행정입법에서 시민참여절차에 관한 공법적 연구 : 미국의 전자행정입법(e-Rulemaking)을 중심으로

방정미 서울대학교 대학원 2020 국내박사

본 논문은 행정입법에서 시민참여절차에 관한 공법적 연구로 전자행정입법에서 국민의 직접 참여에 의한 의견제출 절차에 관하여 다룬다. ‘전자행정입법’(e-Rulemaking)에서 시민참여절차는 일차적으로 이 제도를 통해 행정입법안에 관심을 가지게 된 일반국민의 실재적인 직접참여를 목적으로 한다. 그러나 전자적 시민참여 제도의 근본적인 목적은 국민이 행정입법과정에 직접 참여함으로써 행정입법 결정에 실질적인 영향력을 행사하여 행정입법의 민주적 정당성을 보완하고, 시민참여 과정에서 국민과 행정, 그리고 국민 서로간의 상호작용을 통해 숙의민주주의를 실현하는 것에 있다. 정보통신기술의 발달과 전자행정시스템의 구축, 그리고 전자행정입법 관련 법제의 정비는 기존의 시민참여 기제가 내재적으로 보유하고 있던 한계들을 극복하고 일반국민에 의한 실질적이고 의미 있는 시민참여가 실현될 수 있는 토대를 마련해 주었다. 전자적 방식에 의한 시민참여는 그간 일부 이해관계인이나 이익집단에 한정되었던 시민참여를 일반국민에게까지 확장하여 다양한 참여자에 의한 실질적인 시민참여를 가능하게 해 주었다. 이로써, 시민참여 제도는 대의민주주의의 한계를 극복할 수 있는 수단이자, 행정입법의 민주적 정당성을 보완하는 수단으로 기능할 수 있게 되었다. 그런데 우리의 행정현실에서 전자적 시민참여는 형식적인 절차로 제도화되어 있을 뿐, 실질적으로 행정입법 과정에서 일반국민에 의한 의미 있는 직접참여가 이루어지지 못하고 있다. 이와 비교하여 미국의 전자행정입법 제도는 망중립성규제에서 보여주듯이, 일반국민에 의한 직접참여를 통해 실질적인 절차로 제도화되어 가고 있다. 이에 미국에서의 전자행정입법의 발전과정과 사례를 분석해 봄으로써, 우리나라와 미국이 정보통신 인프라의 구축과 전자행정입법의 시행을 위한 법제도의 정비라는 면에서 크게 다르지 않음에도 불구하고 이와 같은 차이를 보이는 원인으로 다음과 같은 요인들이 있음을 확인할 수 있었다. 먼저, 미국의 전자행정입법 제도에서는 의견제출의 내용을 행정입법 관련 자료로서 행정입법안예고 시 제3자인 일반국민에게 제공하고 있다. 또, 주요한 의견제출의 경우 최종행정입법에의 반영 여부와 그 근거 또한 행정입법 관련 자료로서 제3자인 일반국민에게 공개하고 있다. 의견제출의 내용을 제3자인 일반국민에게 공개하는 것은 다음과 같은 측면에서 그 의의를 가진다. 첫째, 의견제출의 내용에 포함되어 있는 다양한 관점의 행정입법 관련 정보들은 일반국민들뿐만 아니라 행정에게도 당해 행정입법에 관한 학습의 기회를 제공한다. 둘째, 행정입법안의 계획이나 입안 단계에서 배제되었던 이해관계인에게 의견제출의 기회를 제공해 주고, 이를 통해 행정은 사전적으로 분쟁의 소지를 파악하고 해결할 수 있는 기회를 얻어 행정입법의 완성도를 높일 수 있다. 셋째, 의견제출 내용과 주요 의견제출의 반영 여부를 공개하는 것은 행정의 투명성을 강화시키고, 행정의 자의를 통제하는 기능을 한다. 다음으로, 미국의 전자행정입법 제도가 실질적인 제도로서 활성화될 수 있었던 요인에는 미국에서 특징적으로 발전되어 온 기록 관련 법제들의 역할이 주요했음을 발견할 수 있었다. 미국에서 행정입법 관련 기록은 행정의 투명성을 높이고 추후 제기될 수 있는 사법심사에서 행정입법의 적법성을 판단하기 위한 자료로서 활용되었었다. 그러나 기록화는 행정시스템의 전자화와 전자행정입법 제도의 도입으로 인해 결과적으로 행정입법 절차를 의미 있게 만드는 역할을 수행하게 되었다. 전자행정입법에서 기록화는 일반국민의 참여에 기여하여 시민참여 제도를 실질적인 절차로 공고히 하는데 큰 역할을 담당하였다. 끝으로, 행정입법의 중요성에 대한 일반국민의 인식부족이나 참여 동기의 부재는 법제의 잘못된 운용방식만큼이나 시민참여를 저해하는 주요한 요인으로 작용함을 확인할 수 있었다. 기술의 발달은 전자적 시민참여를 통해 행정입법에서 참여민주주의를 실현할 수 있는 가능성을 발견해 주었고, 가속적으로 발달되고 있는 기술들은 현행 전자행정입법의 한계들을 극복할 수 있는 방안을 제시해 주고 있다. 그러나 전자적 시민참여가 의미 있는 실질적인 제도로 발전하기 위해서는 일반국민에 의한 참여가 활성화되어 참여자의 다양성이 확보되어야 한다. 따라서 일반국민의 의견제출을 활성화하기 위한 행정입법 관련 정부 프로그램을 개발하고 중요한 행정입법의 경우 이에 대한 홍보와 함께 국민의 접근성을 높일 수 있는 다양한 참여방식이 마련되어야 한다. 전자행정입법 제도가 성숙되면 의견제출에 의한 시민참여의 결과가 최종행정입법에 반영되고, 이러한 시민참여의 영향력은 다시 의미 있는 시민참여를 창출하는 원동력으로 작용하게 된다. 결국, 이와 같은 선순환은 시민참여제도를 성숙시켜 시민참여제도가 행정입법의 민주적 정당성을 보완하고, 민주와 법치, 숙의민주주의를 실현할 수 있는 제도로 발전할 수 있는 기틀을 마련한다. 이에 본 논문은 행정입법에서 시민참여절차에 관한 공법적 연구라는 대 주제를 기본으로, 먼저 시민참여의 다양한 역할과 기능에 관하여 법제적인 관점에서 그 의의를 파악하고 구체적인 법도그마틱을 도출해 보았다. 다음으로, 미국의 전자행정입법 제도의 발전과정과 사례를 통해 우리의 전자행정입법의 현재에 대비하고, 인공지능 기술 및 ‘크라우드-시빅’(Crowd-Civic) 시스템과 같은 새로운 기술들에 관한 논의를 통해 우리의 전자행정입법의 미래에 대비할 수 있는 제안을 담아 보았다. The general purpose of the electronic participation in e-Rulemaking is to derive the direct participation of the citizens who have become interested in the administrative legislation through this system. However, the primary purpose of e-participation is to complement the democratic legitimacy of administrative rulemaking through the direct participation of the citizens that influences final rulemaking. And the fundamental purpose is to realize deliberative democracy through those procedures. The development of modern information and communications technology and the establishment of electronic administrative system provide a way to overcome the physical limitations inherent in existing public participation mechanisms and to activate e-participation. Therefore, the e-participation system was able to function as a complementary means to overcome the limitations of representative democracy by the participation of various ordinary people, rather than by limited participation, by expanding participants represented by some stockholders or interest groups to the general public. However, in our administrative reality, the public participation procedures being implemented as a response procedure to the notice of the informal rulemaking procedures are operating in a very formal and limited form. This calls for activating e-participation to seek ways to supplement democratic legitimacy in administrative legislation and realize the values of democracy and rule of law through meaningful comment procedures. Therefore, it should be analyzed and reviewed the e-Rulemkaing and electronic public participation procedures in the United States. Through the analysis, the main measures to activate our electronic public participation system as a meaningful system are as follows. First, the comments of the responses submitted by the people in the e-Rulemaking should be provided to the public who is the third party in the e-Rulemaking procedures. it should be provided as one of e-Rulemaking data. In the case of major comments, whether and how the comments are refeled in the final rule shall be provided to the public as a third party comments in the same way the e-Rulemkaing notice published. Secondly, we can see that the measures to control administrative rulemaking and to record related data of administrative rulemaking, which have been developed characteristically in the U.S., have had an important effect on realizing the electronic public participation system as a result of the application of e-Rulemaking system. In particular, in the case of recorded regulations, data from the administrative rulemaking procedures, which was recorded as data to improve transparency of administration and to determine the legitimacy of administrative legislation in the review of the legality of rule that could be brought forward later, played a role in making administrative legislation procedures meaningful due to digitalization. In administrative rulemaking, record-keeping regulations played a major role in consolidating the citizen participation system in a procedural manner by contributing to public participation. Third, the Federal Administrative Procedures Act of the United States is essentially silent in addition to the general provisions that the public participation procedure must be reflected in the administrative process. However, the Presidential Executive Order, which was enacted to institutionalize the e-Rulemaking, exerted force on the administration and contributed to the establishment of an electronic public participation system. On the other hand, factors that impede the activation of electronic citizen participation in e-Rulemaking include inadequate legal and technical systems, as well as lack of public awareness of the importance of rulemaking and lack of motivation for public participation. These factors serve as a major impediment to public participation as much as the absence of a legal system. The launch of technology has revealed the possibility of realizing participatory democracy in rulemaking through electronic citizen participation. Also, the technologies that are developing rapidly provide a way to overcome the limitations of current e-Rulemaking. However, in order for electronic civic participation to develop into a meaningful system, public participation by the general citizens must be activated to ensure diversity of participants. Therefore, in order to promote the comments of e-Ruelmaking as a public participation, various approaches should be developed along with the development of government programs related to public participation and the promotion of important e-Rulemaking.

