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중앙선거관리위원회 독립성 강화를 위한 새로운 헌법학적 제안 – 중앙선거관리위원에 대한 국회의 (초)가중다수결 동의 도입을 중심으로 –
조원용 한국헌법학회 2023 憲法學硏究 Vol.29 No.1
합의제 의사결정 기구의 독립성과 중립성은 이를 구성하는 위원의 독립성과 중립성을 통해 달성될 수 있다. 중앙선거관리위원회는 9인의 위원으로 구성되는 합의제 의사결정 기구이고 위원회의 독립성은 9인의 위원의 독립성과 중립성에서 나온다. 그간 중앙선거관리위원회의 독립성과 중립성을 위한 선행연구는 위원의 임명・선출・지명 주체(主體)에 대한 논의를 중심으로 진행되어 왔다. 누가 몇 명을 임명・선출・지명하는 것이 옳은가에 논의가 주가 되어왔다. 그러나 중앙선거관리위원회의 독립성과 정치적 중립성은 중앙선거관리위원의 독립성과 정치적 중립성을 통해 달성된다. 이를 위해서는 누가 중앙선거관리위원의 임명・선출・지명할 것인가 즉, ‘임명 등 주체(主體)를 누구로 할 것인가’가 아니라, 어떻게 하면 ‘독립적이고 중립적인 인사가 중앙선거관리위원으로 임명・선출・지명될 수 있도록 할 것인가’에 논의의 초점이 맞춰져야 한다. 기존의 논의처럼 임명 등 주체의 배분을 통한 기계적・산술적・추상적 독립을 예상하는 것이 아니라 임명 등 대상자의 독립성을 실제로 확보할 수 있는 새로운 방안이 필요하다. 기존의 연구가 누가(who) 지명할 것인지라면, 어떻게(how) 국회가 동의할 것인가가 본 연구의 핵심이다. 연구자는 국회 동의에 (초)가중다수결(Qualified majority)을 도입을 제안한다. 이를 도입하면 소수 정치세력이 비토권의 부정을 위해서라도 최대한 객관적으로 정치적 중립성을 가진 인사를 임명・선출・지명하기 위해 임명・선출・지명권자가 노력할 것이다. 또한, 국회 동의의 (초)가중다수결(Qualified majority) 활용은 중앙선거관리위원뿐만 아니라 대법관, 헌법재판관의 국회 동의과정에도 그대로 적용할 수 있다. 누가 지명하는가가 아니라 드디어 ‘어떤 사람이 지명되는가’에 초점을 맞출 수 있는 것이다. 인간은 항상 기계적으로 중립적일 수 없고 사안에 따라 다른 판단기준을 적용한다. 인간은 누구나 선입견이 있고 편견 또한 가지고 있다. 그렇기 때문에 완벽한 ‘정치적 중립성’을 가진 중앙선거관리위원도 논리적으로 있을 수 없다. 왜냐하면 중앙선거관리위원은 살아 있는 인간이기 때문이다. 헌법을 연구하는 우리가 할 수 있는 일은 불가능한 정치적 중립성에 근접할 수 있는 방법을 제도적으로 고안해내는 일뿐이다. 개별 정치세력을 다른 정치세력을 통해 견제하는 것이 최상의 방식이고 다른 정치세력이 소수일 경우도 견제가 가능하도록 하는 것이 핵심이다. 소수의 정치세력이 비토권을 갖게 되면, 정치적으로 중립적이고자 노력했던 인간이 정치적으로 중립적으로 보이게 되고, 국회의 초가중다수결을 통과해 선거와 정치를 다루는 헌법기관인 중앙선거관리위원으로 동의되어 수행하는 직무는 지금보다 정치적으로 중립에 가까울 것으로 ‘보일’ 것이다. 이렇게 국회의 초가중다수결로 통과된 위원으로 구성되는 위원회는 정치관계법 개정과 국회의원선거구 획정 등 정치세력간 유불리가 최우선으로 고려되어 갈등하고 공전하는 한국 정치에 민주공화국 대한민국의 이익, 공공의 이익에 좀 더 가까운 정치관계법 개정과 선거구 획정에 주도적 역할을 수행할 수 있다. (초)가중다수결(Qualified majority) 의사결정을 통해 국회에서 동의안이 통과되어 임명된 중앙선거관리위원은 위원장과 위원 모두 전원 상근으로 근무해야 할 것이며 (초)가중 ... The independence and neutrality of the consensus decision-making body can be achieved through the independence and neutrality of the members constituting it. The National Election Commission is a consensus-based decision-making body composed of nine members, and the independence of the committee comes from the independence and neutrality of nine members. Until now, prior research for the independence and neutrality of the National Election Commission has been conducted around discussions on the appointment, election, and nomination of members. The researcher suggests that the independence and political neutrality of the National Election Commission is achieved through the independence and political neutrality of the National Election Commission, and that the appointment, election, and nomination of the National Election Commission can make efforts to appoint, elect, and nominate politically neutral figures for the National Assembly's consent. The introduction of (super)weighted majority voting in the National Assembly's motion will allow minority political forces to make efforts to appoint, elect, and nominate people with political neutrality as objectively as possible, even for non-dominant denial. The use of the (super) weighted majority of the National Assembly's consent can be applied not only to the National Election Commission but also to the National Assembly's consent process by the Supreme Court justices and constitutional judges. The focus can be on who nominates, not who nominates. If a small number of political forces have non-dominant rights, humans who have tried to be politically neutral will appear politically neutral, and their duties will be more politically neutral than they are now, as agreed to by the National Election Commission, a constitutional body that deals with elections and politics. In this way, the committee, which is composed of members passed by majority vote, can play a leading role in revising and redistricting the Democratic Republic of Korea's political interests and public interests in Korean politics, which are conflicting and revolving. National Election Commissioners appointed after the National Assembly passed the motion through the decision-making of (ultra)Qualified Majority will have to work full-time, and their strong democratic legitimacy gained through (ultra)Qualified Majority can strengthen the National Election Commission's weapons in the process of revising the Political Law. What is essential for this is a higher level of political neutrality than the political neutrality of the qualifications of constitutional judges. Humans cannot always be mechanically neutral and apply different criteria for judgment depending on the case. Everyone has a preconceived notion and prejudice. Therefore, there cannot be a logical National Election Commission member with perfect ‘political neutrality’. Because the National Election Commissioner is human. All we can do to study the Constitution is to systematically devise a way to approach impossible political neutrality. The best way is to check individual political forces through other political forces, and the key is to make it possible to check even if other political forces are a minority.
