공정거래위원회의 독립성에 관한 단상(斷想)

이봉의 ( Bongeui Lee ) 연세대학교 법학연구원 2021 法學硏究 Vol.31 No.1

공정거래법상 공정거래위원회는 시장지배적 지위남용, 경쟁제한적 기업결합, 부당한 공동행위, 불공정거래행위 등의 금지에 관하여 관련 조항을 해석 적용하고 집행하는 1차적 권한(primary jurisdiction)을 보유하고 있다. 아울러 공정거래위원회의 심결이 사실상 1심을 대체하는 측면에 착안하여 종래 공정거래위원회의 법적 성격을 준사법기관(quasi- judiciary)으로 보고, 종래 공정거래사건 처리절차를 사법 절차에 준하여 이해해왔다. 그런데 지금 새삼스레 공정거래위원회의 독립성(independence)과 전문성을 논하는 이유는 무엇인가? 공정하고 자유로운 경쟁질서를 확립함에 있어서 공정거래위원회의 독립성과 전문성이 매우 중요함에도 불구하고 공정거래위원회가 과연 준사법기관에 해당하는지, 아니면 진정으로 준사법기관이어야 하는지에 관한 견해차가 크기 때문이다. 올해로 공정거래법을 시행한지 만 40년이 되었고, 공정거래위원회가 장관급 중앙행정부처로 출범한지도 어언 25년이 되었다. 지난해인 2020년에는 공정거래법을 전면 개편하는 내용의 개정이 이루어지기도 하였으나, 공정거래위원회조직의 기본틀에는 아무런 변화가 없었다. 차제에 공정거래법의 실효성을 제고하고 절차의 투명성과 공정성을 확보하는 차원에서 공정거래위원회의 독립성에 관한 논의를 시작할 필요가 있다. 이 문제에 대한 해답을 어떻게 찾느냐에 따라서 공정거래위원회 조직에 대한 근본적인 변화를 모색할 수 있을 것이다. 공정거래위원회는 사건의 조사부터 시정조치에 이르기까지 공정거래절차의 전 과정을 수행하고 있고, 조사기능과 소추기능 및 심판기능을 모두 갖고 있다는 점에서 절차적 정의와 더불어 독립성이 더욱 요구된다. 공정거래위원회의 독립성은 그 위상과 심결의 신뢰를 제고함에 있어서 가장 중요하기도 하다. 가까운 장래에 공정거래위원회가 명실상부한 준사법기관이 될 수 있을지에 대해서는 솔직히 회의적이다. 아무리 제도를 정비한다고 해도 결국 사람이 바뀌지 않으면 그 취지를 달성하기 어렵기 때문이다. 공정거래위원회 직원 한사람 한사람이 시장경제와 경쟁의 가치와 철학을 체화(體化)하고, 법과 규칙에 대한 이해를 높이며, 고도의 윤리의식과 책임감을 갖추는 것이야 말로 공정거래위원회의 독립성을 보장하는 가장 중요하고도 어려운 과제일 것이다. Under the Antimonopoly and Fair Trade Act(hereafter “the Act”), the Korea Fair Trade Commission(hereafter “the KFTC”) has the primary jurisdiction to interpret, apply, and enforce the prohibition of abuse of a market dominant position, anti-competitive business combinations, collusions, and unfair trade practices. Focusing on the aspect that the KFTC's trial decision actually replaces the first trial, the legal nature of the KFTC was understood as a quasi-judiciary entity, and the process of handling antitrust cases has been gradually modified towards judicial procedures. What is the reason for discussing the independence and expertise of the KFTC now? This is because despite the fact that the KFTC's independence and expertise are very important in establishing a fair and free competitive order, there is a large difference in opinion as to whether the KFTC is truly a quasi-judicial institution or if it should be one. It has been about 40 years since the Act was enforced in 1981, and it has been 25 years since the KFTC was launched as a ministerial-level central administrative agency. In 2020, all-round revisions were made to the Act, but there was no change in the framework of the KFTC's organization. In the future, it is necessary to start a discussion on the independence of the KFTC in order to enhance the effectiveness of the Act and to ensure transparency and fairness in procedures. Depending on how to find the answer to this problem, there will be a fundamental change in the organization of the KFTC. The KFTC carries out the entire process of antitrust procedures, from investigation of cases to corrective actions, and has both an investigative function, a prosecutorial function, and a judgmental function, which requires more independence along with procedural fairness. The independence of the KFTC is also paramount to enhancing its status and trust in its trial decision. The author is somewhat skeptical about whether the KFTC will truly become a quasi-judicial institution in the near future. This is because no matter how much the system is reorganized, it is difficult to achieve that purpose unless KFTC officials change their mind. Each of the KFTC officials should embody the values and philosophy of the market economy and free competition, improve sound understanding of competition rules, and have a high level of ethical awareness and responsibility. It will be, however, a highly difficult task.

