放送基本權의 文化國家 形成的 機能

곽상진(Kwak Sang-Jin) 한국헌법학회 2006 憲法學硏究 Vol.12 No.4

  헌법상 문화국가성의 보장은, 문화의 창조적 전개과정과 문화적 자산의 전파를 가능하게 하는, 인간과 사회의 문화적 토대를 보장한다는 것을 의미한다. 문화활동은 국가적 처분의 대상이 될 수 없다. 다만 국가는 문화적 활동에 불필요한 환경을 제거하고 적극적인 배려를 해서 문화를 육성하는데 깊이 관여하지 않으면 안 된다. 그러한 국가의 적극적인 협력관계에서 헌법상 문화위임의 과제를 수행하는 방법과 양식에 관한 일련의 원칙들이 형성된다. 이러한 원칙들은 문화적 기본권의 실현과 관련하여 더욱 발전하게 된다.<BR>  그 대표적인 기본권이 방송의 자유이다. 방송은 의사표현의 자유와 전달매체로서의 중개적 요소를 함께 가짐으로써 방송의 자유는 독립된 기본권으로서 독자성을 갖는다. 다만 여기서 방송의 중개적 기능이 가져오는 역할은 기본권적 지위의 확장과 강화를 의미할 수도 있다. 그러나 반면에 확장된 입법적인 형성의 권한에 의해서 주관적인 기본권의 지위가 약화됨을 의미할 수도 있다. 방송의 자유는 이와 같이 주관적 권리의 요소와 객관적 질서로서의 기능적 요소를 모두 포함한다. 다만 방송기본권의 기능적 해석은 방송의 문화 형성적 역할과 기능을 더욱 분명하게 한다. 특히 대학과 방송의 조직은 순수한 자유권도 단순한 국가제도도 아닌 그 사이에 있다. 이러한 조직영역은 국가공동체를 위해서 중요한 기능을 하는 문화적 영역임을 강조하지 않을 수 없다. 특히 방송의 공법적 조직영역은 공동체의 자유롭고 다원주의적인 의사형성에 중요한 기능을 수행한다. 이러한 점에서 오늘날에도 여전히 공영방송은 그의 공공성과 객관성과 균형성의 측면에서 중요한 지위를 차지한다. 방송의 이원적 질서하에서 공영방송과 민영방송은 경쟁관계에 있음에도 불구하고, 공영방송은 문화적 전달매체로서 기능을 한다. 이런 점에서 공영방송은 프로그램의 보편적인 제공을 해야 할 책무를 진다. 따라서 이원적인 방송질서에서도 보편적이 문화전달과 공공성을 위한 공영방송의 일정한 역할은 전제되어야 한다. 국가는 방송의 이러한 문화형성적 기능을 고려하여 그의 입법형성권을 행사하고, 적극적인 배려를 해야 한다.

재무분석가의 낙관주의가 walkdown에 미치는 영향과 예측어려움의 조절효과

곽상진(Kwak, Sang-Jin),조용언(Cho, Yong-Eon),하순금(Ha, Soon-Gum) 한국경영교육학회 2020 경영교육연구 Vol.35 No.5

[연구목적] 본 연구는 재무분석가의 낙관주의 동기 유인이 예측 walkdown에 미치는 영향을 인지심리적 측면에서 검증하고 예측어려움이 높을수록 재무분석가의 낙관주의 동기유인이 예측 walkdown을 보다 강화하는지를 분석하였다. [연구방법] 이를 위해 재무분석가의 낙관주의 동기 유인과 예측어려움과 관련된 국내외 선행연구에 관한 문헌을 바탕으로 실증분석에 필요한 가설을 설정하였다. 가설 검증에 사용된 표본은 2011년부터 2016년까지 유가증권 시장의 상장기업 중 820개의 기업-연도표본이다. 재무분석가 이익예측자료와 재무자료는 Kis-Value에서 수집하였다. 수집된 자료를 바탕으로 Bradshaw et al.(2016)가 제시한 연구모형에 대한 회귀분석을 실시하였다. [연구결과] 본 연구의 분석결과는 첫째, 재무분석가의 낙관주의 동기 유인이 클수록 예측walkdown이 커지는 것으로 나타났다. 둘째, 예측어려움이 높을수록 재무분석가의 낙관주의 동기 유인이 예측walkdown을 강화하는 것으로 나타났다. 이는 재무분석가의 지향성 있는 결론에 대한 낙관주의 동기 유인이 클수록 매출액과 영업이익의 walkdown이 커지며, 이 과정에서 예측어려움이 조절작용을 하고 있음을 의미한다. [연구의 시사점] 본 연구는 낙관적 예측 편의가 존재하는 재무분석가의 보고서를 이용하는 시장참여자들이 합리적 판단을 할 수 있는 근거를 제공하고 재무분석가의 낙관적 예측편의에서 파생되는 시장의 부정적인 영향을 사전에 차단할 수 있는 정책수립의 근거를 제공하는데 시사점을 준다. [Purpose] This study examines the pattern of analysts’ forecasts within a fiscal year, which begins with optimism and declines as the earnings announcement date approaches, and also does that one factors, forecasting difficulty, interact with analysts’ incentives for optimism to induce cross-sectional variation in the steepness of forecast walkdown. [Methodology] As follows are univariate t-test and multivariate regressions results from a sample of 820 firm-years listed in Korea Exchange between 2011 and 2016. [Findings] The general association between analysts’ incentives for optimism and forecast walkdown is supported by empirical evidence. In addition, it is supported that as difficulty is higher, forecast walkdown becomes steeper. [Implications] This result means that analysts begin with optimism to react to motivation for a directional conclusion at the beginning of the year, adjust downward their forecast to react to motivation for accuracy as the earnings announcement date approaches. In addition, this means forecasting difficulty is in the highest at longer forecast horizons, it declines with the release of information during the year. Then, based on Kunda’s(1990) work, the biased accessing of information to support optimistic forecasts declines, leading to a forecast walkdown.

