정책 입법화와 정책결정 소요시간에 관한 연구- 초점사건에 기반한 법률안을 중심으로 -

권신우 연세대학교 일반대학원 2024 국내석사

In the process of policy decision-making, a series of measures required to achieve objectives generally involve legislation. The details of the policy are concretized into bills, which are ultimately finalized through the legislative process in the National Assembly. However, there is still a lack of in-depth research on the factors influencing bill decisions and the time it takes for bills to pass. In reality, policies sometimes fail to achieve desired outcomes due to untimely responses, and at times, hasty policy implementation can lead to significant controversy and social costs. Previous studies on the policy decision-making process have primarily focused on individual cases or specific policy areas. This is because the policy decision-making process involves complex interactions under the influence of various factors, and it is challenging to find commonalities among policy cases with diverse characteristics. Additionally, related empirical studies have focused on the legislative process following the proposal of bills, due to the difficulty in accurately identifying the onset of policy issues. However, to fully understand the context of policy legislation and the duration of policy decision-making, it is essential to also discuss the policy process preceding the legislative procedure. This study aims to expand the understanding of factors that need to be considered for effective policy decision-making by analyzing the factors that influence policy legislation and the duration of policy decision-making. Specifically, it seeks to identify which factors contribute to the success or failure of policy legislation and are involved in the speed of policy decision-making. For this purpose, the study narrows its scope to policies based on 'focusing events' that can clearly define the start of the policy and mitigate the issue of heterogeneity among policies. Additionally, the analysis focuses on political situations such as national approval ratings, framing, and issue intensity, as well as policy characteristics like the cost and benefits of the policy, and the power and social perception of the targeted groups. The analysis yielded the following key findings: Framing and issue intensity were found to positively influence policy legislation and the duration of policy decision-making. Framing strategies, such as naming bills after specific individuals, enhance emotional connections with the public and alter the perspectives of policy decision-makers, thereby increasing the likelihood of policy legislation and shortening decision-making time. Additionally, initial media reports focusing public attention have been found to impact the policy decision-making process by emphasizing legitimacy and responsibility on the government and legislative bodies. However, contrary to previous studies, all variables related to policy characteristics did not show a statistically significant impact on policy legislation and the duration of policy