공정거래위원회의 전속고발권과 검사의 공소제기

선종수(Sun, Jong-Soo) 대검찰청 2012 형사법의 신동향 Vol.0 No.36

As the 19th National Assembly in 2012 opened, two cases of the suggestion for partial revised bill of Fair Trade Act have been submitted. The main content of the submitted two cases is the draft of the proposed law suggesting the abolition of the exclusive complaint right regulated in the Fair Trade Act in 1981. Even though it was judged to be constitutional twice by the Constitutional Court of Korea, the discussion is still going on. A legislator is the best qualified person to accomplish the purpose of the Fair Trade Act, and the Korea Fair Trade Commission has been acknowledged to have professionality and endowed with the exclusive complaint right. However, different from this intention of a legislator, it exercises the right passively, and a question has been raised over its practical effect. The grounds for the Korea Fair Trade Commission’s argument that the exclusive complaint right should not be abolished are reasonable, but it’s more appropriate for the whole legal order to make the prosecution as the main agent for investigation and the court as that for legal judgment get directly involved rather than to exclusively give the right to charge against the violation of the Fair Trade Act to the Korea Fair Trade Commission. The change where the machinery of law, not the administrative organ, becomes the center would not degrade the status of the Korea Fair Trade Commission, nor reduce its unique work. Yet, the violation cases of the Fair Trade Act, which have been dealt with by the Korea Fair Trade Commission so far, require expertise, so the abolition of the exclusive complaint right of the Korea Fair Trade Commission demands the reinforcement of the professionalism of the prosecution and the court. In addition, its cooperative system with the Korea Fair Trade Commission in charge with the first investigation has to be strengthened. These efforts can prevent the opposite effects following the abolition of the exclusive complaint right of the Korea Fair Trade Commission, and can be the way to get closer to the accomplishment of the purpose of the Fair Trade Act. 2012년 19대 국회가 개원하면서 공정거래법 일부개정법률안 2건이 제출되었다. 제출된 2건의 주요내용은 1981년 공정거래법에 규정된 전속고발권을 폐지하는 개정법률안이다. 이미 두 차례에 걸쳐 헌법재판소에 의해 합헌결정이 있었음에도 불구하고 여전히 그 논의는 진행형이다. 입법자는 공정거래법 목적을 달성할 수 있는 가장 적임자로 공정거래위원회의 전문성을 인정하여 전속고발권을 부여하였다. 그러나 이러한 입법자의 의도와는 달리 부여된 권한을 소극적으로 행하고 있어 그 실효성에 문제가 제기되고 있는 실정이다. 공정거래위원회의 전속고발권 존치론의 논거에도 타당성이 존재하지만 공정거래법위반행위에 대한 고발권을 공정거래위원회에 전속할 것이 아니라 수사주체인 검찰과 사법적 판단의 주체인 법원이 직접적으로 관여하도록 하는 것이 전체 법질서에 부합할 것이다. 이처럼 행정기관이 아닌 사법기관이 중심이 된다고 하여 공정거래위원회의 위상이 낮아지거나 고유의 업무가 축소되는 것은 아닐 것이다. 그러나 지금까지 공정거래위원회에서 담당하고 있던 공정거래법 위반행위 사건은 전문적 지식이 필요한 것으로 공정거래위원회의 전속고발권이 폐지됨에 따라 그에 걸맞은 검찰과 법원의 전문성 강화가 필요할 것이다. 또한 1차적으로 조사를 담당하게 되는 공정거래위원회와의 유기적 협조체계도 현재보다 공고히 할 필요도 있다. 이러한 노력은 공정거래위원회의 전속고발권 폐지에 따른 역효과를 방지할 수 있으며, 공정거래법 목적 달성에 다가설 수 있는 길일 것이다.

