지방자치단체의 도시계획고권에 관한 고찰

장교식(Jang, KyoSik),이진홍(Lee, JinHong) 한국법학회 2014 법학연구 Vol.54 No.-

지방자치란 일반적으로 ‘지역적인 이해에 관한 사항을 지역을 기초로 하는 단체에 맡겨 지역주민의 의사에 의하여 처리하는 것’을 말하는데 ‘지방자치법’ 제1조와 제9조에 잘 나타나 있다. 지방자치와 더불어 계획자치단체가 자주적인 도시계획을 수립할 때 스스로의 책임으로 할 수 있는 권한을 ‘계획고권’이라고 하는데 이는 지방자치단체가 고유의 정치적 · 행정적 형성권 내지 결정권에 따라 국가의 지시에 엄격하게 구속되지 않으면서 자기지역의 건설을 합목적적으로 행하거나 토지이용에 관하여 확정할 수 있는 권한을 말한다. 이런 계획고권은 ‘헌법’ 제117조와 제118조에 근거하여 최소한 자기지역에 있어서는 독립적인 계획주체임과 아울러 국가계획의 독립적인 주체가 된다. 이때 지방자치단체는 헌법에 의해 독자적인 계획권한을 갖는다고 할 수 있다. 하지만 지방자치단체의 계획고권은 국가의 전체계획이나 전문계획에 의해 많은 제한을 받고 있다. 그래서 지방자치단체의 계획고권은 주도적인 기능을 못하고 있어 계획고권에 대한 개선방안을 찾아야 한다. 본고는 지방자치단체의 도시계획고권과 관련하여 첫째, 지방자치에 따른 계획고권 보장의 명문화가 이루어져야 한다. 우리나라의 지방자치는 ‘헌법’ 제117조를 통해 지방자치를 헌법적 차원에서 보장하고 있으며 ‘지방자치법’ 제1조와 제9조에서 명문화를 시키고 있다고 할 수 있다. 하지만 이에 대해 현재 우리나라에서 지방자치단체의 계획고권의 인정여부에 대하여 부정론이 없지 않다. 그렇지만 아직도 법률의 해석론상 당연히 존재하는 계획고권을 여전히 부정하는 입장이 있는 것을 볼 때 계획고권의 법적 근거를 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 명시할 필요가 있다고 할 것이다. 둘째, 도시계획 수립 · 승인 및 입안 · 결정 권한의 실질적 이양과 통합을 해야 한다. 우리나라는 현행 도시계획 시스템에 있어서 지방자치제의 실시로 인해 중앙정부의 주도에서 지방자치단체의 주도로 권한이 이양되고 있는 분권화 과정에 있으나 아직도 정부주도나 상급 지방자치단체의 광범위한 도시계획 규제로 인하여 시장이 제 기능을 못 하고 있을 뿐만 아니라 지방자치단체가 속한 지역사회의 적극적인 참여도 미흡한 실정이다. 이는 현행 지방자치단체는 형식적으로만 계획고권을 가지고 있으면서 실질적으로는 계획의 수립 · 승인과 입안 · 결정에서의 사무처리 정도의 역할에 머물러 있을 뿐이라고 할 수 있다. 따라서 실질적인 권한 이양의 방법으로는 국토교통부장관의 도시 · 군관리계획에서 예외적인 입안권의 폐지와 도시 · 군관리계획 결정시 관계행정기관과의 협의 폐지도 고려해 볼 만하다. 그리고 이때 중앙정부의 정책적 의도가 지방자치단체의 독자성을 침해하지 않으면서 계획에 반영될 수 있도록 하는 제도적인 설계가 필요하다 할 것이다. 셋째, 도시계획위원회의 투명화이다. 국내 도시계획위원회는 도시계획에 관한 중요사항을 심의 · 조사 · 연구하고 행정관청의 자문에 응하는 등 도시계획 결정을 위해 존재하는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 따라 설치된 비상근 행정위원회라고 할 수 있다. 그런데 최근 최종 의사결정권을 가지고 있는 자치단체장보다 오히려 자치단체장의 의사결정 권한에 대한 심의와 자문 역할을 수행하고 있는 도시계획위원회의 역할과 비중이 갈수록 커지고 더욱 중요하게 대두되면서 많은 문제점을 노출하고 있다. 그래서 상정된 안건에 대해 심층적 논의를 거쳐 공정한 의사결정을 할 수 있는 심의체계 구축이 필요하고, 위원회 위원구성에 있어 도시계획 전공비율의 확대와 같은 전문화가 절실히 필요하다. 넷째, 대화형 도시계획고권의 활성화가 필요하다. 지방자치단체는 원칙적으로 계획고권을 가진다고 하더라도 상위법이나 상위기관으로부터의 제한을 인정하지 않을 수 없다. 그래서 지방자치단체와 해당 지방자치단체의 주민이 밀접한 관련이 있는 경우에는 협조와 참여 없이는 계획의 목표를 원활하게 실현하는 것은 사실상 불가능하다. 우선적으로 계획의 수립과정에서 지방자치단체와 주민의 이해가 선행되어야 하고 결정과정에 의견을 진술하거나 참여할 수 있어야 한다.

