특정자원분 지역자원시설세의 개선방안

김필헌,최가영 한국지방세연구원 2016 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2016 No.13

□ 연구목적 ○ 본 연구는 특정자원분 지역자원시설세에 대하여 현행 제도의 개선방안 모색 및 과세대상 확대 가능성에 대하여 검토하고자 하였음. - 현행 제도의 개선방안과 관련해서는 원자력발전분 지역자원시설세를 검토하였음. - 과세대상 확대에 있어서는 다목적댐용수와 유해화학물질의 과세 가능성을 살펴보았음. □ 주요내용 ○ 피구세 관련 논의를 참고하여 기본적으로 외부효과의 크기와 원인자에게 부담되는 외부효과 반영비용을 비교하여 검토함. - 외부효과의 크기에 대한 자료가 미흡할 경우 자치단체의 관련 재정지출 규모와 반영비용을 비교함. ○ 원자력발전분 지역자원시설세의 문제점과 개선방안 - 원전의 외부효과에 대한 대표적 연구인 ExternE의 분석결과에 따르면, 해외 선진국의 경우 외부비용은 0.2~0.7유로센트/kWh로 나타나고 있음. - 우리나라는 원전 외부효과 반영 측면에서 다양한 지원사업을 벌이고 있음. · 주변지원사업은 원전 소재지 반경 5km 이내 지역을 대상으로 이루어짐. · 2014년 총 지원금액 규모는 980억원임. - 국내외 연구결과들을 고려할 때 현행 세율은 다소 낮은 것으로 판단되며, 지원사업금액의 배분도 다소 적정하지 않은 것으로 평가됨. · 가장 종합적인 연구가 이루어진 ExternE의 분석결과를 우리나라에 대입해 보면, 원전의 외부효과는 4.2원/kWh로 추정됨. · 원전분 지역자원시설세수입과 지원사업의 금액 등을 토대로 산출한 우리나라의 원전 외부비용 반영수준은 1.23원/kWh 수준인 것으로 분석됨. · 또한 원전사고로 초래되는 외부효과의 파급범위에 비하여 지원사업의 범위 및 규모가 지나치게 제한되어 있음. - 개선방안으로 현행 원전분 지역자원시설세의 인상이 필요함. · 일부에서 주장하는 원전내 저장중인 사용후핵연료나 방사성폐기물로 과세대상을 확대하기보다는 현행 세율을 인상하는 것이 합리적임. · 우리나라 전기요금 현황을 살펴볼 때, 세율인상 여력이 있는 것으로 판단됨. · 추가적으로 원전에서 반경 5km를 벗어나는 주변외 지역에 대해서 지원사업금액의 배분을 보다 투명하게 할 필요가 있음. ○ 다목적댐 생활용수 판매에 대한 과세 타당성 검토 - 댐이 주변지역에 미치는 영향에 대한 연구들이 존재하나 대부분 환경적 피해에 관한 것이며, 구체적으로 경제적 가치를 논하고 있지는 않음. · 우리나라는 댐의 외부효과를 반영하기 위하여 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률을 통하여 주변지역에 대한 지원사업을 벌이고 있음. · 다목적댐에 배분된 지원사업비 2010년 581억원에서 2015년 771억원으로 늘어남. - 검토 결과, 다목적댐에 대한 지역자원시설세의 과세는 근거가 미흡한 것으로 판단됨. · 다목적댐에 대해서는 이미 수력발전분 지역자원시설세가 부과되고 있으며, 생활용수 등의 공급에 활용되는 부분을 분리하여 과세하기는 어려울 것으로 판단됨. · 또 다른 측면에서 다목적댐이 소재함으로 인하여 발생하는 자치단체의 재정지출을 살펴본 결과, 과세근거가 미흡한 것으로 판단됨. ○ 유해화학물질 등에 대한 과세의 도입 가능성 - 화학물질 관련 사고가 빈번히 발생하고 있으며, 유해화학물질 관리는 대체로 부실한 것으로 평가받고 있음 · 2003년부터 2014년까지 환경부에 신고된 화학사고 건수는 총 324건임. · 우리나라가 다른 선진국에 비하여 유해화학물질에 대한 관리가 전반적으로 부실한 것으로 평가되고 있음(이승원, 2013). - 한편 자치단체들은 환경보호를 위하여 막대한 규모의 재정지출을 하고 있음. · 환경보호가 지방의 총예산에서 차지하는 비중은 8%를 상회하고 있음. · 환경부가 2012년 실시한 설문조사에 따르면, 우리나라 국민은 유해화학물질 피해를 최우선 과제로 인식하고 있으며, 이러한 조사결과는 향후 유해화학물질의 안전성 확보를 위하여 자치단체의 재정지출이 더욱 커질 가능성을 의미함. - 유해화학물질 저장시설에 대하여 지방세를 과세하게 될 경우 중복과세 발생 가능성에 대하여 검토함. · 재산분 주민세와 특정부동산분 지역자원시설세의 중과세는 유해화학물질의 저장에 따라 발생하는 외부효과의 교정이 목적이 아님. · 유해화학물질 저장시설에 별도로 부과되는 부담금은 없는 것으로 파악됨. - 유해화학물질 관리현황과 자치단체 환경보호 지출규모를 살펴본 결과, 지방세의 과세 근거는 성립하는 것으로 판단됨. □ 정책제언 ○ 원자력발전분 지역자원시설세 - 세율인상분은 애초 강석호의원이 대표발의했던 안과 같이 kWh 당 2원이 적절할 것으로 판단되며, 주기적인 인상이 필요함. · 이는 ExternE의 분석대상 국가 중 원전의 외부비용이 가장 낮은 것으로 나타난 독일과 비슷한 수준임. · 다만 우리나라 원자력발전분 지역자원시설세를 인상한 지 얼마되지 않은 시점에서 다시 세율을 두 배로 인상할 경우 상당한 조세저항이 야기될 수 있으므로 순차적인 세율인상을 권고함. · 또한 세율을 물가에 연동시켜 주기적인 인상이 가능토록 해야 함. - 원전 관련 주변외 지원사업과 관련해서도 지원금액의 배분과정 및 결과가 외부에 투명하게 공개될 필요가 있음. ○ 다목적댐용수에 대한 과세 - 댐용수에 대하여 새로이 과세하기 보다는 현행 지원사업제도의 개선에 정책적 노력을 기울이는 것이 보다 바람직할 것으로 판단됨. · 외부효과에 대하여 정책당국 간 합의점을 찾기는 어려울 것으로 예상되며, 댐용수에 대하여 과세하는 해외사례도 찾아볼 수 없었음. · 본문에서도 살펴본 바와 같이 현행 지원사업 제도에서는 지역 간 형평성 등 외부효과와는 관계없는 요인들이 고려되고 있음. · 따라서 객관적 전문연구기관으로 하여금 댐별 외부효과를 일관된 기준하에 추정하고 이를 바탕으로 지원사업금액이 배분되도록 요구할 필요가 있음. · 또한 지역주민의 요구에 부합할 수 있도록 지원사업들을 다양화할 필요가 있음. ○ 유해화학물질에 대한 과세 - 우선 유해화학물질의 지역별 저장시설 현황 파악이 필요함. - 저장시설에 대하여 유해화학물질의 저장용량에 따라 과세할 수 있을 것임. · 특정부동산분의 중과세가 위험물 저장 및 처리시설의 지정수량에 따라 200~300% 부과됨을 참고할 수 있을 것임. · 구체적인 세율의 설정에 대해서는 추가적인 연구를 통한 검토가 필요함. · 일정 규모 이상의 사업소를 대상으로 과세하는 것이 바람직함. · 또한 시설등급에 따라 세율을 달리 적용할 수도 있음.

