특별부담금에 관한 연구 : 헌법재판소의 결정례를 중심으로

홍완식(Hong, Wan-Sik) 韓國土地公法學會 2011 土地公法硏究 Vol.54 No.-

새로운 유형의 부담금으로 분류되고 있는 특별부담금의 경우에는, 원인자부담금이나 수익자부담금과는 다른 점들이 있기 때문에 위헌일 가능성이 전형적인 부담금 보다 상대적으로 높다. 또한 특별부담금은 특성상 준조세적 성격을 지니고 있기 때문에, 합헌성 통제의 기준을 엄격하게 적용할 필요도 있다. 구체적으로, 특별부담금과 관련한 위헌론의 쟁점은 헌법상의 재산권, 평등권, 과잉금지의 원칙, 헌법적 정당화 요건, 포괄적 위임입법금지, 명확성의 원칙 등이다. 특별부담금은 조세에 비하여 도입이 쉽고 이에 대한 국민적 저항도 크지 않기 때문에 안정적인 재정수입 확대에 기여하는 바가 크다고 할 수 있다. 이러한 이유로 우리나라에서는 독일의 특별부담금(Sonderabgabe)을 참조하여 한 때 다수의 특별부담금이 도입되었는데, 유형구분의 기준과 유형구분을 필두로 하여 입법적으로 많은 문제가 제기되었으며, 이는 특별부담금 관련 법률에 대한 위헌 여부 심사 및 심사 기준에 있어서도 많은 문제가 제기되었다. 특별부담금 제도는 독일에서도 헌법적인 문제를 많이 발생시킨 것처럼 우리나라에서도 위헌시비가 끊이지를 않았다. 우리 헌법재판소는 특별부담금에 관한 일련의 결정들을 내린 바 있지만, 특별부담금의 위헌 여부에 관한 판단에서 독일연방 헌법재판소의 특별부담금에 관한 위헌 심사기준을 그대로 적용하면서 다소의 혼란이 있었다고 평가할 수 있다. 즉, 특별부담금의 헌법적 허용 요건에 관한 4가지 지표들은 특별부담금의 위헌 여부를 판단함에 있어서 유용한 것이기는 하지만, 평등원칙 및 과잉금지원칙과의 관계설정에 있어서 다소 일관되지 못한 면이 있었다. 이는 향후 특별부담금 도입을 내용으로 하는 법률의 입법에 있어서, 헌법재판소의 결정이 입법자에게 명확한 지침이 되기에는 부족한 점으로 작용할 수 있다. Neben den klassischen Abgabeformen gibt es die Sonderabgaben. Nach Kirchhof bildet sie keine eigenst?ndige Abgabeart, sondern ist Auffangtatbestand f?r alle Sonderlasten, die nicht typischen Abgabenkategorien passen. Nach Isensee ist der Begriff ‘Sonderabgabe’ eine Sammelbezeichnung f?r alle Abgabeformen des gegenw?rtigen Interventions- und Umverteilungsstaates, die nicht zu den hergebrachten Abgabetypen geh?ren. Die Sonderabgabe ist nur zul?ssig, wenn und solange die zu finanzierende Aufgabe auf eine Sachverantwortung der belasteten Gruffe trifft. Mit Sonderabgaben darf der Staat in sich homogene Gruppen von Schuldnern belasten, die entweder f?r die Finanzierung einer besonderen Aufgabe eine besondere, deutlich erkennbare und objektiv vorgefundene Verantwortung tragen oder aus einem, in gleichem Maße objektiv vorgegebenen, Sachgrund finanziell besonders belastetet werden k?nnen. Das Korean Verfassungsgericht hat sich in einigen Entscheidungen mit den Sonderabgaben besch?ftigt. Die vom KVerfG und in der Literatur entwickelten Kriterien Gruppenhomogenit?t, Sachn?he, Gruppenverantwortung and Gruppenn?tzigkeit haben f?r die Legitimation von Sonderabgeben Bedeutung.