지방자치단체의 계획고권과 국토의 균형개발

정 훈(Jung, Hun) 한국토지공법학회 2018 土地公法硏究 Vol.84 No.-

국토의 균형개발을 위해서는 각 지역의 역량을 강화하는 방안을 강구하는 것이 가장 효율적이고 본질적인 것이다. 이를 위해 지방자치단체가 자기 관할 구역 내의 문제를 해결하고 사업을 조직하고 추진하기 위한 계획수립에 있어서 주도적이고 주체적인 입장에 서야한다. 그리고 지방자치단체가 계획을 수립함에 있어서 이른바 ‘계획고권’을 가지고 있어야 하는데, 이 논문에서는 현행 계획법에서 이러한 계획고권이 보장되고 강화되는 방안이 무엇인지 살펴보았다. 우선 계획고권이란 지방자치단체가 관할 구역내의 공간질서를 수립함에 있어서 자치권의 범위와 상급계획의 범위 안에서 스스로 계획을 수립하고 집행할 수 있는 구속력 있는 권한이라고 말할 수 있다. 이러한 계획고권은 국토계획법에 명문의 규정을 두지 않더라도 현행 지방자치법의 해석을 통해서도 인정할 수는 있을 것이다. 즉, 지방자치법 제9조에따라 지방자치단체는 계획이 필요한 사무처리를 위해서는 계획수립권이 인정되어야 할 것이다. 지방자치단체의 계획고권을 강화하기 위해서는 승인이나 결정을 완화하고 상위계획이나 다른 계획과의 모순 저촉을 피하고 조화를 이루기 위해 계획 간의 우선관계조항이나 부합 조항 및 관계기관의 감독이나 조정제도를 활용하는 것이 바람직하다. 또한 계획수립 입안에 대해 승인이나 결정이 필요한 경우라도 승인이나 결정은 계획의 효력요건이므로, 계획수립의 주체는 계획고권자로서 수립 입안권자인 지방자치단체장이 되어야 하며, 관계기관의 계획수립 입안에 대한 승인이나 결정에 대한 거부시 쟁송수단으로 권한쟁의심판이 활용되어야 한다. 이와 관련하여 국토계획법에 계획수립에 대한 승인이나 결정의 거부에 대 한 행정쟁송의 길을 터놓은 것이 바람직하다. 한편, 도 시군관리계획의 입안 결정권한과 관련하여 구청장에 대해서 시장과 군수의 경우와 달리 규정하고 있는 것은, 계획의 성질이나 내용에 따른 것이라기 보다는 구의 생성경위에 비추어 볼 때 시나 군과 달리 현실적으로 일정한 광역자치단체 내의 자치구간에 고유한 차이로 인한 행정계획의 수립 필요성이 많지 않기 때문인 것으로 보인다. 끝으로 공간계획 외의 계획에 대해서는 다른 인접계획이나 상급계획과의 모순 저촉이 덜할 것이므로 지방자치단체의 계획고권을 강화하는 방향으로 개선되어야 한다. For Balanced Development of the Land of the Nation, a strengthening of each regional ability is essential and fundamental. Local Governments must hold a planing supremacy that is necessary to formulation plans to enable to solve a regional problem, to organize and push a regional project in their own jurisdictions. A planing supremacy means a binding authority that local governments formulate and excute a plan autonomously within autonomy and higher-level plan in order to formulate an order of space of jurisdiction. A planing supremacy could be approved through interpretaion of Article 9 Local Autonomy Act , although National Land Planning and Utilization Act don’t provide expressly. Namely, local government must hold authority of formulation plans concerning affairs under their jurisdiction in accordance with Article 9 Local Autonomy Act . In order to strengthen planing supremacy, relaxing of approval and determination, corresponding with higher-level plan or other plans is desirable. Meanwhile, as regards Formulation of Urban or Gun Management Plans and Determination of Urban or Gun Management Plans, treatingt the head of Borough differently from the head of City or County is not because nature or contents of plan is differen, but rather is because Borough in metropolitan council is unlike City or County in the light of background of Borough. Furthermore, it is one reason that in case of Borough, Necessity of Formulation Plans is less than City or County. Finally, about plan other space plan, planing supremacy of Local Government should be strengthend because planing supremacy of Local Government is less conflict with higher-level plan or other plans.