외부불경제 유발시설에 대한 지역자원시설세 과세 확대 방안 - 미국 사례를 중심으로 -

윤상호,서은혜 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2020 No.36

□ 연구목적 ○ 지역자원시설세의 특정자원분과 특정부동산분은 외부경제와 외부불경제로 구분되는 정반대의 경제적 효과를 해소하기 위한 수단이지만 외부효과의 내재화라는 측면에서 동일한 목적을 실현 - 지역자원시설세와 관련된 최근 논의는 이장욱(2019), 임현(2008), 전지성(2019), 최병호(2019) 등이 존재하나 대부분이 외부불경제의 내부화라는 단순한 논리적 접근을 통해 분석을 수행 - 또한, 지역자원시설세와 관련된 해외사례 조사 연구의 경우에도 최철호(2011), 허등용(2018)과 같이 환경오염을 해결하기 위해 도입된 제세부담금의 해외사례를 중심으로 논의가 진행 - 지역자원시설세의 특정부동산분을 분석한 유태현(2013)이 외부경제 효과를 거론한 유일한 연구이나 여전히 외부불경제 효과의 경우 환경오염 문제(Taking-In Problem)만을 제시 - 외부효과의 내재화(Internalization of Externality)라는 동일한 목적하에 그 세부 목적을 환경오염, 자원고갈, 공공재 공급으로 구분해 지역자원시설세의 정체성 및 역할을 구체화 하는 시도가 필요 ○ 본 연구의 목적은 외부효과의 교정이라는 세부 세목 간의 동질적 목적 설정을 통한 지역자원시설세의 정체성 재확립과 해외사례의 검토를 통한 잠재적 과세대상의 발굴 - 또한, 지역자원시설세의 2021년 재분류·개편안에 따른 각각의 세부 세목이 설정하고 있는 목적으로 환경오염(Taking-In), 자원고갈(Taking-Out), 무임승차(Free-Riding)에 따른 문제의 해결로 제시 - 각각의 세부 세목이 추구하는 정확한 목적을 제시함에 따라 각각의 세부 세목별로 고려할 수 있는 잠재적 과세대상의 명시 및 해외사례의 발굴이 가능 - 지역자원시설세의 논리적 정체성 재정립과 과세대상의 후보군 제시는 현재 추진되고 있는 시멘트 등을 포함해 지역자원시설세의 과세대상 확충방안을 추진하는 데 기여가 가능할 것으로 기대 - 특히 이미 거론된 바와 같이 지역자원시설세에 대한 대다수 연구가 환경오염 측면의 외부 불경제의 내부화에 치중되어 있어 지역자원시설세의 향후 발전·논의를 위한 차별화된 기여가 가능 □ 연구내용 ○ 이질적인 목적을 실현하는 세부 세목 간의 화학·유기적 결합이 부재하다는 부정적인 평가도 가능하나 지역자원시설세의 본질적인 성격을 살펴보면 외부효과의 내부화를 위한 지역적 수단이라는 평가도 가능 - 지역자원시설세의 대명제를 외부효과의 내부화로 설정할 경우 아래의 그림과 같이 각각의 세부 세목이 추구하는 이질적인 목적의 동질화된 설정이 가능 - 우선 지역자원시설세의 대명제적 목적으로 설정하는 외부효과의 방향성에 따라 외부불경제 효과와 외부경제 효과로 구분이 가능 · 외부효과의 방향성이 부정적 혹은 긍정적이냐에 따라 비용과 효용 중 하나를 경제주체가 저평가 및 간과하게 되는 부분으로 상이하게 표출 - 경제주체가 비용을 저평가해 표출되는 외부불경제 효과는 환경오염과 자원고갈이라는 두 개의 문제로 구분이 가능하나 현행 지역자원시설세의 경우 특정자원분이란 단일 세부 세목을 통해 해소를 시도 · 다만 2021년을 기점으로 특정자원분과 특정시설분으로 분리될 예정이며 위의 그림과 같이 각각의 문제를 대처하기 위한 방안으로 세분화된 접근이 가능 · 환경오염 문제의 해소를 위해서는 특정시설분, 자원고갈 문제의 해소를 위해서는 특정 자원분으로 구분·특정화된 각각의 지역적 수단·정책의 도입·적용이 가능 · 특히 지역적 특색에 따른 조세 제도의 운용이 가능한 임의성, 즉 지방자치 권한이 최대한 보장될 경우 자원고갈과 같은 공유지의 비극을 해소할 수 있는 효율적인 방안의 모색이 가능 - 경제주체가 효용을 저평가해 표출되는 외부경제 효과는 재화가 과소공급되는 무임승차의 문제를 유발하며 현행 지역자원시설세의 경우 특정부동산분으로 해소를 시도 · 2021년을 기점으로 소방분으로 개칭되며 소방시설을 제외한 타 공공시설의 공급을 위한 재원 조달 기능이 축소될 예정 · 오물처리시설, 수리시설 등과 같은 공공시설을 위한 재원 조달 수단으로 실제로 운용되었던 사례는 부재하나 지역적 수단의 기능적 축소는 2021년에 예정된 개편의 가장 아쉬운 측면 · 조세법률주의에 따라 2021년 이후 지역적 요구에 따른 공공시설의 공급을 위한 재원 조달 수단으로 지역자원시설세를 활용할 가능성이 원천적으로 봉쇄되는 효과 - 2021년에 예정되어 있는 분류체계의 세분화(특정자원분+특정부동산분→특정자원분+특정시설분+소방분)는 각각의 세부 세목을 통해 달성하려는 목적을 명시화한다는 평가가 가능 - 이러한 세부 목적의 명시화는 향후 지방자치단체별로 추진하고자 하는 조세 정책의 목적성에 근거해 적용이 가능·적합한 세부 세목을 명확하게 판단할 수 있는 근거를 제시 - 즉, 위의 <그림>과 같이 외부성에 대처하기 위한 지방세목으로 지역자원시설세를 활용하고 외부성의 방향 및 문제의 세부적 성격에 따라 특정시설분, 특정자원분, 소방분으로 구분해 적용·응용 ○ 미국의 주별 지역자원세가 부과되는 주요 과세대상 및 과세방식을 종합하면 아래의 표와 같이 정리가 가능 - 위의 표에서 제시하는 바와 같이 미국의 지역자원세는 주별로 매우 상이하게 설정된 과세 대상 및 과세방식을 적용해 운용 중 · 지역자원시설세 특정자원분의 과세대상인 수자원 또한 고갈 문제로 인해 조세를 포함한 여러 정책이 미국에서도 적용·도입 중이나 대부분 (특히 지하수의 경우) 카운티나 시 정부가 관할 · 수자원을 과세대상으로 설정하는 경우 카운티나 시별로 너무나 다양한 형태의 세제가 운용되고 있어 본 연구의 조사 대상에서 제외 - 특히 대다수의 주에서 과세대상으로 설정하고 있는 석유, 천연가스, 광물 등의 경우 주별로 차등화된 세율 및 과세방식을 적용하고 있으며 채굴 후 복구를 위한 보호세를 추가해 부과하는 사례도 존재 - 또한, 목재, 광물, 수산자원 등과 같은 과세대상의 경우 주별로 설정하고 있는 과세대상의 세분화 정도 및 척도도 매우 상이 - 주별 지역자원세제 간의 차이는 부존자원, 경제적 조건·환경 등과 같은 지역별 특성을 각각의 주 정부가 적용하며 표출되는 현상·결과로 해석이 가능 ○ 미국의 지역자원세 사례는 모든 지역에 일괄적으로 적용될 수 있는 세제적 정답이 지역자원시설세 특정자원분의 경우 부재하다는 것을 시사 - 동일한 과세대상에 대해 부과되는 주별 지역자원세를 비교하면 상이한 과세대상 세분화와 세율의 적용을 통해 부존자원의 보호를 위한 조세 정책을 추진·적용 - 또한, 채굴 과정에서 얻어지는 경제적 편익과 채굴 후 복구 과정에서 소요되는 재원 규모 등을 구분해 세분화된 조세 목적을 설정하고 그에 따른 각각의 세목을 설정한 경우도 다수 · 방출시설과 같은 동일한 과세대상에 대한 이중과세란 문제가 제기될 수 있으나 동일한 과세대상 자체가 아닌 상이한 경제적 행위에 대한 과세라는 해석 또한 가능 - 목재와 같은 특정 과세대상의 경우 산림 보전을 위한 재산세 등의 감면액을 이연된 세액처럼 간주해 감면액을 벌목할 시 지역자원세를 통해 부과하는 측면도 존재 - 미국의 지역자원세 사례는 V장에서 추후 논의되는 바와 같이 우리나라의 현행 법률체계 하에서 지방자치단체의 조세 권한을 최대한 보장하는 방안의 모색이 필요하다는 점을 시사 ○ 미국의 주별 유해물질세가 부과되거나 세외수입이 징수되는 주요 과세·징수대상 및 방식을 종합하면 아래의 표와 같이 정리가 가능 - 위의 표에서 제시되는 바와 같이 미국의 유해물질세는 조세가 아닌 세외수입을 통해 부과·징수하는 경향이 관찰되며 이는 연방법에 따른 규제를 주별로 이행하며 나타나는 결과로 유추가 가능 - 다만 동일한 규제의 적용을 위해 세외수입이 부과·징수되나 동일한 시설에 대해 매우 상이하게 설정된 요율을 적용하는 등 주별로 다양한 징수방식이 활용 중 - 또한, 서두에서 거론한 바와 같이 폐기물 발생·처리시설에서 징수된 세외수입은 지역자원 시설세의 소방분(특정부동산분)과 유사하게 오물처리시설의 재원으로 사용되는 사례도 존재 - 특히 유해물질세의 목적에 따라 거의 모든 대기 유해물질 방출시설에 대해 세외수입을 부과·징수하고 있으며 전력시설과 같은 대규모 방출시설에 대해 좀 더 엄격한 기준을 적용 ○ 미국의 유해물질세 사례는 국가적 제도·정책의 실질적 집행자로서 지방자치단체의 역할을 확대해야 한다는 점을 시사 - 미국의 유해물질세의 경우 지역자원시설세의 특정시설분과 동일한 역할을 수행하나 실질적인 과세대상 및 과세방식은 주 정부가 자체적으로 결정하는 방식을 적용 - 특히 환경보호라는 목적을 위해 연방법은 최소한의 배출·방출 기준만을 제시하고 이에 부합하기 위한 실질적인 정책의 내용은 지방자치단체에 위임하는 형식을 활용 · 소규모 방출시설과 같이 연방법의 규제 대상이 아닌 경우에도 주 정부 차원에서 과세·징수대상으로 설정해 차등화된 요금을 부과하는 사례도 다수 존재 - 또한, 연방법에 따른 환경규제의 집행정책임을 감안해 대부분의 주에서 세제가 아닌 세외 수입의 형태로 해당 요금을 징수·부과하고 있으며 징수액을 해당 정책에 소요되는 재원으로 특정화 - 미국의 유해물질세 사례는 V장에서 추후 논의되는 바와 같이 환경보호 정책을 실질적으로 수행하는 지방자치단체가 자율적으로 결정할 수 있는 영역을 확대하는 방안의 모색이 필요하다는 점을 시사 □ 결론 및 정책제언 ○ 미국의 주별 지역자원세·유해물질세와 우리나라의 지역자원시설세를 비교하면 아래의 표와 같은 차이의 확인이 가능 - 자원고갈의 문제를 해소하기 위한 특정자원분의 경우 과세대상이 수자원과 채광물로 제한된 반면 동일한 목적을 가진 미국의 지방세목은 석탄, 목재, 수산자원 등을 과세대상에 포함 - 우리나라와 미국 모두 채광물을 과세대상으로 설정하고 있으나 미국의 경우 보다 포괄적인 광물이 과세대상으로 설정되어 있으며 특히 광물의 종류 및 희소성에 따라 차등적인 세율을 적용 - 미국에서만 과세하는 석탄, 목재, 수산자원은 우리나라에서도 활발한 채굴 및 채집 활동이 관찰되는 부존자원으로 자원고갈의 문제 해소를 위해 과세대상 후보군으로 고려가 가능 - 환경오염의 문제를 해소하기 위한 특정시설분의 경우 과세대상이 컨테이너와 원자력·화력발전으로 제한된 반면 동일한 목적을 가진 미국의 지방세목은 폐기물 처리시설, 선박 등을 과세대상에 포함 · 미국은 원자력·화력발전시설을 포함해 대기오염물질을 방출시키는 거의 모든 (생산)시설에 대해 방출 규모에 따라 차등적으로 설정된 세외수입을 부과·징수 · 유해 폐기물의 처리시설에 대해서도 처리 단계별 혹은 폐기물의 유해성에 따라 차등적으로 설정된 세외수입을 부과·징수 · 미국에서만 과세하는 대기오염물질 방출시설, 폐기물 처리시설 등은 우리나라에서도 흔히 관찰할 수 있는 시설로 환경오염의 문제 해소를 위해 과세대상 후보군으로 고려가 가능 ○ 자원고갈과 환경오염의 문제에 대비하기 위한 우리나라와 미국 간 지방세목의 비교 및 본 연구의 내용은 지역자원시설세에 대해 다음과 같은 정책적 시사점을 제시 (1) 과세대상 및 과세방식 등과 같은 지역자원시설세의 운용에 대한 지방자치단체에 의한 자율적 선택 권한을 최대한 보장하기 위한 제도적 변화의 모색이 필요 - 한 예로 과세대상을 나열하는 포지티브 방식의 과세대상 설정 방식을 네거티브 방식으로 전환할 경우 지방자치단체는 지역별 경제·사회적 환경·조건을 고려한 과세대상의 선택이 가능 - 또한, 표준세율의 명시가 아닌 지방자치단체의 조례를 통해 세율 및 과세방식을 결정할 수 있는 권한을 위임하는 방향의 변화도 고려가 가능 (2) 환경오염의 문제를 해소하기 위한 특정시설분의 경우 환경오염의 피해를 측정해 피해 정도에 따른 과세가 이루어질 수 있는 세율 및 과세방식의 전환이 필요 - 현재 원자력발전 및 화력발전에 적용되고 있는 발전량에 따른 과세방식은 환경오염의 피해를 간접적으로 측정하는 방식 - 대기오염물질 등의 방출량이 국제 기준에 부합하기 위해 환경부 등의 정책을 통해 측정이 시도되고 있다는 점을 감안해 이를 활용할 수 있는 방안의 모색이 필요 (3) 네거티브 방식으로의 전환과 같은 근본적인 대책이 불가능할 경우 지방자치단체에 대한 설문 조사 등을 통해 각각의 지역별 경제·사회적 환경·조건에 부합하는 과세대상을 추가할 필요 - 지방자치단체가 요청하는 과세대상을 우선 추가하고 추후 지방자치단체와 관련 기업, 시설, 이해 당사자 간의 협의를 통해 실제 부과 여부를 결정하는 방식으로 접근이 가능 - 또한, 현재 채광물과 같이 다소 추상적으로 설정된 과세대상의 경우 실제 과세대상의 세분화 및 확대를 통해 희소성 및 고갈 확률 등이 반영된 차등적 세율을 적용하는 방식도 고려가 가능

양수발전에 대한 지역자원시설세 과세타당성 검토

이상훈,최은철 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 수시연구보고서 Vol.2020 No.9