환경보전기여금의 행정법적 성격과 입법적 쟁점 고찰 ― 제주도 환경보전기여금 관련 공법적 쟁점 검토를 중심으로 ―

김재선 한국환경법학회 2019 環境法 硏究 Vol.41 No.3

The discussion regarding to the “environmental conservation contribution of Jeju”(“the contribution”) has been begun in 1995 on the “local finance subcommittee” of the Prime Minister’s office. The first object was to encourage tourism industry of Juju through financial contribution including “tourism tax, tourism contribution etc”. The second object was to preserve environment of Juju including “environmental tax, environmental allotment, environmental preservation contribution etc”. Regarding the environmental conservation contribution, the “environmental preservation cooperation contribution”, which means “entry-tax” has been discussed under the “Special Act of Jeju” Detailed follow-up researches specified and calculated the contribution as 1,500 won per accommodation and 5,000 won per one car rental (average 8,170 per visitor). The contribution can be divided by two purpose-categories : providing public finance and realizing policy. The former object can be realized when the source of revenue being spent; while the latter would be realized when it is alloted as it realize the policy or social value as it is. When putting importance on the latter policy purpose, the contribution would be evaluated under the “special relationship” between the purpose of protecting environment and the contribution. Moreover, the constitutional court would evaluate the relationship under the “objective contiguity” and “collective responsibility.” In evaluating the relationship, the court would analyze not only whether the environmental capacity has been reached to the limit but also whether the contribution would be helpful to expand the environmental capacity. With this regards, to adopt the contribution, the detailed plans needs to be discussed and evaluated whether it cleary explains the special relationship between the purpose and the means, whether it contributes the environmental capacity of Jeju island etc. 제주도 환경보전기여금 도입 논의는 1995년 국무총리실 소속 지방자치실시연구위원회 지방재정분과위원회에서 지방재정 발굴을 목적으로 추진되었다. 지방재정 재원확대 논의는 크게 관광산업 진흥을 위한 관광측면(관광세, 관광기여금, 관광부담금 등)과 환경보존 및 오염예방을 위한 환경측면(환경세, 환경부담금, 환경보전기여금)에서 이루어졌으며, 제주도 개발특별법을 통하여 특정산업(골프장, 관광호텔, 카지노 등)에 대한 관광진흥기여금이 도입되었다. 이후 2012년 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 제주특별법) 제도개선과제로 입도세 개념인 환경자산보전협력금 논의가 추진되었다. 본 논의는 2013년 한국법제연구원이 “제주세계환경수도 조성 지원특별법” 관련 연구를 통하여 제주도 항공・선박 노선 이용자에게 부과・환경보호 재원으로 활용하도록 제안하여 논의가 시작, 2018년 한국지방재정학회의 “환경보전기여금 제도도입의 타당성 조사” 연구에서 구체적인 부과금액을 산정(숙박 1인당 1500원, 렌터카 하루 5000원<경차 또는 전기차 50% 감면>, 1인당 평균 8,170원 부담)하면서 더욱 적극적으로 논의가 이루어지고 있다. 환경보전기여금을 재정조달목적의 특별부담금으로 이해하는 경우, 공적자금을 활용하여 공적기금에서 수입이 지출될 때 그 목적이 실현되는 반면, 정책실현목적의 특별부담금으로 이해하는 경우 부과 자체로 특정한 정책실현 또는 형평성 조정목적이 달성되므로 그 자체로 정책목적에 기여하게 된다. 따라서 재정조달목적의 특별부담금의 경우 조세에 대한 예외로 기능하며 공적 목적의 명확성, 기금 운영의 투명성, 침해의 최소성 등이 엄격하게 요구되며 도입하더라도 조세의 형식이 보다 바람직한 것으로 평가된다. 한편, 정책실현목적의 특별부담금의 경우 특정 사회・경제적 정책 실현을 주된 목적으로 하므로 특정 정책의 공공성 인정범위에 따라 허용범위가 달라질 수 있으며, 납부자간 차등부과도 인정되므로 정책실현 목적과 부담금 납부의무자의 “특별한 관련성”은 상대적으로 완화되어 평가될 수 있다. 환경보전기여금의 정책실현 목적을 강조한다면, 환경보호라는 사회・경제적 정책목적 실현과 기여금 납부의무의 관련성이 중요하게 평가될 수 있으며, 이는 헌법재판소에서 규정한 특별한 관련성은 객관적 근접성과 집단적 책임성을 중심으로 평가된다. 정책목적 평가에 있어서 제주도의 환경용량이 한계에 도달하였다는 점 뿐만 아니라, 환경보전기여금이 환경용량을 확대하는데 적절하고 필요한 수단으로 기능할 수 있다는 점을 입증하여야 할 것이므로 기금운용 및 감사방안 등에 관한 구체적인 규정이 선행되어야 할 것이다. 관련성 평가에서 객관적 근접성과 집단적 책임성 평가에서 국외여행자 납부부담금 사례를 참고할 때, 항공기・선박 등을 이용하여 제주도를 방문하는 자의 경우, 집단적 동질성이 인정되므로 비용의 내부화 측면에서 넓은 의미의 원인자에 해당한다고 평가할 수 있을 것이다. 하지만 국외여행자 납부부담금 사례, 문예진흥기금 납입금 사례에서와 같이 특정할 수 있는 집단인지에 관하여는 논의가 필요할 것으로 생각된다. 따라서 구체적인 환경보전기여금 도입 입법을 위해서는 조세 및 기타부담금과 구별되어야 하고, 기획재정부 부담금심의위원회 심의 등을 거쳐야 하므로 당해 기여금...

