지방세 납세자 권리보호의 현황과 발전과제

마정화 한국지방세연구원 2015 지방세포럼 Vol.23 No.-

지방세 비과세 제도와 면제 제도와의 비교 연구

마정화,권헌규 한국지방세연구원 2018 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2018 No.20

□ 연구목적 ○ 2010년 지방세법의 분법과 세목 간소화에 따라 지방세의 비과세 및 감면 체계가 변경되었는데, 지방세 비과세의 이론적 정합성이나 비과세와 면제와의 관계가 검토될 필요가 있음 - 지방세특례제한법을 신설하면서 종전의 비과세 항목이 감면으로 전환된 경우도 있으며, 취득세와 등록세 중 취득에 관한 부분을 통합함에 따라 구 지방세법상 취득세 및 등록세 비과세는 현행 취득세 비과세 및 세율특례 규정으로 개편됨 - 세법의 체계 개편시 해당 제도의 이론적 정합성에 부합하지 않거나 관련 제도와의 관계가 명확하지 않을 경우 세법의 체계성이 떨어지고 향후 입법적 혼선을 야기하게 됨 ○ 따라서 본 연구는 지방세 비과세 규정과 면제 규정을 비교 검토함으로써 지방세비과세 제도를 합리적으로 재설계하는 방안을 제시하는 것을 목적으로 함 - 지방세 비과세와 지방세 면제는 세금부담이 없다는 공통점이 있는데, 입법론적으로 어떠한 경우에 비과세를 하거나 면제를 하는 것인지 구분 기준이 명확하지 않음 - 지방세 비과세를 구성하는 합리적인 논리를 규명한 후 지방세 비과세 유형을 정비하고 지방세 비과세와 면제와의 관계를 명확히 해야 할 것임 □ 주요내용 ○ 지방세법상 비과세 규정(7개 조문)과 지방세특례제한법상 면제 규정(71개 조문)의 연혁과 입법취지, 인적 범위, 물적 범위를 분석함 - 비과세 규정의 경우 국가 등에 관한 비과세와 주민세에 관한 비과세를 제외하면 인적 범위 없이 물적 범위만 규정하고 있음 - 면제 규정은 분야별로 인적 범위만 규정된 경우, 물적 범위만 규정된 경우, 인적 범위와 물적 범위가 모두 규정된 경우가 혼재되어 있으며, 구 지방세법상 비과세에서 감면으로 전환된 규정을 중심으로 적용기한이 없는 조항도 포함되어 있음 - 비과세와 면제 규정 모두 도입 또는 개정 시 구체적인 입법 취지나 배경에 대한 자료가 많지 않음 ○ 외국의 입법례를 보면 비과세와 면제 항목을 엄격히 구분하지 않는데, 우리나라의 지방세법상 비과세 유형들을 거의 대부분 포함하고 있음 - 취득세에서는 일본, 독일, 미국이 공통적으로 국가 등의 취득과 형식적 소유권 이전에 의한 취득에 대해 비과세 또는 면제하는 반면, 용도구분에 의한 비과세는 일본만 운영 - 재산세의 경우는 국가 등의 소유와 함께 용도구분에 의한 비과세 또는 면제를 폭넓게 적용 - 다만 이들 국가들은 모두 우리나라와 다르게 비과세와 면제를 모두 하나의 법률에 규정하고 있으며, 거의 대부분 특별한 적용시한 없이 규정하고 있음 ○ 강학상 비과세는 정책적 목적에 의해 도입된 면제와 구분하지만, 실제 입법례에서는 특례적 항목을 비과세로 규정하여 강학상 개념보다 넓게 운영하고 있음 - 강학상 비과세의 개념에 대해 본질적으로 과세대상으로 하거나 납세의무를 부과하기 부적합한 경우로 설명되고 있으나, 구체적인 설명이 없어서 비과세 유형을 판단할 기준을 제시하지 못함 - 구 지방세법상 비영리사업자에 대한 비과세는 정책적 목적에 의한 것으로서 현재 지방 세특례제한법상 감면으로 전환되었으나, 기초수급자에 대한 주민세 비과세나 서민공동 주택 개수에 대한 취득세 비과세 등과 같은 정책적 목적에 의한 항목들이 비과세 규정으로 남아있음 ○ 지방세 비과세와 면제 규정을 비교 검토한 결과 현행 지방세 비과세 제도의 문제점으로 비과세 유형의 기준이 모호하고, 유사한 유형의 비과세와 