경제질서와 방송규제

곽상진 ( Sang Jin Kwak ) 경상대학교 법학연구소 2014 法學硏究 Vol.22 No.1

오늘날 자유주의 세계의 보편적인 경제질서는 자본주의 경제질서를 기본으로 하면서, 대체로 일정한 한도에서 국가에 의한 민간경제에 규제와 개입이 허용되고 있는 것이 일반적이다. 우리도 예외가 아니다. 방송기술이 발달되고 방송과 통신이 융합함에 따라, 방송이 다채널 다매체화 되어 경쟁이 활발해지면서 방송에 산업화 현상이 가속화되고 있다. 이로써 한편으로는 전통적으로 문화적 특성을 가질 뿐만 아니라, 민주적 질서형성의 기능을 갖는 것으로 간주되어 오던 방송이, 산업적 경쟁의 대상으로 간주되고 있다는 점을 지적할 수 있다. 방송은 다른 언론매체와 달리 그 특성상 사회적 영향력이 크다. 그 점에서, 행정부로부터 독립된 기구가 정치적 독립성을 가지고 방송 정책을 총괄적으로 관장해 왔다. 그것이 2000년의 방송위원회였다. 2008년에는 방송통신의 융합현상에 따라 대통령직속기구인 방송통신위원회로 발족시켜서 그 기구의 규모와 편제를 달리하였다. 그리고 2013년에는 방송통신위원회에서 관할하는, 종합유선방송 업무와 전파 및 주파수 관리권 등의 기존 방송통신산업의 업무를, 신설된 미래창조과학부로 일부 이관해 갔다. 이렇게 방송에 관련업무를 관리하는 국가기관의 개편현상은, 국가가 방송매체에 대한 산업적 규제와 개입의 여지를 나타내는 것이라고 할 수 있다. 이렇게 방송은 다른 언론매체와 달리, 산업적 역량강화를 위한 규제와 조정의 대상이기도 하고, 때로는 기본권과 헌법적 가치실현을 위한 보호대상이기도 하다. 방송의 자유는 그 기본권 성격을 객관적 질서로 이해하려는 경향이 강하다. 그것은 방송이 헌법적 질서를 형성하는 기능과 역할을 한다는 점에서, 그 규제가 일반화된 기본권이다. 독일 연방헌법재판소는 일찍이 이러한 관점에서 방송에 대한 이론을 체계화 했다. 오늘날 산업적 경쟁의 대상이 된 방송에 대하여 그 경제적인 가치의 측면을 부인할 수는 없다. 그러나 독일의 판례들에 따르면, 이것을 굳이 경제적인 경쟁법의 측면에서만 판단하려 하지 않는다. 방송에서의 경쟁은 원래 내용의 질적이고도 양적인 다양성을 확보하기 위한 것이다. 그러므로 경쟁을 두 가지 차원의 경쟁으로 나누어 판단하고 있다. 하나는 경제적 경쟁이고, 다른 하나는 저널리즘적 경쟁이다. 즉 언론적 경쟁이다. 경제적 경쟁은, 상업방송들 간의 경제적 경쟁을 의미한다. 상업방송사들이 양적으로 늘어나면서 경쟁이 이루어지면, 경제적 경쟁을 통한 방송사 간의 외부적인 양적 다양성이 이루어진다. 다음으로는 저널리즘적 경쟁은, 수신료를 지원받아 안정적으로 공익적 방송을 하는 공영방송제도를 기반으로하여, 공영방송과 상업방송을 경쟁하도록 하는 것이다. 이 경우에는 그 특성이 다른 주체들 간의 경쟁이므로 각각의 특성을 나타내는 경쟁으로서, 단순한 외부적인 양적 다양성만이 아니고 질적인 다양성도 가져다 준다. 수신료를 지원받는 공영방송이 상업방송이 할 수 없는 공익적인 방송을 전국적으로 제공한다는 점에서, 상업방송은 상대적으로 공익적 방송의 부담이 줄어들고, 그 여력으로 공영방송과 차별화된 경쟁을 할 수 있게 된다. 결과적으로 방송제도 전체에 다양성을 가져다 줄 수 있는 경쟁형태이다. 이러한 이원적 방송질서에서의 경쟁의 해석은, 굳이 경쟁법 등에 의존하지 않고도 헌법적상 방송의 자유의 해석으로 가능하다. 뿐만 아니라, 소유규제의 경우에도 마찬가지이다. 즉 방송에서는 신문 등의 다른 언론매체와의 교차소유(겸영)를 제한하는 경우도 있다. 또한 허용하는 경우에도 일정한 제한을 부과하면서 허용하는 것이 오늘날 일반적이다. 일반 재산권행사나 상품에 대하여 이러한 제한을 한다면 헌법적인 경제적 질서차원의 문제가 되는 것은 당연하지만, 방송에서는 이러한 제한을 재산권이나 경제적 자유의 제한의 문제로 다루지 않고, 방송의 자유의 해석으로 소유규제의 문제까지도 해결하고 있다. 이것은 미국의 경우에도 마찬가지이다. 경제적 자유로 문제를 제기하더라도, 결과적으로는 정신적 자유인 언론의 자유의 우월적 지위를 인정함으로써 해결하는 것이 일반적이다. 그런 의미에서 방송에 관하여는 미국에서도 방송의 객관적인 헌법적 기능을 고려하기 때문이다. 그 규제의 정당화는 헌법적 가치인 의견의 다양성확보에 있다. 방송의 산업적 경쟁이 고도화 되고 있음에도, 그 규제와 조정은, 대체로 방송의 자유의 헌법적 해석으로 해결하고 있다. 즉 방송영역에 대한 이러한 경쟁의 개념은 재산권이나 헌법적 경제적 질서에서 도출한 개념이 아니라는 점이다. 우리나라도 미디어법 개정으로 2010년에 방송과 신문의 겸영을 허용했다. 그것에 대한 문제점의 분석도 역시 언론적인 관점에서 접근에서 하는 것이 합리적이다. 개정안을 둘러싼 찬반의 논거가 확연히 나뉘었던 것을 보면 분명해진다. 반대측은 언론적 문제와 여론왜곡의 우려에 근거한 것이었고, 찬성측은 국제적인 산업적 경쟁력을 높이고 일자리 창출이라는 논거였다. 그러나 그 동안의 실행과정에 빚어진 문제점들을 분석한다면, 그 접근이 헌법적 차원의 언론적인 논거에 의거했어야 했는지, 아니면 산업적인 논거에 의거했어야 했는지, 그러면 그 논거가 과연 달성이 되었는지 하는 것을 되묻지 않을 수 없다. 이점에서 방송제도 개편을 위한 법개정에 있어서, 반드시 그 판단기준은 헌법상 언론의 자유에 두어야 한다. 