日本国憲法における“憲法改正”と“憲法変動”

Komamura Keigo 헌법재판연구원 2018 헌법재판연구 Vol.5 No.1

Constitution of Japan (1946) was promulgated on November 3rd, 1946, shortly after the end of the Second World War, and came into force on May 3rd, 1947. It is a "contemporary constitution", a relatively newer kind compared to other constitutions of the world. It is yet the longest-living unamended constitution, since there has been no changes from the original text of 1946. Indeed, Constitution of Japan has never been amended, not even for once. However, the past 70 years of constitutional history of Japan provides some important and meaningful insights in the field of comparative studies of constitutional amendments. First of all, Japanese experiences suggest that constitutional changes can emerge without formal constitutional amendments. This introduces the concept of "kaishakukaiken" (interpretive amendment, de facto constitutional change through reinterpretation of the constitution). Secondly, Japan's experiences can provide an opportunity to think about what makes a proper amendment, by reviewing the history of failed attempts. In post-war Japan, there has been several movements for the constitutional amendments, all of which were scuttled. The main reason for the frustration is that "the view on the constitution" itself was not appropriate. This view, played as underlying motives, includes 'reversion to the past (nationalistic amendment)' or 'true independence of Japan (anti-U.S. amendment movement)'. Those are the cases of constitutional law and a narrative (or even a nationalistic narrative) being confused. Also, the recent attempts of politicians trying to convey their political agendas in constitutional law is a case of confusion between "constitutional law" and policy "wish list". Aside from that, it seems like post-war constitutional amendment movements can be categorized into multiple types. There has been, for example, a reactionary amendment movement against the 'imposed constitution', a movement aiming at transforming Japan suitable for the global standard, and a movement to ratify the achievement of the interpretive amendment. This paper is structured as follows. One needs to understand the birth of Constitution of Japan (1946) in order to understand the concept precisely. Therefore in SectionⅠ, I will revisit the unusual history of the promulgation of Constitution of Japan (1946). In Section Ⅱ, I will introduce the amendment procedure of the current constitution. And in Section Ⅲ, I will briefly cover the characteristics of the post-war constitutional amendment movements, as well as presenting the outline of the interpretive amendment. Finally in Section Ⅳ, I will add my personal remarks on the value of "post-war" and the constitutional amendment. 日本国憲法は、1945年に第2次世界大戦がおわった直後、1946年11月3日に公布され、翌年5 月3日に施行された。世界の憲法の中でも比較的新しい部類に入る現代憲法(contemporary constitutions)である。しかし、制定当時のテキストが一度も改正されたことなく、当時のままで ある憲法としては世界最古のものとなった。そう、日本国憲法は一度も改正されたことがない。し かし、戦後70年にわたる日本国憲法の歩みは、憲法改正の比較法にとっていくつかの重要で意 味のある視点を提供してくれるだろう。 まず、第1に、正規の憲法改正を経なくとも、“憲法変動”(constitutional changes)は起こり 得る、ということを日本の経験は示唆している。ここでは、“ 解釈改 憲”(kaishakukaiken)(interpretive amendment, de facto constitutional change through reinterpretation of the constitution)という戦略が紹介される。 第2に、憲法改正運動の挫折の歴史を回顧することにより、適切な改正とはどのようなもの かを考える契機を日本の経験は提供できる。戦後の日本で憲法改正運動が何度か試みられたも のの、それが成功しなかったのは、改正を求める動機に現れていた“憲法に対する見方”そのもの が適切なものではなかったことが挙げられる。ここでは、憲法改正の背景的な動機として、過去へ の回帰(ナショナリスティックな憲法改正)、日本の真の独立(反米的な憲法改正運動)が取り上げ られる。これらは、“憲法”(constitutional law)と“物語”(narrative)(しかも国粋主義的な物語)を 混同するものと言えよう。また、最近の政治家たちは、彼らの政策目標を次々に憲法に書き込も うとしているが、これは“憲法”と政策に関する“wish list”を混同するものと言えよう。これら以 外にも、戦後の改正運動にはいくつかのカテゴリーがあったように思われる。たとえば、「押しつ け憲法」に対する反動としての改正運動、日本を国際標準に適合した国にするための改正運動、 解釈改憲の成果を追認するための改正運動、等である。 本稿は、次のような順序で考察を進めていきたい。まず、日本国憲法を正確に理解するには、 まずその誕生について知っておかなければならない。Ⅰでは、かなり異例なその誕生秘話を簡単 に振り返る。Ⅱでは、現行憲法の改正手続を紹介し、Ⅲでは、戦後の憲法改正運動の特徴を大まか に振り返るとともに、解釈改憲の概要についても説明する。最後に、Ⅳにおいて“戦後”という価 値と憲法改正に関する私見を述べてみたい。