광역대도시의 특례에 관한 연구

조성호,최성환,박주혁 경기연구원 2015 정책연구 Vol.- No.-

21C 메가시티 경쟁시대에 광역대도시가 글로벌 경쟁을 주도함에 따라 세계 각 국의 중앙정부는 권한을 광역대도시로 이양하고 자치권을 확대하려는 노력을 하고 있다. 우리나라를 대표하는 경기도가 추진할 수 있는 지방분권정책은 차등분권으로서 경기도의 위상에 걸맞는 권한을 소유할 수 있는 특례를 추진하는 것이다. 현재 경기도는 자치역량(인구, 사업체수, 종사자 수 등)이 서울시를 능가하고 있으며, 중국과의 지리상의 인접 등 글로벌 시대에 요구하는 다양한 물리적 이점들을 갖추고 있다. 본 연구에서는 경기도의 특례를 추진해야 할 논리적 배경의 필요성과 추진 방안에 대해서 제시하였다. 우선 제2장에서는 21C 지방분권과 메가트랜드와 차등분권차원에서 중앙권한의 지방이양, 지방정부의 자치권 확보 및 추진의 현주소, 차등분권과 광역대도시 특례의 필요성에 대해서 서술하였다. 중앙권한의 지방이양 측면에서 일본, 프랑스, 영국 등의 지방이양 사례와 자치권이 어떻게 확대되었는가에 대해 제시하였다. 그리고 우리나라 지방분권 추진에 대한 현재 상태와 지방자치의 다양성 및 민주성 차원에서 경기도 광역대도시의 자치권의 확대에 대한 필요성을 제시하였다. 제3장에서는 대내외 여건변화와 행정수요 측면에서 경기도의 광역대도시 특례의 필요성에 대해서 분석하였다. 대내외 여건변화 측면에서는 대도시권의 경쟁력 강화, 광역행정 수요의 확대, 인구 100만 이상 대도시의 특례시 · 광역시 추진 대응을 위해 경기도 광역대도시의 특례 필요성을 제시하였다. 행정수요 측면에서는 서울특별시, 광역자치단체의 평균, 도 평균의 비교를 통해 경기도가 총규모 면에서 매우 높게 나타났다. 제4장과 5장은 실제 특례를 적용받고 있는 국내외 사례를 분석하였다. 제4장에서는 서울특별시, 제주특별자치도, 세종특별시 등 현재 특례를 적용받고 있는 도시를 대상으로 광역대도시 특례의 도입배경, 법적체계, 특례 내용 등에 대해서 제시하였다. 제5장에서는 일본, 영국, 프랑스, 미국, 스페인 등 세계 주요 각국의 광역대도시권의 특례 도입배경, 법적체계, 특례 내용 등에 대해 제시하였다. 제6장에서는 경기도의 광역대도시의 특례방안 제시로 수도권의 계획적 관리를 위한 계획고권, 조직고권, 국정참여 확대 방안 등에 대하여 제시하였다. 우선, 수도권의 계획적 관리를 위한 계획고권 확보이다. 경기도의 경우 광역자치단체로서 계획고권이 배제되어 있으므로 개별법에 의해 서로 다른 성격을 가진 수도권정비계획과 도종합계획, 광역도시계획의 통합운영방안이 모색되어야 한다. 이를 위해서는 현행 수도권정비계획은 부문별 계획을 반영하여 국토부장관이 수립하는 ‘수도권정비통합지침’으로 전환하고, 서울과 인천은 종래 도시기본계획을, 경기도는 수도권 정비계획의 현행 ‘경기도 소관추진계획’을 도종합계획으로 새롭게 대체하는 것이, 계획에 의해 관리하는 방식으로 전환하는 계기가 될 수 있다. 둘째, 조직고권 확보를 위해 적정인력을 산정한 결과 증원해야 할 공무원 수는 7,350명으로 분석되었다. 그리고 조직규모의 경우, 경기도의 경우 4급 이상(실·과장급 이상)의 정원 대비 현원비율은 약 90%로, 18명을 더 충원할 수 있는 것으로 분석된다. 나아가 경기도의 직위별 서울시 수준에 준하는 직급의 상향 조정이 시급하고, 광역행정수요의 급증과 행정관리의 복잡화․전문화에 대응하기 위해, 경기도의 부지사 정수를 현재 3인에서 5인으로 늘려야 할 것으로 분석되었다. 셋째로 경기도의 국정참여 확보이다. 경기도는 대한민국의 경제를 선도하는 기관차이다. 따라서 서울시장이 국무회의에 배석하는 것처럼, 경기도지사의 국무회의 참석이 필요하다.