따라서 방송의 산업화가 진행되고 있는 현재에도, 방송에 대한 규제와 제도개편의 판단의 기준은 여전히 헌법상 방송의 자유를 그 기본으로 삼아야 한다. Seit der Einfuhrung des dualen Rundfunksystems hat das Wettbewerbsprinzip verstarkt Eingang in die Rundfunkordnung gehalten. Unter den moglichen Wettbe werbsdimensionen sind die publizistische und die okonomische besonders wichtig. Sie bezeichnen Zielpunkte der Orientierung fur Rundfunkveranstalter, verweisen aber zugleich auf unterschiedliche Rechtsordnungen, so insbesondere das Medien (Rundfunk)recht einer seits und das Wirtschaftsrecht andererseits. Diese beiden Rechtsordnungen sind unterschiedlich strukturiert und folgen unterschiedlichen Ziel vorgaben. Besondere Zuordnungsprobleme verursachen die Wettbewerbsbeziehungen zwisch en offentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und privatwirtschaftlichen Rundfunkver anstaltern. Hier zeigt sich, daß die Wirtschaftsrechtler einerseits - meist haben sie einen zivil rechtlichen Schwerpunkt in ihrer wissenschaftlichen Arbeit - und die Rundfunkrechtler andererseits - die meist vom offentlichen Recht herkommen - von unterschiedlichen Pramissen ausgehen und ohne Annaherung bei der Einschatz ung der Pramissen auch keinen Konsens finden konnen. Einigkeit besteht daruber, daß Wettbewerb ein moglicher, gegebenenfalls sogar ein gebotener Weg der Vielfaltsicherung ist. Heute ist mit der Kommerzialisierung der Rundfunk ein Teil der kommunikativen Auseinandersetzung zugleich auf den okonomischen Markt verwiesen worden. Aber Marktchancen konnen eine Frage wirtschaftlicher, nicht aber der Meinungsfreiheit sein. Das Gericht geht nach allem von einem grundsatzlichen Unterschied zwischen publizistischem und okonomi schem Wettbewerb aus. Fest steht allerdings, daß aus der Sicht der Kommunika tionsfreheit der publizistische Wettbewerb als Grundlage der Meinungsvielfalt maß gebend ist. Der okonomische Wettbewerb kann ein Hilfsmittel zur Vermeidnung vorherrschender Meinungsmacht sein, ohne daß dadurch jedoch die Notwendigkeit rundfunkrechtlicher Sicherungen der Meinungsvielfalt entfallt. Kommunikationspolitisch unbestritten ist das Ziel, ein moglichst vielfaltiges Medien system zu haben. Dazu gehort auch ein vielfaltiges Programmangebot im Rundfunk. Grundrechtstheoretisch ist allerdings umstritten, welchen rechtlichen Stellenwert das Vielfaltsziel hat. Ware Rundfunfreiheit in Verfassungsrecht nur als staatsgerichtetes Abwehrrecht zu deuten und ware ein hinreichender Schutz der Kommunikationsfreiheit allein durch die Abwehr staatlicher Interventionen und eine Rahmensetzung fur die Kommunikationsordnung hergestellt, dann hatte das Viel faltsziel nur eine kommuni kationspolitische Bedeutung. Eine solche Position kann unter dem Einfluß der Recht sprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) des Deutschlands jedoch nicht in sinnvoller Weise vertreten werden. Das BVerfG bejaht in standiger Rechtsprechung neben dem Abwehrecharakter des Grundrechts seinen objektiv-rechtlichen Gehalt und leitet daraus eine Pflicht des Staates ab, eine positive Ordnung zu schaffen, welche sicherstellt, daß die Vielfalt der best ehenden Meinungen im Rundfunk im moglichster Breite und Vollstanigkeit Ausdruck findet und daß auf diese Weise umfassende Infor mation geboten wird. Fur eine solche Position ist Vielfalt ein verfassungsrechtlicher Ziel wert, um dessen Erreichung die Staatsorgane, insbesondere