뉴노멀 시대의 헌법개정 - 헌법개정사에 대한 반성적 고찰과 헌법개정방식의 변경을 중심으로 -

이재희 유럽헌법학회 2022 유럽헌법연구 Vol.- No.39

Under the health crisis caused by the COVID-19 pandemic, the role of the state should be expanded. The state should not only guarantee the safety of individuals' lives from the risk of infection, but also help individuals to maintain their own lifestyle. Meanwhile, in order to prevent the spread of infection, the state has no choice but to restrict the freedom of assembly and association of individuals. If there is a limit to appropriately responding to new social phenomena triggered by COVID-19 through the application of the existing legal system, constitutional amendment needs to be considered as the next step. Looking back on the history of constitutional revision of the Republic of Korea in the past, the constitution has been amended for the purpose of legitimizing power in the context of political change. The constitutional amendment have not been tried for the purpose of adapting to social change. However, it is time to consider the constitutional amendment according to the needs of the people. And in the age of new normal of COVID-19, we need to consider the constitutional amendment to actively accommodate these social changes. However, it is true that it is practically difficult to amend the constitution through the constitutional amendment procedure stipulated in the current constitution. What made the constitutional amendment process difficult was to prevent the constitutional amendment from being misused by powered people. However, the democracy of the Republic of Korea has now stabilized to some extent, and society has changed significantly under the current constitution. Moreover, in the current crisis situation, constitutional amendment is requested. Therefore, it is necessary to revise the constitutional amendment procedure so that it is possible to amend the constitution if it is necessary to adapt to social change. 코로나19 팬데믹에 의한 보건위기상황 하에서 국가의 역할 확대가 요청된다. 국가는 감염위기로부터 개인의 생명, 신체의 안전을 보장해야 할 뿐 아니라, 개인들이 자신의 원래의 생활방식을 유지할 수 있도록 보조해야 한다. 한편 보건위기 상황에서 감염확산을 방지하기 위해 국가는 개인들의 대면활동을 제한하고 이동을 차단하는 등 개인의 기본권을 제한할 수밖에 없다. 코로나19로 촉발된 새로운 사회현상들에 대하여, 기존 법제도의 적용을 통해 적절하게 대응하는데 한계가 있다면, 다음단계로서 사회변화에 따른 헌법개정이 고려될 필요가 있다. 종래 우리의 헌법개정사를 돌이켜보면, 정치적 변혁 상황에서 집권의 정당화 목적으로 헌법이 개정되었다. 사회변화에 적응하기 위한 목적에서, 국민의 필요를 직접적으로 반영한 헌법개정이 이루어지지 않았다. 그러나 이제 국민의 필요에 따른 헌법개정이 검토되어야 한다. 그리고 코로나19 뉴노멀 시대에, 이러한 사회변화를 적극적으로 수용하기 위하여 헌법개정을 숙고해야 한다. 그런데 현행헌법에 규정되어 있는 헌법개정절차를 통해서는 헌법개정이 현실적으로 어려운 것이 사실이다. 헌법개정절차를 어렵게 만든 것은 헌법개정이 집권연장에 악용되는 것을 막기 위한 것이었다. 그러나 이제 민주주의가 어느 정도 안정화되었고, 현행헌법 하에서 사회가 크게 변화하였으며, 더욱이 현재의 위기상황에서 헌법개정에 의한 대응이 요청되고 있다. 따라서 사회변화에 적응하기 위하여 필요한 경우 헌법개정이 가능할 수 있도록 헌법개정절차를 개정할 필요가 있다.