법규명령과 행정규칙의 구별에 관한 고찰

전덕진 경희대학교 법무대학원 2018 국내석사

법규명령과 행정규칙은 미국, 독일을 비롯하여 많은 나라에서 제1차 및 제2차 세계대전을 겪으면서 급격히 증가하기 시작하였다. 특히, 과학기술의 발전, 행정국가화 현상, 복지국가시대로 진입하면서 전통적인 의회입법으로서 급변하는 복잡한 현대행정의 요구를 모두 수용할 수 없었다. 우리나라도 그 상황이 크게 다르지 않았다. 행정입법은 행정기관이 법조문의 형식으로 일반적·추상적 규범을 정립하는 작용으로 행정입법 중에서 법규의 성질을 가지는 것을 법규명령이라 하며, 법규의 성질을 갖지 아니한 것을 행정규칙이라 한다. 이러한 법규명령과 행정규칙은 독일에서 생성 발전되어 온 개념으로 우리나라에서는 독일을 통하여 받아들인 개념이다. 그러므로 독일의 이론과 우리나라의 이론으로 행정입법의 정확한 개념 이해와 타당한 ‘법규’의 개념 정립과 ‘법규’의 사용법을 알 수 있다. 행정법을 공부한 사람이면 언제나 법규명령과 행정규칙의 경계선상에 놓여있는 ‘법규명령형식의 행정규칙’과 행정규칙형식의 법규명령‘의 문제 즉, 그 정체성의 문제에 대하여 많은 고민을 하였을 것으로 생각한다. 이런 규정을 법규명령으로 보느냐 혹은 행정규칙으로 보느냐에 따라 실제상의 법적효력 및 처리결과에 많은 차이가 발생한다. 법규명령과 행정규칙의 중간영역에 존재하는 규정의 경우 그 법적 성격을 법규명령으로 보느냐 아니면 행정규칙으로 보느냐에 따라 실무상으로도 많은 법적 차이를 가져온다. 법규개념에 대한 우리 학자들의 통일적 개념이 마련되어 있지 않은 우리나라 현실에서 법규명령과 행정규칙의 구별기준으로 ‘법규개념’을 사용하는 것은 합리적 방법이 아니며, 명확한 ‘법규개념’을 제시하지 않는 한 그 구별기준으로 ‘법규개념’이라는 용어를 사용하지 말아야 할 것이다. 국회법 개정안 제98조의 2 제3항 제1문에 규정된 소관 상임위원회의 ‘수정·변경요구권’이 행정부의 권한을 침해하는지가 문제되었고, 또한 2016년 4·13 총선 후 야당은 위헌성이 제기되었던 역사교과서의 국정화 폐기를 내용으로 하는 초·중등교육법 개정안을 추진하겠다고 발표한 바 있는데 이러한 경우도 법률에 의한 법규명령의 변경에 해당한다고 볼 수 있을 것인가에 대한 문제가 제기되었다. 정부입장에서는 이른바 세월호특별법 시행령에 대한 수정·변경요구권을 행정입법권을 침해한 것이고, 상위법우선의 원칙이 있다고 하더라도 행정입법 권한은 헌법에 의해 부여된 고유의 권한이므로 국회에서 직접 대통령 등에게 행정입법을 수정하도록 강제할 수 있도록 하는 것은 삼권분립의 원칙에 반하고, 행정입법권을 과도하게 침해한 것이므로 명백히 위헌이 될 것이라는 주장이고, 또 국회입장에서는 잘못된 행정입법을 통제하려면 시행령보다 상위인 모법을 직접 개정해서 시행령의 잘못을 바로 잡으면 된다는 주장이다. 박근혜 정부의 역사교과서 국정화 방침으로 교육부장관이 고시한 국정교과서의 실질적 사용강제는 법률에서 국정교과서의 사용을 강행하는 규정이 없음에도 불구하고 교육부장관의 고시에 의하여 국정교과서의 사용을 강제하는 결과를 초래하여 국민기본권의 본질적인 내용이 제한된다는 점에서 법률유보의 원칙에도 위배된다는 위헌성 논란이 문제되었다. 법률에서 입법형식을 규정하지 아니하고 입법위임을 하고 있을 때 행정기관은 그 위임입법 제정 형식을 선택할 수 있는가 여부가 문제된다. 대법원은 제재적 행정처분의 경우 그 입법형식이 대통령령인 경우 법규명령, 그 입법형식이 부령인 경우 행정규칙의 법규성을 부인하는 입장은 타당하지 않다고 생각한다. 그리고 예외적 행정규칙 형식의 법규명령 위임입법 가능성을 인정하고 있는 헌법재판소의 입장은 우리 헌법이 경성헌법인 점을 고려하면 그 입법형식에 적합하지 않게 되어 그러한 입법형식 인정 가능성을 인정한 헌법재판소 입장은 합리적이지 않다. 법규명령과 행정규칙의 양자의 구별에 대하여 다음과 같은 견해를 주장하면서 조금이나마 국민들에게 무엇이 일반적·추상적 규율로서 법규범의 기준이 되는가에 대하여 예측할 수 있도록 해준다. 우리가 앞으로 나아갈 개선방향으로 첫째, 법규명령은 법규명령의 형식으로, 행정규칙은 행정규칙의 형식으로 제정하자. 둘째, 행정기관이 행정입법으로서 법규명령과 행정규칙 제정에 관한 일반적인 내용·절차 등을 규정할 ‘행정입법 제정에 관한 일반법’ 제정을 촉구한다. 셋째, 무분별한 행정입법에 대한 국민들의 혼란을 예방하기 위하여 법규명령을 진정 법규명령과 부진정 법규명령으로, 행정규칙을 진정 행정규칙과 부진정 행정규칙으로 구별한다. 넷째, 행정규칙이 조직 내 구성원 사이에 법규적 효력이 미치는 부분과 일반 국민에게까지 법규적 효력을 미치는 부분으로 양자를 구분하여 내부적 효력과 외부적 효력으로 용어를 구분 사용하자. 다섯째, 행정입법 특히, 법규명령은 국민의 자유와 권리·의무에 직접적으로 관련되어 있으므로 실질적인 국민의 자유와 권리 보장을 위하여 국회의 통제를 강화하자. 더 나아가 국민들의 법률생활에 법적 안정성의 보장과 함께 법치행정의 목표인 행정의 합법성에 기여할 수 있기를 바라고, 법규명령과 행정규칙 등 행정입법의 정립은 행정기관의 임의적 입법제정에 맡기지 말고, 일정한 행정입법에 대한 제도적 기준을 제시함으로써 양자의 구별이 법률적 분쟁으로 사후에 분쟁의 해결기관인 사법부의 재판에 의한 사후판단에 의존하게 되는 결과를 스스로 초래하게 되는 것을 미리 예방할 수 있게 된다.