der Gesetzgeber, erfolg versprechend bemuht sien mussen. Das BVerfG hat es jedenfalls abgelehnt, den Fortfall einer Sondersituation zu bejahen und hat seine Thesen uber den auch objektiv-rechtlichen Gehalt der Grundrechtsnorm und die Konzeption der Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit trotz veranderter Rahmenbedingungen im Medienbereich aufrechterhalten. Und es hat betont, daß auch bei Fortfall der Sondersituation gesetzliche Vorkehrungen zur Gewahrleistung der Freiheit des Rundfunks geboten seien, und es hat insbesondere auf die Gefahr des Mißbrauchs zum Zwecke einseitiger Einflußnahme auf die offentliche Meinung als Rechtfertigung seiner Rechtsprechung hingewiesen. Diese Risiken sind angesichts der Konzentration im Medienbereich trotz neuer Ubertra gungsmoglichkeiten keineswegs entfallen, sondern scheinen sich im Zuge der Kommerzialisierung und Internationalisierung sowie der multimedialen Verflechtung eher zu verstarken. Der Gesetzgeber ist daher weiter von Verfassungs wegen aufgefordert, den Prozeß der Kommunikation durch das Massenmedium Rundfunk zu schuzen und dabei einerseits staatliche Beherrschung und Einflußnahme auszuschließen sowie andererseits durch eine positive Rundfunkordnung Vielfalt im Rundfunk zu sichern. Rundfunkvielfalt ist und bleibt ein verfassungsrechtlich verbindlicher Zielwert fur den Gesetzgeber und die den Rundfunkbereich mit ausgestaltenden sonstigen Staat sorgane. Dementsprechend scheident es aus, das Konkurrenz ermoglichende Wettbewerb srecht im Bereich des Rundfunks als einzigen rechtlichen Regulator zu nutzen. So hat das BVerfG ausdrucklich auf die Wahrnehmung der rundfunkrechtlichen Kom petenz verwiesen, um zu verhindern, daß Meinungsmacht im Rundfunk zu einer vorherrschen den wird. Okonomischer Wettbewerb ist eine mogliche Form der Entfaltung, aber nicht die einzige. Einen Publizistischen Wettbewerb von Infor mationen und Meinungen kann es auch ohne Verankerung in okonomischen Austau schprozessen geben. Im Hinblick auf die normativen Pramissen wird maßgebend werden, daß die letztliche Entscheidungskompetenz bei den Gerichten, insbesondere dem BVerfG, liegt. Daher entspricht es einem Gebot pragmatischer Klugheit, von der Position auszugehen, die das BVerfG eingenommen hat und allem Anschein nach weiter einnimmt. Politische Entscheidungen uber den Wettbewerb des Rundfunks werden meist weniger unter Ruckgriff auf den Argumentationsstand als unter Berucksich tigung der betroffenen Interessen und ihrer Durchsetzungspotentiale getroffen. Dementsprechend ist der gegenwartig beobachtbare Trend zur Teil-Deregulierung und Verstarkung von Marktmechanismen in der Rundfunkordnung in Argument ationen eingebunden, die auf veranderte Interessen und Machtlagen reagieren. Allerdings sind die politischen Entscheidungen nur so weit verfassungsrechtlich tragfahig, als die normativen Grenzen des Diagnose- und Prognosespielraums der Entscheidungstrager - hier insbesondere des Gesetzgebers - respektiert werden.