재건축부담금의 위헌성에 대한 검토

차진아 ( Jina Cha ) 고려대학교 법학연구원 2020 고려법학 Vol.0 No.96

주택재건축 문제는 매우 다양한 법적 쟁점들과 연결되어 있다. 그 중에 서도 가장 뜨거운 현안의 하나가 ‘재건축부담금’의 법적 성격 및 그 합헌성 인정의 범위 및 한계에 관한 문제이다. 「재건축초과이익 환수에 관한 법률」 제2조 제3호에서는 재건축부담금을 “재건축초과이익 중 이 법에 따라 국토교통부장관이 부과·징수하는 금액”이라고 정의하고 있다. 또한 종래 헌법재판소 판례에서 개발부담금이 조 세로서의 성격을 갖는 것으로 인정한 것과 달리, 최근 최근 헌법재판소는 재건축부담금을 조세가 아닌 부담금에 해당하는 것으로 판시한 바 있다. 그러나 문제는 여전히 복잡하다. 개발부담금과 재건축부담금 사이에 어 떤 차이가 있는지, 또 전자는 조세로, 후자는 특별부담금으로 인정하는 것이 어떤 차이에서 비롯되는 것이며, 그 결과 양자의 효과에는 어떤 상이점이 인정되는지가 더욱 중요한 문제로 부각되기 때문이다. 이 논문에서는 조세와 특별부담금의 유사점과 차이점 및 개발부담금과 재건축부담금의 유사점과 차이점에 대한 분석과 검토를 전제로 재건축부담 금의 의의와 기능 및 합헌성의 범위에 대한 합리적인 결론을 도출하고자 하였다. 재건축부담금의 법적 성질은 조세가 아닌 특별부담금으로 보는 것이 타당한 것으로 보인다. 재건축초과이익환수법의 재건축부담금은 특별부담금으로서의 요건을 갖춘 것으로 볼 수 있다. 재건축부담금을 특별부담금으로 본다고 하더라도 재건축부담금에 관한 일부 조항들은 위헌성의 의심이 있다. 반면에 이를 조세로 볼 경우에는 -토지초과이득세의 경우와 유사하게 - 재건축부담금 제도 자체가 합헌성을 인정받기 어려운 복잡한 문제가 발생할 것이다. 첫째, 재건축부담금은 특별한 추가적 부담의 정당성 문제와 관련하여 조세평등주의 관점에서 정당성을 인정받기 어려우며, 둘째, 양도소득세액에서 일부만 공제하는 것은 양도소득세와 이중과세라는 점이 문제될 수 있으며, 셋째, (특히 미실현이득에 대한 과세임에도 불구하고 실현이득에 대한 양도소득세보다 중과세되는 일부 경우 등에) 부담이 과도하여 비례성 원칙에 위배되며, 넷째, 장기보유한 1세대 1주택에 대한 감면이 없는 점도 특히 침해의 최소성과 법익의 균형성에 위배될 우려가 큰 것이다. 재건축초과이익환수법 제9조 제2항이 종료시점의 주택가액의 산정에 있어 중요한 사항들을 법률에서 전혀 정함이 없이 포괄적으로 대통령령 등에 위임한 것은 법률유보원칙(본질성 이론과 결합한 의회유보론)에 위배될 뿐만 아니라, 포괄위임입법금지원칙에도 위배되는 것으로 볼 수 있다. 또한 과잉금지원칙에 위배된다는 점도 문제된다. 재건축부담금제도 자체는 토지공개념의 구체화 제도의 하나로서 목적의 정당성이 인정된다. 그러나 신규주택의 수요가 많은 지역의 주택재건축 공급을 제한함으로써 주택가격이 더 상승하는 악순환의 고리가 되는 부작용이 더 크게 나타난다면 방법의 적합성에 의문이 제기될 수 있다. 가장 심각한 문제는 침해의 최소성 측면에서 나타난다. 미실현이득에 대한 환수제도로서 개발부담금보다는 공공성이 약함에도 불구하고 재건축 부담금의 부과율이 개발부담금보다 높은 경우가 있고, 심지어 실현이득에 대한 환수제도인 양도소득세의 세율보다 그 부과율이 높은 경우가 있으며, 투기목적 없는 장기보유한 1세대 1주택자 등에 대해서도 재건축부담금 감 면 등의 조치가 전혀 없다는 점 등이 그러하다. 그리고 재건축부담금이 과도한 부담률, 장기보유한 1세대 1주택자에 대 해서도 일률적인 재건축부담금부과, 일부 양도소득세 및 일부 학교용지부담 금 등 여러 부담들의 중첩 등으로 인해, 재건축부담금의 부과를 통해 달성 하고자 하는 공익보다 청구인들의 재산권 침해 정도가 훨씬 무겁게 나타나 는 경우가 많다는 점에서 법익의 균형성에도 위배된다. Housing rebuilding issues are linked to a wide variety of legal issues. One of the hottest issues among them is the question of the legal nature and the onstitutionality(its cope and limitations). Article 2 (3) of the Act on the Restitution of Exess Rebuilding defines the term “rebuilding charges” as “the amount that the Minister of Land, Infrastructure and Transport imposes and collects in accordance with this Act out of the excess rebuilding gains”. In addition, the Constitutional Court recently judged the rebuilding charges as a levies not taxes, while the Constitutional Court in the past recognized the legal nature of the development charges as taxes. But the problems are still complicated. Because the following points are highlighted as more important: What is the difference between the development charges and the rebuilding charge, for which differences the former is recognized as a tax and the latter as a levy and what are the differences between the legal effects of both? This paper attempts to draw reasonable conclusions about the significance, function and scope of constitutionality of the rebuilding charges based on the analysis and review on the similarities and differences between taxes and levies and the similarities and differences between the development charges and the rebuilding charges. The legal nature of the rebuilding charges seems to be reasonable as levies rather than taxes. The rebuilding charges under the the Act on the the Restitution of Exess Rebuilding can be regarded as meeting legal requirements as levies. Even if the rebuilding charges are seen as levies, some provisions of the Act regarding the rebuilding charges are suspicious of unconstitutionality. On the other hand, if the legal nature of the rebuilding charges seems to be taxes, complex problem arise in which the rebuilding charges system itself -similar to that in the Land Excess Gain Tax Law- is not constitutional: First, It is difficult to be justified in terms of the principle of equality of tax in relation to the issue of justification of extra burden. Second, the partial deduction of the rebuilding charges (or the capital gains tax) has a double taxation problem with the capital gains tax(the rebuilding charges). Third, the rebuilding charges(In particular, although theys are taxes on unrealized gains, in some cases they are taxed more than capital gains tax as tax on realized gains) violate proportionality principle because they are overburden. Fourth, the lack of exemption for one-family homeowners who have long-term possession, is also particularly concerned with the violation of the necessity and the balance of legal interests. Article 9 (2) of the Reconstruction Excess Gains Recovery Act, which entrusted important matters in the calculation of the housing price at the end of the rebuilding, to the Presidential Decree, violates the principle of the statutory reservation (Parliamentary reservation in conjunction with the theory of essentialness [parlamentarischen gesetzesvorbehalt in Verbindung mit Wesentlichkeitstheorie]) In addition, it can be seen as violating the principle of Prohibiting over comprehensive delegation. Another problem is that it violates the prohibition of excessiveness (Übermaßverbot). The rebuilding charges system itself is one of the concrete systems of publicity of real estate, and the justification of the purpose is recognized. However, the suitability of the method could be questioned if the adverse effects of a vicious cycle in which housing prices rise further by restricting the supply of housing rebuilding in areas with high demand for new homes are greater. The most serious problem is in terms of the necessity. As a restitution system for unrealized gains, although the publicity is weaker than the development charges, there are cases that the rates of rebuilding charges are higher than the development charges, and even higher than the tax rates of capital gains tax, which is a restitution system for realized gains. There is no measure to reduce the burdens of the rebuilding charges even for long-term one-family homeowners who do not have a speculative purpose. In addition, the claimant is more than the public interest to achieve through imposition of recuilding charges due to the excessive rates of imposition, uniform imposition for one-family homeowners who have long-term possession, and overlapping several burdens such as some capital gains tax and charges for school sites. Their infringement of their property rights is often much heavier, which violates the balance of legal interests.