입법관련 국회법 개정의 효과 분석 : 법안실명제, 행정입법 통제제도, 법안비용추계서 첨부제도를 중심으로

김영인 연세대학교 대학원 2011 국내석사

한국 의회의 발전에 있어서 국회법 개정이라는 제도개선이 중요한 역할을 하는가에 대한 문제의식이 본 연구의 출발점이다. 본 연구는 민주화 이후 제13대 국회부터 제17대 국회까지 개정된 국회법이 입법과정에서 어떠한 효과를 냈는지 분석하는데 있다. 그 사례는 법안실명제, 행정입법 통제제도(행정입법 국회제출제도와 검토제도) 그리고 국회예산정책처의 법안비용추계서 첨부제도에 관한 개정국회법이다. 즉, 세 가지 입법관련 개정국회법을 대상으로 제도 도입 전과 후의 운용실태를 비교 ? 분석함으로써 국회법 개정이 입법과정에서 어떤 효과를 내는지 검증하였다. 1987년을 기점으로 권위주의정권이 종식되고 제9차 헌법 개정을 통해 민주주의가 회복된 한국 국회는 의회정치의 제도적 장치가 되는 국회법을 개정하여 비효율적이고 비민주적인 요소를 제거하고자 노력하였다. 한국 국회는 민주화 이전까지 행정부에 주도권을 빼앗겨 의회 본연의 기능을 상실한 채 주변부적 존재에 머물렀다. 이에 민주화 이후 한국 국회는 입법부로서의 위상을 회복하고 입법기능을 제고하기 위한 국회법 개정을 단행하였다. 아울러, 행정부 감독기능과 재정통제기능을 강화시켜 의회가 국정의 중심기관으로 정치의 중심장이 되도록 국회법 개정에 심혈을 기울였다. 제13대 국회부터 제17대 국회까지 개정된 국회법은 총 23차례 이루어졌다. 특히 제16대 국회로 진입하기 전 구성된 국회제도운영개혁위원회는 여야 간 정권이 교체되고 국민들의 국회개혁에 대한 요구가 높은 상황에서 생산적이고 능률적인 국회를 구현하기 위해 국회제도 및 운영에 관한 개혁방안을 마련하였다. 그 결과 국회제도운영개혁위원회에서 건의한 내용이 제23차 국회법 개정(2000년 2월 16일)에 상당 부분 반영되어 이후 입법관련 국회법이 다수 신설 및 개정되는데 중요한 계기가 되었다. 제13대 국회부터 제17대 국회까지 개정된 입법관련 국회법 중 본 연구의 분석대상은 법안실명제, 행정입법 통제제도(행정입법 국회제출제도와 검토제도) 그리고 국회예산정책처의 법안비용추계서 첨부제이다. 분석대상으로 선별한 이유는 다른 국회법 조항에 비해 민주화 이후 한국 국회가 제도개선의 기본방향으로 삼은 입법기능, 행정부 감독기능, 재정통제기능의 회복 원칙과 부합하였으며 의회의 입법권을 제고시키기 위한 국회법의 법조항근거가 명확하기 때문이다. 법안실명제는 민주화 이후에도 의회가 행정부에 비해 소극적인 법률안 발의가 이루어지고, 여야 간의 대립으로 입법파행이 지속되는 상황에서 도입되었다. 즉 의원들이 입법활동에 보다 책임감을 가지고 적극적으로 참여하도록 하며, 국민들에게는 의원의 입법활동에 대한 객관적 평가 자료를 제공하기 위해 제23차 개정(2000년 2월 16일)을 통해 법안실명제를 도입하였다. 법안실명제 도입에 따른 효과를 분석한 결과 법안실명제가 시행된 제16대 국회부터 의원발의 건수, 가결건수, 대표발의 참여의원 수 및 1인당 평균 발의건수가 급증하였다. 이는 민주화 이후에도 행정부에 비해 소극적으로 이루어졌던 입법활동을 강화시켜 입법부로서 입법권을 향상시켰다는 점에서 긍정적으로 평가되었다. 하지만 법안실명제 시행 후 의원법안의 낮은 가결비율과 비슷하거나 동일한 법안명으로 발의된 법률안이 증가하는 등의 부정적 효과도 동시에 발생하였다. 행정입법 통제제도(행정입법 국회제출제도와 검토제도)는 의회가 고유한 입법기관임에도 불구하고 그동안 행정부가 제출한 법률안을 통과시켜주는 통법부로 전락한 경우가 많았고 행정입법이 남용되는 가운데 직접적인 통제수단을 마련하기 위해 도입되었다. 행정입법 국회제출제도는 제25차 개정(2002년 3월 7일)을 통해 국회제출에 대한 규정을 강화하였고 행정입법 검토제도는 제23차 개정(2000년 2월 16일)을 통해 신설한 후 제29차 개정(2005년 7월 28일)을 통해 보완하였다. 행정입법 통제제도 도입에 따른 효과를 분석한 결과 제도가 처음으로 운용된 제16대 국회에서 행정입법에 대한 통제가 확연히 이루어지지 않았지만 최초로 행정입법에 대한 직접적인 통제수단이 마련되었다는 점에서 의미가 있다. 제17대 국회는 제16대 국회에 비해 행정입법의 국회제출 건수와 행정입법에 대한 검토율이 눈에 띄게 증가하여 국회법 개정을 통해 도입된 제도가 시간이 지날수록 긍정적인 효과를 냈다. 국회예산정책처의 법안비용추계서 첨부제도는 국가의 예산결산 ? 기금 및 재정운용과 관련된 국회의 업무가 늘어나고 있지만 이를 처리하기 위한 전문지식과 인력이 턱없이 부족한 상황에서 도입되었다. 국회예산정책처는 재정운용과 관련된 의정활동을 지원하기 위해 제27차 개정(2007년 7월 18일)을 통해 신설되었다. 그리고 법안비용추계서 첨부제도는 국회가 보다 전문적인 비용추계업무를 수행하기 위해 제29차 개정(2005년 7월 8일)을 통해 그 근거를 강화하였다. 국회예산정책처 법안비용추계서 첨부제도의 도입에 따른 효과를 분석한 결과 비용추계업무가 시행되기 전보다 의원발의 법안의 첨부율이 크게 높아졌다. 특히 2004년부터 2010년까지 국회예산정책처에 의뢰된 의원발의 법안의 비용추계가 대부분 회신되어 가시적인 성과를 냈다. 종합적으로 볼 때, 제13대 국회부터 제17대 국회까지 개정된 국회법은 의회의 입법권을 높이기 위한 채찍과 유인책 역할을 하였다. 법안실명제는 발의법안에 실명을 기입하여 의원들에게 책임감 있는 입법활동을 이끄는 채찍이라 할 수 있다. 그리고 행정입법 통제제도는 행정부의 입법권을 감독 및 제한할 수 있는 유인책이라 할 수 있다. 마지막으로 법안비용추계서 첨부제도는 의원들에게 예산과 재정의 전문적인 지식과 정보를 제공하여 생산적인 입법활동을 유도하는 유인책인 동시에 비효율적이고 낭비되는 예산 및 재정을 통제하는 채찍 역할을 하였다.