憲法原理에서 본 市民運動

郭相鎭(Kwak sang-jin) 한국헌법학회 2008 憲法學硏究 Vol.14 No.1

대학의 경제화와 대학의 자치

곽상진 ( Kwak Sang-jin ) 경상대학교 법학연구소 2019 法學硏究 Vol.27 No.4

1990년대부터 시작된 우리나라의 신자유주의적 대학개혁 정책은, 신자유주의적 시장경제질서에 기초하여 대학의 운영방식을 효율화하여, 경쟁력을 높이려는데 목표를 둔 것이다. 즉 대학운영에 경제화의 개념을 도입하는 것에 그 핵심이 있다. 따라서 대학운영을 기업방식으로 전환하는 것이다. 궁극적으로 시장경제적인 개방을 교육제도의 영역까지 확장하여, 교육을 서비스산업화 함으로써 자본시장의 원리에 합당한 경쟁과 이윤창출을 유도하려는 것이다. 이렇듯 대학개혁은 그 내용에 있어서 대학을 경제화하는 것이 필수적 사항이 된 것이다. 국립대학의 법인화도 이러한 대학의 경제화 정책으로서의 대학개혁에 해당한다. 국립 대학은 국가가 제공하는 중요한 공공서비스 중의 하나로서, 그 유지와 운영에 많은 국가예산이 소요된다는 점에서, 대학을 법인으로 독립시켜 성과에 따른 재정만을 지원하고자 하는 것이다. 국립대학의 법인화는 국가가 여전히 재정지원을 한다는 점에서, 큰 차이는 없다. 다만 대학경영의 성과를 평가하여 그에 따른 재정지원을 한다는 것이다. 그리고 대학이 독립법인으로서 재정에 대하여 책임지도록 한 것이다. 이러한 신자유주의 교육개혁 정책 추진의 결과, 법인화 대학과 비법인 대학 모두에서 대학지도부의 권한강화로 나타난다. 그리고 이에 반비례하여 대학구성원의 자치기구는 권한축소로 이어진다. 독일에서는 대학개혁을 통하여 대학의 지배구조를 바꾸기 위해서, 대학이사회를 새로운 기구로 만들어 의사결정기관으로 운영하고 있다. 이는 대학과 국가 간의 대립을 완화하기 위한 목적도 있는데, 그 구성에 있어 대학외부인으로 과반수를 채운다. 이점에서 대학자치와 민주적 정당성이 문제로 되고 있다. 이는 많은 부분 평의회와의 협력하여 운영되고 있다. 이렇게 대학이 경제화 되면서, 대학의 내부조직에도 변화가 생긴 것이다. 그러나 전통적인 대학운영과는 차이가 있어서 이를 주목할 필요가 있다. 그러나 이러한 대학을 경제화해 나가는 개혁정책 추진에도 일정한 한계가 있다고 보지 않으면 안 된다. 즉 학문의 자유와 대학의 자치의 본질적인 내용을 부정할 수 없기 때문이다. 헌법재판소는 대학에 대하여 학문의 자유와 대학자치의 기본권 주체성을 인정하고 있다. 그러나 국립대학은 국가시설인 영조물의 지위에 있으므로, 학문의 자유의 기본권의 주체라고 하더라도, 어느 정도의 독립성은 인정되더라도 대학의 자치가 거의 인정되고 있지 않다. 더욱이 신자유주의적 교육정책으로 인하여, 대학자치의 폭은 더욱 축소되었다. 즉 정부는 2017년의 고등교육법 개정으로 대학평의회를 제도화하고, 교수의 대학평의회의 참여비율을 1/2이 넘지 못하도록 함으로써, 교수의 참여비율을 축소시켰다. 이는 대학운영에서 교수의 지위와 의견반영을 현저히 낮추고, 대신 총장을 중심으로 한 대학지도부의 권한을 강화시킴으로써, 대학경영의 효율성과 경쟁력을 높이려는 것이다. 그러나 대학이 곧 기업으로 운영될 수는 없다. 대학은 제품 생산성과 수익성이 없거나 기업생산품과 다르기 때문이다. 따라서 대학에서 학문연구와 강학을 담당하는 교수의 중추적인 역할을 감안할 때, 대학평의회에서 구성원집단 간에 획일적인 기준으로 참여비율을 정하는 것은 평등의 원칙에 위반된다. 즉 대학에서의 교수의 역할과 기능에 따른 참여비율을 직능에 따라 배분해야 한다. 오히려 여기서 획일적 평등은 불평등을 야기하므로, 대학의 의사결정에 참여비율은, 직능에 따른 기준이 적용되는 직능제 민주주의가 실시되어야 한다. 그러므로 교수 참여비율을 1/2 이상이 되도록 법개정이 이루어져야 한다. 또한 대학평의회의 권한확대와 의결기구로의 전환이, 대학자치에 최소한 필요하다. 대학의 공공성의 측면에서 생각할 때, 대학개혁정책으로 인해서 대학이 평가를 받고, 기업방식으로 그 운영체제를 전환시켜 가는 것에 한계를 두어, 일정한 정도의 대학의 자치를 허용하지 않으면 안 된다. 대학은 연구나 교육의 기능을 통하여, 사회적 문화적 경제적인 현실적 수요에 부응하는 것은 물론이고, 장기적으로는 헌법이 지향하는 문화국가의 형성에도 중요한 기능과 역할을 한다. 이처럼 대학이 사회에 제공하는 현실적 효용성과 미래 성장잠재력을 함께 갖는다는 점에서, 그 공공성이 크다. 따라서 대학개혁도 이러한 대학의 공공서비스 기능을 고려하여 그 평가의 적용기준에 차등을 두어 추진할 필요가 있다. 영조물로 본다면 대학자치를 인정할 여지가 없으므로, 대학의 자치가 허용되는 법적형태를 형성할 필요가 있다. 즉 독일의 연방대학기본법에서, 국립대학이 공법상의 사단으로서의 성격을 가짐과 동시에 국가시설이라고 규정한 것과 같은, 법률을 제정할 필요가 있다. 우리나라는 선진국과 같이 신자유주의적 대학개혁을 하고 있지만, 선진국은 대학의 자치가 이미 확립되어 있는 상태에서, 이러한 대학개혁정책들이 이루어진다는 점에서 차이가 있다. 그에 비해서 우리나라는 대학자치가 확립되지 않은 상태에서 기업경영식 운영을 한다는 점에서, 대학 자치기반의 와해가 우려된다. 대학의 자치기반 정도에 따라 대학개혁의 결과가 선진국과는 전혀 다르게 나타기 때문이다. 따라서 대학 운영에 경제화의 개념을 일부라도 완화시켜서, 대학의 문화를 장려하는 방향으로, 개혁의 기준을 설정하여 대학의 문화적 경쟁력에 목표를 두는 방향으로 대학개혁의 목표를 정 해야 할 것이다. Damit sich die individuelle Wissenschaftsfreiheit der Hochschulangehörigen entfalten kann, bedarf es einer freiheitsfördernden Organisation der Hochschulen mit partizipatorischen Strkturen im Innern und gewisser Autonomie nach außen gegenuber dem Staat, dies alles im Gewande einer wissenschaftsadäquaten Rechtsform. Verfassungsrecht Art.22 Abs.1 Abs.4 kommt insoweit als wertentscheidende Grundsatznorm fur das Verhältnis des Staates zur Wissenschaft oder, präziser noch, als Organisationsgrundrecht zum Tragen. Die Staatliche Hochschulen ist im Wandel. Nunmehr ist allenhalben von Autonomie und Wettbewerb von Universitäten die Rede. Diese Ursache verbreite sich die Einsicht, daß Bildung und Wissen in der globalen Dienstleistungs- und Wissensgesellscaft von entscheidender Bedeutung