사회운동 프레임으로서 `개헌`과 6월항쟁

최종숙 ( Choi Jong-sook ) 한국사회사학회 2016 사회와 역사 Vol.0 No.112

본 연구는 1987년 6월항쟁의 마스터 프레임이었던 `개헌`프레임을 중심으로 그것이 어떻게 등장했으며 어떠한 과정을 거쳐 6월항쟁을 촉발시키게 되었는지를 살펴보는 목적을 갖는다. 개헌에 대한 전두환정권 및 여당세력의 입장은 `개헌론`과 `호헌론` 사이에서 진동했는데 그것은 대중동원을 촉발시키거나 소강기에 머물게 하는 정치적 기회구조가 되었다. 1985년 12대 총선에서 개헌프레임을 처음 제기한 신민당의 주류 민추협세력은 개헌프레임을 1987년 6월항쟁 발생시기까지 상대적으로 일관되게 밀고나감으로써 개헌프레임의 주창자로 인정받을 수 있었다. 1980년대 광주항쟁 등의 영향으로 이념적으로 급진화되어 있었던 사회운동세력은 신민당의 개헌프레임을 급진화하고자 시도했으나 1986년 5월 3일 인천대회의 `실패` 이후 결국 야당의 개헌프레임을 수용하는 변화과정을 거친다. 개헌프레임으로 수렴된 야당과 사회운동세력은 1987년 5월 민주헌법쟁취국민운동본부를 결성할 수 있었고 국민운동본부는 6월항쟁의 지도부로 기여할 수 있었다. 이상의 논의는 민추협-신민당-민주당으로 이어지는 야당이 개헌운동 및 6월항쟁의 한 주체세력이었음을 보여준다. 또한 마스터 프레임으로서 개헌프레임이 갖는 자체적인 대규모 대중동원력에 주목하도록 한다. 개헌프레임은 야당에 의해 제기되기는 했으나 대중 그 스스로에 의해 `선택`된 프레임이었으며 그것은 당시 일반시민들이 `절차적 민주주의`의 회복 정도를 염원하고 있었음을 보여준다. 나아가 사회 운동세력은 분산적으로 진행되던 대중저항을 전국적인 집합행동으로 결집시켜내는 조직가로서 역할했음을 사고할 수 있도록 한다. 이처럼 사회운동 프레임으로서 개헌에 주목했을 때 6월항쟁의 다양한 주체들의 역할과 그 위상에 대해 보다 더 입체적이며 상대적인 이해가 가능해진다. This study deals with a social movement for the constitutional amendment from the 1985 general election to 1987 June uprising, focusing on the `constitutional amendment` frame as a social movement frame. The frame of constitutional amendment received broad support from the public. The New Korea Democratic Party raised it in the 1985 election, leading to the creation of the biggest opposition party in the National Assembly. The Mincjuhyeop forces in the New Korea Democratic Party could be recognized as a proponent of the constitutional amendment frame, which occurred consistently even though the party had been embroiled in much controversy. Chun Doo-hwan and the ruling party changed their positions from `protection of the constitution` through `constitutional amendment in term` to `cabinet system` amendment, finally returning to `protection of the constitution` on April 13, 1987. This provided the most important momentum for the June Uprising. Social movement organizations influenced by the Gwangju Uprising were radicalized until early 1986. These organizations tried to replace the constitutional amendment frame of the New Korea Democratic Party with more radical ones. However, after they failed in `Incheon people`s rally` on May 3 in 1986, they accepted the frame of constitutional amendment of the opposition party. As a result, they could establish the National Movement Headquarters (also the leadership of June Uprising), through the solidarity of the opposition party on May in 1987. The discussion above sheds new light on the opposition party as a main group of the movement for constitutional amendment as well as for the June Uprising. It also argues that the public chose `the frame of constitutional amendment` and the public desired the recovery of procedural democracy. In addition, it incites a re-thinking of social movement organizations uniting in mass protests as having been conducted in a desultory manner and rather as nationwide collective actions on June in 1987. We can understand roles and positions of various participants of the June Uprising in a multi-faceted way through a focus on the `frame of constitutional amendment`.

개헌을 통한 권력구조 개편의 기본방향 -분권형 대통령제의 가능성을 중심으로-

장영수 ( Young Soo Chang ) 고려대학교 법학연구원 2012 고려법학 Vol.0 No.67

현행헌법이 만 25년의 수명으로 역대 최장수 헌법이 되었다는 것은 그동안 현행헌법이 안정성을 유지했음을 의미하는 것이기도 하지만, 거꾸로 시간의 경과에 따른 정치적·사회적 변화를 반영하기 위해 헌법개정이 필요함을 부각시키는 것이기도 하다. 역대 헌법의 개정과 비교할 때, 최근의 상황은 매우 독특한 것이다. 불과 몇 개월의 짧은 시간에 정치적 필요에 의해 개헌을 강력하게 추진했던 과거와는 달리 학계에서부터 개헌의 필요성을 주장하고, 이를 뒷받침하는 여러 연구가 학회 차원에서 진행되어 보고서가 작성되었던 것도 그러하고, 국회 차원에서 자문위원회를 구성하여 2년여의 기간 동안 개헌과 관련한 연구를 진행해서 결과보고서를 내놓은 것도 그러하다. 이처럼 개헌의 필요성에 대한 전문가들의 공감대가 형성되어 있을 뿐만 아니라 국민들의 여론 또한 개헌의 필요성 자체에 대해서는 찬성의견이 다수이다. 다만 개헌의 구체적인 시기와 방법, 내용 등에 대한 이견으로 인하여 개헌에 대한 합의가 쉽게 이루어지지 않는 것과, 개헌의 이해득실에 대한 견해의 차이로 인하여 정치권에서도 쉽게 앞장서지 못하고 있는 것이 현실인 것이다. 이제 국민들의 공감대를 형성하여 개헌의 방향과 방법, 내용과 한계를 구체화시켜야 한다. 특히 제왕적 대통령제의 폐해를 경험한 국민들이지만, 대통령을 직접 선출하고자 하는 소망을 계속 가지고 있는 한, 의원내각제보다는 -이원정부제이건, 대통령제를 기초로 약간의 변화를 준 것이건- 분권형 대통령이 국민적 공감대 형성에 더 유리할 수 있다. 그러나 분권형 대통령제 도입의 전제와 방법, 그리고 구체적 내용에 대해서는 앞으로도 많은 연구와 검토가 필요할 것이다. 중요한 것은 개헌의 정당성을 확보하기 위해서는 대한민국의 주권자이자 헌법의 주인인 국민의 의사가 전제되어야 한다는 점이다. 국민이 개헌을 원할 때, 비로소 개헌의 정당성이 확보되는 것이다. 그렇기 때문에 앞으로의 개헌작업은 과거의 역대 개헌처럼 급박한 상황에서(또는 정치권력자에 의해 급박하게 추진되면서) 개헌의 방향과 내용에 대한 국민적 합의 없이 추진하는 것은 더 이상 가능하지 않다. 개헌을 관철하기 위해서는 과거와는 달리 충분한 시간과 노력, 인내가 필요한 것이다. 그런 가운데 충분한 내용검토와 이에 대한 국민적 합의의 형성이 이루어질 때, 비로소 국가의 장기적 발전을 위한 헌법적 기초가 새롭게 놓일 수 있을 것이다. The current version of the constitution is the most long-lived, asit has not undergone any constitutional amendments for 25 years. Suchlongevity implies the stability and endurance of the currentconstitution. It can also be argued, however, that to the same degree, anew constitutional amendment is required in order to reflect the socialand political changes that have occurred with the passage of time.The current situation for constitutional amendment is quiteexceptional when compared to previous experiences. Past constitutionalamendments were typically initiated by powerful political necessitiesand motivations, and the process was completed hastily within onlyseveral months.In contrast, the current discussion concerning constitutionalamendments has been introduced by academia. Moreover, academicsare the source of the following research reports. In addition, theNational Assembly actively dealt with this issue by establishing anadvisory committee for constitutional amendment, which provided areport after two-years of research.As seen above, many scholars and lawyers have reached a generalconsensus about the necessity of a constitutional amendment.Furthermore, today, a majority of people agree with the necessity of aconstitutional amendment. However, a detailed consensus has not beenreached in terms of thoughts on time, methods and content. As manypeople propose different views in assessing the cost and benefits of aconstitutional amendment, politicians are reluctant to take on the risksof initiating the amendment process.It really is the right time to start on more detailed discussions andto elaborate on what is necessary for a constitutional amendment, suchas direction, methods, content and limitations. Actually, the people haveexperienced the negative effects of an imperial presidency, whereasthey have a strong desire to choose a president through a directelection. Given such an ambivalent attitude, a decentralized presidentialsystem could be more persuasive to the public than a parliamentarygovernment system or other systems such as a dualist governmentsystem or a slightly-modified presidential system.The arguments for a decentralized presidential system require morediscussion to elaborate on what this would specifically entail. In anycase, it is clear that the will of the people as sovereign and as theowners of the constitution should be considered as the most importantfactor in securing the justification of a constitutional amendment.Moreover, it needs to be stressed that when the people are demandinga constitutional amendment, the justification can be assumed to beestablished.All things considered, a future constitutional amendment cannotproceed as it did in the past. In fact, previous constitutionalamendments suffered from a lack of the public consensus due to theurgency of political situations (or the intention of a man in power). Inthe future, a successful constitutional amendment requires ample time,effort and endurance. When such conditions enable enough discussion to delve deeply into issues and formation of a public consensus, theconstitutional amendments can serve as a constitutional foundationtoward long-term national development.