면제가 혼재되어 있는 점을 지적할 수 있음 - 2010년 지방세 분법 후 감면으로 전환되지 않은 비과세 항목들 중 정책적 성격이 있는 것들이 비과세로 존치하는 이유가 명확하지 않으며, 신탁, 환매권에 의한 취득 등 구 지방세법상 형식적 소유권의 취득에 관한 취득세와 등록세의 차이가 규명되지 않은 채 통합되고 토지수용에 관한 환매권 행사는 감면으로 전환되면서 비과세 유형의 기준이 더욱 모호해짐 - 공법상 환매권 행사에 관한 취득세와 산림보호구역이나 사권제한토지 등 공용제한의 대상이 되는 부동산에 관한 재산세, 천재지변으로 인해 사용불능 상태가 된 차량에 대한 자동차세, 일정한 주택 개량에 대한 취득세에 대해 각각 비과세와 면제가 혼재됨 ○ 지방세 비과세 제도를 재설계하기 위해 기존의 지방세 비과세 유형을 기초로 변화된 사회경제상황, 지방세 과세체계, 외국의 입법례, 국세의 비과세 제도 등을 종합적으로 고려하여 기본방향을 설정함 - 첫째, 지방세 비과세 근거를 세무행정의 효율성, 국제법상 상호주의, 특정 대상으로 지원·장려하기 위한 정책적 목적, 형식적 이전·변경 또는 소유에 해당하는 경우로 구분하여 주된 근거를 기준으로 현행 비과세 유형을 분류할 수 있는데, 우리나라의 법체계 특성을 고려하여 정책적 목적의 비과세는 지방세특례제한법상 면제로 전환할 필요가 있음 - 둘째, 국가나 지방자치단체에 대한 취득 등에 대한 비과세와 같이 세무행정의 효율성을 주된 근거로 하는 경우에는 사회경제적 변화와 세무행정의 수준을 고려하여 비과세 유지 여부를 판단해야 함 - 셋째, 구 지방세법상 형식적인 소유권의 취득에 관한 비과세와 관련하여 계약해제에 의한 취득, 양도담보, 재매매 예약 등에 의한 재취득까지 모두 포함하여 지방세 과세체계와의 정합성을 고려해야 할 것임 □ 정책제언 ○ 지방세법상 비과세 제도를 재설계하기 위해 비과세에서 감면으로 전환하거나 감면에서 비과세로 전환해야 할 유형 그리고 지방세 과세체계 및 관련법을 종합하여 감면 또는 과세전환 여부를 검토해야 할 유형을 구분하여 제시함 ○ 첫째, 지방세법상 비과세에서 지방세특례제한법상 감면으로 전환해야 할 대상에는 정책적 목적을 주된 근거로 하는 것으로서 주한국제기구(국제연합기관)의 취득 등에 대한 지방세 비과세, 기부채납 조건부 취득에 대한 취득세 비과세, 공동주택 개수로 인한 취득에 대한 취득세 비과세, 지목이 묘지인 토지에 대한 등록 면허세 또는 재산세 비과세, 기초생활수급자에 대한 주민세 균등분 비과세, 비상 재해구조용 등 선박에 대한 재산세 비과세가 포함됨 - 다만 기초생활수급자에 대한 주민세 균등분 비과세를 면제로 전환할 경우 해당 세목의 특성을 고려할 때 대상자별로 매번 감면신청을 하기 보다는 직권감면에 의하도록 운영할 필요가 있음 ○ 둘째, 지방세특례제한법상 감면에서 지방세법상 비과세로 전환해야 할 대상으로는 공법상 환매권 행사에 관한 취득세 면제규정이 있음 - 사용이 불가능한 자동차에 대해서는 비과세 규정만 남도록 지방세특례제한법상 면제규정을 삭제하는 것이 타당함 ○ 셋째, 국가나 지방자치단체의 취득 등에 대한 지방세 비과세, 신탁 관련 취득에 대한 취득세 비과세, 국가 등이 1년 이상 공용으로 사용하는 재산에 대한 재산세 비과세, 도로·하천·제방·구거·유지에 대한 재산세 비과세, 산림보호구역 등에 관한 재산세 비과세는 감면 또는 과세 전환여부를 검토할 필요가 있음 - 국가나 지자체가 직접 행정목적에 사용하는 자동차에 대한 자동차세 비과세는 감면으로 전환하는 것이 타당함 - 형식적 소유권의 취득과 공용제한에 관한 비과세 개선방안은 세법 이론 및 지방세 과세체계와 관련법 조항을 광범위하게 검토해야 하기 때문에 추후 연구과제에 의하도록 함.