공정거래 행정사건의 심급 구조에 관한 연구

김봉철 ( Kim Bongcheol ) 사법정책연구원 2022 연구보고서 Vol.2022 No.17

공정거래위원회는 국무총리 소속으로 설치된 합의제 중앙행정기관으로서 경쟁정책의 기본법인 공정거래법에 규정된 주요 사항과 공정거래법의 집행을 총괄한다. 공정거래위원회는 공정거래법 위반사항에 대한 행정처분으로서 시정조치, 과징금 부과, 경고 조치 등을 하고 있다. 공정거래법 제100조에 의하면 공정거래위원회의 처분에 대하여 소송을 제기하는 경우, 서울고등법원에 이를 제기하여야 하고 이에 대하여 불복할 경우 대법원에 상고하여야 한다. 따라서 현행 공정거래 행정사건의 심급 구조는 2심이다. 공정거래 행정사건의 2심제와 관련하여 일부에서는 여러 가지 문제점을 지적하면서 일반적인 행정사건과 같이 3심제로 심급 구조를 전환하여야 한다는 주장을 하고 있고, 이와 관련한 법률개정안도 수차례 제출되었다. 공정거래 행정사건의 심급 구조와 그 전환에 관한 논의는 법원 재판권의 범위와 법원의 전문화 등과 관련된 사항이기 때문에 이를 사법정책적인 관점에서도 종합적이고 체계적인 방식으로 연구할 필요성이 있다. 공정거래 행정사건의 2심제 유지를 위한 논거에는 공정거래법 위반 판단에서의 고도의 전문성 필요, 소송의 장기화로 인한 폐해, 공정거래법 등의 개정을 통한 피심인 등의 방어권 보장강화 등이 있고, 3심제 전환을 위한 논거에는 국민 재판청구권의 확대 및 국민의 권익보호, 공정거래위원회의 독립성 문제, 공정거래위원회 사건처리절차의 준사법성 문제, 공정거래위원회의 심사권과 심결권의 미분리로 인한 공정성 문제, 다른 행정청의 처분과의 형평성 문제 등이 있다. 공정거래 행정사건의 심급 구조와 그 전환에 관한 논의는 기본적으로 행정기관의 독립성과 전문성, 법원을 통한 신속한 분쟁 해결, 재판청구권의 확대를 통한 국민의 권익 보호, 행정절차의 준사법성 등과 관련된 문제이다. 이러한 점에서 심급 구조 형성의 문제는 공정거래 행정사건의 2심제 유지와 3심제 전환을 통한 여러 장단점 간의 상호형량을 통한 입법정책의 문제이다. 한편 공정거래사건 2심제 유지를 위해서는 공정거래위원회의 독립성 강화, 공정거래위원회 심사와 심결의 분리를 통한 공정성 강화, 사건처리절차에서의 적법절차 및 변호인 조력권 등의 실질적 보장, 공정거래위원회 심결에서의 공정성과 투명성을 담보할 수 있는 소수의견 부기의 활성화라는 전제조건이 요구된다. 공정거래법 개정을 통하여 3심제가 도입되는 경우에는 소송 기간의 증가로 인한 법적 불안정성의 증가 및 권리구제의 지체 현상이 나타날 수 있다. 따라서 법원은 사실심 심리 강화를 통하여 항소율을 줄이고, 전문법관을 확충하며, 전담재판부를 신설·강화할 필요가 있다. 또한 가칭 ‘경제심리관’ 제도와 전문심리위원제도를 활용하고, 공정거래위원회 소속 공무원의 법원 파견근무도 고려해 볼 수 있을 것이다. 더 나아가 공정거래사건에서의 2심제와 3심제가 가지는 장점의 법원 심급 구조 내에서의 실질적 조화를 위하여 일정 금액 이하의 과징금 부과처분의 경우에는 현행과 같이 2심제를 유지하고, 그 외의 경우에는 3심제 체제로 가는 방안도 생각해 볼 수 있다. 법원은 오랜 기간 동안 공정거래 행정사건의 영역에서의 전문성을 축적해왔고, 법원을 통한 공정거래법의 해석과 적용은 공정거래제도 발전과 국민의 권익 보호에 기여하였다. 공정거래 행정사건의 심급 구조를 사법정책적인 관점에서 볼 때, 추구해야 할 점은 공정거래 행정사건에 대한 법원의 전문성을 바탕으로 한 신속한 사건 해결과 법원의 실체적 진실발견을 통한 국민의 권익보장이다. 공정거래 행정사건이 3심제로 전환되는 경우 그만큼 법원의 공정거래 행정사건 처리에서의 공정성과 투명성이 높아지고, 법원이 더욱 전문화될 수 있는 계기가 될 수 있다. 이러한 측면에서 공정거래 행정사건의 3심제 도입에 관한 적극적인 논의를 할 필요성이 있다고 할 것이다. The Korea Fair Trade Commission (hereinafter referred to as “KFTC”), as a collegiate administrative agency under the authority of the Prime Minister, administers and enforces laws and regulations, including the Monopoly Regulation and Fair Trade Act (hereinafter referred to as “Fair Trade Act”), which functions as a fundamental law of competition. In the event of violations of the Fair Trade Act, KFTC imposes corrective measures: impose surcharges, issue corrective orders, send warning letters, etc. In accordance with article 100 of the Fair Trade Act, the Seoul High Court has jurisdiction over any lawsuit contesting the administrative actions of the KFTC, and the Supreme Court hears the cases on appeal. Accordingly, administrative cases concerning fair trade (hereinafter referred to as “fair trade cases”) are carried out in two-instance court proceedings. Critics have pointed out problems with the two-instance trial system for fair trade cases, and have argued that three-instance system should be available for fair trade cases as it is for general administrative cases. Related amendments to the law have been submitted several times. The debate on the instance system for fair trade cases involves issues relating to the scope of the court's jurisdiction and court specialization. Therefore, it needs to be studied comprehensively and systematically in the perspective of judicial policies as well. The main arguments for maintaining the two-instance system for fair trade cases include the need for a high level of expertise in judging violations of the Fair Trade Act, the adverse effects of prolonged litigation, the existence of alternative measures to protect the rights of the accused such as making amendments to the Fair Trade Act, etc. On the other hand, arguments of the critics who are for the three-instance system include the need for protection of the rights of the parties in accordance with the expanded scope of the right to access to courts, the necessity for the independence of the KFTC, existing problems related to the quasi- judicial proceeding by KFTC, the controversy over the KFTC’s unseparated authority to conduct investigations and to adjudicate, the need for balance between regulatory actions of the KFTC and other agencies, etc. The debate on the instance system for fair trade cases is linked to the issues of the independence and regulatory expertise of the administrative agency, prompt resolution of disputes by courts, protecting the parties rights through expanding the scope of the right to access to courts, quasi-judicial administrative proceedings, etc. In this context, deciding on which instance system to adopt for fair trade cases is a matter of establishing a legislative policy by balancing the advantages and disadvantages of the two system. In order to maintain the two-instance system for fair trade cases the following requirements must be met: Strengthen the independence of the KFTC; Enhance fairness by separating the KFTC’s power to investigate and adjudicate; Guarantee substantive due process and legal representation; Contain individual and dissenting opinions in adjudications if the adjudication does not represent in whole or in part the unanimous opinion of the commissioners. In case the three-instance system is introduced by a statute revision, legal uncertainty may increase as litigations take longer. Therefore, it is necessary for the court to reduce the appeal rate by improving fact-finding hearings, increase the number of professional judges, and establish specialized chambers in courts. The KFTC may also consider having career groups such as “financial examiner” (tentative name) and professional advisors engaged in the process of fair trade cases, and having the KFTC officials dispatched to courts. Furthermore, in order to balance the advantages of the two systems for fair trade cases, another possible option would be adopting both systems for different cases: Applying two-instance system for the cases where the amount of the surcharge imposed does not exceed a certain level, and three-instance system for the rest. Courts have accumulated considerable experiences and gaind expertise in fair trade cases, and judicial interpretations have contributed to the fair trade system, protecting the rights of people as well. Considered from perspectives on judicial policy, the instance system for fair trade should focus on the prompt resolution of cases based on the judicial expertise and on the protection of the peoples’ rights through court's substantial fact-finding. If three-instance system becomes available for fair trade cases, it would be a way of enhancing judicial fairness, judicial transparency and judicial specialization. In this context, it is considered necessary to actively discuss the introduction of the three-instance system for fair trade cases.