대통령 개헌안과 경제민주화

노진석,이충은 제주대학교 법과정책연구원 2018 국제법무 Vol.10 No.2

Even though the bill for constitutional amendment proposed by the President on last March 26th contained many positive contents such as basic human rights, there was almost nothing new related to the economic democratization. Considering the fact that the economic democratization was a key social issue from the general election in 2012 to the two presidential elections, and President newly emphasized the ‘necessity of economic democracy’ at the memorial address for the 30th Anniversary of June Democratic Uprising in 2017, the contents of the bill for constitutional amendment were such a poor result in the aspect of economic democratization. Even though the constitutional amendment was frustrated, the evaluation of the constitutional amendment process and the contents of the final bill for constitutional amendment should not be neglected. If it is simply ignored as a past event, the similar error could be repeated in the future. Based on the objective evaluation, the foothold of the future constitutional amendment should be established. For this purpose, this paper summarizes the overall discussions of economic democratization from the constitutional amendment in 1987 until a recent date, critically evaluates the economic democratization aspect of the recent President’s constitutional amendment in its extension, and then suggests the complements in the future bill for constitutional amendment. First, on top of criticizing the interpretation of economic democratization as ‘economic privatization’ in the corporate position, it is not limited to the conglomerate democratization, and it is proposed that democratic principles should be applied to the economic area. Also, after examining the policies of economic democratization so far, it is pointed out that there have been no huge changes in the actual contents of the provisions related to the economic democratization as the special committee of constitutional amendment has no experts in economic democratization, so that the articles with small changes do not mean much. Lastly, in order for the future constitutional amendment of economic democratization to be differentiated from the current regulations, the grounds for justification that could concretely institutionalize sub-laws should be suggested, instead of the current abstract and rhetorical phrases. As a part of this system, the Monetary&Financial Committee of Sweden, cooperative, and codetermination system are reviewed. 지난 3월 26일 대통령이 발의한 개헌안은 기본권 등 여러 부분에서 긍정적인 내용을 담고 있으나 경제민주화와 관련해서는 새로운 내용이 거의 없었다. 경제민주화가 2012년 총선 국면에서부터 두 차례의 대선까지 핵심적인 사회 이슈였고, 현 정부에서도 대통령이 2017년 6.10 민주항쟁 30주년 기념사에서 ‘경제민주주의의 필요성’을 새삼 강조한 것에 비하면, 개헌안의 내용은 경제민주화적 관점에서 매우 초라한 결과물이었다. 비록 개헌이 좌절되었지만, 이번 개헌과정과 최종 개헌안의 내용에 대한 평가를 소홀해서는 안 될 것이다. 이미 끝난 일이라고 그냥 넘어간다면, 유사한 잘못이 반복될 수 있기 때문이다. 오히려 냉정한 평가를 통해 향후 개헌에 대한 발판이 마련되어야 할 것이다. 이러한 취지에서 본 논문은 87년 헌법 개정 당시의 논의부터 최근까지의 경제민주화에 대한 논의를 전반적으로 정리하고, 그 연장선상에서 최근 대통령 개헌안의 경제민주화적 측면을 비판적으로 평가한 후, 향후 개헌안에서 보완이 되어야 할 내용을 제시하고 있다. 먼저, 경제민주화를 기업의 입장에서 ‘경제민간화’로 해석하는 입장을 비판하고, 그것이 재벌민주화에만 한정되지 않음은 물론, 경제영역에까지 민주적 원칙이 적용되어야 함을 상정하고 있다. 또, 그러한 입장에서 지금까지의 경제민주화의 정책을 살펴본 후, 이번 개헌특위에 경제민주화 전문가가 없어 실제 경제민주화 관련 조문의 내용에 큰 변화가 없었다는 점을 지적하며, 다소 변화된 조항들도 큰 의미가 없음을 비판하고 있다. 마지막으로 향후 경제민주화 개헌이 현행규정과 차별성을 가지기 위해서는 현재와 같이 추상적이고 수사적인 문구보다는 하위 법률에서 구체적으로 제도화할 수 있는 정당화 근거를 헌법에 제시해야 하므로, 그러한 제도의 일환으로 스웨덴 금융통화위원회 및 협동조합, 공동결정제도 등에 대해서도 검토하고 있다.