decision-making. The implications of the research can be summarized as follows: First, this study comprehensively analyzed various factors affecting policy legislation and the duration of policy decision-making, particularly validating the impact of new influencing factors such as framing and issue intensity, thereby deepening the understanding of the policy decision-making process. Second, by utilizing the occurrence date of focusing events to clearly define the starting point of policies, it has presented a new perspective in the study of the time required for policy decision-making. Third, given the confirmed importance and influence of initial media reports, it emphasizes the need for institutional mechanisms that can facilitate rational policy decision-making stages to prevent hasty legislative initiatives. Lastly, it suggests that instead of relying solely on framing strategies like naming bills, the intrinsic purpose of the policy and the qualitative aspects of the legislative bills should be importantly considered. 정책 결정과정에서 목표를 달성하기 위해 필요한 일련의 조치들은 대부분 법률을 수반하게 된다. 이에 따라, 정책의 세부사항들은 법안으로 구체화되어 국회의 입법과정을 통해 최종적으로 확정된다. 그러나 법안 결정에 영향을 미치는 요인과 법안 통과에 소요되는 시간을 결정하는 요인에 대해서는 심도 있는 연구가 부족한 상태이다. 실제 현실에서는 정책이 적절한 시기에 대응하지 못해 원하는 결과를 얻지 못하는가 하면, 때로는 다소 무리하게 정책 추진을 서두름에 따라 상당한 논란과 사회적 비용을 초래하기도 한다. 지금까지 정책결정 과정에 관한 연구들은 주로 개별 사례 또는 정책 분야에 초점을 맞춰왔다. 이는 정책결정 과정이 다양한 요인들의 영향 아래 복잡하게 상호작용하고 있으며, 다양한 특성을 지닌 정책사례들 사이에서 동질성을 찾는 데 한계가 있기 때문이다. 또한, 이와 관련된 실증 연구들은 정책문제의 발생 시점을 정확히 파악하기 어렵기 때문에 법안이 발의된 이후의 입법과정에 초점을 맞춰 진행되어 왔다. 그러나 정책 입법화와 정책결정 소요시간에 관한 전체적인 맥락을 파악하기 위해서는 입법과정에 앞서 진행되는 정책과정에 관한 논의도 필수적이라 할 수 있다. 본 연구는 정책 입법화와 정책결정 소요시간에 영향을 미치는 요인을 분석함으로써 효과적인 정책결정을 위해 고려해야 하는 요인들에 대한 이해를 넓히는 것을 목적으로 한다. 즉, 어떤 요인들이 정책 입법화의 성공이나 실패에 기여하고, 정책이 결정되는 속도에 관여하고 있는지를 파악한다. 이를 위해, 정책의 시작 시점을 명확히 정의하고, 정책 간의 비동질성 문제를 완화할 수 있는 ‘초점사건’에 기반한 정책으로 연구범위를 한정한다. 또한, 국정 지지율, 프레이밍, 이슈 강도 등의 정치적 상황과 정책의 비용 및 편익과 정책대상 집단의 권력과 사회적 인식과 같은 정책 특성에 초점을 맞춰 분석을 수행했다. 본 연구에서는 정책 입법화와 정책결정 소요시간에 영향을 미치는 요인을 실증적으로 분석하기 위해 초점사건 기반의 정책입법안 202건에 관한 데이터를 수집하여 다중회귀분석을 실시하였다. 초점사건의 초기 표본은 이명박, 박근혜, 문재인 정권의 ‘국정백서’에 기술된 사건들로 선정하였다. 주요 변수들에 대한 데이터는 한국갤럽의 설문조사, 언론기사 검색, 빅카인즈 기사검색, 의안원문 기반 내용 분석, 행정연구원 보고서, 국회의안정보시스템 등을 통해 세부적으로 파악하였다. 분석 결과, 다음의 주요한 결과가 확인되었다. 프레이밍과 이슈 강도는 정책 입법화와 정책결정 소요시간에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 실명법안과 같은 프레이밍 전략은 대중과의 감정적 연결을 강화하고 정책 결정자의 관점을 변화시킴으로써 정책 입법화의 가능성을 높이고 그 결정 시간을 단축하는 데 기여하고 있었다. 또한, 언론의 초기 보도는 대중의 관심을 집중시켜 정부와 입법기관에 정당성과 책임감을 강조함으로써 정책결정 과정에 영향을 미치고 있었다. 하지만 정책특성 요인에 속하는 모든 변수들은 선행연구와 달리 정책 입법화와 정책결정 소요시간에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 못한 것으로 나타났다. 연구의 함의를 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 본 연구는 정책 입법화와 정책결정 소요시간에 영향을 미치는 요인들을 포괄적으로 분석하였고, 특히 프레이밍과 이슈 강도와 같은 새로운 영향요인을 검증하여 정책 결정과정에 대한 이해를 심화시켰다는 점에서 의의가 있다. 둘째, 초점사건 발생일을 활용해 정책의 시작점을 명확하게 규정함으로써 정책결정 소요시간 연구에 관한 새로운 관점을 제시하였다. 셋째, 초기 언론보도의 중요성과 영향력이 확인된 만큼 성급한 입법 추진을 방지하기 위해 합리적 정책결정 단계를 거칠 수 있는 제도적 장치가 필요함을 강조한다. 마지막으로 실명법안과 같은 프레이밍 전략에 의존하지 않고 정책의 본질적 목적과 입법안의 질적인 측면이 중요하게 고려되어야 함을 시사한다.