공정거래 행정사건의 심급 전환에 관한 입법적 고찰

김봉철 한국입법학회 2023 입법학연구 Vol.20 No.1

The Fair Trade Commission, as a central administrative agency, oversees the implementation of the Fair Trade Act and major matters stipulated in the Fair Trade Act, the basic law of competition policy. The Fair Trade Commission takes corrective measures, imposition of fines, and warnings as administrative measures for violations of the Fair Trade Act. According to Article 100 of the Fair Trade Act, in case of filing a lawsuit against the disposition of the Fair Trade Commission, it must be filed with the Seoul High Court, and in case of dissatisfaction, it must be appealed to the Supreme Court. Therefore, the current instance court system of administrative cases concerning fair trade is the three instance court system. Regarding the two instance court system for administrative cases concerning fair trade, some legal and academic circles point out various problems and argue that the system should be changed to the three instance court system like general administrative cases, and amendments to the Fair Trade Act have been submitted several times. On the other hand, there are views that recognize the need to maintain the two instance court system for administrative cases concerning fair trade. The rationale for maintaining the two instance court system of administrative cases concerning fair trade includes the need for high level of expertise in determining violations of the Fair Trade Act and the harm caused by prolonged litigation, and the rationale for switching to the three instance court system includes the expansion of the people's right to appeal to trial and the protection of the people's rights and interests. the issue of independence of the Fair Trade Commission, the issue of non-guarantee of due process and the right to assist an attorney in the case handling procedure, the issue of fairness due to the non-separation of the authority to review and adjudication of the Fair Trade Commission, and the issue of equity with dispositions of other administrative agencies. The problem of the instance system of administrative cases concerning fair trade is, after all, a matter of legislative policy based on mutual balancing of various strengths and weaknesses through the maintenance of the two instance court system and the conversion to the three instance court system. Nevertheless, study on the instance system and conversion of instance system of the administrative cases concerning fair trade is concerned with the expansion of the people's right to appeal for trial, the strengthening of the protection of the people's rights and interests, the prompt dispute resolution to prevent harm caused by prolonged legal proceedings. It is also related to the legal status of the Fair Trade Commission, respect for the Fair Trade Commission's highly professional judgment, and issues of fairness with dispositions from other administrative agencies. Therefore, it will be said that there is a need to study the problem of the conversion of the instance system in a comprehensive and systematic way from various perspectives. For this study, first of all, the legal status of the Fair Trade Commission, the significance of the administrative litigation, and the role of the court were examined in the preliminary discussion related to the conversion of the class structure(II). And in the main argument of the two instance court system for administrative cases concerning fair trade, the need for a high level of expertise in determining violations of the Fair Trade Act and the harm caused by prolonged litigation as the main arguments for maintaining the two instance court system were reviewed(Ⅲ). And in the main arguments and preconditions for the conversion to the three instance court system in administrative cases concerning fair trade, the main arguments for the conversion to the three instance court system include the expansion of the people's right to appeal for trial and the protection of the people's rights and interests, the independe... 공정거래위원회는 중앙행정기관으로서 경쟁정책의 기본법인 공정거래법에 규정된 주요 사항과 공정거래법의 집행을 총괄하며, 공정거래법 위반사항에 대한 행정처분으로서 시정조치, 과징금 부과, 경고 조치 등을 하고 있다. 공정거래법 제100조에 의하면 공정거래위원회의 처분에 대하여 소송을 제기하는 경우, 서울고등법원에 이를 제기하여야 하고 이에 대하여 불복할 경우 대법원에 상고하여야 한다. 따라서 현행 공정거래 행정사건의 심급은 2심제이다. 공정거래 행정사건의 2심제와 관련하여 일부 법조계와 학계에서는 여러 가지 문제점을 지적하면서 일반적인 행정사건과 같이 3심제로 전환하여야 한다는 주장을 하고 있고, 이와 관련한 법률개정안도 수차례 제출되었다. 물론 공정거래 행정사건의 2심제 유지의 필요성을 인식하는 견해들도 있다. 공정거래 행정사건의 2심제 유지를 위한 논거에는 공정거래법 위반 판단에서의 공정거래위원회의 전문성 존중, 소송의 장기화로 인한 폐해 등이 있고, 3심제 전환을 위한 논거에는 국민 재판청구권의 확대 및 국민의 권익 보호, 공정거래위원회의 독립성 문제, 사건처리절차에서의 적법절차 및 변호인 조력권의 미보장 문제, 공정거래위원회의 심사권과 심결권의 미분리로 인한 공정성 문제, 다른 행정청의 처분과의 형평성 문제 등이 있다. 공정거래 행정사건의 심급 확정에 관한 문제는 결국 2심제 유지와 3심제 전환 간의 여러 장단점 간의 상호형량을 바탕으로 하는 입법정책의 문제로 귀결된다고 할 것이다. 그럼에도 공정거래 행정사건의 심급 전환에 관한 연구는 국민의 재판청구권의 확대 및 국민의 권익 보호의 강화, 법적 소송의 장기화로 인한 폐해 방지를 위한 신속한 분쟁해결, 독립규제위원회이자 준사법기관으로서의 공정거래위원회의 법적 지위, 공정거래위원회의 전문적 판단 존중, 다른 행정청 처분과의 형평성 문제 등과도 관련된 사항이기 때문에 심급 전환에 관한 문제를 다양한 관점에서 종합적이고 체계적인 방식으로 연구할 필요성이 있다고 할 것이다. 이 연구를 위하여 무엇보다도 우선 심급 전환과 관련한 사전적 논의(Ⅱ)에서 공정거래위원회의 법적 성격, 공정거래 행정소송의 의의와 법원의 역할을 알아보았다. 그리고 공정거래 행정사건 2심제 유지에 관한 주요 논거(Ⅲ)에서는 2심제 유지를 위한 주요 논거로서 공정거래법 위반 판단에서의 공정거래위원회의 전문성 존중, 소송의 장기화로 인한 폐해 방지 외에도 기타 논거들을 알아보았다. 이후 공정거래 행정사건 3심제 전환을 위한 주요 논거와 전제조건(Ⅳ)에서는 3심제 전환을 위한 주요 논거로서 국민 재판청구권의 확대 및 국민의 권익 보호, 공정거래위원회의 독립성 문제, 사건처리절차에서의 적법절차 및 변호인 조력권의 미보장 문제, 공정거래위원회의 심사권과 심결권의 미분리로 인한 공정성 문제, 다른 행정청의 처분과의 형평성 문제 등에 관하여 면밀히 검토하였다. 또한 이와 함께 3심제 전환을 위한 여러 전제조건을 제시하였다.