도시정비법상의 정비계획수립 및 정비구역지정권한 이양에 관한 연구

최용전(Choi Yong Jeon) 한국토지공법학회 2016 土地公法硏究 Vol.75 No.-

2016년 도시정비법을 개정하면서, 정비구역지정권한을 시장·군수에게 이양하였으나, 자치구청장과 광역시의 군수에게는 이양하지 않았다. 이는 정비사무는 자치사무이며, 기초자치단체의 사무에 해당하므로 기초지방자치단체의 계획고권을 침해한 것이다. 그러므로, 헌법과 지방자치법상의 기초지방자치단체의 계획고권(Ⅱ)과, 국토계획법과 도시정비법상의 기초지방자치단체의 계획고권을 고찰하였으며(Ⅲ), 실정법적 그리고 이론적 측면에서 구청장과 광역시의 군수도 정비구역지정권한을 가져야 한다는 결론을 내렸다(Ⅳ). 결론을 구체적으로 보면, 첫째, 자치구청장과 광역시장 관할의 군수는 도시정비계획기본방침과 정비기본계획 등에 따라 정비계획을 수립함에도 불구하고 최종적인 정비구역지정권한을 상급지방자치단체인 특별시장과 광역시장에게 부여한 것은 중복통제에 해당하므로 정비구역지정권한을 구청장과 군수에게 이양하여야 한다. 둘째, 정비계획수립권자와 정비구역지정결정권자의 상이한 것은 불필요한 긴장관계의 발생, 장기간 동안 주민들의 재산권행사 제한과 주거불안정 및 주민 상호간의 갈등이 초래될 수 있으므로, 정비계획수립권과 정비구역지정권한을 일원화하여 자치구청장과 군수에게 이양하여야 한다. 셋째, 시장·군수와 구청장은 인구나 관할면적에 있어서 대등한 기초지방자치단체이므로, 정비계획수립과 정비구역지정에 있어서 권한의 차별은 평등한 것을 불평등하게 대우하는 것이다. 마지막으로, 광역시장 관할 하의 군수를 포함한 모든 군수와 자치구청장에게도 정비기본계획 수립권을 부여하고, 기초지방자치단체의 기본계획이 상위계획에 위배되는지 여부에 대한 통제권을 상급지방자치단체인 도지사와 특별시장·광역시장에게 부여할 것을 제안한다. When the Act on the Maintenance and Improvement of Urban areas and dwelling conditions for residents(hereinafter referred to as “the Urban Rearrangement Act”) was amended in 2016, the power of the designation of rearrangement zones was devoluted to the head of a Si/Gun except the head of an autonomous Gu and Gun located in the jurisdictions of a metropolitan city(hereinafter referred to as “the metropolitan city’s Gun). This would infringe the plan sovereignty of basic local goverment because the rerrangement affairs is autonomous’s and basic local government’s affairs. Therefore, I will analyze the plan sovereignty on the Constitution, the Local Autonomy Law(Ⅱ), the National Land Planning and Utilization Act and the Urban Rearrangement Act(Ⅲ). And I conclude that the head of autonomous Gu and metropolitan city’s Gun shall have the power of designation of rearrangement zones in the side of legal and theoretical aspects(Ⅳ).

독일의 토지계획법제

임현(Im, Hyun) 한국토지공법학회 2010 土地公法硏究 Vol.50 No.-

독일의 공간계획은 계획대상의 범위와 내용에 따라 각각의 법적 근거가 마련되어 있고,분권주의 전통을 반영하여 주정부가 공간계획의 권한을 주로 행사하여 왔다. 이후 2006년 연방주의 개혁으로 인한 기본법 개정 이후 공간계획에 관한 연방과 주의 입법권한은 연방의 대강입법권한에서 독자적 입법권한으로 변화되었다. 이러한 입법권한의 변경 후 연방 공간정서법은 아직 한차례의 개정만을 거쳤고 아직까지는 연방과 주의 독자적 입법권한의 행사보다는 조화의 원칙과 협력적 연방주의에 근거한 입법권한의 행사가 여전히 이루어지고 있는 것으로 보인다. 독일 공간정서법이 공간계획의 기본원칙들을 여러 기본권과의 관련성을 고려하여 규정하고 있는 점은 국토계획이 기본권의 실현에 기능할 수 있도록 수립 되고 집행되어야 한다는 지향점을 잘 제시하고 있는 것이라 생각된다. 또한 지방자치단체의 계획고권의 문제와 관련하여 계획주체의 자주성을 바탕으로 한 상호간 조화와 조정 과정에서의 권한보호원칙을 규정한 역류의 원칙도 우리 계획법제 및 지방자치법제에 시사하는 바가 크다고 하겠다. 지방자치단체의 자주적 계획권한의 보장, 중앙과 지방간의 능동적이고 협력적인 조화와 조정의 과정은 우리의 법제개선의 과제로서 인정될 수 있기 때문이다. 공간계획법제에 있어 사전적 행정절차를 충실히 수행하여 사후적 권리분쟁을 감경하도록 하여야 하는 것은 계획이 갖는 사후구제의 어려움 등을 감안할 때 권리보호를 위하여 반드시 필요한 내용이라고 할 수 있다. 이러한 측면에서 앞서 언급한 계획주체 상호간 의 협력절차, 계획과정에의 주민참여절차, 계약에 의한 계획절차, 민간의 조정인에 의한 계획절차 등은 우리 계획법제에서도 계속하여 연구․발전시켜야 하는 과제로 남아 있고, 그 법적 근거가 충실히 마련되는 것이 필요하다 하겠다. Die Raumordnung in der Bundesrepublik Deutschland sind im Gesetz begründet.Die Länder haben große Befugnisse über Raumordnung wegen des Dezentralisationssystems. Nach der Änderung des Grundgesetzes durch die Föderalismusreform ändert die Rahmengesetzgebungskompetenz sich zur Abweichungskompetenz. Entsprechend dieser Änderung haben der Bund und die Länder eigene Gestaltungsspielräume über die Raumordnung. Dennoch handelt es sich um das Prinzip der Konkordanz und die kooperative Föderalismus wie früher im Gesetzgebungsverfahren. Das Raumordnungsgesetz bestimmt die Grundsätze der Raumordnung unter Berücksichtigung des Zusammenhangs mit den Grundrechten. Damit können die Raumordnung der Verwirklichung der Grundrechte dienen. Und das Gegenstromprizip für den Ausgleich und die Übereinstimmung der Befugnisse von jeden Planungsträgern ist besonders wichtig. Für effektive rechtliche Kontrolle über Raumordnungsplan ist die Kontrolle durch das Verwaltungverfahren erforderlich. Um diesen Zweck zu konkretisieren, bestimmt das Raumordnungsgesetz und Baugesetzbuch die Zusammenarbeit von Bund, Länder und Gemeinden, Beteiligungsverfahren der Öffentlichkeit und die Übertragung des Planungsverfahrens zu einem Dritten.