im internationalen Wirtschafts- und Standortwettbewerb sind. Vor diesem Hintergrund ist mit den Schlagworten “Ökonomisierung” die Richtung einer Vielzahl von Veränderungen gekennzeichnet, mit denen sich die Universitäten seit einigen Jahren konfrontiert sehen. Ökonomiesierung der Universitäten schlagen sich nieder in Änderungen bezuglich der Finanzierung, in veränderten Handlungs-, Rechts- und Organisationsformen. Das Problem der Freiheits- und Autonomiesicherung im Verhältnis der Universitäten zum Staat stellt sich in besonderer Weise, Weil die nationale Universität, stets ein Zwittergebilde mit Anteilen beider Sphären war. Er klärtes Ziel der Reformen ist es, die Autonomie der Hochschulen zu steigern. Gibt man dem Begriff der Autonomie gegenuber dem organisationsrechtlichen Gehalt der Wissenschaftsfreiheit eine spezifische Bedeutung, so betrifft er nicht die universitäre Binnenorganisation, sondern als Garantie wissenschaftsgeforderter Selbstverwaltung die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Universität und Staat. Da die Organisation einer Hochschule als Staatsanstalt mangels hinreichender Autonomie ausscheiden muss, kommt als öffentlich-rechtliche Alternative zur Körperschaft vor allem die Rechtsform der Stiftung des öffentlichen Rechts in Betracht. Aber das faktische Substrat fur echte Selbständigkeit fehlt, solange die Stiftung finanziell von jährlichen staatlichen Zuwendungen abhängig bleibt und nicht uber ein eigenes und ausreichendes Stiftungskapital verfugt. Rechtlich konstruierte Selbständigkeit lässt sich aber gleichermaßen im Rahmen der herkömmlichen Organisationsform der Körperschaft herstellen. Hand in Hand mit der Einfuhrung des neuen Finanzierungsmodells erfolgten Änderungen in der Organisation der Universitäten mit dem Ziel, diese zu effektiver und effizienter Aufgabenerfullung zu befähigen. Die Aufmerksamkeit ist deshalb von der Rechtsform auf die praktisch bedeutsameren Veränderungen in der Binnenorganisation der Universität zu richten. Die mit dem neuen Finanzierungsmodell notwendig gewordenen Entscheidungen uber die Mittelverwendung, die Schwerpunktsetzung mit Folgen fur Berufungen oder die Verwirklichung von Berichtspflichten sind organisatorisch den Leitungsorganen der Universität zugeordnet worden. Die Gremien werden vielfach auf Kontroll- und Informationsrechte beschränkt. Bestrebungen zur Stärkung der Rolle der Dekane und Rektoren (Vorstandsmodell), zur Bildung von Hochschulräten (Aufsichtsratsmodell) mit komple -mentärer Teilentmachtung der traditionellen Hochschulselbstverwaltungsgremien (Tendenz zum bloßen Mitbestimmungsmodell) nähern die Selbstverwaltungskörperschaft Hochschule einem mitbestimmten Wirtschaftsunternehmen an. Zur Kompensation fur die verlorengehenden direkten mitgestaltungsmöglichkeiten mussen den Gremien aber adäquat verstärkte und effektive Kontrollrechte gegenuber der Leitungsebene eingeräumt werden. Im Lichte des Autonomierkriteriums zeigt sich das Problem in der Weise, daß die Übertragung von bisher staatlichen Entscheidungsbefugnissen auf einen mit Externen besetzten Hochschulrat zwar formal zu einem Zuwachs an Autonomie fur die Universitäten fuhrt, da ein Universitätsorgan mit Befugnissen ausgestattet wird. Ein materieller Autonomierzuwachs im Sinne einer Steigerung der grundrechtlich legitimierten Selbstbestimmung tritt dagegen nicht ein. Keiner der hier untersuchten Bestandteile der Organisationsreformen fuhrt damit zu einem Zuwachs an Autonomie fur die Universitäten.