코로나19 시대의 주택 재산세 감면논의에 대한 검토

마정화 한국지방세연구원 2021 한국지방세연구원 수시연구보고서 Vol.2021 No.6

■ 연구내용 ○ 코로나19로 인한 다양한 재정·조세 지원정책이 시행되는 가운데 공시가격 현실화와 맞물려 논의되고 있는 공시 가격 9억원 이하 주택분 재산세의 조례 감면에 대한 정책적·법리적 쟁점을 검토하고자 함 ○ 정책적 쟁점으로서 감면 필요성, 감면대상의 설정, 다른 지방자치단체와의 과세형평성을 검토함 ○ 법리적 쟁점으로서 재산세 탄력세율 관계, 지방세특례제한법상 조례 감면 제한과의 관계, 지방세법상 1세대 1주택 특례세율과의 관계, 서울특별시의 경우 구세 감면조례의 시세분에 대한 영향을 검토함 ■ 주택 재산세 감면에 대한 정책적 쟁점 검토 (1) 코로나19 대응을 위한 세제 지원으로서 주택분 재산세 감면 정책은 재산세의 물세 성격, 기초자치단체의 주된 세원으로서 재산세 위상, 주택의 특성상 코로나19로 인한 피해 지원대상으로서 부적합성에 비추어 주택분 재산세의 감면 필요성은 낮은 것으로 분석됨 (2) 만일 주택분 재산세를 감면하고자 하는 경우 감면 취지를 고려할 때 주택가격 제한, 주택수 제한, 실거주의 기준은 적정한 감면 대상을 선별하는 기준이 되지 못하므로, 소득 기준을 포함해야 함 (3) 코로나19 대응과 같은 전국 공통된 사안에 대해 특정 지방자치단체에서 조례로 주택분 재산세를 감면하는 경우 다른 지방자치단체에 소재한 동일 가격의 주택 소유자 간 불합리한 세부담 차이가 발생하며, 주택 가격의 지역적 편차로 인해 다른 지방자치단체의 재정 안정성에 악영향을 미칠 수 있음 ■ 재산세 조례 감면에 대한 법리적 쟁점 검토 (1) 공시가격 9억원 이하 주택에 대해 조례로 탄력세율을 규정하는 경우 지방세법상 위임되지 않은 과세표준 구간을 신설하기 때문에 조세법률주의 위반 소지가 있음 (2) 코로나19 또는 공시가격 현실화에 따라 탄력세율 사유인 “특별한 재정수요 또는 재해 등의 발생으로 재산세 세율 조정이 불가피”한 것인지 여부는 엄격한 판단이 필요함 (3) 공시가격 9억원 이하 주택에 대해 조례에 의한 재산세 감면 추진시 지방세특례제한법 제4조 제1항의 공익을 위한 지방세 감면사유에 해당되고, 동조 제2항의 제한사유에 해당되지 않음 (4) 공시가격 9억원 이하 주택에 재산세 감면조례를 신설할 경우 그 수단이 세율 경감인 경우에는 지방세법상 재산세 탄력세율 제도와 지방세법 제111조의2 제3항의 취지에 비추어 위법 소지가 있음 (5) 서울특별시의 경우 자치구의 재산세는 구세분과 공동과세인 시세분으로 구성되는 바, 구청장의 재해에 의한 긴급 감면이나 자치구에서 조례 제정에 의한 감면 모두 구세분에만 영향을 미침 ■ 결론 (1) 코로나19 시대의 주택분 재산세 감면논의에서 결국 코로나19 대응을 위해 재산세 지원이 적절하게 감면효과를 나타낼 수 있고, 종합적인 관점에서 다른 부작용을 상쇄할 만한 정책적 이익이 있을 것인지를 판단해야 함 (2) 공시가격 현실화에 따른 주택 재산세의 세부담 조정에 대한 논의는 전국적인 사안으로 개별 조례에 의하는 것보다 지방세관계법 개정을 통하는 것이 바람직함