중국 행정입법제도의 문제점과 개선방향 : 한국,미국,그리고 중국의 행정입법제도 비교를 통하여

티엔 멍 인하대학교 대학원 2009 국내석사

According to the classical constitutional principle of Western separation of powers and checks and balances, the legislative power belongs to Congress and could not be redelegated to others. But as time goes on, more and more special circumstances developed, in light of the complexity and rapidly changing nature of society, it is necessary and proper for Congress to give quasi-legislative power to administrative agencies. Having invested agencies with such power, the way to control agencies’ action became a big problem. The way for so many countries to control the agencies are Congressional oversight, judicial review and Administrative legislative procedure. China’s administrative legislation has developed very fast since the adoption of the reform and opening-up policy, but the supervision and control institutions of the administrative legislation have been deficient. Facing the Challenge Brought about by WTO and rule of law doctrine, and comparing with South Korea and the U.S.’s current administrative legislation situation, China has to promote the beneficial exploration and abolish the harmfulness, the reform must be carried out to specify the administrative procedure, strengthen the supervision and control of national people's congress, judicial review and administrative review. 서방의 삼권분립과 규제의 고전 헌정 원칙에 따르면 의회는 민의의 대표 기관으로서 입법권을 단독으로 가진다. 행정기관은 실행 기관으로서 그 기능은 법률의 실행 뿐이다. 그러나 사회의 경제등 조건의 변화, 사회 생활의 복잡화, 그리고 입법의 수량, 입법의 기술 등에 있어 요구가 더욱 높아짐에 따라 의회에만 의지하여서는 사회 발전의 요구를 만족할 수 없기 때문에 반드시 행정기관에 입법보충권을 부여해야 한다. 행정입법 제도의 발생과 발전은 근대 이래 국가 직능의 거대한 변화의 산물이라고 할 수 있다. 행정입법의 대규모 출현은 행정입법 때문에 생겨난 권력 규제의 문제를 행정입법이 반드시 해결해야 하는 문제로 삼고 있다. 행정기관의 행정입법권을 유효하게 규제하기 위해서 대다수 국가는 의회 수권 입법 규제와 사법 위헌심사 규제의 방식을 취한다. 그 외에, 행정입법 절차는 행정입법 과정 중에서 권력에 대한 감독과 규제의 수단에 대한 것으로 행정입법 제도 중에서도 매우 중요하고 필수불가결한 부분이다. 중국의 현대 행정입법 절차와 감독은 어느 정도의 발전이 있었고 많은 행정입법과 관련된 절차법이 공포되었다. 그러나 부족한 부분이 매우 뚜렷하고 현행 행정입법 절차의 민주 참여 권리에 대한 규정이 모호하며 책임의 확정구조가 견고하지 않고 또한 행정입법에 대한 감독과 규제도 유한하다. 이것은 WTO 가입 및 국제사회에서 선진국과의 연결에 있어 필연적인 요구이고 근대국가의 국민통치 원리인 민주주의와 법치주의를 요구로써 그에 대한 진보와 완비를 필요로 한다. 본 논문은 이러한 시대적 배경하에서 한국과 미국의 행정입법 절차 법제상에 관련된 내용을 선택하여 한미 양국 행정입법 제도와 절차의 현상을 소개하려 한다. 또한 행정입법안에서 권력의 감독과 규제 방면을 중시하고 중국의 현재 행정입법 제도와 절차의 현상과 감독을 대조하여 비교적 객관적으로 구체적인 분석을 하였다. 중국의 행정입법 제도와 절차에서 드러나는 긍정적인 부분과 부족한 부분을 이해하며 한국과 미국의 비슷한 부분의 경험을 참고로 하여 중국 행정입법 절차를 완성하기 위해 이와 관련된 제안을 하였다. 행정입법 과정의 공개성과 투명성을 더욱 강화하고 민주 참여를 확대할 필요가 있고, 비용 편익 분석 방법의 도입과 행정입법에 대한 사법심사 제도를 실시해야 한다.

행정입법에 대한 효율적 통제 방안에 관한 연구 : 입법부에 의한 통제를 중심으로

이채영 연세대학교 대학원 2017 국내석사

행정입법의 절차적 통제 연구

박정호 서울시립대학교 2010 국내석사

<Abstract> Study on the Procedural Controle of Administrative rulemaking Park, jeong-ho The rules about people’s rights and obligation are under the principal of legislation by the National Assembly according to division of powers in the modern country governed by law. However, with growing importance of characteristics of today’s welfare state, the administrative function is qualitatively and quantitatively expanded and professionalized and technicalized, so the principal of legislation by the National Assembly is no longer able to be adhered. Therefore, the modern state never denies administrative rulemaking and Korean law also accepts administrative rulemaking such as a Presidential decree, Ordinance of the Prime Minister, and a departmental ordinance. Administrative rulemaking, legal order, or administrative regulaltions affects actual people’s rights and obligation indirectly and directly, so the need of controlling it is required. Currently, the methods to control administrative rulemaking are divided into the control by the Administration, the control by the National Assembly, a court, and the Constitutional Court, and the control by people. However, despite the desirable role play of each control method, the effects of the control methods are insufficient. Due to the limits of post-control of administrative rulemaking, the study on the procedural control which is pre-control is more important. Accordingly, this study couldn’t deal with overall discussion on administrative rulemaking, so it looked into Korean and each country’s administrative rulemaking procedures and sought for reasonable procedural control of administrative rulemaking based on each country’s characteristics and problems by limiting the range to the administrative rulemaking procedural control. As the administrative rulemaking procedures, the study looked into rulemaking procedure of American APA: Administrative Procedure Act, rulemaking by negotiation, and electronic rulemaking(e-Rulemaking), as well as German and French rulemaking procedure and public procedure in Japan’s recently revised Administrative Procedure Act. Korea has insufficient reference materials as a separate volume related to administrative rulemaking procedures so it referred to various papers, reports and administratively practical cases. Korean administrative rulemaking procedures have many problems such as the lack of Administrative Procedure Act, people’s participation in the legislative warning system, and functional limits of the Legislative Office. In particular, procedural control of administrative rulemaking is centered on legal orders, so the control is not almost accepted because administrative regulations including instruction and an established rule affect civil life under the law as much as legal orders. In conclusion, for the systematic and uniform rules related to administrative rulemaking procedures, the integrated plan through the revision of future Administrative Procedure Act is needed, and Japanese revised Administrative Procedure Act that contains the recent administrative regulations from the need of control about administrative regulations can be a good example. Besides, the position of the Legislative Office and the management and control function of the office of legislative affairs needs to be emphasized. To secure administrative transparency, the improvement in the announcement system about administrative regulations including instruction and an established rule and thorough management of homepage related to legislation of the Legislative Office and an administrative organ are related. Lastly, the study on methods to expand people’s participation in legislative process is required, and to this end, the system that posts policy data about analysis on legislation effects of specific laws, the content of a bill, and materials of a public hearing online and collects the opinion on the law widely is necessary. Key words : Administrative rulemaking, legal order, administrative regulaltions, administrative rulemaking procedures, Administrative Procedure Act, the procedural control, people’s participation in legislative process <국 문 초 록> 행정입법의 절차적 통제 연구 박 정 호 근대 법치국가에서의 권력분립의 원리에 따라 국민의 권리ㆍ의무에 관한 사항의 규율은 국회입법의 원칙에 의한다. 그러나 오늘날 복리국가의 성격이 강조되면서 행정기능이 질적, 양적으로 확대되고 전문화, 기술화됨으로써 국회입법의 원칙은 더 이상 고수할 수는 없게 되었다. 따라서 현대 국가에서는 어느 국가든 행정입법을 부정하는 경우는 없으며 우리의 헌법에서도 대통령령, 총리령, 부령 등 행정입법을 인정하고 있다. 이와 같이 행정입법 즉 법규명령과 행정규칙은 실제 국민의 권리 의무에 직접적 간접적으로 의회에서 제정되는 법률보다 더 지대한 영향을 미치고 있다. 따라서 이에 대한 통제의 필요성이 크다 할 것이다. 현재 행정입법에 대한 통제방식은 행정부 스스로에 의한 통제와 국회에 의한 통제, 법원에 의한 통제, 헌법재판소에 의한 통제, 국민에 의한 통제로 구분할 수 있다. 이들 통제방식은 각각 나름대로의 역할을 수행해 왔지만 그 효과는 미약하다. 이러한 행정입법의 사후적 통제의 한계로 사전적 통제인 절차적 통제가 더욱 중요한 과제가 되고 있다. 따라서 본 연구는 행정입법의 전반적 논의를 모두 다룰 수는 없고 행정입법의 절차적 통제에 한정해서 우리의 행정입법절차 및 각국의 행정입법절차를 살펴보고, 각국의 특징 및 문제점을 바탕으로 우리의 경우 행정입법의 바람직한 절차적 통제를 모색해 보았다. 각 국의 행정입법절차로 미국의 행정절차법(APA: Administrative Procedure Act)상의 규칙제정절차(rulemaking procedure) 및 최근의 교섭에 의한 규칙제정(rulemaking by negotiation)․전자적 규칙제정(electronic rulemaking, 약칭 e-Rulemaking) , 독일 및 프랑스의 규칙제정절차, 일본의 최근 개정된 행정절차법상의 이른바 퍼블릭절차 등을 살펴보았다. 우리나라의 경우 단행본으로서의 참고자료는 아직 미비하여 각종 행정입법절차와 관련된 논문, 각종 보고서 등을 참고하였다. 우리의 행정입법절차는 통일적 행정입법절차관련 법률의 필요성, 입법예고제도 등에서 나타나는 국민의 참여문제, 법령주관기관으로서의 법제처의 기능의 강화 등 많은 문제점을 발견할 수 있었고, 특히 훈령, 예규 등 행정규칙은 국민의 법생활에 법규명령에 버금가는 영향을 미치고 있음에도 불구하고 행정입법의 절차적 통제는 법규명령을 중심으로 행해지고 있어 그 통제가 거의 인정되지 못하고 있다는 문제점이 지적된다. 결국, 행정입법절차와 관련된 체계적이며 통일적인 규율을 위해서는 향후 행정절차법의 개정을 통한 통합안이 필요하고, 행정규칙에 대한 통제의 필요성에서 최근 행정규칙을 포함하여 규율하고 있는 일본의 개정행정절차법은 참고가 될 수 있겠다. 그 외 법제처의 지위와 행정입법사무의 총괄. 조정기능의 강화, 행정의 투명성 획보를 위해서도 훈령, 예규 증 행정규칙에 대한 공고제도의 개선과 함께 법제처 및 각 행정기관의 입법관련 홈페이지의 철저한 관리가 필요하다. 마지막으로 입법과정에 있어서의 국민의 참여를 확대하는 방안의 연구가 필요하고, 이를 위해서는 특정 법령에 대한 입법영향분석 등 정책 데이터와 법안 내용, 공청회 자료 등을 모두 사이버 공간에 올려놓고 그 법안에 대한 의견을 광범위하게 수집하는 시스템을 마련할 필요가 있음을 지적해 둔다.