헌법재판소의 위헌결정에 따른 국회의 개선입법과정에 대한 연구 : Kingdon의 다중흐름모형을 통한 입법과정 분석을 바탕으로

민주홍 서울대학교 대학원 2020 국내석사

본 논문은 도입된 특정 정책이 실질적인 기능을 하지 못하는 것에 대해, 정책 도입의 과정적 측면에서 원인 중 하나를 탐색하기 위해 작성되었으며, 이를 위해 Kingdon의 다중흐름모형을 활용했다. 원인 중 하나로 문제의 흐름과 정치의 흐름으로 인해 정책이 신설될 수 있는 ‘정책의 창’이 열렸음에도 불구하고, 대안의 흐름이 성숙하지 못한 채로 정책의 창이 닫히게 되어 불완전한 정책이 도입된 것에 주목했으며, 이에 대한 사례 중 하나로, 헌법재판소의 위헌결정에 대한 국회의 개선입법활동(이하 ‘개선입법활동’이라 한다)을 활성화하는 제도의 도입 과정을 살펴보고자 한다. 세월호 참사로 인한 국회 개혁 요구 및 제19대 국회 후반기 국회의장인 정의화 의장의 취임, 그리고 의장의 국회 프로세스 개혁을 위한 적극적 의지는 개선입법활동 제도를 활성화하는 ‘정책의 창’을 형성하는 기회가 되었다. 그러나, ‘대안의 흐름’이 충분한 수준으로 형성되지 못함에 따라 불완전한 정책이 도입된 채로 ‘정책의 창’이 닫히게 되었다. 이러한 실패를 막기 위해서는 ‘정치의 흐름’에 의해 ‘정책의 창’이 열리더라도, 해당 정책이 의도한 바가 성공적으로 달성되기 위해서는 대안에 대한 충분한 숙의기간이 보장되어야 하며, ‘정책의 창’이 열릴 당시 제시될 수 있는 대안이 수준 높은 내용이 될 수 있도록 다양한 정책에 대해 그 타당성을 상시적으로 검토 및 발전시켜나갈 수 있는 ‘싱크탱크’를 활성화하는 것이 필요하다. This article is written to find the factor which cause 'Failure of policy' in the aspect of policy procedure. "Kingdon's Policy stream theory" is used for the explanation. This article is focused on the phenomenon about the implementation of certain policy. That is, even though the chance of policy adoptation, so-called 'policy window' was formed because of 'Stream of problem' and 'Stream of politics', insufficient level of 'Stream of proposal' caused the formation of defective policy. To explain this phenomenon, the institution of Assembly's legislation about the conclusion of Constitutional court is used as an example. There were 3 factors that cause successful formation of policy window; Se-wol ship disaster, newly-appointed chief of assembly and his will to reform the process of Assembly's work procedure. However, unfortunately, 'Stream of proposal' wasn't attained its sufficient level, which causes the failure of meeting the policy's target. To avoid repetition of this failure, the time to let the level of 'Stream of proposal' be sufficient is necessary. Furthermore, whenever the formation of policy window is occured, policy consideration should be actively done at all times, and highly-professional think tanks should be founded for the consideration.