□ 연구목적 ○ 본 보고서는 자치단체의 과세자주권 강화를 위해 양수발전에 대해 특정자원분 지역자원시설세의 과세 타당성 검토에 목적을 두고 있음. - 특정자원분 지역자원시설세는 과세요건은 지방세법에서 규정하고 있지만, 신고납부 및 부과징수 방법은 과세대상이 존재하는 지방자치단체의 조례에서 정하도록 하는 임의세적인 성격을 가짐. - 이러한 이유에 의해 특정자원분 지역자원시설세가 지방세에서 차지하는 비중이 미미한 수준이지만, 지방자치단체의 과세자주권 측면에서 특정자원분 지역자원시설세는 중요한 의미를 지님. □ 양수발전에 대한 입법 추진 경과 ○ 그동안 다양한 특정자원분 지역자원시설세 부과 법안이 발의되었으나, 불확실한 외부효과에 대한 평가 및 관련 업계의 반발 등으로 인해 모두 해당 상임위원회의 법안심사를 통과되지 못하고 있음. ○ 양수발전용수를 수력발전용수에 포함하는 개정안은 최교일 의원이 제안하였음. - 최교일 의원(대표발의 2017년 1월 5일 의안번호 4980)은 양수발전용수를 포함하는 발전용수를 과세대상으로 하는 지방세법 개정안을 발의하였음. - 산업통상자원부에서 제기한 이중과세 문제, 미미한 외부불경제 규모 등과 관련하여 행정안전위원회 행정 및 인사법심사소위원회에서 결론을 내리지 못하고 여전히 계류 중인 것으로 파악됨. □ 양수발전 현황 ○ 양수발전은 발전소의 상부와 하부 등 높이의 차이가 나는 2개의 저수지를 만들고, 전력이 남는 시간대에 하부 저수지에서 상부 저수지로 양수한 후, 전력이 필요한 때 하부 저수지로 물을 흘려보내 전기를 생산하는 방식임. - 양수발전의 특징은 경제적 전력공급, 전력계통의 신뢰도 향상, 대규모 정전시 최초 전력공급 등 세 가지를 들 수 있음. - 이러한 특징에도 불구하고, 양수발전의 발전방식의 특성으로 인해 상부댐과 하부댐 간의 최대 낙차를 확보해야 하고, 일반적으로 산 정상부에 위치해야 하는 상부댐 건설로 인해 주변 지역의 자연환경 훼손, 생태계 파괴 등이 필연적임 ○ 우리나라 최초의 양수발전소인 청평 양수발전소가 1980년에 준공된 이후 6곳의 양수발전소가 추가되었음. - 청평양수발전소에 이어 삼랑진(1985년), 무주(1995년), 산청(2001년), 양양(2006년), 청송(2006년), 예천(2011년) 등 6곳의 양수발전소가 추가되었음. - 이들 양수발전소 이외에도 영동(설비용량 500MW, 2029년 예정), 홍천(600MW, 2030년 예정), 포천(750MW, 2031년 예정) 등 3곳에 추가로 양수발전소가 건설될 예정에 있음. - 양수발전소에서 생산된 전력량은 2002년 208만MWh에서 2018년 391만MWh로 연평균 약 4%씩 증가하고 있음. · 전력생산량은 2002년 이후 2014년 507만MWh(연평균 7.7% 증가)까지 상승하였으나, 2015년 365만MWh로 감소한 이후에 소폭 증가세를 보임. - 양수발전을 통해 생산된 전력은 국내 전체 전력생산량에서 차지하는 비중이 1%에 못 미치지만, 2012년 이후 수력발전원 중에서 가장 높은 비중을 차지하고 있음. □ 외부불경제 비용 ○ 여운기(2017)에서는 예천 양수발전소 댐 건설에 따른 주변 지역의 영향에 대한 정량적 평가 방법을 제시하고, 지방세 감소 등을 포함한 손실금액을 최소 25억 57백만 원에서 최대 35억 31백만 원으로 추정하였음. - 여기서는 예천 양수발전소에 의한 외부불경제 요인을 크게 다섯 가지로 구분하여 각각의 경우에 대해 그 비용을 산출하였음(여운기, 2017: 4). · ① 저수지 수몰에 의한 주민 이주로 인해 발생하는 지방세 감소, ② 저수지 수몰로 인한 산림자원 및 경작지 감소에 따른 농업 및 임업 소득 감소, ③ 안개 발생 등의 기후변화에 의한 주변 지역의 농업 및 임업에 미치는 영향, ④ 기후변화로 인해 주변 지역주민의 건강 피해, ⑤ 저수지 건설에 따라 도로 선형 변경에 따른 교통 불편 - 양수발전소 건설에 따라 지방세는 최소 42백만 원에서 최대 79백만 원이 감소하고, 댐 수몰지의 토지 이용으로 인해 농산물 소득은 11억 1백만 원과 임산물 소득은 16백만 원이 감소할 것으로 추정하였음. - 댐 주변지역 기후변화에 따라 농업소득은 최소 8억 17백만 원에서 16억 34백만 원 감소하고, 주민의 건강 피해액은 최소 1억 2천만 원에서 최대 2억 4천만 원으로 추정하였음. - 댐 건설에 따른 교통 불편 피해 규모는 4억 61백만 원으로 추정하였음. ○ 예천 양수발전소로부터 야기되는 순수한 외부불경제 비용은 최소 13억 98백만원에서 23억 35백만 원으로 예상되며, 보정비율은 최소 54.7%에서 최대 66.1%로 추정됨. - 여운기(2017)의 연구에서는 지방세 감소와 농업소득 감소 등도 외부불경제 비용 요인으로 고려하고 있으나, 이들 요인을 댐 건설에 따른 외부불경제로 판단하기 위해서는 보다 명확한 근거를 제시할 필요가 있을 것으로 판단됨. · 예천 양수발전소 건설에 따라 주변 지역의 인구 및 세대 이동으로 인해 감소하는 지방세를 외부불경제 비용에 포함하기 위해서는, 지역주민들이 예천군 관내가 아닌 지역으로 이주하였다는 근거 자료를 제시할 필요가 있음. · 또한, 댐 건설로 수몰된 산림자원이나 경작지 등에 대해서는 토지 수용시 기존의 토지소유자에게 이미 보상이 진행된 것으로 댐 건설에 따른 농임업 소득 감소분을 외부불경제 비용으로 포함하는 것은 부적절한 것으로 판단됨. - 따라서 예천 양수발전소로부터 야기되는 순수한 외부불경제 비용은 여운기(2017)에서 추정한 손실금액 중 지방세 감소와 농업소득 감소 규모를 제외한 전체 손실금액 추정치의 54.7% ~ 66.1%(보정비율)를 차지하는 것으로 나타남. ○ 우리나라 양수발전소 7곳의 외부불경제 비용은 최소 133억 19백만 원에서 최대 167억 40백만 원으로 추정됨. - 전만식 외(2014)에서 4대강 유역의 댐 건설에 따른 손실금액을 추정하였고, 이를 근거로 여운기(2017)에서 이들 댐의 저수면적과 손실금액 간 손실금액(백만원)=1987.8×저수면적+2237.4과 같은 양(+)의 상관관계가 있음을 보임. -이러한 선형관계에 따라 추정한 양수발전소들의 손실금액에 예천 양수발전소의 외부불경제 보정비율을 적용한 결과, 우리나라 양수발전소의 외부불경제 비용은 최소 133억 19백만 원에서 최대 167억 40백만 원으로 추정됨. · 양수발전소 건설에 따른 손실금액은 모두 258억 원으로 추정됨. □ 이중과세 ○ 이중과세 여부는 양수발전분 지역자원시설세의 부과목적(또는 지출용도)과 납세 의무자(또는 비용부담자)를 기준으로 검토하고자 함. - 세법상 명시적으로 이중과세의 개념은 확립되어 있지 않을 뿐 아니라 헌법으로도 이중과세를 금지하는 규정은 없음. · 이중교(2015)에서 이중과세를 동일한 납세의무자에게 귀속되는 동일한 과세물건에 대하여 부담의 본질이 같은 세목을 중복하여 과세하는 것이 이중과세라는 견해를 보임(이중교, 2015: 94-95). ○ 국내 7곳의 양수발전소에서 지출하는 주변 지역 지원사업 비용은 2019년 기준으로 모두 51억 75백만 원으로 나타남. - 2019년도에 양수발전소에서 납부한 특정부동산분 지역자원시설세는 81백 만 원이며, 발전소 주변 지역 지원사업으로 전력산업기반기금에서 28억 25백만 원, 발전사업자 자기자금에서 23억 5천만 원이 각각 사용된 것으로 나타남. · ‘발전소의 원활한 운영을 도모하며 지역발전에 기여’를 목적으로 하는 발전소 주변 지역 지원사업은 기본지원사업과 특별지원사업으로 구분되며, 전기사용자들이 납부한 전력산업기반기금을 재원으로 활용함. · 발전소주변지역 지원에 관한 법률 제13조의2에서는 기금에 의한 지원사업 이외에 발전사업자가 자기자금으로 주변 지역 지원사업을 시행할 수 있도록 규정하고 있음. ○ 본 보고서에서 논의하고 있는 양수발전분 지역자원시설세 부과는 이들 시설로부터 야기되는 외부불경제를 내부화하기 위한 것(부과목적)이며, 동시에 양수발전소가 위치하는 지방자치단체가 이들 시설로부터 발생할 수 있는 잠재적 위험에 대비하기 위한 재원 마련 목적(지출용도)으로 하는 것임. - 현재 양수발전소에서 납부하고 있는 특정부동산분 지역자원시설세는 ‘오물처리시설, 수리시설, 그 밖의 공공시설’에 부과하는 것으로 양수발전소의 외부불경제 내부화를 위해 부과하는 특정자원분 지역자원시설세와 부과목적이 상이하여 이중과세에 해당하지 않음. - 기금 지원사업의 지출 용도는 양수발전소의 원활한 운영을 도모하고, 지역발전에 기여하는 것으로 양수발전분 지역자원시설세의 납세의무자와 지출 용도가 상이하여 이중과세에 해당하지 않음. - 발전사업자의 자기자금을 사용하는 사업자 지원사업은 발전소 주변 지역의 개발과 주민의 복리 증진을 목적으로 하고 있어, 이 역시 이중과세에 해당하지 않음. - 기금 지원사업의 재원이 되는 전력산업기반기금의 납부의무자는 전기사용자인 반면, 양수발전분 지역자원시설세의 납세(납부)의무자는 한국수력원자력으로 서로 상이함. ○ 결론적으로 현재 양수발전소에서 부담하고 있는 제세부담금은 양수발전분 지역자원시설세와는 부과목적, 지출용도, 납세의무자 등에서 차이를 보여 이중과세에 해당하지 않는 것으로 판단됨. - 정부법무공단에서도 기금 지원사업이나 사업자 지원사업의 지원금과 양수발전분 지역자원시설세의 납세의무자, 비용부담자, 부과목적이나 지원목적(지출용도)이 상이하여 이중과세에 해당하지 않다는 의견을 제시하였음. □ 조세부과 적정성 ○ 양수발전분 지역자원시설세의 부과 적정성 검토는 양수발전분의 적정세율 및 세수규모 추정, 그리고 납세의무자인 한국수력원자력 재무구조 검토에 의한 세 부담 능력을 파악하고자 함. ○ 양수발전분 지역자원시설세의 적정세율은 양수발전소 건설에 따른 외부불경제 규모 추정치 또는 양수발전소가 소재하는 자치단체에서 외부불경제 내부화 재정 규모 등에서 양수발전소에서 외부불경제 내부화를 위해 지출한 비용을 차감한 것을 양수발전 과세표준으로 나누어 추정하고자 함. - 2018년도 양수발전소에서 전력 39억 11백만kWh를 생산하기 위해 발전용수는 391억㎥ (과세표준)를 사용한 것으로 추정됨. · 통계청 자료에 따르면, 2014년부터 2018년까지 발전용수 10㎥를 이용하여 발전된 전력량은 약 1.0kWh로 추정됨. - 국내 7곳의 양수발전소 건설에 따른 외부불경제 비용 추정치는 최소 133억 원에서 최대 167억 원으로 추정되며, 양수발전소 소재 자치단체에서 양수발전소에 의한 외부불경제 해소를 위해 필요한 소요재정을 연간 88억 원으로 추산하였음. · 양수발전소 소재 지자체의 연간 재정소요액 추계치는 경기도(12억 원), 전북(19억 원), 경북(51억 원), 경남(6억 원) 등 모두 88억 원으로 나타남. - 양수발전소에서 기부담한 비용은 0원에서 24억 원으로 고려할 수 있음. · 앞서 양수발전소의 주변 지역 지원사업 지원금은 양수발전소의 외부불경제의 내부화와는 무관한 것으로 평가하였으므로 양수발전소의 기부담금액은 0원으로 볼 수 있음. · 하지만, 산업통상부와 산업계에서는 양수발전소 주변 지역 지원사업에 지출한 비용은 지역주민의 소득증진과 복리개선 등을 위해 사용되고 있다고 주장하므로 가장 보수적으로 사업자 지원사업의 지원금 24억 원을 기부담 비용으로 고려하고자 함. - 따라서 양수발전분 지역자원시설세의 세율은 최소 1.6원/10㎥에서 최대 4.3원/10㎥로 추정됨. · 외부불경제 비용은 ①최소 추정치, ②최대 추정치, ③지자체 재정소요액 등 세 가지 경우를, 기부담액은 ①사업자 지원사업 지원금, ②미반영 등 두 가지 경우를 고려하였음. - 이들 세율을 적용하여 추정한 2018년도 양수발전분 지역자원시설세는 최소 63억 원에서 최대 168억 원으로 추산됨. ○ 한국수력원자력의 결산 손익계산서에 따르면, 지난 5년간 당기순이익이 평균 1조 4,259억 원으로 나타나, 한국수력원자력이 양수발전분 지역자원시설세를 부담할 수 있는 능력이 충분한 것으로 판단됨. - 2018년 당기순이익은 1,019억 원 손실이 발생하는 것으로 나타났는데, 이러한 손실은 매년 발생하는 것이 아닌 것으로 판단됨. · 한국수력원자력이 보유한 유형자산의 시장가치가 급격하게 하락하여 미래 경제적 가치가 장부상의 가격보다 낮아질 가능성을 손익계산서에 반영하는 ‘유형자산 손상차손’이 7,000억 원 정도 발생한 데 기인함. - 2018년도 한국수력원자력의 영업이익은 1조 1,456억 원이었으며, 지난 5년간 평균 영업이익은 약 2조 5천억 원을 상회하는 수준으로 나타남. - 위에서 양수발전분 지역자원시설세 예상 세수는 최소 63억 원에서 168억 원으로 추정되었고, 이는 2018년 영업이익의 최소 0.55%에서 최대 1.47%, 5년 평균 영업이익의 최소 0.25%에서 최대 0.66% 수준임. □ 종합 의견 ○ 양수발전소 건설에 따른 주변 지역의 자연환경 훼손, 생태계 파괴 등 필연적으로 수반되는 외부불경제를 내부화하는 방안으로 양수발전에 대한 지역자원시설세 부과는 타당한 것으로 판단됨. - 양수발전소는 상하부댐의 건설 과정에서 필연적으로 발생하는 자연환경 훼손 및 생태계 파괴 등의 문제뿐만 아니라 댐 건설 이후 주변 지역의 기후변화로 인한 피해, 고압송전선로에 발생하는 전자파로 인한 주민들의 건강 및 재산상의 피해 등이 발생함. ○ 또한, 과세대상 간 조세 형평성 제고를 위해 양수발전분 지역자원시설세의 과세는 적절한 것으로 판단됨. - 양수발전은 수력발전의 세 가지 유형 중의 하나이고, 수력발전과 마찬가지로 양수발전소 댐 건설에서 환경 훼손과 같은 외부불경제가 수반되기 때문에, 양수 발전시설에 과세하는 것이 조세 형평성 측면에서 볼 때 타당함(박병희, 2015). - 다만, 수력발전은 발전에 사용되는 흐르는 물의 양에 대해 그 수원지에서 과세하는 방식이지만, 양수발전은 발전에 사용된 물을 반복적으로 사용하기 때문에 수력발전에 적용되는 과세대상을 그대로 차용하기에는 무리가 있다는 정부 부처의 내부의견도 존재함(김필헌 외, 2018: 236). ○ 양수발전분 지역자원시설세의 납세의무자인 한국수력원자력의 세부담 능력이 충분한 것으로 판단됨. - 경영공시 자료에 따르면, 한국수력원자력의 5년 평균 영업이익은 2조 5천억 원, 당기순이익은 1조 원을 훨씬 상회하는 것으로 조사되었음. - 양수발전분 지역자원시설세의 예상 세수는 63억 원~168억 원으로 예상되며, 이는 5년 평균 영업이익의 최소 0.25%에서 최대 0.66% 수준임.