공정거래위원회의 구성과 권한 및 불복구조에 대한 개선방안의 얼개

박해식(Park Hae sik) 서울대학교 법학평론 편집위원회 2020 법학평론 Vol.10 No.-

38년 만에 마련된 공정거래법 전부 개정안의 주요 내용은 부당공동행위(가격담합·입찰담합 등 사회적 비난이 큰 경성담합)에 대한 전속고발제 폐지, 불공정거래행위(부당지원행위 제외)의 피해자가 직접 법원에 해당 행위의 금지(또는 예방)를 청구할 수 있는 사인의 금지청구제도의 도입, 행정제재 수단의 실효성을 높이기 위하여 위반행위별 과징금 부과 상한을 2배로 상향한 것 등을 포함한 총수 일가와 상호출자제한기업집단 및 지주회사에 대한 규제강화, 손해배상액 입증을 용이하게 하기 위한 자료제출명령제도 채택 등이다. 그러나 논란의 대상이 되었던 공정거래위원회 정책기능과 심판기능의 분리, 위원의 상임위원화, 위원의 임기의 연장, 불복절차의 개선 등은 개정대상에서 제외되었다. 이 글에서는 경쟁법의 선행경험을 가진 미국, 영국, 독일, 일본의 경쟁당국의 집행권한, 경쟁당국의 구성과 절차, 경쟁당국의 처분에 대한 불복절차를 참조하고, 우리나라의 권력구조, 공정거래위원회의 집행 경험, 사법제도 상호 간의 관계, 공정거래위원회의 지위와 기능의 지향점 등에 비추어, 우리나라 실정에 맞는 공정거래위원회의 권한과 배분, 구성과 절차, 처분에 대한 불복구조가 지향해야 할 방향에 대하여 필자의 얼개를 아이디어 차원에서 제시해본다. 먼저 공정거래위원회로 하여금 시장지배적 지위 남용행위, 기업결합, 재벌규제, 부당공동행위, 불공정거래행위를 담당하되 부당공동행위의 규제에 대해서는 검찰과 권한을 공유하고, 불공정거래행위의 규제에 대해서는 법원과 권한을 공유하도록 해야 한다. 다음 심판기관으로서 공정거래위원회의 전문성에 더하여 중립성과 독립성을 확보하기 위하여 위원장의 심판기관으로서의 자격을 부정하고, 위원을 모두 상임위원화하되 임기를 대통령의 5년이나 국회의원의 4년보다 긴 5년 내지 6년으로하며, 불복절차는 1심 또는 2심제를 채택하여 효율성을 기하도록 해야 한다. 이 글은 마침표가 아니다. 이 글이 경쟁당국의 구성, 경쟁당국의 권한과 분배, 경쟁당국의 판단에 대한 사법구제방법론 등 다양한 이슈를 거시적 관점에서 진단한 내용으로서 향후 연구의 마중물로 역할을 할 수 있으면 좋겠다. The main contents of the entirely revised Fair Trade Act, which was prepared for the first time in 38 years, include the abolition of the exclusive complaint system for illegal cartel conducts (socially reproachable hardcore collusion such as price rigging and bid rigging); the introduction of injunctive relief system by private persons under which a victim of an unfair trade excluding unfair subsidies can directly file a complaint to the court to ban or prevent such conduct; tightened regulation for owner families, business groups subject to more limitations on cross shareholding, and holding companies, such as doubling the maximum amount of penalty surcharges for each infringement of the Act to increase the effectiveness of an administrative restriction, and the introduction of an order to submit material to alleviate difficulties in proving the amount of damages. However, controversial matters including separation of the Fair Trade Commission(hereinafter referred to as ‘the FTC’)’s policy and judging functions, switching all commissioners to standing commissioners, the extension of the committee members’ terms, and improvement of the appeal procedures were excluded from the revision. This article presents ideas on how to improve the FTC’s power and distribution, structure and procedure, and appeal procedures against its administrative measures. These ideas about improvement stem from the analysis of the enforcement power of the competition authorities, their structure and procedure, appeal procedures in other countries with prior experience with competition law such as the United States, Great Britain, Germany, and Japan, and of consideration of Korea’s power structure, the FTC’s enforcement experience, its relationship with the judicial system, its status and goal. First, although the FTC should be in charge of regulating the abuse of market-dominant positions, business combination, regulatory policy for chaebols, illegal cartel conducts and unfair trade practices, it should share its authority with prosecutors for illegal cartel conducts, and with the court for unfair trade practices. Second, in order to ensure the FTC’s professionalism, impartiality, and independence as an adjudicatory body, the chairman of the FTC should be denied of a role as an adjudicator; all commissioners must be standing commissioners but with 5 to 6 year terms which would be longer than the term of the president or that of congressmen, which are 5 years and 4 years respectively; and the appeal procedure should follow a one-tier or two-tier review system for efficiency. This article is not the end. The article is a macro scale diagnosis on the competition authority’s structure, its power and distribution, judicial scheme to correct the authority’s decision; and I hope it acts as priming water for future researches.

공정거래법상 전속고발권 및 고발면제권에 관한 고찰

김세환(Kim Se Hwan) 한국부패학회 2018 한국부패학회보 Vol.23 No.2

공정거래위원회(이하 ‘공정위’라 한다)의 전속고발권이란 경쟁법 분야에서 불공정한 거래관행을 일소하여 공정한 거래질서를 확립하기 위하여 고발권을 공정위가 독점하도록 하는 것을 말하는데, 이는 공정위의 고발권을 형사소추요건의 하나(친고죄)로 한다는 것을 의미한다. 본고에서 논의하고자 하는 바는, 현재 공정위 자체에서나 공정위 외부에서 많이 거론되고 있는 전속고발권 문제 및 공정거래법 제71조의 고발요청에 따른 고발의무 규정과 제22조의 2의 자진신고자 등에 대한 고발면제 규정이 서로 충돌하고 있어서 이를 어떻게 해석할지에 관한 것이다. 사실 공정위의 전속고발권에 관한 문제는 어제 오늘의 문제가 아니라 아주 오래전부터 논의되어 온 문제이며, 이는 공정위가 소극적으로 고발권을 행사하지 않아 초래된 측면이 많다고 볼 수 있다. 그러나 2013년과 2017년에 도입된 검찰총장 외 감사원장, 중소기업청장 및 조달청장 등의 고발요청권과 이에 따른 공정위의 의무고발제로 인하여, 이제 전속고발권의 문제는 제도자체의 존폐 문제가 아니라 고발권을 행사하는 주체의 운영의 문제로 보아야 할 것이다. 또한 공정거래법 제22조의2에서 규정하고 있는 공정위의 자진신고자 등에 대한 고발면제와 달리 제71조의 제2항 내지 제4항에서는 공정위의 고발의무를 규정하고 있어서 해석상 문제되지만, 비교법상 고찰과 공정거래법상 동 제도의 도입 취지 및 연혁에 근거하여, 그리고 헌법재판소의 결정 이유에 대한 기속력에 근거하여 ‘공정거래법 위반 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해하는 경우’에는 공정위가 고발을 면제할 수 없다고 해석하여야 할 것이다. The exclusive right to complaint of the Fair Trade Commission is that it has right to accuse exclusively to clear unfair common practices of transaction and to establish fair trade order in the area of competitive laws. The complaint of the Fair Trade Commission is one of the prerequisite prosecution, that is to say, it is an crime subject to victimp’s complaint. This Paper deals how to interpret the inconsistent problem between the mandatory complaint of the article 71 of the Fair Trade Act and the exemption leniency of 2 of the article 22 of the Fair Trade Act in big dispute. This problem is caused from negative complaint by the Fair Trade Commission in part. But now the Fair Trade Commission should complaint to the prosecution according to the Request of Complaint, introduced in 2013 and 2017, by the Public Prosecutor General, the Chairman of the Board of Audit and Inspection, the Director of Office of Supply and the Head of the Small and Medium Business Administration. This paper tries to prove that the problem about the interpretation between the mandatory complaint of the article 71 and the exemption leniency of 2 of the article 22 would be solved through the comparative law study, this law’s history and the intent of this law and the Binding Nature of the Verdicts by Constitutional Court.