특정금융거래정보의 지방세 분야 활용을 위한 법적 쟁점과 보완방안

마정화 한국지방세연구원 2021 한국지방세연구원 정책연구보고서 Vol.2021 No.8

□ 연구목적 ○ 본 연구는 특정금융거래정보의 지방세 분야에 대한 구체적 활용방안과 지방세관계법 개정시 고려해야 할 쟁점 또는 개정사항을 도출하는 것을 목적으로 함 □ 주요내용 ○ 조세행정의 디지털 트랜스포메이션 등 세정환경 변화에 따라 전 세계적으로 금융거래정보의 활용이 보편화되고 그 중요성이 증가되고 있음 - 재산과세 중심의 지방세에서는 종래 금융정보 활용과 자체 과세인프라가 부족한 점에서 금융거래정보의 활용이 더욱 중요시되고 있음 ○ 특정금융정보법은 금융실명법보다 금융거래 정보의 제공요건 수준을 완화하여 국세청에서 세무조사와 체납처분 징수 시 넓게 활용되는 성과를 보이고 있음 - 2013년 특정금융정보법 개정 후 세무조사 대부분에 특정금융거래정보를 활용하여 연간 2조 원 이상 추징하고 있으며, 체납자의 은닉재산 조사에도 활용되어 연간 5천억 원 이상을 징수하는 것으로 나타남 ○ 2021년 5월 20일부터 개정된 특정금융정보법이 시행됨에 따라 지방세 분야에도 특정금융거래정보가 행정안전부를 통해 지방자치단체에 제공됨에 따라 지방세 탈루 조사 및 체납액 해소에 기여할 것으로 예상됨 - 저가취득(다운계약), 친인척 간 허위 매매, 건축 시 이중장부 등 취득세 탈루 조사와 호화 체납자에 대한 은닉 재산 추적에 활용될 수 있음 ○ 다만 2021년 5월 20일 현재 특정금융정보법 외에 지방세관계법상 개정은 없는 상황으로 지방세 분야의 특정금융거래정보 활용을 위해 금융거래정보의 오남용 방지와 지방자치단체의 과세권과의 관계 등에 대한 검토가 필요함 - 먼저 특정금융거래정보의 오남용을 방지하기 위해 특정금융정보법상 비밀유지 규정뿐만 아니라 국세청의 엄격한 이용 체계를 고려하여 지방세 행정을 구현해야 하는바 현재로서는 법집행기관이 아닌 행정안전부가 그 역할을 담당할 수밖에 없는 점을 고려하여 지방세기본법상 과세정보의 비밀유지 규정에 대해 검토함 - 행정안전부가 특정금융거래정보를 유통ㆍ관리하는 과정에서 요청정보의 적절성이나 활용결과에 대한 검증 등 지방세 부과ㆍ징수 사무에 일부 관여할 수밖에 없는 점을 고려하여 지방세기본법상 지방세 운영에 관한 지도 등에 관한 규정만으로 가능한지 검토함 그 밖에도 국세와 지방세 세무조사의 개념과 운영 방식에 차이가 있는바, 특정금융거래 정보 활용에 대한 필요성, 금융정보분석원의 특정금융거래정보 제공범위 등을 고려할 때 지방세 세무조사 개념과 체계에 대한 검토도 필요함 ○ 검토 결과 행정안전부가 필요 최소한 범위에서 특정금융거래정보를 유통ㆍ관리하면서 지방세 자치사무에 개입하되 중장기적으로 지방세 조직에 대한 검토가 필요하다는 전제에서 지방세기본법상 비밀유지 규정만 개정이 필요함 - 행정안전부가 지방자치단체로부터 납세자의 과세정보를 획득하는 과정에서 법적 근거를 명확히 하도록 비밀유지 규정을 개정하는 방안을 제시함 □ 정책제언 ○ 지방세 분야에서 특정금융거래정보의 활용을 통해 종전에 비해 지방세 탈루를 방지하고 체납액 징수에 기여할 수 있으나, 지방세 행정 여건과 과세인프라의 부족으로 한계도 예상되므로 지방세 과세인프라도 함께 확충되어야 함 ○ 특정금융거래정보의 활용뿐만 아니라 지방세 행정에서 전국 공통적인 대응 또는 국세청에 대응하는 기능이 점차 요구되고 있는바 기존에 행정안전부가 보충하는 방식에 한계를 보이고 있으므로, 지방세 행정 전반에 대한 연구도 필요함 ○ 마지막으로 지방세법상 과세요건, 지방세 과세인프라와 연계하여 지방세 세무조사 체계의 정립도 필요함