원자력·화력발전 지역자원시설세 탄력세율 적용 타당성 검토

하능식,김진아 한국지방세연구원 2021 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2021 No.13

□ 연구목적 ○ 본 연구는 원자력발전 및 화력발전에 대한 지역자원시설세 탄력세율 적용 타당성을 검토하는데 그 목적이 있음 - 지역자원시설세는 기본적으로 탄력세율을 적용할 수 있으며 각 지역의 특성에 맞게 과세할 수 있는 세목이고, 임의세적 성격을 지니고 있으나 예외적으로 원자력발전과 화력 발전은 탄력세율을 적용할 수 없음 - 최근 원자력발전소와 화력발전소의 경우에도 관할 지방자치단체가 해당 지역의 여건 등을 감안하여 세율을 조정할 수 있는 권한을 부여해야 한다는 제안이 나타나고 있음 - 과거 원자력발전 및 화력발전의 지역자원시설세 과세대상 편입 시 탄력세율 적용을 배제할 것을 조건으로 도입되었지만, 당시에 탄력세율 적용 관련 별도 논의가 없었던 점 등을 고려하여 재검토가 필요한 시점임 □ 원자력발전 및 화력발전 외부불경제 및 내부화 수준 ○ 원자력발전 및 화력발전에 대한 과세는 발전 과정에서 발생하는 외부불경제의 내부화 일환으로 볼 수 있음 - 원자력발전에 대한 과세는 원자력발전소 설치에 따라 해당 지역에 상존하는 방사능 핵물질 오염 가능성이라는 위험요인 외부효과에 대한 교정과세적 성격이 있으며, 화력발전 과세도 환경오염이라는 외부효과에 대한 교정과세적 성격을 지닌다고 할 수 있음 ○ 원전의 외부비용 추정은 추정방법과 추정시기 및 국가에 따라 편차가 매우 큼 - 최근 우리나라 원전에 대한 연구로 이근대 외(2018)가 있으며, 여기서의 원전 사고위험비용은 후쿠시마 원전사고 관련 폐로 및 배상 비용 예상추정액을 국내 상황에 맞게 보정하였으며, 2017년 기준 원전 외부비용은 킬로와트시(kWh)당 11.67~14.25원으로 추정함 ○ 조성진·박광수(2018)에 따르면 2018년도 기준 우리나라 원전 관련 제세부담금은 킬로와 트시(kWh)당 7.34원으로 추정됨 - 따라서 이근대 외(2018)에서 추정된 원전의 외부비용 대비 내부화 수준은 51.5%에서 62.9% 수준에 머물고 있는 것으로 나타남 ○ 화력발전에 따른 외부불경제 비용은 환경적 비용(environmental costs)과 비환경적 비용(non-environmental costs)으로 구분될 수 있음(김필헌 외, 2018) - 화력발전의 환경적 비용은 발전 과정에서 대기오염물질이 배출됨에 따라 건강, 자산, 농작물 피해 등과 온실가스 배출에 따른 피해 비용을 포함하며, 비환경적 비용으로는 사고 위험, 발전소 및 송배전시설 건설에 따른 사회 구성원 간 갈등 비용 등이 포함됨 ○ 이동규 외(2018)에서의 외부비용 추정을 보면 비환경비용은 최종 외부불경제 비용에 포함하지는 않고 환경적 비용만을 고려하였음 - 추정 결과 발전원별 발전량 기준, 1kWh의 전력을 생산하는 과정에서 배출되는 환경비용은 LNG의 경우 21.13원/kWh, 유연탄은 61.79원/kWh임 ○ 현행 제세부담금 수준은 유연탄은 13.7원/kWh, LNG는 12.8원/kWh ○ 외부비용 추정결과를 바탕으로 볼 때, 발전용 유연탄과 LNG 연료에 대한 현행 제세부담금 수준은 내부화 수준이 매우 낮은 것으로 판단됨 - 유연탄의 경우, 추정 외부비용 대비 제세부담금은 19.8% 수준에 불과함 LNG의 경우, 추정 외부비용 대비 제세부담금은 60.6% 수준으로 나타남 □ 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율 적용 방안 ○ 원자력발전 및 화력발전 과세에 대해서도 과세자주권 확보 차원에서 탄력세율을 허용해야 할 필요성이 있음 - 지역자원시설세는 지방세 중 과세자주권 행사가 가장 활발한 세목이며, 기본적으로 표준세율의 50% 범위 내에서 가감할 수 있는 탄력세율 적용 허용하고 있으나, 원자력발전 및 화력발전 과세에 대해서만 예외적으로 허용하지 않는 것은 불합리함 ○ 탄력세율 적용의 필요성은 외부불경제 내부화 미흡, 발전소 주변지역 지원사업의 차등화, 지역별 인구수에 따른 재정부담 격차 등 지역특성을 반영한 세율 차등화 및 자율성 강화 측면에서 찾을 수 있음 - 원자력발전 및 화력발전 모두 외부비용 대비 내부화 수준이 크게 미달하므로 교정 과세 차원의 세율인상 여지가 존재함 - 발전소 주변지역 지원사업의 대부분은 자치단체가 사업시행 주체이며, 사업대상 지역도 발전소 주변지역에 집중되므로 지역별 특성화사업 수행 등 지역별 차등화가 필요함 - 방사선비상계획구역의 확대로 원전 소재지별 인구수 격차가 더욱 확대되는 등 발전소 소재지별 인구수에 따른 재정부담 격차도 상당하므로 지역특성을 반영한 세율 차등화도 필요함 ○ 일본의 원자력발전 관련 조세제도는 우리나라 지역자원시설세 탄력세율 도입에 많은 시사점을 제공해 주고 있음 - 일본은 원자력발전과 관련하여 국세인 전원개발촉진세와 지방세인 핵연료세 및 사용후핵연료세를 동시에 과세하고 있음 · 국세는 전기사용량에 부과하는데 비해, 지방세는 핵연료 사용량 및 출력과 사용후핵연료의 중량 혹은 다발수에 따라 부과하여 중복과세를 피하고 있음 - 지방세로는 광역지방정부 도현세인 핵연료세와 기초지방정부 시정세인 사용후핵연료세를 동시에 도입하고 있다는 특징이 있음 · 특히 2000년 4월 지방분권일괄법 제정 이후 법정외세 신설이 가능해짐에 따라 총무성장관의 동의하에 지방정부 조례를 통해 자율적으로 과표와 세율을 정할 수 있음 · 또한, 후쿠시마원전 사고 이후에 일부 원전들이 운전을 정지하게 되면서 핵연료세 세수가 감소함에 따라 일부 현은 폐로 원전을 과세대상에 포함시키고 가동 원전에 비해 약 절반의 세율을 부과하는 등 지역 및 발전소별 특성을 반영하는 세제를 운영함 · 이와 더불어 원전에 저장하고 있는 사용후핵연료에 대해서도 과세하기도 함 - 우리나라 원자력발전소의 주변환경들은 지역별로 차이가 큰 데 비해 단일세율로 과세되어 지역 및 발전소별 특성을 반영하지 못하고 있으므로 일본과 유사하게 지역특성을 반영할 수 있도록 탄력세율 제도를 도입하는 것이 필요함 · 우리나라도 향후 운전을 정지하게 되는 발전소가 늘어나게 될 경우 세수가 감소할 것으로 예상되므로 폐로 원전을 과세대상에 포함시키는 방법과 사용후핵연료에 대해서도 과세하는 방안과 함께 지역 및 발전소 특성을 반영할 수 있는 탄력세율 제도 도입을 고려해 볼 수 있음 ○ 원자력 및 화력발전에 대한 지역자원시설세 탄력세율은 다른 지역자원시설세 과세대상과 같이 표준세율 50% 가감안을 제안함 - 탄력세율을 표준세율 50% 가감하는 안은 현행 특정자원분 및 특정시설분 지역자원시설세의 탄력세율이 표준세율에 ±50%를 추가하는 방식이므로 원자력 및 화력 발전에 대한 탄력세율도 동일하게 적용하는 안임 ○ 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율은 가산 세율만 적용하는 것으로 가정하고 세수효과를 살펴봄 - 50% 가산세율 적용 시 전국적으로 원자력분 736억 원, 화력분 575억 원의 세수증대 효과가 발생하며, 원자력분은 경북이 365억 원 세수가 증대하고, 부산, 전남, 울산 순이며, 화력분은 충남이 180억 원으로 가장 많고 경기, 인천, 경남 순으로 많음 ○ 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율 적용시 재정효과는 가산 탄력세율을 적용하는 경우 보통교부세 산정 시 인센티브로만 작용함 - 전국 모든 자치단체에서 원자력 및 화력발전 지역자원시설세 탄력세율을 50% 적용하는 경우 보통교부세는 교부세 총액이 불변이므로 상대적인 세수증대 규모에 따라 자치단체별 효과가 다르게 나타남 · 시도 본청분과 시군분을 구분하여 교부세 효과를 산정하면 지역자원시설세 과세권을 보유한 시도 본청은 인센티브 효과로 1,276.9억 원의 교부세 증대효과, 과세권이 없는 시군은 동일 금액만큼의 교부세 감소효과가 발생함 - 이에 따라 50% 탄력세율 적용시 시도별 순 재정효과는 경북이 638.5억 원, 부산 375.0억 원, 충남 289.7억 원 등으로 순증이 발생함 · 이에 비해 세수증대분이 작은 시도의 경우 순 재정수입 감소가 나타나 전북 183.3억 원, 충북 121.8억 원, 강원 99.8억 원 등의 순감소가 발생함 □ 정책제언 ○ 원자력 및 화력발전에 대한 지역자원시설세에 대해서도 탄력세율 도입 필요성이 인정되고 있으며 탄력세율은 표준세율 50% 가감안을 제안함 - 이 경우 법령개정 사항으로 지방세법 제146조 제5항의 단서 조항인 “다만, 제2항제2호 및 제3호는 세율을 가감할 수 없다” 부분의 삭제가 필요함 ○ 전국 모든 발전소 소재 자치단체가 50% 가산세율 적용 시 원자력 부문은 담세력이 인정되며 화력발전 부문은 담세력이 인정되지 않으나, 전기요금 인상 요인은 극히 미미함 - 5개 발전자회사는 최근 당기순손실을 기록하고 있어서 화력발전 세수증대분을 감당하기 어려운 반면, 한국수력원자력은 2020년 6,500억 원의 당기순이익을 기록하여 원자력 세수증대분을 충분히 감당할 수 있는 담세력을 지니는 것으로 판단됨 - 전기요금인상 요인은 가산세율 50% 적용 시 최대 0.234% 수준이며, 주택분 기준 전기 요금 추가 부담액은 연간 206.8원, 월평균 17.2원으로 나타나 소비자 부담 증가분은 미미한 수준으로 볼 수 있음 ○ 원자력 및 화력발전에 대한 탄력세율 도입 방안은 조세의 공정성, 중립성, 단순성 등의 조세 원칙에 기초하여 도입의 타당성을 검토해야 함 - 원자력 및 화력발전에 대한 탄력세율 적용은 세율인상과 유사한 효과를 나타내므로 정책당국은 탄력세율 도입의 논의, 결정, 실시의 모든 과정에서 사회적 협의 및 합의를 거침으로써 도입에 따른 사회적 갈등비용 및 경제 악영향을 최소화해야 할 것임 ○ 원자력발전 및 화력발전 과세에 대해 탄력세율을 허용할 경우 조세수출의 우려가 있으나 원자력발전 및 화력발전의 경우 일반적 지방정부에 의한 기업과세에서 나타나는 조세수출과는 다르게 접근할 필요가 있음 - 원자력발전 및 화력발전의 경우 발전과정 및 발전소 소재로 인한 외부불경제는 발전소 주변지역에 집중되는데 비해 발전소의 생산물인 전력의 소비 혜택은 전국에 걸쳐서 고르게 나타난다는 특징이 있음 - 대부분의 지방세는 지방정부가 제공하는 다양한 공공서비스의 편익과 어느 정도 연계하여 과세되므로 해당 지역주민이나 기업에게 부담이 귀착되는 것이 바람직함 - 이에 비해 지역자원시설세는 원자력 및 화력발전소의 전력생산 과정에서 나타나는 외부 불경제 교정 목적이므로 전력을 소비하는 모든 소비자가 해당 세부담을 지는 것이 필요하며, 따라서 일반적 조세수출의 문제를 적용하기에는 무리가 있음