공정위의 고발권과 의무고발요청제도

손수지 ( Su Ji Son ),손윤호 ( Yun Ho Son ) 아시아문화학술원 2015 인문사회 21 Vol.6 No.4

본 연구는 현행 공정거래위원회의 전속고발권을 재조명하면서, 감사원장등 3개 기관에 새로 부여된 고발요청권의 성격 및 의무고발요청권 부여현황을 확인하고 의무고발요청권의 개선방향을 살펴보고자 한다. 최근 공정거래법이 개정되어 중소기업청장·조달청장·감사원장에게도 공정거래위원회에 요청하면 의무적으로 고발하는 의무고발요청제도가 도입되었다. 이로 인해 공정거래위원회의 전속고발권이 사실상 무력화됐다는 평가이나, 공정거래위원회의 전속고발권은 공정거래법 위반행위로 인해 피해를 입은 당사자의 고소권과 제3자의 고발권을 배제하는 형태를 유지하고 있고, 여전히 공정거래위원회의 고발을 소송조건으로 하고 있으므로 이를 전속고발권의 폐지로 단정할 수는 없을 것이다. 공정거래위원회의 저조한 고발요청에 따른 차선책으로 현행법이 의무고발요청권을 3개 기관으로 확대하였지만, 이 역시 공정거래위원회가 검찰에 고발하지 않은 사건에 대해서만 해당되어 권한행사는 제한적이다. 따라서 고발요청권을 부여받은 3개 기관은 전담부서의 신설과 전문성을 확보하는 것은 물론, 의무고발요청제도가 실효성이 있도록 처벌수준을 높이는 제도보완과 개선에 노력하여야 할 것이다. 검찰 또한 공정거래위원회가 ‘리니언시’를 적용해 고발하지 않은 업체에 대해서도 고발요청권을 적극 행사하여야 할 것이다. 특히 중소기업 피해가 큰 불공정거래 행위나 거래상 지위를 남용하는 행위에 대해서는 적극적으로 고발 요청을 하여야 할 것이다. 무엇보다도 공정거래법의 적정한 집행과 국민의 권익보호를 위해서는 검찰 및 공정거래위원회간 상호협력이 필요하다. The current research has the Fair Trade Commission, echoed the exclusive right to accuse as the new nature of the right to press charges and duties assigned in three institutions, including Comptroller of the authority to request charges To review the Improvement of the right to give and duty to check on the status of the charges. Whom he had designated as the right to complaint only recently amended by the Fair Trade Act, traditionally serves to Comptroller of the procurement and Small and Medium Business Administration Administrator and what the Fair Trade Commission of the Mandatory obligation that should be reported if it is requested, the bill of indictment charges Accused request a duty system also was introduced. This resulted in an exclusive of the Accused request a duty system right to accuse is virtually hamstrung in assessments and, the commission of an exclusive right to accuse of violation of antitrust law to affected Parties due to action Right to file a complaint commission, and still maintain the form of exclusion and third party right to accuse of conditioned on the case and the complaint and therefore giving it the exclusive With the abolishment of the right to accuse He can``t. Fair Trade Commission``s request sought by filing a complaint of law in the next best thing is the duty charges low engine expanded to three, but those prosecuted in the commission was also the right to A case of authority only for the event is limited criticism. Thus, charges authorized establishment of focal point three institutions have the right to oblige and expertise, of course, is a complaint is efficiency is the level of punishment to map of Accused request a duty system Height, efforts should be made to improve and support the institution. The prosecution also the Accused request a duty system is actively the right to complaint about a company which do not report to apply the ‘leniency’ event, should try to take. Especially small and midsize companies desperate about abuse or in transactions acts is highly unfair trading practices will requests shall be charged with. Above all, adequate enforcement of fair trade law and bilateral cooperation between national prosecutors in order to protect the rights of the Fair Trade Commission will be necessary.

공정거래위원회 사건처리절차의 합리화

이정민 한국외국어대학교 법학연구소 2016 외법논집 Vol.40 No.4

Procedural fairness has become an increasingly important factor in Competition Investigation. As competition enforcement has expanded, issues and concerns regarding how agencies conduct their investigations have increased. The Korea Fair Trade Commission (KFTC) may gather and compile information concerning, and to investigate any organization, business, or person, and their conduct, practices, and management. The KFTC, however, conducts and makes decisions without control or supervision from a higher body. It has thus been claimed that the procedural rights guaranteed by the KFTC are insufficient. In this regard, the KFTC seeks transparency and to increase fairness through the amendment of case procedure rules and the enactment of investigative procedure rules. These amendments have been entitled “investigation and enforcement 3.0.”, and contain, in particular, investigation procedures and investigator guidelines for the guarantee of suspects’ rights and interests and the transparency of procedure. Here, it is proposed, however, that a good law should suggest legal stability. This ‘investigation and enforcement 3.0’ is dependent to a large extent on the discretion and exception of those involved. While any investigation of the KFTC is currently classified as an administrative and voluntary investigation, if such investigations were reclassified and changed to become criminal investigations, the important issue of due process would arguably be better addressed. In such a case, the KFTC could then provide the right of protection to the parties involved during an investigation. 공정거래위원회는 과징금 부과처분 관련 행정소송에서의 잦은 패소 및 사건처리 지연에 대한비판이 지속적으로 제기되자, 2015년 10월 사건처리절차 개혁방안(사건처리 3.0)을 발표하고, 관련고시를 제⋅개정하였다. 구체적으로 “공정거래위원회 조사절차에 관한 규칙”(이하 “조사절차규칙”) 을 제정하고, “공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙”(이하 “사건절차규칙”)을 개정하였다. 이러한 공정거래위원회의 개선노력이 있었음에도 불구하고, 여전히 공정거래 위원회의 조사과정에는 문제가 있다. 왜냐하면 이러한 조사절차에 관한 규칙에 근본적인 문제의식이 없었기 때문이다. 기본적으로 공정거래위원회의 조사는 행정조사이다. 범죄를 수사하는 검찰도 개인의 권리, 거주이전의 자유, 재산권, 프라이버시권을 제한하기 위해서는 법원이라는 기관의 견제를 받는다. 그런데 공정거래위원회는 그러한 견제나 통제기관 없이 또한 통제 수단이나 과정없이 단독으로 결정하고 그러한 이유에 대한 근거지음도 없이 조사를 시행한다. 공정거래위원회의 임의조사가 더욱 문제인 것은 이렇게 공정거래위원회가 조사한 진술이나 자료가 때로는 형사재판절차에서 증거능력이 인정된다는 점이다. 그리고 이러한 증거는 헌법상 권리인 영장주의, 진술거부권, 변호인 조력을 받을 권리 등에 대한 엄격한 통제도 받지 않는다. 조사절차로 얻은 증거와 형사절차상 얻은 증거는 분리되어야 하고, 각각의 목적에 맞게 사용되어야 한다. 만일 이러한 조사절차로 얻은 증거가 형사절차에서 사용되게 된다면 적어도 당사자의 동의과정 등을 거쳐야 한다. 공정거래위원회가 사건처리 3.0을 개정하였지만, 너무 많은 예외조항과 재량 때문에 본래 의도하였던 목적을 달성하지 못하고 있는 듯하다. 특히 단서조항 때문에 예측가능성이 확보되고 있지 못하다. 기본적으로 공정거래위원회 조사는 임의조사이다. 그것이 강제조사로 전환될 때에 피조사인에대한 방어권 보호가 필요하다.