조세평등주의와 응익과세의 관계에 관한 법적 고찰

마정화,박정우 한국지방자치법학회 2015 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.15 No.3

부동산 취득세 감면 신청시 납세담보 도입에 대한 검토

마정화 한국지방세연구원 2021 한국지방세연구원 수시연구보고서 Vol.2021 No.20

■ 연구내용 ○ 실무적으로 취득세 감면 후 추징사유에 대한 사후관리 자체도 어려움이 있고, 설사 세무조사 등을 통해 추징하더라도 추징세액의 체납 문제가 지속적으로 제기되고 있음 ○ 본 연구는 추징세액의 체납 문제를 예방하기 위해 취득세 감면 신청시 납세보증보험증권 등 납세담보를 제공하는 방식의 타당성과 실효성 여부를 검토함 ■ 취득세 감면제도의 구조 (1) 취득세 감면 규정은 취득 물건을 취득한 이후 일정 기간 감면 조건을 이행하지 않으면 취득 당시 감면된 세액을 추징하도록 설계됨 (2) 취득세 감면 후 발생한 추징세액은 취득시가 아니라 추징사유 발생시에 납세의무가 확정되므로, 추징세액이 납부되지 않고 체납되는 경우에는 징수 순위에서 불리한 측면이 있고, 추징사유가 매각인 경우에는 제3자의 소유가 되어 체납처분을 집행할 수 없음 (3) 외국 제도에서 취득세 감면 후 추징세액의 체납을 염두에 두고 취득세 감면시 납세담보와 같은 방식을 요구하는 사례는 발견되지 않음 ■ 취득세 감면 신청시 납세담보 제도화 검토 (1) 납세자의 성실성 추정 원칙에 따라 취득세 감면신청서도 진실된 것으로 추정되기 때문에 장래에 감면조건 위반 가능성을 전제로 감면 신청시 납세담보를 제도화하는 방안은 감면 신청시 납세자의 성실성 추정 원칙을 배제하는 것임 (2) 세법상 납세담보 제도는 입법 정책적으로 징수완화제도의 일환으로서 또는 납세자나 세목의 특성상 세수일실의 방지가 필요한 경우에 한하여 제한적으로 규정됨 (3) 특히 법령에 납세담보가 가능한 사유로 추가하여 취득세 감면에 일반화할 경우 체납처분시 다른 지방자치단체의 지방세, 국세와의 배분 순위에서 납세담보 채권이 우선하기 때문에 국세 징수제도와의 관계도 고려해야 함 (4) 현실적으로는 신용도가 낮은 기업에 대해 납세보증보험 상품이 판매되지 않는 점에서 농업법인이나 창업중소기업 등에 대한 취득세 감면시 납세보증보험 제도화는 실효성이 적을 수 있음 (5) 취득세 감면 신청자에게 납세보증보험을 담보로 요구하고 그 보험료가 수인가능한 범위라 하더라도 부동산 취득 당시 소정의 감면을 통해 해당 용도의 부동산 취득을 유도하는 취득세 감면 정책의 효과가 다소 반감되는 측면도 있음 ■ 결론 (1) 추징세액의 체납 문제에 대한 해결방식으로 취득세 감면 신청시 납세담보 제도화는 지방자치단체의 세수 증대 뿐만 아니라 납세자들이 감면 조건을 보다 성실하게 이행하도록 하는 긍정적 효과는 있으나, 납세담보 제도의 활용은 제도 정합성이나 실현가능성에 한계가 있음 (2) 취득세 감면의 구조적 문제를 고려할 때 우선 감면에 대한 사후관리 시스템을 정비하는 것이 시급함 (3) 이와 함께 감면신청자에 대해 납세협력의무로서 부동산 사용현황 자료에 대한 제출의무와 위반시 가산세 부여를 고려할 필요가 있음