개발부담금의 법적 성격에 관한 헌법재판소 판례의 분석과 평가

차진아(Jina CHA) 강원대학교 비교법학연구소 2020 江原法學 Vol.59 No.-

민주화 이후의 역대 정부는 부동산정책을 매우 비중 있게 다뤄왔다. 한편으로는 부동산의 과열 및 그로 인한 투기가 확산할 경우에는 경제구조가 왜곡되며 부동산거품으로 인한 위험성 등이 우려되지만, 다른 한편으로는 부동산시장이 장기침체에 빠질 경우에는 경제에 미치는 악영향이 작지 않기 때문이다. 부동산 개발사업 시행 등으로 인한 불로소득의 환수와 부동산투기 억제 등을 위한 정책수단의 하나로서 개발이익 환수에 관한 법률 에 의한 개발이익환수제가 도입된 지 벌써 30년이 되었다. 그러나 개발부담금의 법적 성격에 대해서는 아직도 혼란이 적지 않다. 학설상 논란이 있을 뿐만 아니라, 헌법재판소에서도 개발부담금을 ‘(특별)부담금’으로 전제한 듯한 판례들과는 달리 일부 결정에서는 개발부담금의 성격을 ‘실질적 조세’로 규정한 판례도 있다. 법률에서 ‘부담금’이라는 용어를 사용하는 등 개발부담금의 법적 성격을 부담금으로 보고 있음에도 불구하고 헌법재판소는 이를 ‘조세에 유사한 것’, ‘조세적 성격을 갖는 것’, ‘조세법률주의가 적용되어야 할 것’ 등으로 표현하면서 사실상 조세처럼 취급한 판례들이 다수 존재한다. 그런데 이러한 판례들은 일관성을 갖지 못하고 있을 뿐만 아니라, 그 논거 또한 매우 빈약하다. 헌법재판소의 혼란스러운 태도는 개발부담금의 법적 성격에 관한 사항이 헌법재판소 결정의 ‘주문’ 내지 ‘주요 이유’에 해당하지 않기 때문에 판례변경에 해당하는 것은 아니라고 본 까닭일 수도 있다. 하지만 헌법재판소 결정에 대한 국민의 신뢰를 약화시킬 수 있다는 점을 가볍게 생각해서는 안 될 것이다. 더욱이 일부 결정에서는 결론을 내려놓은 상태에서 이를 정당화하기 위한 논거들을 꿰어맞춘듯한 인상까지도 주고 있다. 개발부담금의 법적 성격에 대한 헌법재판소의 결정이 이런 맥락에서 특히 문제되는 것은 작게는 그러한 헌법재판소 결정의 논리적 엄밀성과 체계적 일관성 때문이지만, 보다 넓게 보면 그 과정에서 헌법재판소가 조세가 아니라 특별부담금이라는 입법자의 판단을 가볍게 여기면서, 입법의 내용을 사실상 변경하는 결정을 너무 가볍게 내리고 있다는 점이 심각한 갈등으로 이어질 수 있기 때문이다. 본 논문에서는 이러한 문제의식을 전제로 개발부담금을 조세로 볼 경우와 특별부담금으로 볼 경우의 실질적 차이에 주목하면서 헌법재판소의 관련 결정들을 비판적으로 검토하였다. Since democratization past governments have been very heavily involved in real estate policy. On the other hand, if the real estate overheating and the resulting speculation spread, the economic structure will be distorted and the risks of the real estate bubble will be concerned. On the other hand, if the real estate market falls into a long-term recession, the impact on the economy will be not small. It has been twenty years since the Restitution of Development Gains was introduced under the Restiution of Development Gains Act as one of the policy measures for the restitution of unearned income and the suppression of real estate speculation due to executing real estate development projects. However, there is still a lot of confusion about the legal nature of development charges. In addition to controversial theories, there are decisions in which the Constitutional Court prescribes development charges as “substantive taxes”, in contrast to decisions for which development charges are assumed to be “special levies.” Although the law considers the legal nature of development charges as a special levy, including the use of the term ‘charges’, There are a number of decisions in which the Constitutional Court treats the develpoment charges like taxes by describing development charges as “tax-like”, “having a tax character”, and “tax legalism should be applied.” However, these decisions are not only inconsistent, but the arguments are also very poor. The Constitutional Court’s confusion may be due to the fact that the legal nature of development charges is not a case change because it does not fall within the ‘text of the judicial decision’ or ‘main legal cause’ of the Constitutional Court’s decision. But it should not be taken lightly that it could weaken public confidence in the Constitutional Court’s decision. Moreover, some decisions have even made the impression that the Constitutional Court put its conclusions and put together arguments to justify its conclusions. The Constitutional Court’s decisions on the legal nature of development fees are particularly problematic in this context, at least because of their logical rigor and systematic consistency, but in a broader sense because it could lead to serious conflict that the Constitutional Court is taking lightly the Legislator’s judgment (that the development charges are not taxes but special levies) and making the decision so lightly that actually changes the legislation. This paper critically examines the decisions of the Constitutional Court, noting the real differences between the legal nature of development charges as a tax and as special levies.

환경보호수단으로서의 부담금에 관한 공법적 검토

강주영(Kang Joo-Young) 한국비교공법학회 2009 공법학연구 Vol.10 No.4

환경부담금은 환경행정의 목적을 경제유인적 수단을 통하여 달성하기 위해 법적 수단으로 채용한 특별부담금을 말한다. 따라서 환경부담금은 '부담금'이 가지는 일반적 장점과 단점들을 내포하는데, 환경정책의 집행을 위한 수단으로서의 장점에도 불구하고 반대급부 없는 일방적 금전지급의무라는 점에서 조세와 매우 유사한 성격을 지닌다. 이와 같은 조세와의 유사성으로 인해 그 구별의 필요성이 대두되었으며, 그에 따라 환경부담금의 납부의무자와 환경목적과의 객관적 근접성은 조세외적 금전납부부담으로서의 정당화요소를 이룬다. 부담금관리기본법은 부담금의 신설과 관리를 위한 기본법으로서 조세와 유사한 수준의 통제장치를 규정하였으며, 이 규정들을 근거로 국회는 환경부담금의 적절하지 못한 신설과 운용에 대해 직접적인 통제권한을 가진다. 그러나 이러한 법형식적 제도의 완비에도 불구하고 환경부담금은 재정법적 문제와 현행 환경부담의 개별근거법의 문제를 내포하고 있다. 우선 환경부담금의 재정법적 문제는, 환경부담금이 세입이 되는 환경개선특별회계가 재정법상의 대원칙인 예산통일의 원칙과 재정투명성 및 효율성에 부합하지 못하고 있다는 점이다. 이와 같은 문제는 환경개선특별회계의 자체세입이 충분하지 못한 것에 기인하는 것이므로 동 특별회계의 일반회계로의 전환이 검토된다. 환경부담금의 개별근거법상의 문제점은 크게 두 가지로 나눌수 있는데 첫째, 부담금관리기본법상의 '부과요건법정주의'가 제대로 지켜지지 않고 있다는 것이며 둘째, 부과대상의 선정이 적절하지 못하다는 것이다. 이와 같은 법적 문제들을 근본적으로 해결하기 위한 방법으로서는 환경세의 도입을 통해 여러 가지 법리적 문제점들을 해소하는 것이 검토되어야 할 것이며, 또한 환경세의 수입은 일반회계의 세입이 되어 재정법상의 예산통일성의 원칙과 재정투명성 및 재정운용의 효율성을 제고시키는 데 기여 할 것이다.