도시기본계획에서 인구추정의 적정성 확보 방안 연구

조진우(Cho, Jin-Woo) 한국토지공법학회 2021 土地公法硏究 Vol.96 No.-

In the process of high economic growth in Korea, the population increased with a high fertility rate, and people flocked to cities. As many problems occurred due to the rapidly increasing population of cities, the Urban Planning Act solved these problems by preparing the urban master plan and urban management plan. In a time when the population is declining due to the low birth rate and aging population, a fundamental change is inevitable in the urban master plan stipulated on the premise that the existing population is increasing. However, although local annihilation is becoming a reality due to population decline, local governments are establishing basic urban plans on the premise that the population will increase as in the past. In the urban master plan established by local governments, overestimating the future population, the gap with the reality of declining population is gradually increasing. The urban master plan presents an image of the future of the city, and an increase in the population gap, which is the basis of the plan, leads to indiscriminate development of the region and waste of finances, leading to the decline of the city. In order for the urban master plan to perform its original function by bridging the population gap between the plan and reality, local governments should be able to utilize more diverse population indicators to establish the urban master plan and to establish more flexible plans. do. In addition, more specific control measures are required for population growth caused by social factors in the planned population estimation. Recognizing that population movement in the era of population decline is a zero-sum game for local governments, measures that enable neighboring local governments to interconnect the urban master plan should also be considered. Above all, it is also necessary to strengthen the capacity of local governments to establish urban master plans and to provide a basis for easily sharing data for rational establishment of urban master plans between the state and local governments. In the era of population decline, if local governments overestimate the population according to the urban master plan as in the past, the current difficulties will be accelerated. It should be possible to establish a basic urban plan suitable for its original function by inducing population estimation through more diverse methods and controlling excessive population estimation. 우리나라는 높은 경제성장 과정에서 높은 출산율 속에서 인구는 증가하였고 도시로 모여들었다. 도시가 급증하는 인구로 인해 많은 문제가 발생하면서 도시계획법은 도시기본계획과 도시관리계획을 마련하여 이를 해결하였다. 저출산ㆍ고령화로 인해 인구가 감소하는 지금에 있어서 기존에 인구가 증가하는 것을 전제로 하여 규정된 도시기본계획은 근본적인 변화가 불가피하다. 하지만 인구감소로 인해 지역소멸이 현실화되고 있지만 지방자치단체는 과거와 같이 인구가 증가하는 것을 전제로 한 도시기본계획을 수립하고 있다. 지방자치단체가 수립한 도시기본계획에서는 장래인구를 과다하게 추정하면서 인구가 줄어드는 현실과의 격차는 점점 크게 증가하고 있다. 도시기본계획은 해당 지역의 도시의 미래상을 제시하고 있어서 계획의 기본이 되는 인구격차가 증가하는 것은 결국에 지역의 무분별한 난개발과 재정낭비를 초래하여 도시의 쇠퇴를 가속화시키는 결과를 낳고 있다. 계획과 현실간의 인구격차를 해소하여 도시기본계획이 본래의 기능을 수행하기 위해서는 지방자치단체가 도시기본계획의 수립을 위해서 보다 다양한 인구지표를 활용할 수 있도록 하고 보다 탄력적인 계획수립을 할 수 있도록 하여야 한다. 또한 계획인구 추정에서 사회적 요인에 의한 인구증가에 대해서는 보다 구체적인 통제방안 요구된다. 인구감소시대의 인구이동은 지방자치단체에게는 제로섬 게임이라는 점을 인식하고 주변 지방자치단체가 도시기본계획을 상호 연계할 수 있는 방안도 고려되어야 한다. 무엇보다 지방자치단체의 도시기본계획 수립 역량을 강화하고 도시기본계획의 합리적 수립을 위한 데이터를 국가와 지방자치단체가 용이하게 공유할 수 있는 근거도 필요하다. 인구감소시대에 직면한 지금에 있어서 지방자치단체가 과거와 같이 도시기본계획상의 인구를 과도하게 추정하게 되면 지금의 어려움을 가속화시킬 것이다. 보다 다양한 방법을 통한 인구추정을 유도하고 과도한 인구추정을 통제하여 본래의 기능에 적합한 도시기본계획을 수립할 수 있는 방안 마련이 이루어져야 할 것이다.