4ㆍ19 직후 정국수습 논의와 내각책임제 개헌

이혜영 이화여자대학교 이화사학연구소 2010 梨花史學硏究 Vol.0 No.40

Right after the 4ㆍ19 Uprising, the Liberal Party and government tried to overcome the crisis by a constitutional amendment to the parliamentary cabinet system, calculated to avoid the request for a reelection for both the President and the Vice President. They formally proposed the constitutional amendment when Yi Ki-Pung issued the statement for ‘consideration for resignation as the Vice President Elect’ on April 23. Once Yi Ki-Pung's statement was issued, the political parties seriously considered the constitutional amendment to the cabinet system. In particular, Old Faction of the Democratic Party displayed an enthusiastic attitude. The Liberal Party and government conceived an idea similar to the De Gaulle Constitution in France, which gave the President great power and adopted some elements of a cabinet system, such as the premiership. However, the content and scope of the constitutional amendment were controversial because any constitutional amendment to a cabinet system implied that President Rhee Syng-Man had abandoned some power as the Chief Executive Officer. Upon the resignation of President Rhee on April 26, the disputes related to the constitutional amendment significantly changed. At first, as concerns that the constitutional amendment must be a plot for the Liberal Party to keep its power disappeared, the public liberally discussed amending the Constitution. As far as content, it could be possible to amend the Constitution so as to have a ‘true’ cabinet system. Therefore, the request for the constitutional amendment replaced one for the Presidential and Vice Presidential reelection. Also, hereafter political process and the problem who would be responsible for the amendment appeared as new issues. These controversies were eventually calmed, setting up a government by a new general election after the incumbent National Assembly amended the Constitution. Although there was an objection that the incumbent National Assembly, in which the Liberal Party was the majority party, took the lead in the constitutional amendment, concerns about compromising the Constitutional order as well as the need for political settlement and stability, finally made it possible. The U.S. Government also accepted the decision with mediation between the U.S. Department of State and the American Embassy in Seoul. As a result, saving a political situation and reestablishing political order were conducted by the incumbent National Assembly and the interim government by Huh Jung, who was appointed a minister of the Department of Foreign Affairs and a Chief State Minister right before President Rhee resigned.