개발부담금의 법적 성격과 우선징수권에 관한 고찰

신정규(Shin Jung Gyu) 한국토지공법학회 2016 土地公法硏究 Vol.76 No.-

헌법재판소 2016. 6. 30. 2013헌바191, 2014헌바473 (병합) 결정에서는 우선징수권의 합헌성에 대한 판단을 위해 다수 의견이나 반대 의견 둘 다 개발부담금의 법적 성질을 먼저 살펴보고 난 후 개별 기본권의 침해, 즉 평등권이나 재산권의 침해를 판단하였으나, 그 침해의 판단에 따른 결과가 개발부담금의 법적 성격과 밀접한 관련이 있다는 점과 개발부담금 자체에 대한 조세적 내지 준조세적 법적 성질에 관한 판단이 이번 결정에서 처음 다루어졌다는 점에서 특별부담금과 관련된 의미 있는 결정으로 볼 수 있다. 헌법재판소의 이번 결정의 시사점은 다음과 같다. 첫째, 개발부담금의 법적 성질을 파악하면서 구 ｢부담금 관리 기본법｣ 제3조 중 별표 제54호 또는 현행 ｢부담금 관리 기본법｣ 제3조 중 별표 제1호 및 제2조에도 불구하고 다수 의견은 공과금 규제 내용의 실질적 내용에 기초하여 판단하여야 한다는 점을 명백하게 제시하면서도 정작 구체적인 판단에서는 개발부담금의 부과요건을 기초로 실질적인 판단을 하지 않았다. 다시 말해 특별부담금의 헌법적 정당화 요건이 아닌 개발부담금의 수입 귀속 대상, 부과 의도나 목적을 기초로 개발부담금을 조세로 파악하였다. 이러한 다수 의견의 입장은 현행 부담금 관리 기본법 제3조 중 별표에 열거된 부담금 중에서 동법 제2조의 정의 규정에 부합하는 부담금이 아닌 공과금이 있을 수 있다는 점을 인정한 것이다. 아울러 이러한 다수 의견은 부담금 관리 기본법을 통한 열거주의적 입법에 의한 부담금 통제의 의미를 반감시키게 한다. 반대 의견도 개발부담금 제도의 입법목적과 부담금 관리 기본법 제3조 및 제2조를 근거로 하여 개발부담금을 특별부담금으로 보았지만 다수 의견과 마찬가지로 개발부담금의 부과요건을 기초로 한 실질적인 판단을 하지 않았으며, 다만 이러한 범위 내에서 부담금 관리 기본법을 통한 열거주의적 입법에 의한 부담금 통제의 의미가 반감될 여지는 줄어들게 된다. 둘째, 위에서 언급한 관점의 연장선상에서 현행 부담금 관리 기본법의 열거주의적 입법에 의한 특별부담금의 통제에 근본적인 재검토가 요구된다. 왜냐하면 헌법재판소의 재판관 사이에서도 부담금 관리 기본법에 열거된 부담금들의 법적 성질에 대한 견해가 엇갈린다는 점은 현행 부담금 관리 기본법에 열거된 전체 부담금에 대한 전면적인 재검토가 요구된다는 점을 의미한다. 셋째, 부담금 관리 기본법의 적용이 공과금 체계에 대한 이해와 분류, 특히 부담금 내지 ‘특별부담금’ 분류의 결정적인 기준이 되어버린다면, 공과금 부과의 구성요건에 대한 실질적 판단 없이 입법자에 의해 판단된 분류의 결과를 그대로 받아들이게 된다. 하지만 이는 헌법재판의 본질이 국가작용의 헌법적 통제를 통한 국민의 기본권 보장이라는 측면에서 그리고 특별부담금이 조세국가원리에 비추어 볼 때 예외적인 수단이 되어야 한다는 점을 고려한다면 쉽게 수긍하기 어렵다. 적어도 부담금 관리 기본법에서 정한 부담금 부과의 원칙들은 문제 되는 공과금이 동법 제2조에서 정의한 부담금에 포섭될 수 있을 것을 전제로 하기에 동법 제3조 별표에 열거되었다고 하더라도 실질적인 관점에서 새롭게 판단할 수 있다고 봐야 한다. 이러한 결론은 결국 부담금의 정의 규정이 가지는 실질적인 의미를 살리려면 적어도 열거 규정을 통한 부담금 간주 규정은 입법 체계상 적절하지 않다는 것을 의미한다. Beim Urteil des KVerfG v. 30. Juni 2016 handelte es sich vor allem darum, ob das vorrangige Erhebungsrecht von Entwicklungsbeitrag verfasungsmaßig ist. Daneben geht es auch dann um dessen Rechtscharakter. Die Mehrheitsmeinung des Urteils des KVerfG v. 30. Juni 2016 sah den Entwicklungsbeitrag als Steuer an und dagegen verstand dessen Minderheitsvotum den Beitrag als Sonderabgaben. Der Auffassungen der Mehrheitsmeinung und des Minderheitsvotums ist allerdings gemeinsam, dass das Bestehen der sachlichen Rechtfertigungsgründe des Entwicklungsbeitrags in Bezug auf Sonderabgaben nicht ausreichend überprüft wird. Die Mehrheitsmeinung, nach der der Entwicklungsbeitrag anlässlich der Verteilung des Aufkommens aus dem Entwicklungsbeitrag und dessen Erhebungszwecks dem Steuerbegriff zuzuordnen ist, kann dazu führen, dass die gesetzgeberische Kontrolle der Sonderabgaen durch die in dem Anhang des § 3 Gesetz für das Management der Sonderabgaben vorgenommene Aufzählung der Sonderabgaben geschwächt werden kann, weil der Willen des Gesetzgebers benachlässigt wird, dass der Entwicklungsbeitrag unter Sonderabgaben i. S. des § 2 Gesetz für das Management der Sonderabgaben fällt. Im Vergleich dazu betrachtete das Minderheitsvotum den Entwicklungsbeitrag als Sonderabgaben. Allerdings dabei wird die Frage, ob die sachlichen Rechtfertigungsgründe des Entwicklungsbeitrags als Sonderabgaben vorliegen, fast nicht überprüft. Nach der Mehrheitsmeinung ist das Enumeration zur Begrenzung der Sonderabgaben sinnlos und nach dem Minderheitsvotum ist die Kontrolle der Sonderabgaben nur dann der gesetzgeberischen Entscheidung(oder gesetzgeberischem Einschätzungsspielraum) unterworfen. Dieser Unterschied zwischen der Mehrheitsmeinung und dem Minderheitsvotum fordert, dass die gesetzgeberische Kontrolle durch die Enumeration der Sonderabgaben grundlegen verändert werden muss, weil die verfassungsgerichtbare Kontrolle der gesetzgeberischen Kontrollrichtung entgegenstehen kann und dieses entgegengesetzte Kontrolle selbst dann die Kollision von der Legislative und der verfassungsrechtlichen Judikative verursachen kann.