[배우 김종태와의 만남] 연기는 (다른) 사람에 대한 관심

마정화 공연과이론을위한모임 2016 공연과 이론 Vol.- No.64

FIU 정보의 지방세 분야 활용에 대한 쟁점

마정화 한국지방세연구원 2021 TIP(TAX ISSUE PAPER) Vol.48 No.-

공용제한 토지에 대한 재산세 과세체계 합리화 방안

마정화,오승규,이창로,임상빈 한국지방세연구원 2020 한국지방세연구원 기본연구보고서 Vol.2019 No.4

□ 연구목적 ○ 본 연구는 공용제한 토지에 대한 재산세 과세체계를 합리화하기 위한 이론을 정립하고 방향을 제시하는 것을 목적으로 함 - 「지방세특례제한법」 제84조의 감면규정의 대상인 사권제한 토지는 강학상 공용제한 토지로 이해할 수 있는데, 실정법상 「토지이용규제 기본법」에 열거된 각종 지역·지구 등은 개별법에 근거하여 건축 제한 등 각종 행위 제한의 대상이 됨 - 「지방세특례제한법」 제84조는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거한 도시·군계획 시설 또는 공공시설 부지만을 대상으로 할 뿐이며, 「지방세특례제한법」이나 「지방세법」에는 공용제한 토지를 염두에 둔 것이 아니라 산림의 보호 및 육성이나 문화 지원 등의 목적으로 공용제한 토지를 대상으로 하는 분리과세 조항 또는 감면조항이 규정되어 있음 - 장기 미집행 도시계획시설용 토지 소유자의 재산권 침해 여부에 관한 1999년 헌법재판소의 결정으로 인해 「지방세특례제한법」 제84조 제1항이 신설되었고, 이후에도 공용제한으로 인한 재산권 침해(또는 제약)를 이유로 재산세 감경을 요구하는 사안들이 다수 발견되고 있으나, 공용제한 토지 전반에 대한 정책적 연구나 관심으로 이어지지 않았음 - 재산세는 지방세의 주된 세원으로서 재정조달 기능을 수행하면서 납세자 간 과세형평성이 보장되도록 설계되어야 하는데, 세제 정책상 특정 대상에 대한 감면이나 세부담 완화 장치를 적용할 때 과세형평성 문제를 심도 있게 검토해야 함 - 따라서 토지의 공용제한에 관한 법제의 현황을 기초로 공용제한 토지에 대한 재산세 과세 체계를 연구할 필요가 있음 □ 주요내용 ○ 우선 우리나라의 토지에 대한 공용제한 법제를 행위제한 정도, 제한기간, 보상장치를 고려하여 재산세 과세체계상 고려해야 할 토지의 유형 또는 특성을 검토함 - 「토지이용규제 기본법」에 열거된 지역·지구 등은 234개에 이르며 공용제한의 수준이 각각 다를 수 밖에 없는데, 재산세의 재정조달 기능을 고려할 때 공용제한 토지 전체에 대한 세부담 완화를 적용할 수는 없으며, 헌법적으로도 현저한 재산적 손실이 발생하는 예외적인 경우만 보상이 필요할 뿐 그 외의 영역은 토지 소유자가 수인해야 할 부분임 - 공용제한 토지에 대한 재산세 과세체계를 정립할 때 헌법상 보상 범위에 국한될 필요는 없지만, 헌법상 보상이 요구되거나 충분하지 않은 영역에 해당하는 토지에 대해서는 정책적인 