민주적 개헌논의의 헌법적 조건

김선택(Seon-Taek Kim) 한국헌법학회 2021 憲法學硏究 Vol.27 No.3

한국의 헌정사를 살펴보면, 권력으로부터 국민주권 내지 민주공화국에 대한 침해가 발생했을 때 국민들은 저항과 혁명으로 맞섰고, 그 후 주권이 온전히 회복되지 못한 과도기를 거쳐 다시 주권이 침해당하는 시기가 오고, 국민들이 또 다시 침해권력에 맞서는 순환이 반복되어왔다. ‘역사의 이성’은 ‘국민의 희생’으로 마련된 개헌의 장에서 ‘국민이 배제된 헌법’을 만들어내곤 했던 반복적 연쇄에서 벗어날 것을 요청하고 있다. 1987년 민주화 이후 개헌은, 권력의지를 관철하기 위한 권력자 단독의 개헌에서 벗어나, 권력자들 간의 합의로, 다시 국회에서의 논의로 그 중심이 이동해 왔다. 특히 2016-17년 촛불시민혁명의 시기에 시민사회를 중심으로 유례없이 활발한 개헌논의가 이루어지면서 개헌의 중심에 국민이 서게 되었다. 이러한 민주적 개헌논의의 과제와 한계를 살피는 것이 이 글의 목적이다. 첫째, 개헌의 최우선과제는 현행헌법에 남아있는 과거 권위주의시대로부터의 구조적인 헌법왜곡을 바로잡아 국민주권과 민주공화국을 온전하게 회복하는 것인데, 2018년의 대통령 발의개헌안의 총강편(제1조~제9조)을 분석해보니, 1962년과 1972년 헌법을 통해 왜곡된 헌법구조에 대한 헌법사적･헌법이론적 검토가 불충분하다는 것을 알 수 있었다. 둘째, 과거 개헌에서는, 헌법개정권의 주체임에도 불구하고 국민은 이미 제출된 개헌안에 대해 찬반의견만 표시할 수 있었을 뿐 개헌안 작성과정에서는 배제되어왔다. 개헌논의의 중심이 의연히 국민이라면, 국민의사를 최대한 수렴하여 개헌안을 작성하고, 국가기관은 국민을 대행하여 개헌안을 제안하고 공고하고 의결하는 절차를 밟아 개헌을 성사시킬 책임을 지는 것으로 보아야 할 것이다. 셋째, 국민이 중심이 되는 민주적 개헌논의가 이루어지기에는 (ⅰ) 2021년 현재는, 정치권의 관심이 2022년 봄의 대통령선거에 가 있어 개헌논의에 필요한 집중력을 기대하기 어렵고, (ⅱ) 코로나 위기로 인하여, 헌법개정에 필요한 국민들의 활발한 커뮤니케이션을 기대하기 어려운 상황이며, (ⅲ) 현재 국회의 의석구도상 정부형태 변경을 위한 개헌시도가 제대로 논의되거나 합의를 이루기 어려울 것으로 보인다. 따라서, 현재의 정치현실적 한계를 고려하면서 개헌논의가 민주적으로 헌법규범적 기준을 충족하면서 이루어지기 위하여는, 무리하게 단기간으로 개헌의 시한을 설정하여 밀어붙이려고 하는 강박적인 레토릭에서 벗어나야 하고, 현행헌법의 개정절차에 따르되 그 실질적 의의에 맞게 개헌안 작성과정에서부터 국민의사를 최대한 수렴하여야 하므로, 결국 국회와 정부는 자신의 임기와 상관없이 충분한 시간을 두고 국민의사가 헌법으로 성숙될 수 있도록 국민합의기구와 국민합의절차를 입법하고 이를 지원하는 데서 자신의 역할을 찾아야 할 것이다. Looking back on the Korean constitutional history, the certain cycle has repeated over time: once authoritarian power infringed the people’s sovereignty or democratic republic principle, the people took action against it in a revolutionary manner; some while later, even before the settlement of transition, another power abuse and infringement in the people’s right and democracy occurred; then, the people again took action to recover the system. Yet, historical reason demands us to get out of such a vicious cycle where constitutions were repeatedly made without people each time at the constitutional moments which were brought by the very people. Since the democratic transition in 1987, however, the pivotal role of the constitutional amendment moved from the single power holder to the negotiating table between political powers, then to the parliament. More impressively, during the candlelight revolution in 2016-17, unprecedentedly active discussions on the constitutional reform took place within the civil society and thereby the people stood at the center of the constitutional amendment discussion. This article aims to look into the task and the limits of such democratic discussion on constitutional amendment. First, the foremost task will be rectifying the structural distortion of the existing constitution derived from the authoritarian past and revitalizing the people’s sovereignty and democratic republic principle. Yet, in the latest constitutional amendment bill proposed by the president in 2018, inter alia, the general chapter (Articles 1 through 9), it is hard to find sufficient review on the constitutional structure distorted by amendments in 1962 and 1972, from a historical and theoretical perspective. Second, in the previous attempts to amend the constitution, the people were excluded from the constitutional drafting process but only showed ‘yes’ or ‘no’ to the proposed amendment bill at the final stage. However, given the people themselves have the constitution-making and amending power, the draft has to be made with the people’s will and opinion and the state institutions are obliged to propose the drafted constitutional amendment bill on behalf of the people whose amending power could not be replaced. Third, there are some limits for the democratic discussion on the constitutional amendment at the moment as follows: (ⅰ) as of now in 2021, considering the next year’s presidential election, it is practically hard to pay due attention to the discussion on the constitutional amendment; (ⅱ) due to the Covid-19 crisis, the people can not have active communication which is necessary for the democratic constitutional amendment; and (ⅲ) the current composition of the National Assembly may make it difficult to either discuss or compromise on the governmental reform. Therefore, under the actual circumstances, it is required to get out of an obsessive rhetoric that sets a certain short period deadline for the constitutional amendment. Instead, the process has to make sure to include people’s will from the stage of drafting an amendment bill. Then, the National Assembly and the government should play a supportive role by legislating a proper procedure and setting up a deliberative body to fully constitutionalize the people’s will through due deliberation.