국토계획법의 개정방향

신봉기(Shin BongKi) 한국토지공법학회 2016 土地公法硏究 Vol.73 No.1

종래의 국토건설종합계획법과 국토이용관리법-도시계획법의 3단계 계획법시스템은 2003년에 국토기본법과 국토의계획및이용에관한법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)의 2단계 시스템으로 변경되었고, 국토계획법으로의 단일법 제정·시행 이래 지금까지 불과 12년동안 82차례의 개정이 이루어졌다. 그 중 ‘타법개정’에 따른 법률명칭 변경이 압도적으로 많았지만, 이를 제외하고도 동법 자체의 실질적 내용의 보완이 20차례에 이르고 있음은 국토계획법 분야의 가변성(可變性)과 역동성(力動性)을 여실히 확인해 주고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 이제까지의 실질적인 주요 개정사항들을 보면 그 각 개정이 장기적인 마스트플랜 하에서 입법이 진행되었다기보다는 그때그때마다 새로운 사정이 발생하여 임기응변적으로 신설·폐지를 거듭해온 것이라는 평가를 받고 있다. 현행 국토계획법은 “국토기본법-(수도권정비계획법)-국토계획법-개별 계획법”의 순서에 따른 법적 위상을 갖는 것도 아니고, 국토계획법에 따른 각종 행정계획들도 “국토기본법상의 국토계획-중앙행정기관 소관 법률상의 전문계획”의 후순위에 놓이거나 타 계획들과 병렬적 지위에 놓일 뿐 국토계획법의 위상에 걸맞는 지위를 갖지 못하고 있다. 국토계획법의 법적 위상을 제대로 살펴보면 이제까지 우리가 국토계획법을 행정계획의 ‘원칙법적’ 인식하에 이를 중심으로 학습해왔던 모든 것과는 다름이 확인된다. 특히 ‘구청장’의 계획고권의 인정 여부에 대하여 학자들의 견해가 나뉘어 대립되고 있음에도 국토계획법 제139조와 하위법령인 특별시·광역시 도시 계획조례 [별표 4]는 이를 허용해두고 있다. 학자들의 그동안의 논쟁이 공염불이었음을 보여주는 것이지만, 그러한 법령의 존재를 간파하지 못한 책임을 통감하지 않을 수 없다. 본고에서는 현행 국토계획법에 내재된 몇 가지 기본적 쟁점의 개정방향은 다음과 같다. 첫째, 국토계획법이 ‘원칙법적 지위’를 갖도록 국토계획법의 위상 및 행정계획의 체계를 전반적으로 재정립할 필요가 있다. 둘째, 국토계획법 제24조 및 제29조의 입법취지에도 불구하고 도시·군관리계획에 대한 구청장의 계획고권의 우회적 허용하고 있는 동법 제139조 및 그에 따른 특별시·광역시 도시계획조례를 재정비할 필요가 있다. 셋째, 국토계획법의 기본원리 및 원칙이 보다 구체적으로 규율됨으로써 계획의 수립 및 입안에 있어 실질적으로 중요한 고려요소로 기능할 수 있도록 하여야 한다. 넷째, 계획고권 근거 규정의 도입, 형량 명령 및 조사·평가 규정의 신설, 계획자치단체간의 조정의무 규정의 신설, 국토기본법에 대한 적합의무 규정의 보완, 참여절차 등 규정의 보완, 승인 등 각종 행정처분 절차 규정의 보완, 권리구제절차 규정의 도입 및 보완 등 이해관계 조절 규정을 도입 내지 보완하여야 한다. Es handelt sich bei dieser Untersuchung um die aktuellen Problemen des Gesetzes zur Planung und Nutzung des Nationalen Landes(National Land Plannung And UtilizationAct)(NLPNG). Ausserhalb der Einführung(Ⅰ) und des Schlusses(Ⅳ) wird diese Abhandlung von zwei Kapitel gebildet. Im Ⅱ. Kapitel werden die Inhalte der neuen Novellierungen und Abschaffungen seit der Gesetzgebung des ‘vereinigten NLPNG’ untersucht. Das NLPNG wird also während 12 Jahren(seit 2003) 82mal, substantiell 20mal geändert. Das Gesetz ist sehr veränderlich und dynamisch. Im Ⅲ. Kapitel werden die konkreten wichtigen gesetzlichen Streitigkeiten untersucht.: Erstens, Erforderlichkeit der Gesetzesreform zur Gewährung der ‘prinzipiell-rechtlichen Stelle’ des NLPNG. Zweitens, Falsche Gesetzgebung wegen ‘abnormale’ Erlaubnis des Gesetzgebungsgeistes der Beschränkung der Planungshoheit. Drittens, Erforderlichkeit der Novellierung oder Ergänzung der planungsrechtlich prinzipiellen Regelungen(also, Regelung der Grundsätze, Begründungsregelung der Planungshoheit, Regelung des Abwägungsgebotes sowie Ermittlung u. Bewertung der Interesse, Regelung der Abstimmungspflicht zwischen Gemeinden, Ergänzung der Anpassungspflicht an ‘Framework Act On The National Land’ sowie Ergänzung des Beteiligungsverfahrens, des Verfügungsverfahrens, des Verfahrens der verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten u.a.).