물류시설 외부불경제에 대응한 제세부담금 개선방안

최진섭,신미정 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2020 No.43

□ 연구목적 ○ 경제구조의 변화로 도시권 물류수요가 급격히 증가함에 따라 물류시설의 개발이 증가하는 추세임. ○ 그러나 물류시설은 주변지역 거주여건을 악화시키고 행정비용을 증가시킨다는 우려가 존재함. - 물류시설을 오가는 대형화물차로 인해 교통문제와 도로파손 문제가 발생하고 있음. ○ 이와 관련하여, 제세부담금은 원리적으로 외부불경제 해결을 위해 추진될 수 있는 주요 정책수단 중 하나임. ○ 이에 본 연구는 물류시설이 유발하는 외부불경제 현황을 조사하고, 이를 해결 또는 완화하기 위한 제세부담금 개선방안을 검토하고자 함. - 물류시설이 외부불경제를 유발한다면, 이를 해결하기 위한 제세부담금 개선방안을 논의할 필요성이 존재함. □ 물류시설과 외부불경제 ○ 물류는 재화를 이동시키고 보관하며 재고를 관리하는 등의 활동으로서 생산자와 수요자 간 공간 및 시간 문제를 해결하는 경제의 물적기반임. ○ 이때 물류시설은 생산자와 수요자의 중간에서 물류를 연결하는 역할을 함. - 공급지와 수요지 간 화물을 운송·보관 및 관리하고 분류하는 등의 물류활동이 처리되는 시설임. ○ 물류시설법은 물류시설로서 ‘물류창고’와 ‘물류터미널’ 그리고 ‘물류단지’에 대해 규정하고 있음. - 물류창고는 ‘단위 물류시설’에 해당하며, 물류터미널·물류단지는 물류창고 등이 집단적으로 설치되어 있는 ‘집단 물류시설’로 이해됨. ○ (외부불경제) 화물차를 이용한 화물 집화·운송 과정에서 물류시설 인근지역에 외 부불경제가 발생하는 것으로 파악됨. - 거주환경 비용 측면: 주로 화물차 운행으로 인한 교통혼잡, 교통안전 위협, 소음, 매연 및 미세먼지 등이 주민들의 거주환경 악화요인이 되는 것으로 분석됨. · 물류시설이 집중된 지역에서는 물류시설로 인한 교통혼잡 및 소음 등의 민원과 항의가 다수 발생하는 상황임. · 본 연구의 설문조사 대상 주민들은 거주환경 악화의 1순위 요인으로 교통혼잡(34%), 교통안전 위협(18%), 분진 및 매연(17%) 순으로 응답함. - 도로 유지·보수 비용 측면: 물류시설 사업장에서 많은 화물차를 운행하고 있고 특히 대형 화물차의 비중이 높아 도로파손으로 인한 유지·보수 비용이 발생하는 것으로 판단됨. ○ 조사대상 5개 물류시설(의왕ICD 및 군포복합물류터미널, 광주 초월물류단지, 안성 원곡물류단지, 평택 도일물류단지, 대전물류단지의 인근지역)의 평균 외부비용이 연간 38.5억원으로 추산됨. - 물류시설에 대한 주민 설문조사 결과를 바탕으로 조건부가치측정법(CVM)을 적용하여 거주환경 비용을 산정하였고, 관련 선행연구에 추정치를 적용하여 해당 물류시설에 대한 도로 유지·보수 비용을 산정하여 합산함. □ 외부불경제 관련 제세부담금 개선방향 ○ 물류시설 외부불경제 해결을 위한 제세부담금 부과가 충분히 이루어지지 않는 상황임. - 컨테이너분 지역자원시설세를 제외하면, 물류시설을 소유·운영하거나 이용하는 자에게 지역자원시설세를 과세하지 않고 있음. - 지역 교통시설 확충 및 운영사업의 재원확보를 위하여 교통유발부담금이 시설물에 부과되고 있지만 물류창고·물류터미널은 부과대상에서 제외됨. - 물류시설 개발사업에 따른 기반시설 공공기여와 유류에 대한 교통·에너지·환경세 과세가 이루어지고 있지만, 물류시설 화물차량이 야기하는 외부불경제 해결을 위한 제세부담금으로서는 한계가 큰 것으로 판단함. ○ 따라서 지방자치단체가 물류시설 외부불경제에 대응해 제세부담금을 적절히 부과하는 방안을 검토할 필요가 있음. - 원인자에 외부비용에 상응하는 적절한 제세부담금을 부과하여 외부불경제 유발행위를 사회적 최적수준으로 조정하도록 유도할 필요가 있음(외부비용을 내부화). - 물류시설 화물차량이 유발하는 외부불경제가 도로 건설 등의 공공사업 수요를 발생시키는 상황이므로, 지방자치단체가 원인자부담 원칙 측면의 적절한 제세부담금을 부과하여 소요되는 재원을 조달할 필요성이 존재함. - 제세부담금이 물류비용을 증가시켜 경제에 부정적 영향을 미칠 가능성이 존재하나, 주민의 후생 측면을 포괄하여 종합적인 경제성에 근거할 때 외부불경제 유발 행위자가 적절한 제세부담금을 부담할 필요가 있음. □ 제세부담금 부과방안 논의 ○ 외부불경제 대응을 위해 제세부담금을 부과한다고 할 때, 지역자원시설세와 교통유발부담금의 부과를 검토해볼 수 있음. - 지역자원시설세는 지역 외부불경제에 대응하고 필요한 재원을 마련하기 위한 지방목적세임. - 교통유발부담금은 외부불경제 유발자에게 부과되는 원인자부담원칙 성격의 부담금으로서 지방자치단체 재원확보 수단으로서의 역할을 기대할 수 있음. ○ 우선, 지역자원시설세를 과세하는 경우 ‘화물차운행’ 또는 ‘화물운송’을 과세대상으로 하여 대형화물 화주에게 과세하는 방안을 고려할 수 있음. - 외부불경제 유발 행위 자체인 ‘화물차 운행’ 또는 ‘화물 운송’에 대해 지역자원시세를 과세함으로써, 행위자가 외부비용을 감안하여 경제활동을 조정하도록 유도할 수 있음(외부비용 내부화). - 더군다나 만일 화물차 운행 또는 화물 운송이 증가하여 외부비용 규모가 커진다면 세수도 함께 증가하게 되므로, 공공사업에 소요되는 비용을 마련하는 취지에도 부합함. ○ 한편, 교통유발부담금을 부과하는 경우 현행 교통유발부담금 면제대상 시설물에서 물류창고와 물류터미널을 제외하는 방식으로 가능함. - 결과적으로, 물류단지 내의 물류창고·물류터미널에도 교통유발부담금이 부과됨. - 다만, 물류터미널 내의 시설이라도 화물차운행을 직접적으로 발생시키지 않는다면 물류산업 지원 차원에서 교통유발부담금을 계속해서 면제하는 방안을 검토할 필요가 있어 보임. · 국가물류비용을 절감하고 효율성을 높이려는 정부의 현 정책적 지원(취득세감면, 교통유발부담금 면제)과의 일관성을 감안할 필요가 있음. ○ (과세 적절성 검토결과) 물류시설의 화물차 운행 또는 화물 운송에 대한 지역자원시설세 신설은 신중할 필요가 있어 보임. - 지역자원시설세의 과세는 이론적으로 외부불경제에 대응하는 적절한 수단임. - 그러나 물류창고에 대해 과세한다면, 여러 물류창고를 경유하는 화물에 대한 반복적 과세가 이중과세에 해당할 여지가 있음. - 한편, 물류터미널·물류단지에 한정하여 과세하는 경우 물류의 효율성을 개선하려는 집단물류시설의 정책적 취지에 일관적이지 않은 문제가 발생함. □ 정책제언 ○ 물류시설 외부불경제에 대한 이상적인 제세부담금 대응방안은 화물차운행 및 화물운송에 대한 지역자원시설세 과세이지만, 이중과세와 정책적 일관성 문제로 난관이 존재하므로 신중할 필요가 있음. ○ 현실적인 방안으로서 교통수요 유발자인 물류시설 소유자에 대한 원인자부담금 성격의 교통유발부담금 부과를 검토해 볼 수 있다는 의견을 제시함. - 물류시설 인근에 화물차운행이 집중됨에 따라 기존 도로가 부족해지고 교통체증, 대기오염, 소음 등으로 인한 주민불편과 도로파손이 유발되고 있다는 인식임. - 비록 교통유발부담금의 외부비용 내부화 기능에는 한계가 있지만, 물류시설 소재 지방자치단체의 재정적 부담이 발생하는 상황에서 필요한 재원을 마련하고 주민의 후생 향상을 도모하기 위한 합리적인 방안이라 판단됨. ○ 물류시설에 교통유발부담금을 부과하기 위해서는 도시교통정비법 시행령의 개정이 필요함. - 시행령을 개정하여 물류창고·물류터미널을 교통유발부담금 면제대상에서 제외하되, 물류터미널 내의 시설 중 화물차운행을 직접적으로 발생시키지 않는 시설은 교통유발부담금을 계속 면제하는 방안을 고려해 볼 수 있음. - 또한, 항만 컨테이너터미널과 철도CY(컨테이너 야적장)는 계속해서 시설 전체에 대해서 교통유발부담금을 면제하는 방향을 제시함. · 항만 컨테이너터미널의 경우 컨테이너분 지역자원시설세가 과세되고 있고, 철도CY는 철도를 이용하여 화물을 운송하므로 본 연구의 논의 범위에서 벗어남. ○ 교통유발부담금의 적정 교통유발계수는 물류시설 외부비용 규모에 근거하여 모색될 필요가 있음. - 물류시설에서 발생되는 외부비용 규모에 상응하는 부담금 액수를 부과하여 지역사업에 소요되는 비용을 충당하도록 교통유발계수를 설정함이 합리적임. - 본 연구 물류시설의 외부비용 추산결과를 이용하면, 아래의 산식에 따라 적정 교통유발계수가 5.14로 추정됨. · 교통유발계수 = 외부비용-기부담액/시설물각층바닥면적의합×단위부담금=5.14 · 단위부담금은 시설물의 면적에 따라 국토교통부령에 규정된 표준금액을 적용함. - 실제 교통유발계수는 도시 인구에 따라 차등을 둘 수 있는데, 차등 정도에 대해서는 향후 논의가 필요함. · 국토교통부령상 현행 교통유발계수는 대규모점포가 도시인구에 따라 2.67~5.46, 여객터미널이 2.76~5.56임. ○ (물류비용 영향 검토) 물류시설에 대한 교통유발부담금 재부과가 기업의 물류비용을 상승시킬 수 있으나 그 정도는 미미한 수준으로 판단됨. - 교통유발부담금을 부과하는 경우, 본 연구 조사대상 5개 물류시설에 대한 교통유발부담금 부과총액은 연간기준 화물 1톤당 69.7원 정도일 것으로 추산됨. - 한편, 한국교통연구원의 추산결과에 따르면 2017년 우리나라 화물 1톤당 국가물류비는 7.2만원 수준임. - 이를 종합하면, 물류시설 교통유발부담금 부과액은 국가물류비의 0.097% 수준일 것으로 추산됨. · 다시 말해, 물류시설에 대한 교통유발부담금의 재부과에 따른 국가물류비 상승율은 최대 0.1% 미만일 것으로 추정되는 바임. ○ 물류시설 교통유발부담금 부과방안과 관련하여 수입의 목적성 강화를 위한 논의가 필요해 보임. - 법률에 따르면 교통유발부담금 수입은 ‘지방도시교통사업 특별회계’에 편입되어 교통시설 확충 및 운영개선과 연구사업 등을 위한 용도로 사용될 수 있음. - 그러나 현황상 해당 특별회계는 대부분 시의 교통정책·행정 부서에 의해 운영되면서 단속 카메라 설치나 과태료 고지서 비용 등의 용도로 재원이 운용되고 있어 ‘교통시설의 확충’의 취지와는 거리가 존재함. - 따라서 물류시설 교통유발부담금의 취지에 부합하도록 특별회계의 개선을 모색할 필요가 있을 것임. ○ 물류시설에 교통유발부담금을 부과하는 경우, 행정업무의 효율성 개선을 위해 물류창고업 등록제의 개선을 검토할 필요가 있음. - 물류창고업 등록제의 개선을 통해 물류창고의 현황이 포괄적으로 파악될 수 있다면, 교통유발부담금 부과를 위한 행정업무의 시간과 비용을 절감하는 효과를 기대할 수 있음. ○ 추가적으로, 주행거리에 비례하는 도로이용료를 대형화물차에 부과하는 방향이 중장기적으로 검토될 수 있어 보임. - 유럽의 여러 국가에서는 도로기반시설 건설 및 관리에 소요되는 비용을 조달하려는 목적으로 주행거리에 비례하는 요금을 대형차에 부과하고 있음.