관심이 필요하다고 볼 수 있음 - 이에 Ⅱ장에서는 「토지이용규제 기본법」에 열거된 지역·지구 등에서 본 연구의 목적상 의미를 갖는 53개 법률에 근거한 공용제한 유형의 행위제한 수준을 정성적으로 평가하고, 제한기간과 보상장치를 조사함 - 그 결과 개발제한구역법 등 16개 법률에 근거한 공용제한 유형의 행위제한 정도가 높으며, 이들 유형에 대해서는 대체로 매수청구권과 같은 보상장치를 갖추는 데에 불과하고, 제한기간을 특별히 두지 않은 것으로 나타남 - 1999년 헌법재판소 결정 이후 공용제한 정도가 강하고 장기간 지속되는 지역·지구에 대해 개별법에 보상장치를 신설하거나 제한기간을 두는 것이 일부에 불과하여 광범위한 영역에 대한 지방세 정책적 관심이 필요함 - 특히 개별 토지의 실질적 제한정도는 동일한 공용제한의 유형이더라도 해당 토지의 지목이나 현황에 따라 달라질 수 밖에 없고, 동일한 토지에 대해 여러 가지 공용제한이 중첩적으로 적용되는 경우도 있기 때문에 이에 대한 고려도 필요함 ○ 다음으로 Ⅲ장에서는 토지에 대한 재산세 과세체계를 전제로 공용제한 토지에 적용되는 재산세의 문제점을 도출함 - 토지에 대한 재산세는 종합합산을 전제로 산출되는 것이 원칙이므로, 비과세·감면뿐만 아니라 분리과세도 결과론적으로 세부담을 완화하는 장치에 해당하며, 나아가 과세표준을 결정하는 공시지가를 낮게 산정하는 요소가 있다면 그 또한 세부담을 완화하는 데에 영향을 줌 - 「지방세법」에는 산림의 보호육성을 위하여 「자연공원법」상 공원자연환경지구와 같이 공용제한을 받는 특정 유형의 임야에 한정하여 분리과세를 적용하며, 준보전산지 중 산림경영계획을 실행하는 경우에는 별도합산을 적용함 - 또한 「지방세법」에는 산림보호구역, 군사통제보호구역 등 공익상 재산세를 과세하는 것이 적절하지 않은 경우에는 비과세를 규정하고 있는데, 산림의 보호육성을 위한 영역은 분리과세에 반영되는 점에서 공용제한이 강한 토지에 대해 사실상 담세력이 없다고 보아 재산세를 과세하지 않는 것으로 볼 수 있음 - 「지방세특례제한법」은 사권제한토지와 문화재보호구역에 대한 감면규정을 두는데, 사권제한토지의 경우 실질적 사권제한 여부와 관계없이 형식적인 요건을 충족하면 감면되거나 감면대상과 유사한 성격의 토지에 대해서는 감면되지 않는 문제가 발생함 - 재산세액의 기초가 되는 공시지가를 결정할 때 산정기준에는 추상적으로 공용제한의 정도를 반영하도록 하지만, 일부 샘플 지역의 공시지가를 분석한 결과 문화재보호구역, 군사기지 및 군사시설보호구역, 도시계획시설 공원과 같이 공용제한 수준이 높은 유형에 있어서 공용제한 수준을 충분히 반영하지 못할 가능성이 발견됨 - 이를 종합하면 실질적인 사권제한을 받는 토지임에도 불구하고 재산세액 조정장치도 없고 공시지가도 과대계상되어 높은 수준의 세부담을 받는 경우도 있는 반면, 실질적인 사권제한을 받지 않는 토지임에도 감면규정까지 적용되는 경우도 있어서 토지의 소유자 