국가권력과 방송

곽상진(kwak, sang jin) 한국헌법학회 2009 憲法學硏究 Vol.15 No.2

방송의 이원적제도 하에서 공영방송은 민주주의와 사회국가 및 문화국가원리를 실현할 의무를 지고 있다. 따라서 공영방송은 국민생활에 필요한 정치 경제 사회 문화적인 정보들을 종합적으로 공급해야 할 기본적공급의 의무를 진다. 반면 상업적 이윤을 추구하는 민영방송은 공영방송의 이러한 의무가 성실히 이행되는 한에서, 상대적으로 방송내용의 다양성의 요구가 완화된다. 그런 의미에서 공영방송과 민영방송의 이원적 제도는 단순한 병렬적 관계가 아니라, 상호 보완적인 관계에 있다. 따라서 미디어 산업을 육성하고 경쟁력을 강화하려 한다면, 공영방송이 갖는 헌법적인 기능과 역할의 강화가 그 전제조건이다. 그럴 때에만 민주주의적 기반이 위협받지 않고, 영리기업으로서의 민영방송들의 경쟁이 가능하기 때문이다. 방송의 다양성은 공영방송과 민영방송을 합한 전체적 내용으로 나타나는 것이므로, 양자의 방송내용은 상호 보완적인 관계에 있다. 또한 다양성은 프로그램 제공의 양적 크기와 동일하게 취급되어서는 안 된다. 프로그램 내용의 다양성을 확보할 수 있는 구조적 보장이 요구된다. 이러한 다양성을 보장하는 방법은 입법자의 자유로운 입법형성에 맡겨진 것이고 헌법적인 것은 아니다. 방송에 경쟁개념을 도입한 것은, 방송내용의 다양성을 보장하기 위한 것이다. 이원적 방송질서 하에서 공영방송의 활동은 그 역할과 기능에 비추어 보아, 경제적 관점에서의 경쟁 보다는 저널리즘적 경쟁이 우선시된다. 저널리즘적 경쟁은 민주주의적 관점에서 자유로운 의사형성의 본질적인 과정을 구성하는 헌법적 기능을 한다. 공영방송이 이러한 헌법적 과제를 수행하는 한에서는, 현실적으로 중요한 경제적인 측면도 궁극적으로는 저널리즘적인 경쟁으로 규율되고 조정된다. 즉 다른 산업과 달리 방송영역에서의 경쟁은, 완전히 경제적 경쟁개념만으로 설명될 수 있는 것이 아니다. 더욱이 오늘날 언론산업의 자본집중 현상은 분명히 방송의 다양성에 위해적 요소가 아닐 수 없다. 이에 대해 입법자는 공영방송과 민영방송의 저널리즘적 경쟁을 통해서 다양성을 확보하기 위한 방안을 모색해야 한다. 따라서 방송과 신문의 교차소유를 허용한다면, 시청률규제나 시청시간점유율 등의 규제방안이 강구되어야만, 헌법이 요구하는 의견의 다양성을 확보할 수 있게 된다. 현재 우리 방송에 국가권력의 영향력이 행사될 수 있는 부문은, 크게 세가지로 나누어 볼 수 있다. 국회의 방송입법형성권, 방송통신위원회의 권한과 독립성, 수신료결정과정이 그것이다. 이러한 영역들에서 방송내용에 대한 정치적인 영향력이 부당하게 행사될 여지가 많으므로, 방송법을 통해서 방송의 정치적 독립성을 유지할 수 있도록 그 내용과 절차의 보장이 이루어져야 한다. 이러한 영역들에서 헌법상 방송기본권을 보장해 내는 것이, 현 미디어법 개정안의 과제라고 할 수 있다. In dem dualen Rundfunksystem hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk die Grundversorgung zu leisten. Dies setzt ein Programmangebot für die Gesamtheit der Bevölkerung voraus, das umfassend und in der vollen Breite des klassischen Rundfunkauftrages informiert und Meinungsvielfalt in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise sichert wird. Bei der Programmgestaltung setzt die Grundversorgung gleichgewichtige Vielfalt in der Darstellung der bestehenden Meinungsrichtungen in möglichster Breite und Vollständigkeit voraus. Weitere Komponente der Grundversorgung ist die Sparten vielfalt. Der klassische Auftrag des Rundfunks erfüllt werden, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und die politische Willensbildung, neben Unterhaltung und über laufende Berichterstattung hinausgehende Information auch seine kulturelle Verantwortung umfaßt. Die damit gestellte Aufgabe umfaßt die essentiellen Funktionen für die demokratische Ordung ebenso wie für das kulturelle Leben im Staat. Hierdurch wird die Einbindung des Rundfunks in die Staatszielbestimmungen der Demokratie, der Rechts-, Sozial- und Kulturstaatlichkeit deutlich und bezeichnet einen Zielpunkt der gesetzlichen Ausgestaltung des Medienwesens. Deswegen ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk kein Gegenstand wirtschaftlicher Dienstleistung, sondern integrierend für das Staatsganze und schlechthin konstituierend für die Demokratie. Die Wahrehmung dieser Aufgaben durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk kann bei der Beurteilung der rechtlichen Bindungen privater Rundfunkveranstalter nicht außer acht bleiben. Die Zurücknahme der Vielfaltenforderungen an den privaten Rundfunk ist vernünftig. Das Rundfunksystem muß in seiner Gesamtheit beurteilen. Damit kommt zu einer Zusammenschau zu einer tendenziell wechselseitigen Ergänzung der Rundfunkmedien. Solange und soweit jedoch die Wahrnehmung der genannten Aufgaben jedenfalls durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wirksam sichergestellt ist, erscheint es gerechtfertigt, an die Breite des Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfink nicht gleich hohe Anforderungen zu stellen wie im öffentlich- rechtlichen Rundfunk. Vielfalt darf nicht mit der Vielzahl konkurrierender Anbieter oder Progra mmangebote gleichgesetzt werden. Die Zahl der Anbieter oder Angebote sagt als solche noch nichts über den Programminhalt. Gefordert sind strukturelle Sicherungen einer Vielfalt der Programminhalte. Wettbewerb ist ein möglicher, gegebenenfalls sogar ein gebotener Weg der Vielfaltsicherung. Streit herrscht allerdings darüber, was das Wettbewerbsprinzip konkret meint. Dabei werden meist die Begriffe ökonomischer und publizistischer Wettbewerb benutzt. An solche geistesgeschichtlichen Wurzeln knüpft das BVerfG des BRD an, wenn es die Kommunikationsfreiheit unter der Geltung des Verfassungsrecht auf das Demokratieprinzip bezieht und den Prozeß individueller und öffentlicher Meinungsbildung geschützt wissen will. Kommunikationsfreiheit ist nicht nur ein Wert in sich, sondern auch ein Mittel zu einem verfassungsrechtlich aufgegebenen Zweck. Dem Neben einander von öffintlich-rechtlichem und privatem Rundfunk liegt der Gedanke zugrunde, daß der publizistische Wettbewerb zwischen beiden sich anregend und belebend auf das inländische Gesamtangebot auswirkt und Meinungsvielfalt auf diese Weise gestärkt und erweitert wird. Marktchancen können eine Frage wirtschaftlicher, nicht aber der Meinungsfreiheit sein. Aus der Sicht der Kommunikationsfreiheit ist der publizistische Wettbewerb als Grundlage der Meinungsvielfalt maßgebend. Die Beziehung der öffintlich-rechtlichen und privatrechtlichen Rundfunkveranstalter im Programmbereich ist nach den Vorgaben des Rundfunkrechts nicht nach Gesichtspunkten des ökonomischen Wettbewerbs, sondern des publizistischen gestaltet.

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