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대통령 법정선거일 이전의 ‘투표’에 대한 헌법학적 일고찰 – 사전투표 개선과 재외선거 공관개표 도입을 중심으로 –
조원용 한국헌법학회 2022 憲法學硏究 Vol.28 No.1
The presidential election is very important in Korea. Only one representative is elected by election. In the presidential election, there are more “resignations” of candidates due to unification of candidates compared to other public office elections. In the 20th presidential election, a candidate's “resignation” occurred, and votes from voters participating in overseas elections who voted for KIM and AHN candidates will be structurally invalid without any negligence of voters. The issue of invalidation of the preference for voters who have already voted for candidates who have resigned to unify candidates is a case that can occur sufficiently in the next presidential election. The way to reduce this risk is to keep the voting day the same and simple. This is because the longer the voting day and the more different it is from the election day, the more invalid votes are mass-produced due to the resignation of the candidate. Pre-voting, which was introduced to increase turnout and increase voter convenience, exists only for the convenience of voters without a dramatic improvement in turnout. It is time to discuss a significant reduction or abolition, and overseas elections must be adjusted to include the election date of the home country. To this end, it is proposed to introduce official counting of overseas pre-voting, which includes the same voting date as the home election, limited to the presidential election. In addition, in order to minimize invalidity votes by using ballot indicators, pre-voting and overseas elections should have the same voting days as possible, and in the case of ballot issuing machines, “retirement” should be printed in the ballot box. If possible, the meaning of the election day court will increase only when voters' preferences for candidates and political parties are gathered at the same time, and the mass production of invalid votes due to “retirement” of candidates inevitably caused by different voting days can be minimized. 대한민국에서 대통령선거는 대단히 중대한 의미를 갖는다. 선거로 선출된 1인의 대표자가 독임제 의사결정기구로 기능하기 때문이다. 대통령선거는 다른 공직선거에 비해 후보단일화로 인한 후보자 ‘사퇴’가 많이 발생한다. 이번 제20대 대통령선거에서도 후보자 ‘사퇴’가 발생했고 김동연 후보와 안철수 후보에게 투표했던 재외선거 참여 유권자의 표는 선거권자의 아무런 과실 없이 구조적으로 ‘무효화’되었다. 후보 단일화를 위한 후보를 사퇴한 후보자에 기 투표한 선거권자 선호의 무과실 무효화 문제는 다음 대통령선거에서도 충분히 발생 가능한 경우다. 이러한 위험을 줄일 수 있는 방법은 투표일을 동일하게 하고 단순하게 하는 것이다. 투표일이 길면 길수록 선거일과 차이가 나면 날수록 후보 사퇴로 인한 무효표 양산은 늘어나기 때문이다. 투표율 제고와 유권자 편의성 증대를 위해 도입된 사전투표는 투표율의 극적 향상 없이 유권자의 편의를 위해서만 존재하고 있다. 대폭 축소 혹은 폐지를 논의해야 할 때이고 재외선거는 본국의 선거일이 반드시 포함되도록 조정되어야 한다. 이를 위해 대통령 선거에 한정하여 본국 선거와 동일한 투표일이 포함되는 재외 사전투표의 공관개표 도입을 제안한다. 또한, 투표용지 기표란 활용을 통해 무효표 최소화를 위해 사전투표와 재외선거에서는 양 선거 방식의 투표일을 최대한 동일하게 하고 투표용지 발급기를 통한 기표란 ‘사퇴’ 인쇄와 선거일 투표의 경우 기표란에 ‘사퇴’날인 방식을 제안한다. 가능하면 같은 시기에 유권자들의 후보와 정당에 대한 선호가 집합되어야 선거일 법정의 의미가 증대될 것이고 각기 다른 투표일로 인해 필연적으로 야기되는 후보단일화를 위한 후보자 ‘사퇴’로 인한 기투표자 무효표 양산도 최소화할 수 있다.
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