도시계획법상 생활권계획 도입을 위한 법적 과제

조진우 동국대학교 비교법문화연구소 2020 比較法硏究 Vol.20 No.2

As the population was concentrated in cities, urban planning in the meantime emphasized securing housing to accommodate the increasing population. In this process, many cities have established a uniform city plan, and as the abstract urban basic plan and concrete city management plan are directly connected, many problems have been pointed out in the connection between the actual plans. In this process, there was a limit in reflecting the needs and lives of residents under the Urban Planning Act. As a way to solve the problems of the current urban planning, the Seoul Metropolitan Government has established and implemented a community plan as a sub-plan of the Urban Basic Plan for the first time. The Seoul Community Plan is an urban plan established by the local living zone unit with residents and basic local governments participating based on the administrative district. The community plan was located in the middle of the city basic plan and the city management plan, and pursued harmony of both, and can be evaluated as a bottom-up city plan led by local residents. In order for such community plan to maintain its net function and induce practical participation of residents in urban planning, the legal basis and functions must first be established as an intermediate stage of urban planning. In terms of residents' participation and the right to live, an institutional foundation should be established that can be linked to the government's policy of living SOC. First of all, in order to establish a plan based on the life and participation of the residents, the transfer of planning power to the local government should be promoted in the long term. Despite the many advantages, the community plan is still incomplete. In the future, through many researches and institutional supplements, the right to life plan can be a way of resident-centered city planning. 도시로 인구가 집중되면서 그동안의 도시계획은 증가하는 인구를 수용하기 위한 주거지 확보를 강조하였다. 이 과정에서 많은 도시들이 획일적인 도시계획을 수립하여 왔으며, 추상적인 도시기본계획과 구체적인 도시관리계획이 직접 연결되면서 실제 계획 상호간의 연계성에는 많은 문제가 지적되어 왔다. 이 과정에서 도시계획법제하에서는 주민들의 요구나 생활을 반영하는데 한계가 있었다. 이원화된 체계의 도시계획의 문제점을 해소하기 위한 방안으로 서울시에서 처음으로 도시기본계획의 하부계획으로서 생활권계획을 수립하여 시행하고 있다. 서울시 생활권계획은 행정구역을 기준으로 주민과 기초지방자치단체가 참여하여 지역 생활권 단위에서 수립하는 도시계획이다. 생활권계획은 도시기본계획과 도시관리계획의 중간에 위치하여 양자의 조화를 추구하였고 지역주민의 주도로 이루어진 상향식 도시계획이라고 평가할 수 있다. 이러한 생활권계획이 순기능을 유지하고 도시계획에서의 실질적인 주민참여를 유도하기 위해서는 우선 도시계획의 중간단계로서 법적 근거와 기능이 정립되어야 한다. 주민참여와 생활권이라는 점에서 정부에서 추진하고 있는 생활SOC정책과 연계될 수 있는 제도적 기반이 마련되어야 한다. 무엇보다 주민의 생활과 참여를 기반으로 한 계획 수립을 위해서는 자치구를 지방자치단체에게 계획고권의 이양이 장기적으로는 추진되어야 한다. 도시계획 상호간의 문제점을 보완하면서 주민의 요구를 반영할 수 있는 생활권계획은 아직 제도적으로는 미완의 계획이다. 앞으로 많은 연구와 제도적 보완을 통해 생활권계획은 주민 중심의 도시계획의 하나의 방안이 될 수 있을 것이다.

地方自治와 都市計劃法制

정태용(Jung Tae yong) 한국지방자치법학회 2001 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.1 No.1