Verfassunggebung und Verfassungsänderung in Korea - insbesondere in bezug auf die erste Änderung der ‘Juni-Verfassung

송석윤 서울대학교 법학연구소 2010 서울대학교 法學 Vol.51 No.3

The main purpose of constitution making and constitutional amendment in the constitutional history of modern Korea has been the extension of the president's term in office. As the new regimes without democratic legitimacy called themselves according to the ordinal number of republics, so were the names given to the constitutions in the same way. This practice of naming constitutions has become seldom with democratization. We can understand the Korean constitutional history as process of overcoming authoritarian system, so it seems legitimate to give two democratic constitutions of 1960 and of 1987 special names of April-Constitution and June-Constitution. The June-Constitution of 1987 is the first constitution with stability and normative power, though it was a result of constitutional amendment through the procedure prescribed in constitution. It seems, therefore, possible that the new constitution made in the system transition can be seen as constitution making in spite of the procedural way of constitutional amendment. So long as a new constitution in the future doesn’t destroy the fundamental basis of constitutional democracy it will be only an amendment of June-Constitution. The object of the ongoing discussion about the constitutional amendment encompasses almost all areas of the constitutional law. But the focus and the main political drive of the discussion lies in the form of government. None of the classical form of government like presidential, parliamentary and hybrid system can in itself promise a success. The more important thing is the question, whether the political culture is mature enough and the governmental form matches the political culture. Parliament which functions well and is willing to compromise, democratic and stable party system and the consensus on the form of government belong to the political culture. It is doubtful, if a constitutional amendment of the governmental form could strengthen theses preconditions. A model example of the constitutional amendment without factual constraints was the revision of the Swiss Federal Constitution of 1999 which came to a conclusion after 34 year long debate.

헌법개정 논의

정만희(Jeong Man-Hee) 동아대학교 법학연구소 2010 東亞法學 Vol.- No.47

본고는 최근 우리 사회에서의 헌법개정논의의 근본적 문제에 대한 재검토를 내용으로 하고 있다. 먼저 서설적 고찰로서 헌법개정의 기초이론에 해당하는 입헌주의헌법의 경성헌법주의와 헌법개정의 곤란성문제, 헌법의 규범력유지를 위한 방법으로 헌법해석과 헌법개정의 필요성, 헌법개정절차의 민주적 정당성확보 문제로서 개헌에 관한 국민적 합의의 도출방법 등을 개관한다. 본 연구의 핵심영역에 해당하는 ‘현행 헌법개정의 필요성에 대한 검토’에서는 이번 개헌논의 특징과 헌법사적 의의를 살펴보고, 개헌의 필요성에 관한 개헌론자들의 논거들을 검토하여 필자의 비판적 관점과 신중론의 입장에서 구체적 논점들을 분석한다. 특히 필자는 정부형태에 관한 개헌논의에 있어서 현행 헌법상 정부형태의 문제점이 제도 자체의 문제라기보다는 제도 운용상의 문제점에서 기인하는 것이 크다고 보는 입장에서 의원내각제나 이원정부제 도입을 통한 새로운 제도의 선택과 전면적 개헌보다는 현행 대통령제의 유지를 전제로 한 부분적인 개헌을 제안하고 있다. 의회와 사법제도의 개헌론에 대하여는 학계의 일반적 개헌론과 국회 헌법연구자문위원회의 개헌안에 기본적으로 견해를 같이 한다. 기본권보장에 있어서는 개헌론의 입장에서 제시되고 있는 기본권조항의 전반적 개편과 새로운 기본권의 신설에 대해서도 필자는 신중론의 입장에서 기본권보장의 독소조항으로 간주되는 것을 제거하고 새로 추가되는 기본권을 최소화하는 선에서 개헌의 방향을 제시하고 있다. 그리고 ‘헌법개정절차와 개헌의 방법ㆍ시기’에 관하여 필자는 첫째, 현행헌법상의 헌법개정절차의 개정의 필요성에 대해 긍정적 검토가 필요하다고 보고, 헌법의 안정성확보와 시대적 변화에 따른 현실적응성을 조화적으로 실현하기 위해 헌법개정절차의 2원화를 제안하고 있다. 둘째, 개헌의 방법으로는 앞으로의 개헌이 민주적 정당성을 확보하기 위해서는 개헌논의의 공론화를 실현할 수 있는 범국민적?초당파적 헌법개정연구기구의 결성을 제안하고 있다. 셋째, 개헌의 시기와 관련하여 현정부에서의 개헌은 시간적 제약이 있으나 2011년말까지 가능하다고 보며, 그것은 지금까지의 개헌논의를 일단락 짓기 위한 최소한의 범위에서 정부형태를 중심으로 한 부분개헌으로 한정할 필요가 있다고 기술하고 있다. 다가올 통일시대의 헌법과 미래의 헌법비전을 담을 수 있는 새로운 헌법전의 채택을 위한 장기적 헌법연구의 과제는 이 중립적 연구조사기구의 활동을 중심으로 지속적으로 전개되어야 한다고 주장한다. This paper reexamines the discussion about Constitutional Amendment that has recently occurred in Korea. This paper will first review basic theories such as the Rigid Constitution and the difficulty of the Constitutional Amendment as related to the Constitutionalism Constitution, as well as the necessity of constitutional interpretation and revision as a device for retaining constitutional force and the method for generating a national consensus on the Constitutional Amendment, related to the amendment procedure for democratic legitimacy. In “The Reexamination of the Necessity of the Constitutional Amendment,” the core of this paper, this paper will attempt to identify the characteristics of the recent amendment debates, as well as the historical meaning of the Constitution. And then it will reexamine the reformists’ arguments regarding the necessity of the amendment, and it will analyze the concrete issues through a critical and cautious view. Using references to the Constitutional Amendment debates about the form of government, I will argue that in the current Constitution, the issue with the form of government is caused by institutional operations rather than by the institution itself. I will thus suggest that the Constitution should be partly amended while maintaining the current presidential system, rather than being fully amended through the introduction of new institutions such as the parliamentary system and the dual executive system. With regard to the debates about the parliamentary and legal systems, I generally agree with the Amendments proposed by both the constitutionalists and by the Advisory Committee for Constitutional Law Studies. Relating full reform and the addition of human rights that the reformists suggest, I recommend that the clauses regarded as a poison pill be abolished and that the addition of human rights be minimized on the basis of a cautious view. In the procedure, the method and time of Constitutional Amendment, first of all, I argue that it needs to positively reexamine the necessity of the Constitutional Amendment procedure, and I suggest that it needs a dualistic procedure of Constitutional Amendment in order to establish constitutional stability and to realize the practical adaptability that is harmonious with the periodic change. Second, as a method of diffusing the discussion about Constitutional Amendment, I recommend that a nationwide bipartisan Constitution Amendment Institute be founded in order to secure democratic legitimacy. Third, I believe that Constitutional Amendment in the present government could be possible by the end of 2011, although it has not enough time, related to the time table of the amendment. Therefore, the Constitution should be amended partly in a limited range, focusing on the government system in order to complete the Constitution Amendment as it has been discussed. Finally, I maintain that long-term constitutional research through a neutral Institute must continue in order to adopt the new Constitution for the coming united Korean period and for the future constitutional vision.