韓國 競爭法의 域外適用과 國際法的 評價

金民瑞(Min-Seo Kim) 대한국제법학회 2006 國際法學會論叢 Vol.51 No.3

한국에서 경쟁법의 역외적용은 2002년에 공정거래위원회에 의해 처음으로 인정되었으며(공정위, 2002국협0250 사건), 동 사건에 대한 2006년 대법원의 판결을(대법원, 2004두11275 사건) 통해 확인되었다. 또한 재판중에 이루어진 2004년 공정거래법의 개정(법률 제7315호)으로 “이 법은 국외에서 이루어진 행위라도 국내시장에 영향을 미치는 경우에는 적용한다.”라는 제2조의 2를 신설하여 경쟁법의 역외적용을 명문화하였다. 경쟁법 역외적용의 법적 근거로 공정거래위원회는 이행이론과 효과이론을 모두 원용하였으며, 대법원은 공정위처럼 효과이론과 함께 이행이론을 원용하였는지가 명확하지 않고, 신설된 공정거래법 제2조의 2는 이행이론에 대한 언급이 없다. 효과이론을 원용하는 경우에 이와 함께 이행이론을 원용할 필요가 존재하는가? EC 사법재판소가 효과이론을 지지하지 않고 이행이론을 통해 경쟁법의 역외적용을 뒷받침하려는 시도는 미국의 효과이론이 근본적으로 국가관할권에 대한 국제법의 원칙 및 한계와 양립할 수 없다는 인식에 기초한다고 판단된다. 사실 미국의 효과이론은 국제관습법으로 확립되기에는 많은 구조적인 문제를 안고 있다. 우선 효과이론이 객관적 속지주의에 기초한다고 주장하지만 객관적 속지주의는, 행위의 효과가 그 구성요건요소인 경우를 제외하고, 적어도 구성요건요소인 행위가 발생하여야 한다는 점에서 단지 행위의 효과를 근거로 국가관할권을 주장하는 효과이론과 구분되며, 미국의 국가기관에 불과한 국내법원이 국가간의 이익을 형량하기에 적합한 기관인지에 대한 많은 비판이 있고, 행위지 국가의 경쟁정책에 부합하고 동 국가에 의해 지지되는 행위도 효과이론에 의해 처벌의 대상이 될 수 있어 무제한적으로 적용되는 수동적 속인주의의 경우와 동일한 문제점을 안고 있으며, 효과이론을 미국 기업을 상대로 제3국이 적용하려는 경우에 미국이 이를 수용할 지가 명확하지 않아 상호주의적인 적용의 보장이 결여되어 있다. 따라서 한국 경쟁법의 역외적용의 법적 근거로 효과이론과 함께 이행이론을 원용하는 것은 이행이론의 취지에도 부합하지 않고 또한 현실적인 필요성이 무엇인지 반문하지 않을 수 없다. 즉 이행이론은 효과이론을 적용하지 않으려는 경우에 그 의미가 있다. 다른 한편으로 공정위의 심결은 양자를 모두 원용하고 있지만 실질적으로는 이행이론에 근거한 것으로 볼 수 있다. 실제로 공정위는 단지 합의의 효과가 아니라 합의의 이행을 토대로 경쟁법의 위반여부를 검토하였음을 확인할 수 있다. 이런 점에서 공정위의 심결은 이행이론에 근거한 것으로 평가할 수 있는데, 이런 접근방법은 공정거래법 제2조의 2의 해석과 관련하여 의미가 있다. 즉 공정거래법 제2조의 2를 해석하고 적용하는 과정에서 효과이론의 광범위한 적용이 초래할 관련 당사국간의 관할권 충돌을 고려하고 경쟁법의 역외적용이 상시적으로 발생하는 문제가 아니라는 점을 생각할 때 경쟁당국은 이행이론의 적용가능성을 검토할 수 있고, 이 때 공정위의 심결은 하나의 선례가 될 수 있다. 또한 동법 하에서 효과이론을 배제하고 실질적으로 이행이론을 적용한다 하더라도 이행이론도 그 자체로 완벽한 체계를 갖고 있지 못하므로 경쟁당국은 관할권 행사시 관련당사국의 이익을 고려하고 그들의 이해와 협력을 얻기 위한 노력이 필요하다는 점도 간과할 수 없다. 어쨌든 공정거래법 제2조의 2를 해석하고 적용하는 과정에서 어떤 선택이 이루어질지는 공정위와 법원의 몫으로 남게 되었다. 경쟁법의 역외적용과 관련하여 국제법적 측면에서 지적할 것은 국가가 자국의 경쟁정책을 실현하기 위하여 경쟁법을 역외적용할 필요성이 존재할 수 있으나 이때에도 경쟁법의 역외적용은 국가관할권에 대한 국제법의 원칙과 한계 내에서 행사되어야 한다는 사실이다. On March 20, 2002, the Fair Trade Commission in Korea made its first decision regarding the extraterritorial application of the Monopoly Regulation and Fair Trade Act(MRFTA), in a case concerning international cartels on graphite electrodes. On March 24, 2006, the Supreme Court upheld the decision of the Commission in Showa Denko. In the meantime, the MRFTA was amended (legislation no. 7315) in 2004 and added Article 2 bis, which stipulates that "in cases where any act that performs even abroad affects the domestic market, this Act shall apply to such act." The effects doctrine as developed by the U.S. antitrust authorities has become an increasing source of international conflict between the U.S. and its trading partners. The conflict results from both the inconsistency of U.S. antitrust policy and the U.S. courts's assertion of jurisdiction. Furthermore, the treble damages remedy in private U.S. antitrust suits makes matters worse. On the other hand, the Court of Justice of the European Communities has adopted a implementation doctrine whereby the Community authorities will be allowed to deal with acts that originate abroad but that are completed or implemented, at least in part, within its own territory. In Wood Pulp, the Court of Justice upheld the Commission's Decision, but it refused to follow the reasoning of Commission in relying on the effects doctrine. The Court of Justice has arguably adopted a narrow principle than 'effects' by saying that the concertation should be 'put into effect' by the producers within the common market. Accordingly, the justification for applying EC competition law to undertakings situated outside the EU appears to rest on the fact that the agreement or concertation has been implemented within the EU. Even though the Court of Justice does not clearly define what 'put into effect' means, the term seems to require some constituent act or conduct within the EU which gives effect to the agreement. The Supreme Court and the MRFTA in Korea seems to be based on effects doctrine at a glance. Nevertheless, in my view the Korean antitrust authorities can still choose which doctrine, effects doctrine or implementation doctrine, will be used. What is the option of the Korean antitrust authorities going to be?