입법부-행정부의 관계가 행정입법의 입법 자율성에 미친 영향에 관한 연구

김향미 연세대학교 대학원 2019 국내박사

Administrative legislation is a statute by which the executive branch based on legislative delegation of the legislature. The principle-agent relation is formed between act of the legislature and administrative legislation of the administration. The legislature concerns about the possibility that disabling or circumventing the purpose of law through administrative legislation by the administration, while the administration has incentive to avoid control of the legislature through administrative legislation which allows simpler procedure and wider discretion(Kang et al., 2016). As a result, the possibility that the political relationship between the legislature and the administration will affect administrative legislation has been steadily raised(Cho, 2003; Cha, 2012; Shin and Hong, 2017), but previous research, especially by scholars of law, has tended to concentrate on the control to the administrative by the legislature or the judiciary(Kim, 2004; 2012; Oh, 2013; Kang et al., 2016 etc.), while there has been insufficient empirical research in the administrative academic circles. Traditionally, there is tension between managerial approach and political approach to public administration(Rosenbloom, 1983). Svara(2001) categorized the relationship between politician and administrator based on the level of politician's control over administrator and the degree of administrator's independence from politicians, considering the possibility that administrators and politicians would reconcile themselves with mutual respect and trust. In Korea, where the tradition of administrative superiority was established during the age of the development state, the managerial approach to public administration was somewhat dominant even after the democratization. Based on the categorization of Svara(2001), we can predict the politician-administrator relationship in the background of administrative legislation according to its hierarchy. In enforcement decree(시행령 in Korean), the legislative and the administration are the main actors and there will be 'bureaucratic autonomy' type of relation between them, while the 'political dominance' type will be appeared between the President and the central government departments at the level of enforcement rule(시행규칙 in Korean). The National Assembly has low incentive to impose direct and effective enforcement on Article 98-2 of the "National Assembly Act", which is the system of external control over administrative legislation, while Ministry of Government Legislation, the internal control agency of the administration, tends to be taken over by the President as a government organization belonging to the central government. So it is expected that each control institution will reinforce the relation of 'bureaucratic autonomy' in enforcement decree and the relation of 'political dominance' in enforcement rule. Based on the theoretical predictions above, this study set eight hypotheses in four major aspects concerning the factors in the political relations between the legislature and the administration which are expected to affect legislative autonomy in administrative legislation. First, in the aspect of the relationship between the legislature and the administration, 'the form of government', which refers to whether the government is divided or not, and the degree of 'the separation between the administration and ruling party', which is related with presidential power over the ruling party. Second, in the aspect of incentive to use administrative legislation, 'the term of the National Assembly' for legislators who seeks re-election will affect, while 'the term of the President' will be to the President who is under time constraint that 5 years of single-term presidency. Third, in the aspect of characteristics of individual legislations, 'public salience' of a act, 'technical complexity' of a administrative legislation, and 'the interaction' between them(Gormley, 1986) can be influencable. Forth, in the aspect of the hierarchy of administrative legislations, the impact of each independent variable on legislative autonomy will be also different depend on the hierarchy. This study constructed an unbalanced panel data with time gaps as data on the 1235 revision cases of acts, enforcement decrees, and enforcement rules. The criterion of law were 82 acts(38 from the Ministry of Employment and Labor, 44 from the Ministry of Environment) which have existed during 29 years from the Roh Tae-woo government(started on February 25, 1988), to the Park Geun-hye government(ended May 9, 2017). Data of the legislative autonomy, the dependent variable, was collected from <the National Law Information Center> site of the Ministry of Government Legislation, and was measured by R/L ratio(Meier, 1980). As a result of testing the hypotheses through the random effects model, it was confirmed that the influence of three aspects -the relationship between the legislature and the administration, the incentives of main actors, and the characteristics of individual legislations- on the legislative autonomy in administrative legislation were mostly different according to the hierarchy of administrative legislation. Most of hypotheses were supported statistically significant at the level of enforcement rule, while were not statistically significant except hypotheses about 'the separation between the administration and ruling party' and parts of characteristics of individual statutes at the level of enforcement decree. The government has interpreted acts of the legislature according to its own intention and proceeded enforcement decree, based on 'bureaucratic autonomy' relation to the legislature, while external political environment of government has been influenced on central government departments through the President at the level of enforcement rule, based on 'political dominance' relation between them. In Korea, the superiority of the administration to the legislature has been established in the Constitution(Hong, 2000), and the legislative system as a whole has been structured to insulate the ex-post control of the legislature over administrative legislation. As a result of this institutional arrangement, the administration enjoys autonomy and is not so influenced by the change of the external political environment at the level of enforcement decree. On