국정과제 입법화 성과에 관한 연구

정다은 연세대학교 행정대학원 2020 국내석사

This study analyzed the factors affecting the legislation of national tasks through basic statistical analysis and empirical analysis on 842 national tasks designed in Lee Myung-bak and Park Geun-hye governments. The results of this study are summarized as follows. First, it was verified that the policy types among the bill characteristics of the national tasks had a significant effect on the legislation, and the bill type had no effect. Among the policy types, in order for customer type bills, majoritarian type bills, interest-group type bills, entrepreneurial type bills were verified to affect legislation. Second, the types of policy target groups(advantaged group, contender group, dependents group, deviants group) were found to have a significant effect on the legislation of the national tasks. In order for advantaged group, deviants group, dependents group, contender group were verified to affect legislation. Third, the president's leadership, that is remaining term was found to have a significant effect on the legislation of the national tasks. Considering these results, efforts and appropriate strategies will be needed to improve the legislation of national tasks through leadership management, especially in the remaining term. Fourth, initiative subject was found to have no affect the legislation of the national tasks. This study has the following meanings. First, this study conducted the empirical analysis on the legislation of the national tasks for the first time in domestic researchs, and made a meaningful conclusion. This result suggests a precedent for empirical research on the national tasks. Second, this study comprehensively analyzed not only essential factors such as policy type and bill type of national tasks, but also environmental factors such as policy target groups, the president’s leadership, and the initiative subject. These results are expected to provide valid theoretical and practical guidance that increase the success rate of legislation. It is hoped that the results of this study will be used as a basic reference that expand research range, methodologies and analytical topics in policy research fields as well as current and future research on national tasks. 본 연구는 이명박, 박근혜 정부 시기에 수립·설계된 총 842건의 국정과제에 대한 기초 통계 분석 및 실증 분석을 통해 국정과제의 입법화 성과에 영향을 미치는 요인들을 검증하고, 그를 통해 국정과제의 입법화 성과를 개선·향상시키는 데 도움이 되는 학문적, 실천적 지침을 모색하려는 목표 하에 수행되었다. 본 연구의 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 국정과제의 법안 특성 중 정책 유형은 입법화 성과에 유의미한 영향을 미치고, 법안 종류(개정안, 제정·폐기안)는 영향을 미치지 않는 것으로 검증되었다. 정책 유형 중에서는 고객형 법안의 입법화 가능성 또는 승산이 가장 높은 것으로 나타났고, 그 다음으로는 다수주의형 법안, 이익 집단형 법안, 기업형 법안의 순서대로 입법화 가능성 또는 승산이 점차 감소하는 것으로 입증되었다. 이러한 결과를 고려할 때, 정부는 국정과제의 입법화 성과를 높이기 위하여 정책 유형에 따라 무관심 혹은 반대 집단을 설득하거나 타협·협상하는 전략에 보다 집중해야 할 필요가 있음을 알 수 있다. 둘째, 정책 대상 집단 유형(일탈 집단, 의존 집단, 주장 집단, 수혜 집단)은 국정과제의 입법화 성과에 유의미한 영향을 미치는 것으로 검증되었다. 세부적으로 살펴보면, 수혜 집단에게 편익이나 보상을 주는 내용의 국정과제 법안의 채택 가능성이 가장 높은 것으로 나타났고, 그 다음으로는 일탈 집단형 법안, 의존 집단형 법안, 주장 집단형 법안의 순서대로 법안 채택 가능성이 감소하는 것으로 나타났다. 이 같은 결과를 고려한다면, 정부는 국정과제의 각 안건이 정책 대상 집단에 미칠 영향을 정확하게 파악한 후 각 대상 집단들의 반응과 여론의 향방을 합리적으로 예측하고 능동적으로 대비함으로써, 국정과제의 입법화 성과를 개선·향상시키려는 노력이 필요할 것으로 생각된다. 셋째, 잔여 임기를 통해 구현되는 대통령의 리더십은 국정과제의 입법화 성과에 유의미한 영향을 미치는 것으로 검증되었다. 이러한 결과를 고려할 때, 대통령의 전체 임기는 물론, 특히 임기 말년의 리더십 관리를 통해 국정과제 입법화 성과를 높이려는 노력과 적절한 전략이 필요할 듯하다. 넷째, 발의 주체(정부, 의원)는 국정과제의 입법화 성과에 영향을 미치지 않는 것으로 검증되었다. 그러나 본 연구의 분석 결과만을 가지고 발의 주체가 국정과제 채택에 영향을 미치지 않는다고 일반화하는 것은 신중을 기해야 할 것이다. 본 연구는 다음과 같은 의의를 지닌다. 첫째, 본 연구는 이명박, 박근혜 정부 시기에 수립·설계된 국정과제를 대상으로, 국내에서는 거의 최초로 국정과제의 입법화 성과에 대한 실증적, 경험적 분석을 수행하고 유의미한 결론을 도출하였다. 이 같은 결과는 국정과제에 대한 실증적 연구의 선례를 제시했다고 볼 수 있다. 둘째, 본 연구는 국정과제의 입법화 성과를 분석하는 데 있어서, 국정과제의 정책 유형이나 법안 종류와 같은 본질적 요인뿐 아니라, 정책 대상 집단의 특성, 대통령의 리더십, 발의 주체 등 환경적 요인들까지 종합적으로 고려하면서 실증 분석을 진행하였고 유의미한 결론을 도출하였다. 이 같은 결과는 입법화의 성공률을 높이는 다각적, 전문적 전략을 마련하는 데 있어서 유효한 이론적, 실무적 지침을 제공할 것으로 생각된다. 이상과 같은 본 연구의 결과가 현재와 향후의 국정과제 연구는 물론, 정책 분야 전반의 연구 지평과 방법론, 분석 주제 등을 확장하는 데 도움이 되는 기초 참고자료로 활용되기를 기대한다.