시멘트생산시설에 대한 지역자원시설세 과세 및 운용방안 연구 - 강원도 사례를 중심으로 -

김필헌,김재희 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2020 No.22

□ 연구목적 ○ 시멘트생산시설은 주변지역에 상당한 환경적 비용을 초래하고 있으나 이에 대한 적절한 보상체계가 마련되어 있지 않음. - 시멘트 생산과정에서 다량의 이산화탄소 뿐 아니라 각종 환경오염물질 등이 방출되며, 주변지역 주민의 보건환경에 부정적 영향을 미친 것으로 보고되고 있음. - 지역사회를 중심으로 시멘트생산에 대한 지역자원시설세 부과 노력이 지속되어 왔으나 아직 현실화되지 않고 있음. ○ 이러한 정책배경 하에서 본 연구는 시멘트에 대한 지역자원시설세 과세를 둘러싼 쟁점의 검토를 통해 과세 타당성을 확보하는 한편, 세수운용 방안을 마련해 보고자 하였음. □ 주요내용 1) 시멘트생산시설의 외부불경제 ○ 시멘트는 주로 연료연소와 소성 과정에서 배출되는 다양한 환경오염물질들로 인하여 상당한 환경적 비용이 발생함. - 시멘트 소성 공정에서 이산화탄소(CO₂), 일산화탄소(CO), 질소산화물(NOx), 황산화물(SOx), 화탄소(CO), 염화수소(HCI), 불화수소(HF), 휘발성유기화합물(VOCs), 금속과 금속화합물, 다이옥신류(PCDDs & PCDFs) 등의 오염물질이 방출됨. ㆍ 관련하여 시멘트협회(2016)는 클링커 1톤 제조 시 약 0.9톤의 이산화탄소가 발생하는 것으로 보고한 바 있음. - 또한, 국내 시멘트 업체들은 다양한 재활용 폐기물을 연료로 사용하고 있으며, 이 과정에서 각종 환경오염이 발생함이 다양한 연구 및 조사를 통해 보고된 바 있음. ㆍ 가장 최근의 조사는 강원대학교병원(2020)이 경북대, 전북대, 서울대, 미국 아이오와대 학과 합동으로 수행한 연구이며, 장기간 분진에 노출될 경우 폐 기능은 이상이 없더라도 기관지에 손상을 미치는 것으로 밝혀짐. ㆍ 본 연구에서도 강원도를 중심으로 피해사례를 조사한 결과, 분진이나 악취로 인한 지역 주민의 피해 호소가 빈번하게 발생하고 있는 것으로 나타났음. ○ 추가적으로 시멘트업계에서는 관련 환경규제를 적절히 준수하고 있기 때문에 지역자원시설세를 새로이 부과하는 것은 부당하다는 주장에 대하여 살펴보았음. - 환경부가 설정한 시멘트 소성로 폐기물 사용기준에 대하여 환경단체 등에서는 환경부의 기준이 뚜렷한 사유 없이 하향조정 되었다고 지적한 바 있음. - 더불어 시멘트업체의 주장과는 달리, 빈번한 규제위반이 발생하고 있는 것으로 조사되었음도 감안할 필요가 있음. - 결론적으로 합리적인 규제를 잘 지키고 있으므로 주변지역 환경에 유의미한 영향을 미치지 않는다는 시멘트업계의 주장은 설득력이 떨어지며, 이러한 점들로 인해 주변지역 주민의 불신과 갈등도 더 심화되고 있는 것으로 판단됨. 2) 시멘트업계의 제세부담금 및 자체사업과 주변지역 피해보전과의 연계성 ○ 현행 제세부담금과 시멘트생산시설 주변지역 피해보전과의 연계성 - 현재 시멘트생산시설은 석회석에 대한 지역자원시설세와 탄소배출권, 광해방지의무자부담금, 질소산화부담금 등을 부담하고 있음. - 각 제세부담금의 과세 취지와 재원활용 실태에 비춰 볼 때, 시멘트생산시설에 대한 외부불 경제 비용부담이라는 성격은 있으나 생산시설 주변지역에서 발생하는 지역주민 피해보전과는 연관성이 없는 것으로 판단됨. ○ 시멘트업계 자체사업에 대한 평가 - 업체별로 최근 4년동안 다양한 사업을 통하여 지출한 지역주민지원금의 규모의 차이가 크며, 자체적으로 운영 중인 기금의 대부분 경우 재원의 배분이 자의적이고 불투명한 것으로 파악됨. - 본 조사를 위해 업체에서 제출한 자체 지원사업 자료 중 가장 큰 규모를 차지하고 있는 환경오염 및 환경개선 등의 투자는 대부분이 시멘트생산 시설에 대한 설비 투자로서 피해지역 주민들에게 직접적인 편익을 제공하는 사업이 아닌 것으로 파악됨. - 지자체 조사 자료에 따르면 현재 시멘트생산업체에서 지원하고 있는 보건의료 분야의 사업은 없는 것으로 파악됨. ○ 시멘트업계 자체사업 관련 설문조사 결과의 요약 - 시멘트업체 자체재원에 의한 사업은 주로 행정구역 단위로 이루어지며, 수혜자 그룹이 다소 제한적인 것으로 보임. ㆍ 전반적으로 시멘트 지원사업에 대한 인지도가 시멘트생산시설 소재지의 인근 읍면동 4km 내외 지역보다 소재지 읍면동 4km 내외에서 더 높은 것으로 나타나는데, 이는 지원사업이 시멘트생산시설의 소재지, 즉 행정구역 단위로 이루어짐을 의미하는 것으로 해석 가능함. - 지원은 주로 현금 형태(최대 50만 원대)로 이루어지고 있었으며, 그 외 환경개선이나 보건복지 관련 사업에는 상대적으로 매우 소홀한 것으로 분석됨. - 지원사업 운용과정 전반에서 개선의 여지가 있는 것으로 조사되었음. ㆍ 주민의견의 반영여부, 기금운영 전반이나 수혜자 선정기준 및 절차의 합리성과 투명성, 전문성, 책임성, 지원사업 선정의 적절성, 기금재원 배분의 공평성 등 사업운용 전반에 걸친 5점 척도 평가에서 3점 이하의 평가를 받았는데, 이는 운용전반에 대한 개선의 여지가 있음을 의미한다고 볼 수 있음. - 피해보상의 충분성에서는 부정적 대답이 더 많았으며, 주민참여 및 의견반영, 투명성, 수혜자 간 형평성 등을 개선할 필요가 있는 것으로 조사되었음. 3) 시멘트생산시설 주변지역 재정수요 파악 ○ 지역자원시설세는 목적세이므로, 과세취지에 맞게 세수가 운용될 필요가 있음을 감안하여 시멘트생산시설 주변지역 주민들에게 필요한 보건ㆍ환경ㆍ지역경제 분야별 사업들을 보다 직접적으로 알아보기 위하여 설문조사를 실시하였으며, 설문조사 결과를 요약하면 다음과 같음. - 첫째, 재정수요 사업 분야별 우선순위는 환경개선사업 > 보건복지사업 > 지역개발사업의 순으로 나타났음. - 둘째, 각 분야별 세부사업별 우선순위는 다음과 같음. ㆍ (환경개선사업) 공기청청기 보급, 대기오염 정화 수목 식재사업 > 대기ㆍ수질ㆍ토양오염 및 중금속오염 검사 > 폐광산 복구 및 관광 활성화 사업 > 시멘트 업체 오염저감시설 설치비용 지원 ㆍ (보건복지사업) 의료지원 확대 (전문병원 설립 또는 지역의료원) > 유질환자 치료비 지원 및 건강사후관리사업 > 주민건강 영향조사 > 호흡기질환 예방교육 ㆍ (지역개발사업) 파손된 도로 신설 및 보수 사업 > 지역소멸에 대비한 인구유입 정책 추진 > 컨베이어벨트 미관 개선사업 등 환경미화 사업 > 시멘트생산지역 경제활성화 사업 4) 세수운용 방안 ○ 지방세 재원을 이용한 시멘트생산시설 주변지역에 대한 지원은 해당 지역주민을 대상으로 한 수요조사를 적극적으로 반영하되, 공공재 성격이 강하고, 객관성, 보편성, 투명성, 검증 가능성의 확보가 요구되는 사업에 중점을 두는 것이 바람직할 것으로 봄. - 주민 보건복지와 환경개선 관련 사업은 사업 특성 상 공공재 성격이 강하며, 앞서 언급한 객관성, 보편성, 투명성, 검증 가능성이 요구되는 사업이라 할 수 있음. - 지역개발사업에 있어서도 공익성이 강한 성격의 사업은 자치단체가 조세재원을 이용하여 수행하는 것이 바람직할 것임. - 시멘트분 지역자원시설세를 보건복지와 환경개선사업에 활용함으로써 현행 시멘트업체의 기금사업 등과 보완적 관계를 구축할 수도 있을 것임. ○ 재원의 배분과 관련해서는 두 가지 쟁점이 존재함. - 현행 「지방재정법」 상 발전소에 대한 지역자원시설세는 도세임에도 발전소 소재지로 재원의 일부를 이전하도록 규정하고 있음. - 따라서 시멘트분 지역자원시설세를 신설할 경우 도와 기초자치단체 간 재원배분 비율을 규정할 필요가 있음. - 다음으로 현행과 같이 생산시설 소재지로 국한하여 재원을 배분할 것인지에 대한 판단이 필요함. ○ 재원의 할당은 도와 기초자치단체의 기능 할당에 따라 달라질 것이므로, 관련 법에서 규정하고 있는 광역과 기초자치단체 간 사무배분 원칙을 참고할 수 있음. - 기본적으로 통일성 확보 필요성 및 거래비용, 규모의 경제가 존재하는 사업의 경우 도 단위에서 운영하는 것이 보다 효율적일 것이며, 주민밀착형 사업은 기초자치단체가 운영주체가 되는 것이 바람직할 것임. - 환경개선 및 관리와 지역경제 활성화 관련 사업 등은 광역자치단체가 콘트롤타워 역할을 수행하면서 전체 지원사업이 유기적으로 연계되도록 할 경우 정책효과가 극대화될 것임. - 한편, 주민피해 복구 내지 보전 목적의 보건복지 사업은 해당 지역주민의 상황을 가장 정확하게 파악하고 있는 기초자치단체가 주도적 역할을 하는 것이 효과적일 것으로 보임. - 시멘트분 지역자원시설세 도입의 주된 동력이 인접지역 주민의 피해복구 및 환경개선 등임을 감안할 때, 기초자치단체로의 배분에 방점을 두는 것이 타당할 것으로 판단됨. - 기존 지역자원시설세 세수가 광역과 기초자치단체에 35:65로 배분됨을 참고하여 기준을 설정하는 것이 바람직할 것으로 판단됨. ㆍ 현행 유사제도와 배분비율을 일치시킴으로써 제도 순응성이 높아질 수 있음. ○ 기초자치단체 간 재원의 배분은 시멘트생산시설 소재지보다는 생산시설과의 거리에 의거하여 설정하는 것이 바람직함. - 현행 「지방재정법」 제29조 제3항은 지역자원시설세는 과세대상이 소재한 소재지로 재원을 배분하도록 규정하고 있는데, 이로 인해 발전분 지역자원시설세의 재원배분을 두고 자치단체 간 갈등이 빚어지고 있는 상황임. - 원자력발전이나 화력발전에 대한 지역자원시설세 과세 논거가 외부불경제의 교정에 있고, 외부불경제는 행정단위가 아니라 외부불경제 유발시설로부터의 거리에 따라 영향을 받는다고 보는 것이 타당함. - 따라서 시멘트에 대한 지역자원시설세의 재원을 생산시설로부터의 거리에 따라 배분하도록 하는 것이 합리적임. 