the other hand, at the level of the enforcement rule, the bureaucracy of the central government, which is subordinate to the President, legislates in support of the President's policy direction in response to the political relations between the parliament and the President at the time. In the end, the key actor in administrative legislation is the President, who connects the politics outside and the bureaucracy inside of the administration. This study is significant that performing an empirical analysis over legislative autonomy of administrative legislation focusing on the political relationship between the legislature and the administration in perspective of public administration. By the analysis, this study has expanded the horizon of the study of the political relationship between the two power separation institutions and deepened the understanding of the legislative decision making within the administration. The study of administrative legislation needs to be more focusing on decision making by the administration rather than merely controlling it. Furthermore, the study can be a basis of theory about the role of elected politicians and administrators in decision making and the desirable form of relationship to be established among them. Strategic behaviors that can arise among key actors about legislative autonomy in administrative legislation, based on the relationship between the legislature and the administration, needs more attention from public administration. 행정입법은 입법부에서 심의·의결한 법률로부터 입법을 위임받아 행정부가 법률을 해석하여 제정하는 법령으로, 모법인 법률에 대해 주인-대리인 이론적인 긴장 관계를 형성한다. 입법부에서는 행정부가 행정입법을 통해 법률의 취지를 무력화하거나 우회할 가능성을 염려하는 한편 행정부는 법률보다 입법 절차가 간단한 행정입법을 통해 입법부의 통제를 피하고 국정 운영에서 보다 넓은 재량을 행사할 유인이 있다(강명세 외, 2016). 때문에 입법부와 행정부의 정치적 관계가 행정입법에 영향을 미칠 가능성은 꾸준히 제기되었으나(조정관, 2003; 차동욱, 2012; 신현재·홍준형, 2017), 선행연구는 법학계를 중심으로 입법부 또는 사법부의 행정부 통제 방안에 집중하는 경향이 강하며(김용섭, 2004; 2012; 오봉근, 2013; 강명세 외, 2016 등등), 행정학계에서는 이에 대한 실증연구가 미진한 경향이 있었다. 행정에서는 전통적으로 효율성과 합리성 등의 행정가치를 지향하는 관리적 관점과 대표성, 정치적 대응성, 그리고 책무성 등의 행정가치를 지향하는 정치적 관점 간에 긴장이 있다(Rosenbloom, 1983). 전자의 관점에 보다 중점을 두는 직업관료 등의 행정인과 후자의 관점에 보다 중점을 두는 정치인이 상호존중과 신뢰를 통해 조화될 가능성을 생각한 Svara(2001)는 행정인에 대한 정치인의 통제 정도와 정치인에 대한 행정인의 독립 정도를 기준으로 정치-행정 간의 관계를 유형화했다. 발전국가 전략으로 정당화된 권위주의 국가에서 행정부 우위의 전통이 구축된 한국의 경우 민주화 이후에도 행정에 대해 관리적 관점이 다소 우세했다. 행정입법의 위계에 따라 그 배경에 등장할 정치-행정의 관계를 Svara(2001)의 유형으로 예측해보면, 시행령 차원에서는 권력분립기관으로서 입법부(국회)-행정부(대통령+중앙 정부부처) 간의 ‘관료적 자율성’ 유형의 관계가, 시행규칙 차원에서는 행정부 내부에서 형성되는 대통령-중앙 정부부처 간의 ‘정치적 지배’ 유형의 관계가 나타날 가능성이 높다. 국회에서는 행정입법에 대한 대외적 통제 제도인 「국회법」 제98조의2에 직접적이고 실효적인 강제성을 부여할 유인이 낮은 가운데, 행정부의 대내적 통제 기관인 법제처는 중앙 정부부처에 속하는 정부조직으로서 대통령에게 장악되어 있기에, 각각의 제도는 시행령 차원의 ‘관료적 자율성’ 관계와 시행규칙 차원의 ‘정치적 지배’ 관계를 더욱 강화할 것으로 예상되었다. 이상의 이론적 예측에 기반하여 본 연구에서는 입법부와 행정부 사이의 정치적 관계에서 행정입법 차원의 입법 자율성에 영향을 미치는 요인과 관련해 크게 네 가지 측면에서 8개의 가설을 설정했다. 첫째, 입법부와 행정부라는 권력분립기관 간의 관계 측면에서 ‘정부 구성 형태’가 단점 또는 분점 정부인가의 여부, 그리고 여당에 대한 대통령의 지배력과 관련된 ‘당정 분리’의 강도가 영향을 미칠 가능성이 있다. 둘째, 입법자들이 행정입법을 활용할 유인 측면에서 재선을 중시하는 입법부 의원이라면 ‘국회의 임기’, 5년 단임제라는 시간적 제약 아래 국정을 장악하여 정책의제를 추진해야 하는 대통령이라면‘대통령의 임기’가 각각 영향을 미칠 가능성이 있다. 셋째, 개별 법령이 지니는 특성 측면에서 법률이 그 시기에 지닌 ‘공적 현저성(public salience)’과 행정입법이 그 시기에 지닌 ‘기술적 복잡성(technical complexity)’, 그리고 두 요인의 ‘상호작용(Gormley, 1986)’이 영향을 미칠 가능성이 있다. 넷째, 행정입법의 위계가 시행령이냐 아니면 시행규칙이냐에 따라 그 배경에 놓이는 정치-행정의 관계 유형이 다르므로 각 독립변수들이 입법 자율성에 미치는 영향 역시 행정입법의 위계에 따라 달라질 것이다. 본 연구에서는 가설을 검정하기 위해 1988년 2월 25일 시작된 노태우 정부부터 2017년 5월 9일 종료된 박근혜 정부에 이르기까지 29년간 고용노동부 및 환경부가 관할한 법령 중 82개의 법률(고용노동부 38개, 환경부 44개)을 기준으로 수집한 총 1235건의 법률, 시행령, 시행규칙 개정 사건에 관한 자료로 시간 갭이 있는 불균형 패널 자료를 구축했다. 종속변수인 행정입법 차원의 입법 자율성은 Meier(1980)가 관료의 권력을 측정하기 위해 개발한 R/L 레이시오 방법을 사용해 법제처의 <국가법령정보센터> 사이트에서 수집한 법령 본문의 글자 수 자료를 기준으로 계산했다. 패널회귀분석 중 랜덤효과 모형을 통해 가설을 검정한 결과, 입법부-행정부의 정치적 관계, 입법자의 유인, 개별 법령의 특성이 행정입법 차원의 입법 자율성에 미치는 영향은 행정입법의 위계에 따라 대부분 달라지는 점을 확인했다. 특히 시행규칙 차원에서는 독립변수가 대부분 통계적으로 유의하게 가설을 지지한 반면 시행령 차원에서는 ‘당정 분리’ 변수와 법령의 특성 측면에 속하는 일부 변수만이 가설을 지지했으며 나머지는 통계적으로 유의하지 않았다. 역대 행정부들은 시행령 차원에서는 입법부에 대한 ‘관료적 자율성’ 유형의 관계 위에 자신의 의도대로 법률을 해석하여 행정입법을 추진했지만, 시행규칙 차원에서는 대통령과 중앙 정부부처 사이의 ‘정치적 지배’ 관계 가운데 대통령을 통하여 행정부 외부의 정치적 환경이 행정입법에 영향을 미쳤던 것이다. 한국에서는 헌법 차원에서부터 입법부에 대한 행정부의 우위가 제도적으로 확립되어 있는 가운데(홍준형, 2000) 입법에 관한 제도 전반이 입법부가 행정입법에 사후적으로 실효적인 통제를 가할 가능성을 차단하도록 구성, 유지되었다. 이로 인해 시행령 차원에서는 대통령으로 대표되는 행정부가 정치의 통제로부터 높은 자율성을 누려 행정부 외부의 정치적 환경 변화에 큰 영향을 받지 않는 반면, 시행규칙 차원에서는 행정부 내부에서 대통령에 종속적인 중앙 정부부처의 직업관료가 당시 국회와 대통령의 정치적 관계에 대응하여 대통령 측의 정책방향을 지지하는 입법을 지향해온 것으로 해석된다. 결국 행정입법에 있어 핵심적인 행위자는 행정부 외부에서 벌어지는 정치와 행정부 내부의 직업관료를 연결하는 대통령이다. 행정입법이 법률을 우회하거나 법률 차원의 정치적 압력을 우회하기 위한 수단으로 활용되어 이른바 대리인 문제(agency problem)를 일으킨다면, 첫째로 중앙 정부부처의 직업관료에게 행정부 외부의 정치를 전달하는 대통령으로부터 문제를 찾아야 한다. 이 문제는 더 나아가 당정 분리가 정치 관행으로 정착한 시대에도 역할에 혼란을 겪고 있는 여당과 반대를 위한 반대를 지향하는 야당의 국회가 대통령과의 정치적 관계에 있어 상호신뢰와 존중의 상호보완적 관계를 구축하지 못하는 데서 비롯된다. 이러한 환경에서는 중앙 정부부처의 직업관료 역시 국회를 신뢰하지 못하는 것은 물론이요, 5년 단임의 시간적 제약이 걸린 대통령에 대해서도 계서제에 따라 복종하지만 그 대통령의 정책과 입법이 지속되리라는 신뢰 하에 “좋은” 정책을 만들기보다는 5년 단위로 정책이 무산되고 누군가는 희생양으로 몰리리라는 위기감 속에서 보신에 주력할 수밖에 없을 것으로 생각된다. 민주화 이후 30여년의 시간이 흐르는 동안 드러나고 있는 이러한 문제들은 1987년 민주화와 더불어 제9차 개헌을 겪은 현행 헌법에서 권위주의 시절의 영향이 남은 강력한 대통령제를 중심으로 구축된 통치구조를 재해석하고 재설계함으로써 고쳐가야 한다고 생각된다. 본 연구는 입법과 관련된 여러 학문분야에서 행정입법의 입법 자율성에 대한 연구가 미진한 가운데 행정학적 관점에서 입법부와 행정부의 정치적 관계를 중심으로 실증 분석을 실시한 의의가 있다. 이를 통해 본 연구는 두 권력분립기관 간의 정치적 관계에 대한 연구의 지평을 입법 분야에서 확장했으며, 행정부 내부에서 이루어지는 입법 차원의 정책결정에 대한 이해를 보다 심화했다. 행정입법에 대한 연구는 단순히 행정부에 대한 통제에 머물기보다는, 관련 있는 다양한 관련 학문분야에서 축적된 연구에 대한 이해가 바탕이 되는 가운데 행정부의 정책결정에 중점을 둠으로써 행정부가 외부의 정치적 환경에 대응하여 정책을 해석하고 결정하는 과정에 대한 이해를 보다 심화하는 행정학적 연구가 될 필요가 있다. 더 나아가 행정입법에 대한 연구는 정책과정에서 특히 행정입법과 관련하여 입법부와 행정부에 속한 주요 행위자들의 역할과 각 행위자들 사이에 구축되어야 할 바람직한 관계 형태에 대한 이론의 바탕이 될 수 있다. 입법부-행정부 사이에서 구축되는 관계 형태와 행정입법에 대한 행정부의 입법 자율성 행사를 둘러싸고 입법부와 행정부의 주요 행위자들 사이에서 벌어질 수 있는 전략적 행태에 대해서는 다른 어느 학문 분야보다도 행정학의 관점에서 보다 심도 있는 연구가 필요하다. 본 연구는 그간 국내의 행정학계에서 연구가 미진했던 주제에 대해 선구적으로 실증 분석한 만큼 여러 한계를 지니고 있다. 먼저 자료와 변수의 선정 및 측정에 한계가 있다. 분석 대상이 고용노동부 및 환경부의 소관 법령에 한정되므로 관할하는 정책분야의 특성에 차이가 있는 다른 중앙 정부부처의 소관 행정입법에 나타나는 입법 자율성에도 본 연구의 분석 결과를 일반화하기는 어렵다. 또한 행정입법의 입법 자율성을 측정하기 위해 사용한 Meier(1980)의 R/L 레이시오는 입법의 해석과 관련하여 정량적인 규모를 상대적으로 측정하는 방법이기에, 입법 자율성이 다차원적인 개념일 경우에는 결과가 혼재되어 해석에 오류를 일으킬 수 있다. 행정입법의 입법 자율성 개념에 대해서는 별도로 사례분석을 통한 질적 접근이 필요하다. 무엇보다 본 연구에서 수행한 분석은 행정입법 중 시행령과 시행규칙 차원에서 각각 행정부가 입법 자율성을 행사하는 경향이 어떠한지 전체적인 그림을 그리는 데서 그친다. 행정입법이 법률의 위임 목적에 충실하게 대응하여 구성된 것인지 아니면 도리어 법률을 우회하거나 무력화하기 위해 악용된 것인지의 여부를 정치적·역사적 맥락을 통해 추정할 뿐 통계적으로 확인하는 데 미치지는 못했다. 이러한 측면에서도 다양한 사례분석의 축적을 통한 질적 연구가 절실하다. 행정입법은 행정학적 관점에서 다양한 주제로 관심을 갖고 접근할 가치가 있다.