불공정거래행위의 사법상 효력

서정 민사판례연구회 2009 民事判例硏究 Vol.- No.31

In studying the enforceability of unfair trade practices proscribed in Section 23 of Monopoly Regulation and Fair Trade Law (hereinafter “MRFTL”), its legal nature must first be examined. There are two main body of thoughts regarding the legal nature of unfair trade practices: one school of thought argues that unfair trade practices should be understood in the limited context as only those acts that harm competition while the other school of thought argues that unfair trade practices include not only anticompetitive behavior but also any behavior in which unfairness exists (even if such behavior is not necessarily anticompetitive). Between these two thoughts, currently, the latter is the majority view among scholars. As such, the discussion on the enforceability and the scope of unfair trade practices is closely related to the discussion of its nature. If we follow the second school of thought, unfair trade practices encompass both acts that restrict competition as well as acts that, although not anticompetitive, are nonetheless considered unfair. The latter acts can be further divided into those acts subject to Article 103 of the Korean Civil Code and those acts that are not. In terms of enforceability of anticompetitive practices, acts that are anticompetitive are simply null and void; this is because competition forms a part of social order in the sense that it constitutes one of the core values behind the Constitution and helps society achieve the principle of self determination. Therefore, in principle, any activities harmful to competition should be rendered void. On the other hand, regarding acts, which, while not anticompetitive, are considered unfair, I believe if the degree of unfairness is so severe that it is against public policy, those acts should also be rendered void. Although a person can question whether there is a separate need for the Korean Fair Trade Commission (hereinafter “KFTC”) to intervene in such cases, court decisions so far generally hold in favor of KFTC intervention in such cases. In cases where an act is considered to constitute unfair trade practice but does not rise to the level of violating public policy, it is hard to say that such activity should be rendered legally void. However, MRFTL allows the KFTC to apply sanctions such as issuing cease and desist order, or imposing fine and criminal penalties to parties engaged in such act. Hence, in terms of formulating legal policy, we need to carefully study this kind of discrepancy between civil law and competition law. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법') 제23조에 규정된 불공정거래행위의 사법상 효력을 논함에 있어서는 그 본질에 대한 검토가 선행되어야 한다. 불공정거래행위의 본질에 대해서는 경쟁질서를 침해하는 행위로 국한해서 이해하는 견해와 거래질서를 침해하는 행위로 확장해서 이해하여야 한다는 견해가 대립되고 있다. 전자를 경쟁질서침해설, 후자를 거래질서침해설로 칭할 수 있는데, 후자가 현재 다수설이다. 이처럼 본질론에 관한 입장에 따라 불공정거래행위에 포섭되는 행위태양이 달라지게 되고, 이것은 다시 사법상 효력론에 영향을 미치게 된다. 거래질서침해설에 따르게 되면, 현행 불공정거래행위는 경쟁을 제한하는 행위와 경쟁은 제한하지 않지만 불공정하다고 평가되는 행위, 즉 성격이 다른 두 종류의 행위유형으로 구성되어 있다고 할 것이다. 그리고 후자는 다시 민법 제103조 등의 적용을 받는 행위와 민법 제103조 등의 적용을 받지 않는 행위로 구분된다. 사법상 효력과 관련하여 먼저 경쟁제한적 불공정거래행위에 관하여 보건대, 경쟁질서는 헌법이 추구하는 가치일 뿐만 아니라 사적자치를 실질화한다는 측면에서 사회질서의 일부분을 구성한다고 할 것이다. 따라서 이러한 법률행위는 원칙적으로 무효라고 보아야 할 것이다. 경쟁은 침해하지 않지만 불공정한 행위 중에서 공정성 침해의 정도가 현저하여 공서양속에 반하는 경우에도 그 행위를 무효라고 보아야 할 것이다. 다만 이 경우에 과연 경쟁당국이 별도로 개입할 필요성이 있는지에 대해서 의문이 제기될 수 있으나, 현재 판례는 이를 긍정하고 있다. 한편, 불공정거래행위의 요건에는 해당하지만 공서양속에 반한다고 보기 어려운 경우에는 섣불리 법률행위의 효력을 부정할 수는 없을 것이다. 그렇지만 이 경우에도 시정조치, 과징금, 형벌 등의 제재를 가하는 것이 가능한 바, 과연 공정성 심사를 통과하여 사법상 유효하다고 인정되는 법률행위에 대해서 다시 경쟁당국이 동일한 잣대로 심사를 해서 제재를 가하는 것이 법정책적 측면에서 타당한지는 재검토가 필요하다.