재원배분 대상이 되는 기초자치단체는 시멘트생산시설을 기준으로 반경 4km 이내로 규정하는 것이 적합할 것으로 판단됨. ㆍ 국립환경과학원(2015)의 연구결과에서 환경적 피해가 주로 4km 이내 지역에서 발생하는 것으로 보고한 점을 참고하였음. ㆍ 지원범위로 설정된 4km 이내에 복수의 행정구역이 존재할 경우, 이들에 대한 재원배분의 비율은 해당 지역에서의 인구, 면적, 1인당 GRDP, 그리고 재정여건을 반영하여 설정할 수 있을 것임. ○ 세수를 이용한 재정사업이 지역주민 수요에 부합하는 곳에 적절히 사용될 수 있도록 하기 위하여 아래와 같은 조치들이 필요함. - 재정투입 대상이 될 사업선정과 관련하여 지역주민을 대상으로 한 지속적인 재정수요 파악이 가능하도록 제도적 장치를 마련할 필요가 있음. ㆍ 이와 관련하여 ‘주민재단’ 방식의 기구를 설립하여 지역주민들이 실제로 원하고 필요로 하는 사업을 추진토록 할 수 있음. - 기초자치단체 단위에서 지역자원시설세 재원이 취지에 맞게 사용될 수 있도록 담보하기 위해서는 해당 세수의 지출용도를 행정안전부의 예산편성지침을 통해 명시할 수 있을 것임. - 지원사업에 대한 엄격한 성과관리 체계 구축이 필요함. □ 정책제언 ○ 지역주민 간 갈등관리를 위한 조정기구의 설치가 필요함. - 이러한 가능성을 최소화하기 위하여 본 연구에서는 사업선정 과정에서 지역주민의 의견을 적극 수렴할 수 있는 제도적 장치 마련을 제언하였음. - 그러나 이러한 제도적 장치 마련으로 갈등이 완전히 해소되기는 어려울 것이므로, 지역주민 의견수렴 기구 구축 시 단순히 의견수렴 기능만 부여할 것이 아니라, 지역 간 갈등을 조정할 수 있는 권한도 부여하는 방안 검토가 필요함. ○ 향후 재정수요에 따라 세율 조정이 가능하도록 하는 방안의 추진이 필요함. - 재정수요조사는 지역주민의 단기적 선호를 반영하고 있을 가능성이 존재하며, 향후 환경 변화에 따라 재정수요도 변화할 것이므로, 재정수요를 주기적으로 점검하여 그에 맞게 중 장기계획을 수립한 후 이를 바탕으로 세목을 운용할 필요가 있음. ○ 시멘트생산시설 주변지역 지원에 관한 특별법 제정을 추진할 필요가 있음. - 시멘트생산시설 주변지역 지원에 관한 특별법을 제정하여 이들 업체의 지원사업이 예측 가능하면서도 보다 체계적이고 투명하게 이루어지도록 할 필요가 있음. - 이와 관련하여 폐기물 처리시설에 대해서 「폐기물 처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」이 적용되고 있음에 주목할 필요가 있음. - 이를 통해 지역자원시설세 과세를 명분으로 현행 자체적으로 운용 중인 기금의 과도한 축소도 방지할 수 있을 것임.

에너지안보의 강화를 위한 해외자원개발 지원정책의 필요성에 대한 이론화

김윤경,김현제 한국자원공학회 2010 한국자원공학회지 Vol.47 No.4

Utilizing the externality model and strategy decision model, this paper analysed the necessity and the effectiveness of overseas resource exploration and production (E&P) promotion policy. It might have positive externality to the entire society more than procuring overseas resource itself to secure additional overseas resource. Therefore, the government should promote private companies' overseas resource E&P business. Moreover, if an E&P company receive more government subsidy than its loss from overseas resource E&P business, the company always make a choice to pursue overseas resource E&P business as dominant strategy whatever other competitors' choices are. However, if the government promotion policy was shrunk or was abolished even when foreign countries maintain their own promotion policies, then domestic company has to abandon its overseas resource E&P business. In result, energy security may be weaken. From the above results, we can assert that overseas resource E&P promotion policy is effective. This policy could also promote our companies to participate in overseas resource E&P business, and it eventually leads to strengthen energy security. The government promotion policy might be implemented by various forms of subsidy, tax reduction, prime rate. Using public funds, providing risk money, government guarantee and trade insurance, and maintaining favorable political relationship with countries with natural resources could be other types of promotion policies, too. 본 논문은 외부효과모형과 전략선택모형을 이용하여 에너지안보에서의 해외자원개발의 유용성을 이론화하고, 기업의 해외자원개발을 위한 정부의 지원정책의 필요성과 유효성을 검증하였다. 외부효과모형은 기업이 해외자원개발을 통해서 자원을 추가적으로 확보하는 것이 국민 개개인에게 자원 확보 이상의 긍정적인 외부효과를 갖고 있다는 점을 모형화한 것이다. 외부효과모형을 이용하면 정부는 지원정책을 통해서 기업의 자원 확보 행동을 촉진시켜야 한다. 전략선택모형에 따르면 해외자원개발사업에 참여하는 기업들은 사업에 참여하여 갖는 손실보다 큰 규모의 보조금을 받게 되면, 경쟁기업의 의사 결정과 무관하게 해외자원개발사업에 참여하는 것을 우월전략으로 선택한다. 그리고 다른 경쟁국가들이 지원정책을 사용하고 있는 경우에 우리나라에서 지원정책이 축소되거나 폐지되면, 국내 기업은 해외자원개발사업에서 퇴출할 것이므로 에너지안보를 약화시키게 된다. 이상의 결과로부터 정부의 해외자원개발사업에 대한 지원정책은 사회 전체적으로 유효성을 가지며, 다른 나라들이 지원정책을 사용하고 있지 않을 때에 우리나라 기업들의 사업 참여를 더욱 독려하며, 이는 궁극적으로 에너지안보를 강화한다는 것을 도출할 수 있다. 정부의 지원정책은 보조금, 세금 감면, 우대 금리, 공적자금의 활용, risk money 공급, 정부의 채무보증, 무역보험, 자원보유국에 대한 정치적 영향력 등으로 다양하게 전개될 수 있다.