행정입법의 민주적 정당성 및 적법성 제고방안에 관한 연구

조연수 연세대학교 대학원 2015 국내석사

With growing importance of characteristics of today's welfare state, the administrative function is qualitatively and quantitatively expanded and professionalized and technicalized, so the principal of legislation by the National Assembly is no longer able to be adhered. Korean law also accepts administrative rulemaking. Administrative rulemaking affects actual people's rights and obligation indirectly and directly, so the need of controlling it is required. Korean administrative rulemaking procedures have many problems such as the lack of democratic legitimacy, people's participation in the legislative warning system, and fuctional limits of the Legislative Office. To enhance democratic legitimacy of administrative rulemaking, control by National Assembly should be strengthened and people's participation in administrative rulemaking procedure also should be strengthened. Due to the limits of post-control of administrative rulemaking, pre-control by the Administration is more important. The position of the Legislative Office and the management and the control function of the office of legislative affairs needs to be emphasized. 오늘날 행정입법의 수와 영향력은 법률의 그것을 능가하는 정도에 이르렀다. 사회적 변화에 대응하여 전문적, 기술적인 입법사항이 증대됨에 따라 행정입법이 급격하게 증가하게 된 것이다. 행정입법이 가지는 민주적 정당성의 근거는 국회가 제정한 법률에 비하여 미약한 데 비해 그 영향력의 크기는 날이 갈수록 증가함에 따라 행정입법의 민주적 정당성을 어떻게 제고할 것인지가 문제된다. 그와 더불어 법령이 제정, 시행되면 국민에게 영향을 미치고 이미 법령이 시행된 이후 이를 사후에 시정하는 것은 법적 안정성 및 신뢰보호 측면에서 여러 문제와 비용을 초래하기 때문에 사전에 행정입법의 적법성을 어떻게 제고할 것인지가 중요한 문제가 된다. 그와 더불어 법령이 제정, 시행되면 국민에게 영향을 미치고 이미 법령이 시행된 이후 이를 사후에 시정하는 것은 법적 안정성 및 신뢰보호 측면에서 여러 문제와 비용을 초래하기 때문에 사전에 행정입법의 적법성을 어떻게 제고할 것인지가 중요한 문제가 된다. 이제까지 행정입법의 적법성 통제는 사법부에 의한 통제에 중점을 두고 논의되어 왔으나 사법적 통제는 사후적, 소극적 성격 때문에 행정작용에 의한 국민의 권리침해를 신속하고 효율적으로 구제한다는 측면에서 행정부의 사전적 통제보다 미흡한 점이 있다. 이 논문에서는 행정입법의 민주적 정당성을 제고하기 위한 방안으로 행정입법에 대한 국회의 통제를 어떻게 강화할 것인가와 입법예고, 의견수렴 등 절차적 통제를 어떻게 개선할 것인가에 초점을 맞추어 검토하였고, 더불어 행정입법의 적법성을 사전적으로 확보하기 위한 방안으로서 행정부에 의한 통제 중 법제처의 기능에 초점을 맞추어 검토하였다.