국회의 법제 의사결정에 관한 연구

김재윤 서울대학교 대학원 2021 국내박사

이 논문에서는 국회의 법제 의사결정을 조직 의사결정의 관점에서 분석했다. 국회가 입법을 통해 정책을 설계할 때 어떤 법 규정들을 왜, 어떻게 선택하는지를 분석했다. 국회의원의 주의(attention)가 집중된 경우 국회의원 주도의 의식적 법제 의사결정이 이루어지지만, 국회의원의 주의 집중이 부족한 경우 조직 루틴에 의한 법제 의사결정이 나타난다는 이론적 틀을 제시했다. 그리고 입법례가 없거나 법규범적 제약이 있는 비일상적 규정은 의식적 의사결정을 통해, 입법례가 있고 법규범적 제약이 없어 널리 사용되는 일상적 규정은 조직 루틴에 따른 의사결정을 통해 입법되는 경향이 있다고 보았다. 이러한 이론화를 위해 먼저 법제 의사결정의 개념을 검토하고, 정책과정에서 법제가 차지하는 위치를 진단했으며, 법제 정책 특유의 법규범적 제약과 입법례를 중시하는 경향성을 검토했다. 또한 정책수단 개념은 법률 규정과 같은 개념은 아니지만 밀접한 관련성이 있다는 점을 논하고, 정책수단론에서 도구 선택의 문제를 어떻게 설명해왔는지를 분석하여 논의에 참고하였다. 한편, 국회의 법제 의사결정은 조직 의사결정 이론 중 조직 루틴과 조직의사결정에 관한 주의 관점(attention based view)으로 설명될 수 있다는 점을 주장하면서 관련 이론을 검토했다. 그 밖에 법률 또는 정책의 누적적 증가 등 합리적 법제 의사결정을 방해하고 국회의원의 주의 제약을 심화시키는 환경 요인들을 검토했다. 이러한 이론적 틀로부터 본 연구에서는 첫째, 일상적 규정의 경우에는 설령 선행 입법에 오류가 있다 하더라도 조직 루틴에 따른 의사결정을 통해 입법례가 동일 형태로 재생산될 수 있다는 ‘선행 법제의 무비판적 답습 가설’, 둘째, 비일상적 규정의 입법을 위해서는 주의 집중의 계기가 필요하다는 ‘계기적 입법 가설’, 셋째, 동일한 내용의 규정이라 하더라도 일상성·비일상성 속성이 동태적으로 변화하면 법제 의사결정의 방식도 그에 따라 전환될 것이라는 가설1과 가설2의 ‘조합 가설’을 제시하였다. 가설을 시험하고 이론적 틀을 발전시키기 위하여 종전 입법례의 유·무와 법규범적 제약의 유·무와 같은 주요 변수에 변화가 있고 이것이 잘 식별될 수 있으며, 인과 추론에 유리한 특성을 가진 법률 규정을 분석대상으로 선택했다. 그리고 선택된 규정들에 대해 1948년부터 지금까지 이루어진 모든 입법 선택을 전수조사하여 집계하였다. 이를 위해 정보추출(information extraction) 방식의 텍스트 분석(text analysis)을 이용했다. 또한 의사결정 사례들에 대해 의사결정 과정을 질적으로 분석하고 주요 법제 유형 분류를 위한 클러스터(cluster) 분석, 법규범의 변화를 파악하기 위한 메타 분석 및 범주형 자료 분석 등 다양한 질적‧양적 연구 방법을 이용하여 사례분석을 했다. 사례분석을 통해 세 가설을 시험해보고 가설이 바탕하고 있는 이론적 틀의 설명력을 평가해보는 동시에, 구체적으로 어떤 경우에 주의 집중이 이루어지는지, 국회의 법제 의사결정 루틴의 구체적 모습은 무엇인지 등 의사결정의 실제를 구체적으로 탐구했다. 이러한 연구설계에 따라 결격사유 규정, 규제 관할 조정을 위한 ‘동일한 사유, 동일한 사건’ 규정, 중‧장기 행정계획 규정, 다양한 형량의 벌칙 규정, ‘행정적‧재정적 제재’ 규정과 직접지출 규정 등 새롭게 발명된 규정, 징벌적 손해배상(배액배상) 규정의 사례를 선택하여 분석했다. 특히 가설3과 관련하여 지금까지 존재가 알려지지 않았던 1949년 제정 「상표법」상의 징벌적 손해배상 규정의 입법 사례를 발굴하여 분석했다. 각 법률 규정 유형에 대해 텍스트 분석을 통해 과거 입법 사례를 빠짐없이 검토했다. 또한 형벌 규정의 경우에 과거부터 현재까지 입법된 모든 법률의 벌칙 규정에 대해서 형벌지수를 도출하여 총량 변화를 분석하고, 형벌지수를 기준으로 법정형이 급상승한 입법 사례를 도출하여 분석했다. 분석 결과 15억원 이하의 벌금형 규정 입법 사례를 제외하면 검토한 사례가 가설1, 2, 3에 부합했다. 일상적 법규정은 장기간에 걸쳐 동일 형태 또는 소수의 군집으로 분류되는 전형적 입법례 확산의 패턴으로 입법되는 것을 텍스트 분석을 통해 확인했다. 또한 일상적 법규정에 대한 선례 답습적 의사결정 경향성을 확인했고, 이로 인하여 발생한 의도하지 않은 부작용들도 발견했다. 파산자 결격사유 규정의 확대‧재생산으로 인한 도산제도의 왜곡, 효과성이 없다고 확인된 법률 규정의 반복된 입법, 행정계획의 비체계적 중첩과 이로 인한 행정부담 발생 및 정책 효과성 저하, 낮은 형량의 행정형벌 규정의 누적적인 증가로 인한 과잉범죄화, 계기적 입법에 의한 과잉형벌화 현상을 발견했다. 한편, 가설2와 3에 관한 분석 과정에서는 법제 의사결정상의 주의 집중은 주로 대선 공약과 관계된 경우, 충격적 범죄 및 대형 사고 발생이 있는 경우, 시간 제약이 있는 상황 등에서 나타나는 것을 발견했다. 가설 2에 부합하지 않는 15억원 이하의 벌금형을 루틴한 의사결정을 통해 입법한 사례는 법률 규정의 일상성·비일상성 속성에 대한 의사결정자들의 인식이 맥락 의존적이기 때문에 나타난 것으로 해석을 제시했다. 유사한 관련법에서 이미 15억원 이하 벌금형을 도입한 입법례가 있었기 때문에, 비록 무거운 법정형이지만 쉽게 입법한 것으로 보인다. 이외에 사례분석 과정에서 발견된 주요한 사항은 다음과 같다. 첫째, 의사결정자가 의식적으로 법제에 관한 조직 루틴을 수정하는 것이 드물게 가능한데, 이 경우에도 현상 유지 편향이 작용해서 루틴 수정이 불완전하게 이루어지는 것으로 보인다. 둘째, 징벌적 손해배상 사례에서는 새로운 입법례의 발생이 법학 학설에 영향을 미쳐 법규범적 제약을 변화시키는 경로가 확인되었다. 셋째, 법제 의사결정과정에서 선대 입법자의 결정에는 반드시 합리적 의도가 있었을 것이라고 가정하고 보는 ‘합리적 입법의도 추정 경향’과 미래의 책임 또는 비난을 회피하기 위해 되도록 현행법을 유지하고자 하는 동기가 작용하는 것을 발견했다. 넷째, 징벌적 손해배상에 대한 법규범의 70년간 변화를 추적해본 결과, 법규범은 예상외로 가변적이며 상대적이라는 점을 알 수 있었다. 이 연구의 이론적 시사점은 첫째, 입법 의사결정이 합리적 의사결정에서 벗어나는 것은 정치적 이유 때문인 것만은 아니며, 행정적‧조직적 원인이 있을 수 있다는 점을 보여준 것이다. 주로 조직화된 무질서(organized anarchy)와 정치과정으로 묘사되는 입법부의 의사결정에도 법제 수준에서는 조직적‧행정적 과정이 작동하고 있으며, 따라서 조직 의사결정 모형을 적용할 수 있다는 점을 보였다. 둘째, 의회의 정책 의사결정에서 비교적 탐구가 덜 된 법제에 관하여 분석한 점도 의의가 있다. 법제의 정책 과정으로서의 위치와 법제관의 역할을 검토했다. 셋째, 정책수단 선택에서 입법례와 법규범적 제약이라는 새로운 요인론을 제시했고, 정책수단 선택의 주체 문제를 환기했다. 넷째, 법률에 대한 정보추출 방식의 텍스트 분석 방법을 개발하고, 법 규정에 대한 클러스터 분석과 같은 양적 방법의 적용을 시도하는 등 법률 관련 연구 및 정책수단론 연구에서 활용할 수 있는 새로운 실증분석 방법을 제시하였다. 이러한 방법론은 실무적으로도 법제 정비 및 규제 개혁에 유용하게 활용될 수 있을 것으로 보인다. 이 연구의 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 입법의 합리성 제고를 위해 국회의원의 희소한 주의 자원이 비정책적 사무로 분산되는 것을 막을 필요가 있다. 둘째, 법제 의사결정은 지금까지 도제식 법기술과 법리적 조언에 주로 의존해 왔는데, 정책 효과성의 논리를 바탕으로 한 법제에 관한 정책학적 분석과 처방 제시가 증대될 필요가 있다. 셋째, 법제에 대한 조직 학습과 피드백을 강화시키고, 법제 지원조직의 역량을 강화할 필요가 있다. 넷째, 사례분석 과정에서 발견된 무비판적으로 답습된 입법례들을 정비해야 한다. 