정유·저장시설에 대한 지역자원시설세 과세타당성 검토: 전남 여수시를 중심으로

이준기,신미정 한국지방세연구원 2019 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2019 No.25

□ 연구목적 ○ 본 연구의 목적은 외부불경제의 사회적 비용 보전 및 해결을 위해 지역자원시설 세 과세대상을 정유ㆍ저장시설로의 확대를 논의하는 것임. - 지역 내 정유ㆍ저장시설에 대한 지역자원시설세의 과세타당성 여부를 검토하고, 그에 대한 근거를 살펴보고자 함. □ 주요내용 ○ 정유ㆍ저장시설은 환경오염과 교통혼잡 등의 외부불경제를 유발하고 있음. - 정유ㆍ저장시설은 지역주민에게 환경오염, 혼잡, 소음 등의 직간접적인 형태의 부정적 외 부효과를 유발할 수 있으며, 잠재적인 사고위험의 가능성도 가지고 있음. ○ 외부불경제로 인한 사회적 비용의 정확한 추산은 한계가 있음. - 이민정 외(2017)의 연구에서 정유ㆍ저장시설 및 석유화학단지에서 유발하는 대기오염, 온실가스 및 교통혼잡의 사회적 비용은 연간 약 1조 2,544억원으로 추정되었음. ○ 미국의 연방정부와 개별 주(State)에서는 정유ㆍ저장시설 등에서 기름 유출 사고가 발생하였을 경우, 신속한 대응과 환경복구를 위하여 정유ㆍ저장시설 운영자 또는 석유제품 수입업자 등에게 세금 또는 수수료 등을 부과하고 있음. - 미국 연방정부,캘리포니아 주, 워싱턴 주, 뉴저지 주 등에서 주로 정유저장시설 운영자와 석유제품 수입업자 등에게 세금 또는 수수료를 부과하고 있음. - 징수된 세금 및 수수료는 기름 유출 방지 및 기름 유출 사고시 신속한 대응과 환경복구를 위한 활동 지원을 목적으로 하는 특정 기금의 재원으로 사용되고 있음. ○ 대기오염물질 배출 및 기름 유출 등의 환경오염과 교통혼잡 등의 외부불경제를 유발하는 정유ㆍ저장시설에 사회적 비용의 보전을 위한 지역자원시설세 부과는 타 당한 것으로 판단됨. - 지역자원시설세는 외부불경제를 유발하는 원인자에게 비용의 일부를 부담시키는 원인자부담원칙을 충족시킴. - 현재 석유류에 부과되는 조세와 부담금 등은 지역자원시설세의 부과목적 및 대상과 상이 하며, 이중과세에 해당한다고 볼 수 없음. ㆍ 여수시의 경우, 송유관 및 화재위험시설에 대한 특정부동산분 지역자원시설세가 부과되어 징수되고 있으나, 정유ㆍ저장시설에서 생산되는 유류에는 지역자원시설세가 부과되고 있지 않으며, 이중과세에 해당한다고 볼 수 없음. - 정유ㆍ저장시설의 납세협력비용 부담은 낮을 것으로 판단됨. - 정유ㆍ저장시설에 지역자원시설세가 부과되더라도 각 정유사의 조세부담은 크지 않아 조세저항이 유발될 가능성은 낮을 것으로 판단되나, 조세부담은 제품원가에 반영되어 소비자에게 부담될 가능성이 높음. □ 정책제언 ○ 특정자원분 지역자원시설세 과세대상의 정유ㆍ저장시설로의 확대는 타당한 것으로 판단됨. - 지역자원시설세의 과세는 지역의 환경보호 및 해당 지방자치단체의 재정운용에도 도움이 될 것임. - 지역자원시설세의 도입으로 여수시는 약 472억원의 추가세수(2016년 기준)가 발생할 것으로 예측됨. ○ 해외의 경우, 환경보호를 위한 과세는 점점 증가 및 확대되고 있는 추세임.

HR 부문의 외부연결성, 환경 역동성, 조직의 몰입형 인적자원관리제도 활용 간 관계에 대한 연구 사업체 패널자료를 중심으로

박지성(Park Ji sung),옥지호(Ok Chi ho),류성민(Ryu Seong min) 한국인사관리학회 2018 조직과 인사관리연구 Vol.42 No.4

본 연구는 기존의 전략적 인적자원관리 분야에서 다소 소홀하게 다루어져 온 몰입형 인적자원관리의 활용을 결정하는 선행요인에 대하여 탐색하였다. 즉, 제도론의 규범적 동형화 논의를 기반으로 HR 부문의 외부 활동, 즉 외부연결성이 어떻게 조직의 몰입형 인적자원관리 활용을 증대시키는 제도적 압력으로 작용하는지에 대해 살펴보았다. 또한, 이러한 제도적 압력과 더불어 경영환경과의 적합성 측면을 동시에 고려할 때 조직의 인적자원관리시스템 활용이라는 현상적 설명을 보다 온전히 할 수 있다는 점에서 상황이론을 기반으로 맥락적 상황인 환경 역동성이 갖는 조절효과에 대해서도 검증하였다. 주 효과와 조절효과를 검증하기 위하여 본 연구에서는 한국노동연구원의 사업체 패널자료 중사업체 498개, 관측치 2,490개의 표본을 대상으로 패널 분석을 실시하였다. 분석 결과, 본 연구에서 예측한 바와 같이 HR 부문의 외부연결성이 높을수록 조직의 몰입형 인적자원관리제도 활용이 증가하는 것으로 나타났으며, 높은 환경 역동성은 HR 부문의 외부연결성과 조직 내 몰입형 인적자원관리제도 활용 간 정(+)의 관계를 약화시키는 것으로 나타났다. 이러한 논의들을 통해 본 연구는 전략적 인적자원관리 연구 분야에 몇 가지 기여점을 제공한다. 첫째, 본 연구는 기존 전략적 인적자원관리 분야에서 다소 간과되어 온 몰입형 인적자원관리 활용의 선행요인으로 규범적 동형화에 기반을 두고 HR부문의 외부연결성이라는 측면을 제시하여 연구의 외연을 확장하였다. 둘째, 상황이론에 기반을 두고 HR 부문의 외부연결성이 몰입형 인적자원관리의 활용에 미치는 영향은 환경 역동성에 따라서 달라진다는 점을 제시함으로써 제도의 압력과 경영환경의 압력의 차별적인 효과에 대하여 제시하여 추후 연구에 중요한 시사점을 제공하였다. This study examines that how a human resource department’s external networks increase the use of firms’ commitment-based HR system using normative isomorphism of institutionalism. Moreover, considering that the institutional and the environmental pressures simultaneously influence the utilization of organizations’ HR systems, this study explores the moderating effect of environmental dynamism on the positive relationship between an HR department’s external networks and the use of firms’ commitment-based HR system through a contingency theory. In order to investigate the main and moderating effects, this study conducts the panel analyses with the data of the Workplace Panel Survey (WPS). Consistent with our predictions, analytic results showed that a human resource department’s external networks increased the use of firms’ commitment-based HR system and environmental dynamism attenuated the positive relationship between an HR department’s external networks and the use of firms’ commitment-based HR system. Based on theoretical arguments and empirical findings, this study has implications that an HR department’s activities, the institutional impact, and the environmental pressure should be considered to deeply understand the utilization of organizations’ HR systems.

중소기업 직원의 헌신형 인적자원관리와 외부 CSR 인식의 상호작용이이직의도에 미치는 효과에 대한 연구

김영신 인문사회 21 2022 인문사회 21 Vol.13 No.6

A Study on the Interaction Effect of High-commitment HRM andExternal CSR Perception on Turnover Intention of SMEs’ EmployeesYoungshin Kim Abstract: This study examines the interaction effect of employees’ CSR perceptions of SMEs, especially external CSR activities and high-commitment HRM (human resource management) perception on turnover intention of employees as internal stakeholders. The survey was conducted on employees of SMEs (small and medium-sized enterprises). The hypothesis was verified through hierarchical regression analysis. As the result of the analysis, it was found that high-commitment HRM influences negative effect on turnover intention. In the case of external CSR perception, the interaction pattern between high-commitment HRM and external CSR perception appeared in the form of a neutralizer. In other words, when external CSR perception is low, the effect of high-commitment HRM on turnover intention is decrease. But the higher the external CSR perception, the lower or insignificant the effect of high-commitment HRM reducing turnover intention. In conclusion, external CSR perception neutralizes the effect of high-commitment HRM reducing turnover intention, which can be confirmed to have the effect of organizational identification through perception of external prestige of firm. Key Words: Corporate Social Responsibility, External CSR Perception of Employee, High-commitment HRM, Turnover Intention, Neutralization Effect 중소기업 직원의 헌신형 인적자원관리와 외부 CSR 인식의 상호작용이이직의도에 미치는 효과에 대한 연구김 영 신** 연구 목적: 이 연구는 중소기업의 CSR 활동에 대한 직원의 인식, 특히 외부 CSR 활동에 대한 인식과 내부 이해관계자들에 대한 헌신형 인적자원관리 인식의 상호작용이 직원의 이직의도에 미치는 효과에 대해 논의한다. 연구 방법: 연구방법으로는 중소기업에 재직하는 직장인을 대상으로 설문조사를 실시하였고, 그 자료를 토대로 위계적 회귀분석을 통하여 가설을 검증하였다. 연구 내용: 분석 결과, 헌신형 인적자원관리인식은 직원의 이직의도에 부(-)의 효과가 있는 것으로 나타났다. 외부CSR인식의 경우 헌신형 인적자원관리와 외부CSR인식의 상호작용 양상은 중화효과(neutralizer)의 형태로 나타났다. 즉, 외부CSR인식이 낮을 때에는 헌신형 인적자원관리에 따른 이직의도 감소효과가 분명히 나타나지만, 외부CSR인식이 높아질수록 헌신형 인적자원관리의 이직의도 감소효과가 낮아지거나 유의하지 않은 결과를 나타내었다. 결론 및 제언: 이를 통해 외부CSR인식은 헌신형 인적자원관리의 이직의도 감소효과를 중화시키며, 이는 기업의 외부 명성에 대한 인식을 통해 조직 동일시 효과를 가져오는 것으로 예상하였다. 핵심어: 기업의 사회적 책임, 직원의 외부CSR인식, 헌신형 인적자원관리, 이직의도, 중화효과 □ 접수일: 2022년 11월 23일, 수정일: 2022년 12월 12일, 게재확정일: 2022년 12월 20일* 이 논문은 2022년도 서울신학대학교 교내연구비 지원에 의한 것임. ** 서울신학대학교 글로벌비즈니스학부 관광경영학과 조교수(Professor, Seoul Theological Univ., Email: youngshkim523@stu.ac.kr)