지방부담금 제도 도입을 위한 시론적 연구: 독일 사례의 시사점

옥동석,홍주미 국회예산정책처 2023 예산정책연구 Vol.12 No.1

In 2003, the Constitutional Court of Korea suggested four requirements for the charge under the ‘Basic Law on Charge Management’, referring to the special charge(Sonderabgaben) system established by the federal and state governments of Germany. These are ‘homogeneity of the group’, ‘objective proximity’, ‘collective responsibility’, and ‘collective utility’, and when analyzing the contents, the charge is understood as a means of implementing the principle of benefit taxation. However, in Korea, the four permissible conditions embodying the principle of benefit taxation are not consistently applied to all charges. This study argues that if the local charge system is introduced as a means of realizing the principle of benefit taxation at the regional level and they comply with the four permissive requirements of the Constitutional Court, the charge system as a benefit taxation will make significant progress. In order to introduce local charges, it is necessary to establish a basis for establishing local charges in the ‘Local Autonomy Law’ and to manage local charges together with national charges. If the constitutional court’s four permissive conditions are strictly applied to newly established local charges, it will trigger significant changes in the existing national charges and contribute greatly to improving the efficiency of society as a whole. 2003년 한국의 헌법재판소는 독일의 연방정부와 주정부에서 각각 설치하고 있는 특별부담금(Sonderabgaben) 제도를 참조하여 「부담금관리 기본법」상의 부담금에 대해 네 가지 허용요건들을 제시하였다. 이들은 ‘집단의 동질성’, ‘객관적 근접성’, ‘집단적 책임성’, ‘집단적 효용성’인데, 그 내용을 분석해보면 편익과세 원칙을 구현하는 수단임을 알 수 있다. 그런데 한국에서는 부담금의 부과주체, 귀속주체, 사용주체가 각각 다르게 규정되면서 편익과세 원리를 구현하는 헌법재판소의 네 가지 허용요건들이 부담금 전체에 일관성 있게 적용되지 못하고 있다. 본 연구는 지역적 단위에서 편익과세 원리를 구현할 수 있는 지방부담금 제도를 도입하고, 이들이 헌법재판소의 네 가지 허용요건들을 준수하도록 한다면 편익과세로서의 부담금 제도가 상당한 발전을 할 수 있다고 주장한다. 지방자치법에 지방부담금을 설치할 수 있는 근거 규정을 마련하고, 「부담금관리 기본법」에서는 지방부담금을 국가부담금과 함께 관리하도록 하는 것이다. 신설하는 지방부담금에 대해 헌법재판소의 네 가지 허용요건들을 엄격하게 적용한다면 기존의 국가부담금에도 상당한 변화가 촉발되어 사회 전반의 효율성 제고에 크게 기여할 수 있을 것이다.