다섯째, 법제 의사결정 루틴의 오작동을 예방하기 위해 국회의원의 주의를 상시적으로 환기할 수 있는 전문가와 비전문가 시민의 역할이 중요하다. Legislative drafting is not one individual's writing task but the organizational decision-making of legislators and their supporters. This paper's research questions encompass 1) how does the National Assembly select provisions to include when designing policies through legislation, and 2) why are those provisions selected. This paper proposes a theoretical framework with two separate modes of decision-making for the National Assembly legislative drafting. When lawmakers are sufficiently attentive, conscious decision-making led by them occurs. However, when there is insufficient attention from lawmakers, legislative drafting via organizational routine results. Each decision-making mode appears to be associated with the available provisions of law. Ordinary provisions that are widely used and without normative problems can be legislated through routine decision-making. Contrarily, unconventional provisions that violate legal norms or have no precedent can only be legislated through attentive decision-making. For this theorization, the concept of legislative drafting was first reviewed, and how legislative drafting is positioned in the policy process was identified. The tendency to emphasize precedents and legal norms unique to legislative drafting practices was also examined. Although the concept of policy instruments is not the same as legal provisions, it is closely related; how the policy instrument theory explains the problem of tool selection in the legislation was analyzed and referenced in the discussion. Related organizational theories were also reviewed. This paper argues that the legislative decision-making of the National Assembly can be explained as an attention-based view of organizational routines. Environmental factors that hinder rational decision-making, including cumulative increases in laws or policies and intensified scarcity of the National Assembly members' attention, were considered. From this theoretical framework, this paper presents three hypotheses on the legislative drafting of the National Assembly. With ordinary provisions, even if there is an error in the provision's preceding legislation, it can be reproduced in the same form through decision-making according to organizational routines. (Hypothesis 1) In legislating unconventional provisions, there should be an event or strong motive for focusing the attention of lawmakers. (Hypothesis 2) If the properties of the ordinary/unconventional provision change dynamically, the decision-making mode changes accordingly. (Hypothesis 3) To test the hypotheses, legal provisions that satisfied the hypothesis-testing conditions were selected, and a qualitative-quantitative triangular case analysis was conducted. Selected provisions included all legislative choices made from the founding of the country in 1948 through the current period. They were compiled using an information-extraction algorithm developed specifically for Korea's semi-structured legislative texts. Various case analysis methods were conducted with data from this 70-year legislative pattern, including process tracing, cluster analysis to classify provision types, and meta-analysis and categorical data analysis to identify changes in legal norms. Through the analyses, the three hypotheses were tested, and the explanatory power of the theoretical framework on which the hypotheses were based was evaluated. The actual practice of decision-making was explored specifically, including exploration of the cases in which the concentration of attention takes place and exploration of the specific shape of the legislative decision-making routine of the National Assembly. Disqualification provisions, mid-and, long-term administrative plans provisions, "same case, same cause immunity," provisions for regulatory jurisdiction adjustment and various administrative punishment provisions were analyzed. Newly invented provisions such as "administrative and financial sanction," and the direct spending provision were also examined. To test hypothesis 3, cases of treble damages provisions, including the forgotten treble damages provision of Trademark Act 1949 were excavated and analyzed. All past legislative cases were reviewed through text analysis. Moreover, for penalty provisions, the total change was analyzed. This was done by deriving the penalty index for the penalty provisions of all laws enacted from the past to the present. Legislative cases in which the statutory punishment rose sharply based on the penalty index were derived and analyzed. An analysis led to the conclusion that the reviewed cases met hypotheses 1, 2, and 3, except for cases of less than KRW 1.5 billion in fines. Text analysis confirmed that