간과세형평성이 상당히 문제될 소지가 있음 ○ Ⅳ장은 일본, 미국, 프랑스의 공용제한 법제, 재산세 평가제도, 재산세 과세체계를 검토하여 시사점을 얻고자 함 - 외국 제도의 범위가 굉장히 방대하고 관련 영역의 제도나 법체계가 이질적임에 따라 시사점을 얻는 데에는 한계가 있으므로, 공용제한 법제의 경우 국내 문헌을 간접적으로 조사하는 등 분석에 필요한 항목들에 대해 간략하게 소개하고 다음과 같이 비교분석함 - 첫째, 공용제한 제도 또는 법제에 있어서 우리나라와 같이 보상 문제가 발생하지 않도록 운영하는 것으로 볼 수 있음 - 둘째, 공용제한을 고려하여 재산세 과세표준 단계에서 조정장치를 두는 사례가 있는데, 일본과 미국의 경우 과세당국이 독자적으로 재산세 평가제도를 운영함 - 셋째, 외국 제도에서는 비과세와 면제를 구분하지 않고 감면으로 운영하며 합산과세와 분리과세와 같은 방식의 재산세 과세체계를 운영하지 않으므로, 공용제한 토지에 대한 재산세 특례를 살펴보면 보호 목적의 산림, 공원이나 문화재 관련 토지에 한정하여 재산세 감면규정을 두고 있음 ○ Ⅴ장은 공용제한 토지에 대한 재산세 조정의 필요성과 함께 정책적으로 고려해야 할 요소들을 개편방향으로 제시함 - 먼저 재산세는 재산의 보유사실 자체를 담세력으로 삼는 세목이지만 형식적으로 보유만하였다고 과세하는 것이 아니라 통상적인 소유권의 권능이 발휘될 수 있을 것을 전제로 하기 때문에 공용제한으로 인해 토지의 실질적 효용이 상실된 경우 담세력 조정이 필요함 - 이와 함께 헌법에서 요구하는 공용제한으로 인한 재산권 침해에 대한 보상과 유사한 장치로서도 고려해 볼 수 있으며, 나아가 헌법상 보상 영역을 넘어서 조세 고유의 정책적으로도 지원 여부를 검토할 수 있음 - 만일 공용제한 토지의 재산권 제약을 고려하여 과세체계를 설계할 경우 최종적인 재산세액을 산정하는 각 요소들의 역할을 명확히 규명하고, 유기적인 관계에 비추어 합리적으로 설정되어야 할 것임 - 또한 재산과세 개편시 기본방향으로서 조세 정책의 목표를 명확히 하여 그 목표를 달성할 수 있도록 지원대상을 정비하고, 유사 토지 간의 과세형평성을 제고해야 할 것임 - 궁극적으로는 재산세 비과세 항목은 공용제한이 지속적으로 전제되는 성격으로 그 수준이 강하여 담세력을 상실하였다고 볼 만한 부분에 한정하며, 분리과세 항목은 철도보호지구의 제한과 같이 비과세보다는 상대적으로 공익성이 낮지만 감면에 비해서 장기간 유지될 수 밖에 없는 성격들로 규율하고, 감면 항목은 한시적인 지원을 목적으로 하는 유형에 한정하는 것으로 고려할 수 있음 □ 결론 ○ 본 연구를 통해 복잡한 토지이용규제로 인한 재산권 제약의 정도와 재산과세에서 발생하는 과세형평성 등 다양한 쟁점들을 최초로 부각하고 재산세 조정의 필요성과 개편방향을 제시한 바 향후 중장기적인 정책적 고려가 필요함

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