개발부담금의 우선징수권과 재산권 ― 헌재 2016. 6. 30. 2013헌바191등에 대한 평석 ―

김참 전남대학교 공익인권법센터 2022 인권법평론 Vol.- No.28

Development charges were introduced in the “Restitution Of Development Gains Act” enacted on December 30, 1989 as a means of restraining real estate speculation by recovering some of the abnormal value increases caused by development projects. However, there was controversy over the legal character of the development charges regarding the relationship with the land excess-profits tax introduced together and the application of the “Framework Act on the Management of Charges” enacted on December 31, 2001. Meanwhile, the revised Restitution of Development Gains Act on December 26, 2002 recognized the preferential collection authority of the development charges, such as taxes, to contribute to securing national finances. But if its disclosure is not made properly, the security right holders or other creditors may suffer unforeseen damage. The 2013Hun-Ba191, 2014Hun-Ba473(consolided) on June 30, 2016 is a decision that judged the legal character of the development charges and whether the preferential collection authority of development charges could be constitutionally justified. In this decision, the court opinion judged that the development charges are a “substantial tax”, and ―under the premise that the preferential collection authority of development charges itself was constitutional― that “payment notice date”, the standard time for recognizeing the preferential collection authority of development charges, was reasonably stipulated. On the other hand, the dissenting opinion judged the development charges to be a “special charge with inductive and coordinated characteristics,”and by applying the principle of Proportionality, the development charges were judged that the property right of the security right holders was infringed because it was difficult for the creditor to predict the existence of the development charges unlike the tax. However, the court opinion did not accurately grasp the difference between taxes and special charges, so it did not provide an appropriate argument for viewing development charges as a “substantial tax.”The dissenting opinion only presented the arguments that the development charges were not a tax, but failed to actively argue that it was a special charge. In addition, regarding whether or not the right to preferential collection of development charges is recognized, the court opinion only emphasizes that development charges are “substantial taxes” and are necessary for the public interest. In addition, regarding whether the preferential collection authority of development charges is constitutional, the court opinion only emphasized that development charges are a ‘substantial tax’ and are necessary for the public interest. But it neglected the influence of preferential payment of development charges on private law relationship including the real security rights system and efforts to protect the property rights of secured creditors. On the other hand, the Dissenting Opinion viewed the development charges as a special charge for policy realization purposes, but also added the purpose of fiscal provision to the development charges without any grounds. It is a contradiction in the explanation. However, the Dissenting Opinion has a special meaning in that it strictly reviewed the preferential collection authority of development charges which could contradict the private law system, including the real security rights system, from the viewpoint of guaranteeing property rights, so it was intended to set limits on the national priority and to protect the people’s property rights and private economic order. 개발부담금은 개발사업으로 발생한 비정상적 가치 상승분 중 일부를 환수하여 부동산 투기를 억제하는 수단으로 1989. 12. 30. 제정된 개발이익환수에관한법률에서 도입되었다. 그러나 개발부담금의 법적 성격에 대해서는 함께 도입된 토지초과이득세와의 관계, 2001. 12. 31. 제정된 부담금관리 기본법의 적용 등과 관련하여 논란이 있었다. 한편, 2002. 12. 26. 개정된 개발이익환수에관한법률은 개발부담금에 조세와 같은 우선징수권을 인정하여 국가 재정의 확보에 기여할 수 있게 하였다. 그러나 개발부담금의 우선징수권을 제대로 공시하지 못할 경우 담보권자나 다른 채권자가 불측의 손해를 입을 수도 있다. 헌재 2016. 6. 30. 2013헌바191등은 개발부담금의 법적 성격과 개발부담금의 우선징수권이 헌법적으로 정당화될 수 있는지에 대하여 판단한 결정이다. 대상결정의 법정의견은 개발부담금이 ‘실질적인 조세’에 해당한다고 판단하고, 개발부담금의 우선징수권 그 자체는 합헌이라는 전제하에 개발부담금의 우선징수권을 인정하는 기준시인 ‘납부고지일’이 합리적으로 규정되었다고 판단하였다. 반면에, 반대의견은 개발부담금을 ‘유도적・조정적 성격을 갖는 특별부담금’에 해당한다고 판단하고, 과잉금지원칙을 적용하여 개발부담금은 조세와 달리 채권자가 개발부담금의 존재를 예측하기 어려우므로 개발부담금의 우선징수권을 인정하는 것은 담보물권자의 재산권을 침해한다고 판단하였다. 본 논문은 대상결정의 법정의견의 문제점을 비판하고, 반대의견의 적절성과 부족한 점에 대해서 논증하였다. 특히 개발부담금은 유도적 성격을 가진 정책실현목적 특별부담금으로서, 조세와 같이 재정수요충당의 목적이 없다. 따라서 우선징수권이 담보물권제도를 포함한 사법관계 및 개인의 재산권에 미치는 영향을 고려할 때 개발부담금의 우선징수권을 인정하는 것은 과잉금지원칙을 위반한 것으로 보아야 한다. 이러한 견해가 법정의견으로 채택되지는 못하였으나, 반대의견은 담보물권제도와 같은 사법질서와 모순될 수 있는 개발부담금의 우선변제권을 재산권 보장의 관점에서 엄격하게 판단하여 국가 우선주의에 한계를 설정하고 국민의 재산권 및 사법상 경제질서를 보호하고자 하였다는 점에서 특별한 의미를 갖는다.

부담금의 위헌심사기준에 관한 헌법이론적 재검토

윤성현(Yoon Sung-Hyun) 한국비교공법학회 2012 공법학연구 Vol.13 No.1

헌법재판소가 종래 부담금의 위헌심사기준으로 제시하고 있는 요소는 ① 부담금 형식의 예외적 허용(요건 1), ② 특별히 밀접한 관련성(요건 2), ③ 입법자에 의한 지속적 통제(요건 3)의 세 가지인데, 그 중에서도 위헌심사의 핵심을 이루는 요건 2는 독일의 특별부담금 이론으로부터 모티브를 가져오면서도 실제 적용은 우리 헌법상 비례원칙 중 수단의 적합성 요건에서 판단하는 구조를 취하는 것이 대부분이고, 나머지 요건 1과 3도 역시 수단의 적합성 심사에서 함께 묶어서 판단하는 것이 대부분이지만 이 요건들은 특별히 비중 있게 판단되어오지 않은 것으로 이해된다. 그러나 부담금의 문제를 조세 외 공과금 납부의무의 부과로 이해할 수 있다면, 이는 단순히 재산권의 제한으로서 비례원칙의 적용 문제로 접근하는 데 그칠 것이 아니라고 보이며, 기본권의 제한으로 접근하기에 앞서 부담금 부과의 정당성에 대해 엄격한 심사과정을 거칠 필요가 있다고 생각한다. 종래 헌재의 설시와 같이 요건 1~3을 모두 수단의 적합성 심사에서 함께 심사하는 구도를 취하게 되면 부담금의 정당성 자체에 대한 헌재의 심사기능이 무뎌질 수 있다고 보이므로, 각각의 요건을 이론적 체계에 맞게 재배치하는 작업이 필요하다고 본다. 필자는 이를 위해 우선 부담금 의무부과 자체의 정당성에 대한 심사와 개인의 재산권 침해여부에 대한 심사로 심사단계를 구분하고, 헌재가 전자에 대해 우선적으로 엄격하게 심사할 것을 요구함으로써 그 단계에서 입법부나 행정부가 부담금 입법의 정당성을 좀 더 적극적으로 논증하도록 새로운 이론체계를 제시하고자 하였다. 즉 종래의 요건 1~3에 해당하는 내용을 '부담금법률주의'와 '부담금평등주의'라는 관점에서 각각 별도의 심사를 거치도록 함으로써 실질적인 심사를 도모하는 이론구성을 기획하였다. 1차적으로 의무부과의 정당성이 인정되지 않는다면 부담금 법률은 그 자체로 위헌으로 인정될 것이며, 만약 의무부과의 정당성이 일반적으로 인정된다고 본다면, 그 때는 다시 2차적으로 부담금의 액수나 비율이 지나치게 과도한 것은 아닌지의 문제를 재산권에 대한 비례원칙 심사를 통해 판단함으로써 개인의 재산권 침해여부에 대한 내용도 판단할 수 있도록 새로운 심사기준의 체계를 구상하였다. 이러한 필자의 논의는 부담금에 관한 헌법이론적 체계를 재구성하려는 시도이지만, 부담금 제도가 좀 더 완벽한 입헌국가적 통제 안에 들어오기 위해서는 이러한 체계를 구체적으로 입법화하여 수범자인 국민들에게 좀 더 명확한 지침을 제공할 수 있도록 하는 노력이 병행되어야 한다고 생각한다. 따라서 부담금관리 기본법이 헌법이론을 충실히 반영하는 틀이 될 수 있도록 구체화되고 체계화되어야 할 것이며, 또한 유사한 유형의 부담금들에 대해서는 각각의 유형별로 표준입법이 이뤄지도록 함으로써 총론과 각론이 수미일관한 체계를 갖출 수 있도록 해야 한다. 행정부는 재정조달이나 행정목적 달성을 위해 언제든지 부담금 형식을 이용하고자 하는 유혹에 빠지기 쉬우며, 입법부는 1차적으로 이를 견제할 책무가 있으나 입법부를 만연히 신뢰할 수 없다는 것 또한 우리의 역사가 실증하는 바이다. 따라서 행정과 입법을 입헌주의적 관점에서 종국적으로 통제하는 것은 헌법이론에 기초한 헌법재판의 책무라는 것은 다시 한 번 강조될 필요가 있을 것으로 본다. This article aims to restructure constitutional theory of charge mainly by examining decisions of the Constitutional Court. According to the decisions of the Constitutional Court, constitutional scrutiny of charge is composed of three elements. Those are exceptional permission of charge system(Element 1), rational nexus(Element 2), and continuous control by the legislature(Element 3). Among three components, the Constitutional Court strictly examines Element 2 by proportionality between ends and means, whereas Element 1 and 3 are subject of minimal level of review. In my opinion, the decisions of Constitutional Court are not consistent with Korean constitutional system. Although Charge is not enumerated in Korean constitution, it is a compulsory system like a taxation. Therefore, it must be justified that the state imposes a duty on the limited people in the name of Charge. I suggest that legitimacy of Charge is primarily evaluated on the ground of no charge without law' doctrine and 'equality of charge' doctrine. After this evaluation, the amount or the ratio of charge can be reviewed by minimum restriction and balancing of the interests.