ordinary provisions were enacted in the pattern of the proliferation of typical legislative cases and classified into a small number of clusters over a long period. Additionally, the tendency to make ordinary provision decisions based on precedents; unintended side effects were found to have resulted from these choices. Distortion of the bankruptcy system due to the reproduction of disqualification rules for bankruptcy, repeated legislation of a provision confirmed to be ineffective, an unsystematic overlap of administrative plans resulting in administrative burdens and reduced policy effectiveness, and overcriminalization via the accumulation of low-penalty administrative punishment provisions were all associated with the routine decision-making mode. Analysis of hypotheses 2 and 3 found that the lawmakers attention in legislative decision-making was related primarily to Presidential campaign promises, focusing on events such as shocking crimes and major accidents, and time constraints. Cases in which a fine of KRW 1.5 billion or less was legislated through routine decision-making appear to be due to the context-dependent perception of decision-makers about ordinary/unconventional properties of legal regulations. As precedent existed for enacting a fine of less than KRW 1.5 billion in a similar, related law, such a heavy penalty provision was apparently introduced through routine decision-making. In addition, there were unexpected findings during the qualitative case analysis: First, it is rarely possible for decision-makers to consciously modify organizational routines related to legislative drafting. Even in this case, the status quo bias appears to work, and the routine modification is incomplete. Second, in the case of treble damages, analysis confirmed that the occurrence of new legislative precedents affects the theory of law and legal norms regarding the provision. Third, in the legislative decision-making process, the propensity to assume that previous legislators' decisions must have been based on conscious and rational intentions, and the motivation to maintain the current law as much as possible to avoid future responsibility, were revealed. Fourth, from tracking changes in the legal norms for treble damages over 70 years, legal norms were found to be unexpectedly variable and relative. The theoretical implications of this study are as follows. First, legislative decision-making deviates from rational decision-making for political and administrative, and organizational reasons and causes. It was shown that organizational and administrative processes operate at the legislative drafting level in legislative decision-making. It is described primarily as organized anarchy and a political process. Second, the importance of legislative drafting as a policy process, which has been relatively unexplored thus far, was highlighted in the study and analyzed from the perspective of policy science. Third, a new factor of legislative precedent and legal norms was presented within the choices of policy instruments. Fourth, this study raised the question of identifying the subject of policy instrument choice, a question that has often been overlooked in previous studies. Further, the question of whether the logic of policy instrument choice differs depending on the subject arises. Fifth, a new text analysis tool was developed to trace all of the related changes in legislated texts over time using information-extraction algorithms. The policy implications of this study are as follows. First, to make rational legislative decision, the scarce attention resources of the National Assembly members must not be exhausted. Second, since it is difficult to improve the rationality of legislative decision-making with only standardized drafting, standard operating procedures, and interpretive jurisprudence, scientific policy analysis on legislative drafting is required. Third, organizational learning and the capabilities of the legislative support organization must be strengthened. Fourth, provisions that were legislated due to the improper operation of the organizational routine found in this study must also be rectified. Fifth, the roles of policy experts and citizens who can raise alarms and trigger the lawmaker's attention to prevent malfunctions of the legislative routine are critical.