행정입법에 대한 헌법적 통제에 관한 연구 : 법규명령에 대한 통제를 중심으로

이춘희 서울시립대학교 2010 국내석사

≪抄 錄≫ 行政立法에 대한 憲法的 統制에 관한 硏究 - 法規命令에 대한 統制를 中心으로 - 현행 헌법 제75조와 제95조는 대통령과 국무총리 등의 행정입법권을 규정하고 있다. 오늘날 빠른 사회의 변화와 복잡 · 다기한 행정현실을 법률로만 규율하는 것은 사실상 불가능하게 되었으며, 국가기능과 행정기능이 점점 확대되면서 전문성과 효율성을 갖춘 행정부의 행정입법은 불가피한 것이 되었다. 그런데 행정국가화 · 적극국가화 경향 등으로 인해 행정입법이 양적 · 질적으로 증대되면서 의회의 법률은 형해화 하고, 행정입법에 의한 국민의 기본권 침해 위험은 갈수록 커져만 가고 있다. 이에 행정입법에 대한 통제의 문제는 현대행정국가의 중요한 과제로서 다루어지고 있다. 우리나라도 위와 같은 경향의 예외는 아니어서 최근 국회에서 행정입법에 대한 통제의 내용을 실질화하기 위해 현행제도를 검토하고 이를 보완하기 위한 노력을 기울이고 있으며, 법원과 헌법재판소에서도 행정소송법 개정작업과 헌법개정논의 등을 통해 보다 실효성 있는 사법통제제도를 마련하기 위해 힘쓰고 있는 중이다. 이러한 국회 등의 노력에 발맞추어 우리나라의 공법학계에서도 최근 이 문제에 대해 많은 관심을 가지고 여러 가지 연구와 논의를 진행하고 있는데, 그 연구와 논의의 방향이 세부적인 논점과 관련하여서는 다양하고 깊이 있게 이루어지고 있지만 행정입법 통제에 대한 거시적이고 전반적인 통찰은 다소 부족한 듯하다. 또한 이 문제에 관한 헌법학계와 실무상의 기존 논의를 살펴보아도 행정입법에 대한 사법적 통제에 관한 연구는 방대하게 이루어져 있는 반면, 그 외의 통제내용에 대해서는 아직 미미한 수준에 그치고 있다고 말할 수 있다. 이러한 견지에서 이 논문은 행정입법에 대한 통제의 내용을 폭넓게 살펴보면서, 특히 행정입법에 대한 헌법적 통제의 내용으로는 어떤 것들이 있으며, 어떠한 헌법적 논의들이 이루어지고 있는지를 검토해 보고자 한다. 이를 위하여 우선 외국의 입법례를 비교 · 고찰하면서 행정입법에 대한 통제의 다양한 형태를 살펴본다. 그리고 구체적인 논의에 들어가 우리나라의 행정부 내부에서의 통제, 국회에 의한 통제, 법원 및 헌법재판소에 의한 통제의 내용을 검토하면서 그 각각의 문제점들을 짚어보고, 제기된 문제점을 해결하기 위한 개선방안으로는 어떤 것들이 있는지를 강구해 본다. 결론에서는 먼저 행정입법에 대한 통제의 헌법적 근거에 대해 논의해 보고, 실효성 있는 행정입법 통제제도의 마련이라는 관점에서 앞서 살펴본 현행 행정입법 통제제도의 문제점을 다시 한 번 지적하면서 개선방안에 대한 나름의 견해를 정리해 보았다. 한편 행정입법에 대한 통제의 내용과 문제점을 살핌에 있어 법규명령에 대한 통제의 내용을 중심으로 했다는 점과 헌법적 쟁점에 대한 구체적인 논의와 관련하여 대법원 및 헌법재판소의 판례를 분석하고 이를 통해 각각의 입장을 정리하되, 대법원과 헌법재판소의 판례를 분석함에 있어 개별사안을 세세히 살피기보다는 일관된 주장과 논리를 중심으로 그 내용을 파악하였다는 점도 아울러 밝혀둔다. The increase in the administrative legislation in the modern state can be considered as universal and inevitable phenomenon which is caused by changes in the functions of state and the expansion of administrative functions thereof. And as the necessity for and the importance of such administrative legislation increase, the necessity for the effective control has also been grown. In Korea, the control of administrative legislation becomes hot potato in the area of public law recently. The National Assembly and Courts of Korea are to express their interest about this subject and to hold several seminars and to carry out many research related with it. According to this trend this paper is mainly concerned with the constitutional controls over rule-making of administrative bodies. First, as a self control of rule-making procedure, procedural regulations on the administrative legislation and legislative scrutiny will be examined. Second, as a parliamentary control of delegated legislation, scrutiny in standing committee will be discussed. Third, as a judicial control of administrative legislation, judicial review of subordinate legislation and present debate about revision of Administrative Litigation Act will be considered. In spite of the recognition about the importance of the control of administrative legislation, no satisfactory control of administrative legislation can be considered to have been accomplished in aspects of administrative, parliamentary, or judicial control. However, considering the importance of the administrative legislation and the necessity of its control, improvement of the present condition of rule-making and judicial review system would be necessary. Therefore, this paper also deals with the reformation of Korea's present legal system related with the control of administrative legislation.

행정입법에 대한 사법적통제에 관한 연구 : 행정소송법 개정안을 중심으로

김태훈 고려대학교 대학원 2013 국내석사

행정입법이란 행정기관이 정립하는 일반적·추상적 규율을 말한다. 오늘날 행정현실은 전문성·다양성·가변성을 요구하므로 행정입법의 필요성이 날로 커지고 있다. 그러나 정부가 행정입법을 남용하게 되면 국민의 권리가 침해되고 법치주의(의회입법주의)가 훼손될 우려 역시 공존한다. 더욱이 행정입법의 형식을 취하고 있으나 개별성 또는 구체성을 가지는 경우도 종종 있다. 이러한 행정입법의 통제를 위하여 헌법재판소는 행정입법을 헌법소원의 대상으로 보았으며, 대법원은 별다른 통제를 하지 않다가 근래에 들어 항고소송의 대상으로서의 처분성을 예외적으로 인정함으로써 통제에 관여하기 시작하였다. 나아가 대법원은 행정소송법 개정안을 마련하였는바 항고소송의 대상인 ‘처분’개념을 확대하여 행정입법을 명시적으로 항고소송의 대상으로 삼고자 하였다. 위 대법원 개정안에 따른 법원에 의한 행정입법에 대한 규범통제의 도입은 단순히 행정소송법 차원에서 국민의 권리구제수단의 선택에 영향을 미칠 뿐만 아니라 전체 공법 체계에 큰 변화를 가져올 수 있으며, 사법부와 행정부 사이의 권력분립의 문제, 사법심사를 담당하는 대법원과 헌법재판소 사이의 권한영역 설정의 문제까지 파급효를 미치게 된다. 우선 논의의 출발점으로서 행정입법의 성질이 행정작용인지 입법작용인지 살펴볼 필요가 있다. 항고소송(주로 취소소송)의 성질이 형성소송인지 확인소송인지 여부를 규명하는 것도 도움이 된다. 그리고 법원에 의한 규범통제제도의 도입여부와 관련하여, 이론적 관점에서‘처분’개념을 확대하는 것이‘행정행위’개념을 중심으로 발전한 우리나라의 행정법 체계에 부합할 수 있는지 여부, 규범적 관점에서 헌법 제107조 제2항에 비추어 볼 때 법원에 의한 부수적 규범통제가 아닌 직접적 규범통제가 허용될 수 있는지 여부, 현실적 관점에서 어떠한 행정입법에 대상적격을 인정할 것인지, 누구에게 원고적격을 인정할 것인지, 심급제도과 관할제도를 어떻게 운영할 것인지, 판결의 효력은 어떻게 설정할 것인지 등의 문제에 대하여 검토한다. 그리하여 법원에 의한 행정입법의 직접적 규범통제제도를 도입하는 방안과 현행제도를 유지·보완하는 방안(헌법소원의 활용) 사이에서 더 나은 선택이 무엇인지 찾고자 한다. Administrative legislation refers to a general and abstract regulation that is legislated by an administrative agency. Today, the realities of adminstration demand professionalism, diversity and variability and thus, the need for administrative legislation continues to grow. However, if the government abuses administrative legislation, there also exists possible concerns for infringement of rights of citizens and impairment of the rule of law. Furthermore, there are instances in which regulations take the form of administrative legislation even though they are specific and individual in nature. To provide certain norms control on such administrative legislation, the Constitutional Court views administrative legislation as being subject to constitutional complaint. The Supreme Court, which had not exercised any particular control, has recently started to involve itself in norms control by exceptionally acknowledging the disposability required for appeal litigation in some cases. Moreover, the Supreme Court has prepared a revised bill of the Administrative Litigation Act and has attempted to explicitly include administrative legislation to be an object of appeal litigation by expanding the concept of 'disposition'. The adoption of norms control on administrative legislation by court, through the revised bill proposed by the Supreme Court, does not simply affect the choices of the citizens regarding means of relief on infringement of their rights, it could also bring huge changes to the entire public law system and it will further affect the problem of division of power between the executive and the judicature, and the problem of establishing the area of authority between the judicial bodies of Constitutional Court and the Supreme Court. Above all, to begin the discussion, it is necessary to examine whether the character of administrative legislation is administrative action or legislative action. It is also helpful to identify whether the character of appeal litigation (mainly, revocation litigation) is litigation for alteration of modification of rights (Gestaltungsklage) or litigation for affirmation. Moreover, regarding whether norms control procedure by court should be introduced, I will examine problems such as, from a theoretical view, whether expanding the concept of 'disposition' can correspond to Korean administrative Acts which has been developed around the concept of 'administrative action', from a normative view, whether, direct norms control rather than incidental norms control can be accepted in consideration of Article 107.2 of the Constitution, from a practical view, what administrative legislation can be acknowledged as an eligible object, who can be an eligible plaintiff, how instance and jurisdiction can be operated, and what will be the effectiveness of judgment. Accordingly, I seek to find what will be a better choice between introducing direct norms control procedure for administrative legislation by court and maintaining and supplementing the current institution.