개발부담금의 법적 성격과 그 합헌성 심사기준에 관한 고찰

최진수(Choi Jin Su) 한국공법학회 2020 공법연구 Vol.49 No.2

개발부담금의 법적 성격이 ‘조세’인지 ‘부담금’인지에 따라 그 헌법적 정당화 요건 내지 헌법재판소의 위헌심사기준이 달라진다. 그간 학계에서는 견해가 대립되어 왔고, 헌법재판소는 이를 ‘실질적인 조세’로 보았으나 2020. 5. 27. 2018헌바465 결정에서는 ‘유도적·조정적 성격을 갖는 특별부담금’에 해당한다고 보는 것이 재판관 다수의 입장이 되었다. 한편, 미실현이익인 개발이익의 계측이 정확하지 않으면 자칫 가공의 이익에 대한 환수가 되어 재산권을 침해할 소지가 큰 데, 과연 어느 정도로 ‘미실현이익 계측의 정확성’이 담보되면 합헌이라고 할 것인지에 대하여는 학계의 논의가 없는 것으로 보인다. 먼저, 조세와 부담금은, 그 이름이 아니라 부과 규정의 내용을 살펴서 그것이 담세능력에 따라 부과되는 것으로 볼 수 있는가, 아니면 특별한 집단적 책임에 따라 부과되는 것으로 볼 수 있는가에 따라 양자를 구별해야 할 것으로 생각된다. 개발부담금의 부과대상인 개발이익은 양도소득세의 부과대상인 토지의 양도 등으로 인한 소득과 그 실질에서는 동일하다고 할 것이고, 양자는 모두 토지의 가격상승분(∆P)을 담세능력의 표지로 하는 조세에 해당한다고 판단된다. 담세능력의 계측방법의 기본 구조(Pt - Po)와 일정한 비율(세율, 부담률)을 곱하여 금액을 산출하는 방식[∆P(=Pt-Po)×r]에 있어서도 양자는 동일하다. 다만 양도소득세는 실현이익을 계측하는 것인 데 반해 개발부담금은 미실현이익을 계측하는 것인 점에서만 차이가 있을 뿐이다. 이 점은 폐지된 토지초과이득세의 경우도 같다. 이들은 모두 불로소득적 이익인 토지 가격상승분을 담세능력으로 파악하여 그러한 이익을 취득한 자에 대해 일반적 기준에 의해 부과되는 ‘조세’에 해당한다고 판단된다. 따라서 기본적으로 조세에 대한 헌법적 통제가 적용되어야 하고, 조세에 대한 위헌심사기준이 적용되어야 한다. 다만 입법자가 선택한 방식(조세 방식과 부담금 방식) 여하에 따라 헌법적 한계의 범위 내에서 일부 수정을 받게 될 뿐이다. 이러한 논의는 최근 불거지고 있는 재건축이익환수법상 재건축부담금에 있어서도 마찬가지로 적용될 수 있을 것으로 보인다. 한편, 미실현이익인 개발이익을 계측함에 있어서 관건은 특히 계측수단인 공시지가가 정확성을 가지고 있는지와 부담률이 과도하지 않은지에 있다고 할 것인데, 현재로서는 합헌이라고 보더라도, 향후 공시지가가 정확성을 유지하지 못하게 되거나, 미실현이익의 계측을 위한 기술이 보다 발전하거나, 개발부담금 제도 운영상의 경험이 보다 축적되고 그 운영을 통해 비로소 인지할 수 있게 된 문제점들이 새로 발견되거나 사회적 경제적 여건 등의 변화로 인하여 부담률이 적정하지 않게 되는 등과 같은 상황이 발생한다면, 개발부담금 제도의 합헌성 여부는 그 바뀐 전제 아래서 다시 판단을 받아야 할 것이다. There are ongoing controversies over the unconstitutionality of the development charges system under the Restitution of Development Gains Act, which stipulates the restitution of unrealized gains. However, there seem to be no discussions in academia on the extent to which accuracy in measuring must be guaranteed for such charges to be constitutional. In this paper, it is first suggested that the legal nature of development charges under the Restitution of Development Gains Act is defined as a “substantial tax.” Therefore, it is proposed that the criteria for judging the constitutionality of taxes should be applied to such charges, and the suggested criteria for judging the constitutionality of development charges are presented, accordingly. When considering the above factors, regulations currently in place for development charges appear to satisfy the criteria for constitutionality. However, in the future, should or be unable to secure accuracy any longer; should the technology for measuring unrealized gains be further developed; or should problems with the current development charge system be newly identified as experience in its operation is accumulated, then the constitutionality of the system will have to be judged again with respective changes taken into consideration. This discussion could be similarly applied to rebuilding charges under the Restitution of Excess Rebuilding Gains Act, which has become a topic of growing interest.