都市計劃이 당해 지역의 환경과 주민의 생활에 미치는 영향을 고려할 때 地方自治團體는 당연히 관할 지역의 都市計劃에 대한 計劃高權을 가져야 한다. 특별시 및 광역시의 경우에는 입안권 및 결정권이 부여되고, 시 및 군의 경우에는 입안권이 인정되지만, 區의 경우에는 아예 都市計劃樹立의 단위로도 인정받지 못한 결과 計劃高權이 전혀 인정되지 아니한다. 이는 區의 경우 基礎地方自治團體로서의 지위가 취약함을 나타내는 것이다. 종전에는 都市計劃決定을 國家事務로 하면서 많은 사항을 地方自治團體에 委任하는 형식을 취하였으나, 최근의 法改正에 의하여 일부사항만 국가사무로 남기고 거의 대부분이 都市計劃決定이 地方事務로 바뀌었다. 地方自治法에 의하여 廣域地方自治團體의 권한을 基礎地方自治團體에 위임할 수 있음에도 불구하고 都市計劃法에서는 위임에 관한 규정을 따로 두고 있다. 이는 委任事項에 대하여 中央都市計劃委員會와 地方都市計劃委員會 중 어느 都市計劃委員會의 심의를 받아야 하는지 여부와 어느 廣域地方自治團體의 地方議會와 基礎地方自治團體의 地方議會 중 어느 地方議會의 의견을 틀어야 하는지 여부를 규정하기 위한 것인바, 地方自治法과 중복되는 것은 아니다. 都市計劃에 대한 일반인의 참여를 확대하기 위하여 주민이 都市計劃施設의 설치와 地區單位計劃에 관하여 都市計劃의 입안을 提案할 수 있도록 되어 있다. 이해관계인의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하기 위하여 都市計劃案에 대하여 미리 주민의 의견을 듣도록 하고 있으나, 주민과 관계공무원의 무관심 때문에 그리 실효성을 거두고 있지 못하다. 公聽會의 개최도 의무화되어 있지 아니하다. 지방의회의 의견청취 또한 이미 작성된 都市計劃案에 대하여 의견을 제시하는 수준에 머물러 있다. 住民參與制度의 실효성을 제고할 필요가 있다. 地方自治團體의 실정에 따라 특색있는 地區를 지정할 수 있게 하기 위하여 조례가 정하는 바에 따라 都市計劃法令에 열거된 地區외의 地區를 지정할 수 있다. 이렇게 지정된 地區안에서의 건축제한에 관하여는 전적으로 조례에 일임되어 있는 바, 적어도 법령에 열거된 지구 안에서의 건축제한보다 더 엄격한 제한이어서는 곤란하다 할 것이다.

國土計劃法制의 懸案 및 改善課題

정남철 아주대학교 법학연구소 2017 아주법학 Vol.10 No.4

행정계획은 현대행정의 작용형식에 있어서 매우 중요한 도구이며, 국토계획법제의 핵심적 요소이다. 우리나라 국토계획법제의 역사는 매우 짧지만 진취적인 발전을 거듭해 왔으나, 근래에 실무나 학계의 상황은 매우 정체적이다. 형량명령 이외에는 더 이상 새로운 법리를 적극적으로 발전시키지 못하고 있는 상황이며, 대규모공공사업의 실시와 관련하여 개별법률에는 의견수렴절차에 관한 규정이 매우 미흡하다. 근대적 의미의 국토계획은 1960년대 초로 거슬로 올라갈 수 있으나, 현재의 상황은 새로운 도약을 위한 중대한 도전에 직면하고 있다. 국토계획법제의 개선과 발전을 위해 형량명령을 명문화하여야 한다. 또한 국토계획의 발전을 위해 지방자치단체의 계획고권을 실질적으로 강화할 필요가 있다. 특히 국가가 주도하거나 민간에 위탁한 대규모공공사업의 실시와 지방자치단체의 계획고권이 충돌할 수 있다. 이러한 경우에 지방자치단체의 이해관계를 충분히 반영시킬 수 있는 제도적 장치를 마련하여, 난개발과 환경훼손을 방지할 필요가 있다. 마지막으로 국토계획의 민영화 내지 민간위탁이 확산되고 있어, 이에 대한 국가의 역할과 책임이 조명될 필요가 있다. 독일에서는 보장책임과 관련된 사회기반시설책임이 논의되고 있음이 주목된다. Planung ist ein wichtiges Instrument in der Form des modernen Verwaltungshandelns und auch ein Schlüsselelement des Raumplanungsrechts. Das südkoreanische Raumplanungsrecht entwickelt sich stark, wenn auch seine Geschichte sehr kurz ist. Dennoch ist die heutige Situation in der Praxis und der Wissenschaft stagniert. Außer dem Abwägungsgebot findet sich nicht neue Dogmatik im koreanischen Planungsrecht. Darüber hinaus kann in Bezug auf großen Projekten sind unzureichende Öffentlichkeitsbeteiligung in einzelnen Gesetzen vorgesehen. Die moderne Raumplanung in Korea geht zwar bis zu 1960, aber die aktuelle Situation steht zukünftig eine große Herausforderung für einen neuen Sprung gegenüber. Es ist notwendig für Entwicklung und Verbesserung des koreanischen Raumplanungsrechts, das Abwägungsgebot zu normieren. Die gemeindliche Planungshoheit im koreanischen Bauplanungsrecht muss außerdem immer wieder verstärkt werden. Vor allem in Bezug auf Großprojekt gibt es manchmal Konflikte zwischen staatlicher Planung und kommunaler Planungshoheit. Die staatlichen Aufgaben können oft von dem privaten Sektor vollzogen werden. Dabei sind nicht zuletzt Interessen von betroffenen Gemeinden ausreichend zu berücksichtigen, so dass Umweltschäden verhindert werden müssen. Schließlich wird heute Privatisierung der Raumplanung verbreitet, wobei es sich um Rolle und Verantwortung des Staats handelt. In Deutschland wird im Hinblick auf Gewährleistungsverantwortung sog. Infrastrukturverantwortung diskutiert.