스위스의 헌법개정절차와 사례에 대한 연구 – 국민발안 및 국민투표를 포함하여 –

장지원 한국헌법학회 2023 憲法學硏究 Vol.29 No.4

국민이 헌법개정안을 직접 제안할 수 있도록 하는 국민발안을 우리 헌법에도 도입하자는 헌법개정안과 의견들이 국회 내・외부에서 제안되고 있다. 가령, 2020년에 148인의 국회의원이 국민발안을 도입하는 내용의 개헌안을 공식 발의한 바가 있다. 하지만, 현행의 헌법개정 체계를 그대로 유지한 채 국민발안만을 도입하는 경우 상당한 행정비용과 비효율성이 우려된다. 국민발안을 도입하는 경우 상대적으로 빈번하게 헌법개정안들이 제안될 것으로 예상되는데, 우리의 개정절차 체계는 발의된 헌법개정안에 대한 국회의 수정권이 인정되지 않으면서 동시에 헌법개정을 위해 반드시 국민투표를 거쳐야 하기 때문이다. 즉, 국민발안의 도입에 따라 빈번히 제안되는 각각의 개헌안이 수정없이 국회 의결을 거쳐 국민투표에 그대로 회부된 후 1,500억원 대에 이르는 막대한 비용의 국민투표가 각 개헌안마다 건건이 실시될 수도 있는 체계인 것이다. 이에 헌법개정절차로서 국민발안과 국민투표를 모두 포함하고 있으며, 또한, 국민발안과 국민투표를 130년 이상 운용한 경험을 가지고 있는 스위스의 헌법개정절차와 사례를 살펴보고자 한다. 스위스는 국민발안에 대한 연방의회의 채택 또는 부결의 권고와 대안 제시 등 의회에 적극적인 역할을 부여하고, 국민투표 시 국민발안 외에 의회가 제안한 대안에 대해서도 투표를 실시하는 등 다양한 제도를 규정하고 있기 때문이다. 국민발안과 국민투표가 활발히 이루어지면서도 의회의 적극적인 역할과 국민투표상의 선택권 등을 통해 적은 비율의 국민발안만이 실제 헌법개정으로 연결되는 등 제도 운영상으로도 효율성을 도모하고 있다. 이러한 스위스에 대한 연구를 통해 우리 헌법개정절차에 주는 시사점도 제시하고자 한다. In revising the constitution, there are various types of constitutional amendment procedures depending on whether or not popular initiative and referendum are introduced. For instance, Switzerland's constitutional amendment procedure has both popular initiative and referendum, but that of Korea does not have popular initiative. In Korea, a constitutional amendment and proposals to introduce a popular initiative to the Korean Constitution are being proposed. For example, in 2020, 148 lawmakers proposed a constitutional amendment bill to introduce a national initiative. In addition, the advisory committee of the National Assembly's Special Committee on Constitutional Amendment in 2016 and the Korean Constitutional Society in 2020 respectively proposed opinions to introduce a popular initiative. In improving the Korean constitutional amendment procedure, a popular initiative is being raised as a strong alternative. However, because Korean constitutional revision procedure has essential referendum and the Korean National Assembly has no right to amend the proposed constitutional amendment, if a popular initiative is introduced while maintaining the current revision procedure, considerable administrative costs and inefficiencies may happen. In other words, according to the introduction of the popular initiative, constitutional amendments may be frequently proposed, and after being referred to the referendum without amendment by the National Assembly, the referendum may be carried out in each constitutional amendment. According to a certain study, each referendum costs up to 150 billion Korean won. Switzerland has more than 130 years of experiences and various systems in operating both referendum and popular initiative as a constitutional amendment process. Therefore, this study would like to examine Switzerland's constitutional amendment procedures and cases, and to derive implications for the Korean constitutional amendment procedure.