our society properly recognized the issue of equality in voting value. In addition, the problem of the population deviation in the districts, which is a quantitative criterion for equality of vote value, has been changed by the Constitutional Court within 4: 1, 3: 1, and 2: 1. It is becoming common practice to engage in fierce political battles. There are no absolute standards for election planning. Countries around the world have made various standards according to their historical experiences and the peculiarities of the political system, and are constantly revising them according to the changing reality. Korea also has special characteristics such asrapid urbanization, centralization of the metropolitan area, alienation of regional and rural areas, and regional sentiment, and it is necessary to make a standard to overcome the equality of vote value in view of this. In order to be the correct electoral district that realizes equality of voting value, the population deviation should be kept at the lowest level within the feasible range. To do this, it is necessary to adjust the electoral division taking into account the local density, and consider the proportional voting system for each region. You can. “Regional compaction” means that the districts should be divided in consideration of the area of ​​residence, geography, location of public institutions, and transportation networks in the area, taking into account the residents’ living areas. In addition, under the current electoral districts, problems such as infringement of regional representativeness, the appearance of over-election districts, and the appearance of electoral districts that do not coincide with the administrative district continue to occur. Needs to be. Lastly, it is necessary to strengthen independence and fairness by organizing a permanent tenure of the electoral coordination committee in order to reduce contention in the electoral process and to speed up the process. In addition, there is a need to block the opportunity for the National Assembly to revise the draft by adopting a mandatory provision for the National Assembly to “accept unconditionally” the proposal of the electoral district. 1995년 헌법재판소 결정(95헌마224·239·285·373 사건)을 계기로 투표가치의 평등 문제에 관해 우리 사회가 제대로 인식한지 20년이 넘었다. 그 사이 투표가치의 평등에 대한 계량적 기준에 해당하는 선거구 인구편차문제는 최대·최소선거구 인구가 4:1, 3:1, 그리고 2:1(평균인구수 대비 상하편차 범위 ±33⅓%) 이내로 거듭 변경되어 왔고 정치권은 이를 쫓아 선거 때마다 선거구획정을 두고 치열한 정치적 공방을 벌이는 것이 관행처럼 되었다. 선거구획정에 있어 절대적 기준은 없다. 세계 각국도 자신들의 역사적 경험과 정치시스템 등의 특수성에 맞춰서 다양한 기준들을 만들어 왔고, 변화되는 현실에 맞춰 그 기준들을 고쳐오고 있다. 우리 역시 급격한 도시화, 수도권 집중화, 지방, 농어촌의 소외 및 지역감정 등 특수성이 존재하며, 이를 감안하여 투표가치의 평등을 극복할 기준을 만드는 것이 필요한 상황이다. 무엇보다 현행 선거구제도하에서는 지역대표성의 침해, 과대 선거구의 등장, 행정구역과 일치하지 않는 선거구의 등장 등의 문제가 지속적으로 발생하고 있다. 이에 앞으로는 선거구 획정에서 인구수라는 일면적인 기준적용으로는 도시지역에 비해 농·산·어촌의 지역대표성이 상대적으로 약화되는 문제를 피하기 어렵기 때문에 외국사례처럼 일정 면적을 선거구획정에 반영하는 방식을 도입할 필요가 있다. 이와 더불어 지역 단위 면적과 그 조밀성을 고려한 선거구획정이 중요하다. ‘지역 조밀성’은 지역내 생활권, 지형 면적, 공공기관 위치, 교통망 등 주민의 생활권역을 충분히 고려해 선거구를 나눠야 한다는 뜻이다. 또한 지역대표와 국민대표를 나누는 방식의 권역개념을 도입하여 지역주의 문제도 해소할 필요도 있다. 마지막으로, 선거구 획정과정에서의 다툼을 줄이고 신속한 획정을 위해 선거구획정위원회의 상설 임기제 기관화를 통해 독립성과 공정성을 강화할 필요도 있다. 그에 더하여 선거구 획정위의 안을 국회가 ‘무조건 수용’하는 강제규정을 마련해 국회의 수정 기회를 봉쇄할 필요도 있다.