Effect of Ambiguity on Policy Implementation: Comparative Analysis of South Korean Refugee Policy Failure and German Success

강나경 서울대학교 대학원 2021 국내석사

The refugee policy of a state has been studied as an outcome of its domestic political decision. Existing research found two patterns in states’ refugee acceptance: acceptance of refugees for its national economic interests or reluctance of refugees for the fear of disruption of a state’s ethnic homogeneity. However, a state’s refugee policy is not simply an output of domestic politics, but it is an outcome of constant tensions with the principles and norms of the global refugee regime. Considering its policy formation structure with its relations to the international refugee regime, this research applies a modified model of Matland to shed light on the effect of policy ambiguity. It compares the two countries’ refugee policies in the period of each country’s refugee crisis by establishing a firm basis of international refugee regime: South Korean refugee policy (2018-2020), as a case of a policy failure, contrary to German refugee policy (2015-2016), a case of policy success. South Korean policy failure is prompted by a cloud-like refugee status determination process and their access to legal entitlements due to deliberate policy ambiguity. This ambiguity largely appears in discord with the international refugee regime in its definition and categorization in the refugee act. Three major elements prompting policy ambiguity are found: large discretion to the implementation authority, legal fragmentation and contradiction in domestic laws, and the lack of available resources. Conversely, Germany’s clock-like refugee status determination process and their access to legal entitlements fully endorse the international refugee regime’s norms and principles. Moreover, it further crystallized and specified potential ambiguity in the process of internalization in the domestic legal sphere and amendment process. Finally, this research’s finding draws scholarly attention to the necessity to address the effect of deliberate ambiguity on policy failure in the South Korean refugee act by seeking German asylum act as a policy learning model for lowering ambiguity via the legislative process. 난민정책은 국내정치의 결과로 주로 연구되어 왔다. 기존연구에서는 난민정책의 두 가지 패턴을 확인했다. 먼저 일부 국가들은 경제적 측면을 고려하여 국익을 위해 난민을 수용하며 다른 국가들은 민족동질성 파괴를 우려하며 수용을 거부한다. 그러나 한 국가의 난민 정책이 단순히 해당 국가의 국내정치적 결과인 것만은 아니다. 난민정책은 국제 난민레짐의 규범 및 원칙과의 끊임없는 긴장의 산물이기도 하다. 따라서 본 연구는 국제레짐과의 연관성 속에서 정책형성구조를 고려하여 매틀랜드의 수정된 모델을 난민정책에 적용함으로써 모호성이 난민정책에 야기하는 영향을 조명한다. 국제난민체제를 기준으로 사회경제지수와 문화민족동질성은 유사하지만 정책모호성에서 차이를 보이는 한국 (2018~2020)의 실패와 독일 (2015~2016년)의 성공 사례를 비교한다. 한국의 실패는 의도적 정책모호성이 야기한 모호성이 난민지위결정과정과 지위 문제에서 비롯된다. 이러한 정책모호성은 난민법의 정의와 분류에서 국제난민체제와의 불협화음을 보인다. 정책모호성을 야기한 세 가지 요소로는 광범위한 재량권, 다른 국내법과의 충돌, 가용 자원의 부족이 확인되었다. 이와 반대로 독일은 시계처럼 명확하고 체계적인 난민지위결정과정과 지위체계를 운영하며 국제난민체제의 규범과 원칙을 준수했다. 뿐만 아니라, 혼란의 여지가 있는 조항들은 국내법제화 및 개정 과정에서 잠재적 모호성을 없애고 명확히 했다. 이러한 본 연구의 결과는 현재 한국 난민정책의 의도적 모호성이 난민 정책실패에 끼친 영향을 해소하기 위한 학계 주목의 필요성을 시사하며, 입법과정을 거쳐 모호성을 낮춰온 독일의 난민정책을 정책학습의 모델로 확인한다.

THREE ESSAYS ON THE POLITICAL ECONOMY OF INTERNATIONAL TRADE

양일석 성균관대학교 일반대학원 2009 국내박사

Three essays in this dissertation deal with the political economy of international trade. Specifically, they focus on the democratic societies and on how political process affects the determination of trade policy. The first essay considers trade policy in a voting equilibrium with electoral competition. The second one studies trade policy in an equilibrium with post-election legislative bargaining. Finally, the third one compares trade policies across voting equilibria under different electoral rules. Detailed contents in each essay are described below. The first essay analyzes voting equilibrium in a small open economy which has a fixed factor of production. Assuming that the preferences of voters satisfy the single-crossing property, the policy preferred by the median-voter is the unique equilibrium under pure majority rule in the simple electoral competition. When we introduce heterogeneous ideologies of candidates, the tariff level in the voting equilibrium is greater or lower than the normative utilitarian benchmark according to the different groups’ relative densities. The second essay analyzes the trade policy formation in which three politicians with different partisan preferences share office and bargain over trade policy in the small open economy which has a fixed factor of production. We examine three cases which depend on the share of the specific factor and parameters in the closed-rule one-round bargaining. Unlike the related models in the public choice literature, our model illustrates that the location of the centrist party may not be strategically important. As a result, this party may not be a part of the coalition and it is possible that the extreme parties form a coalition. The third essay analyzes the trade policies in the voting equilibria under different electoral rules in a small open economy with a fixed factor of production. Specifically, we consider an economy in which economic rents exist in the long run due to fixed supply of the factor of production. In this economy, voter has its own share of the factor of production. We find that the equilibrium trade policy under proportional elections depends on the sum of product of each group’s density and the group’s share of the factor, and is also affected by parameters under some conditions. However, under majoritarian elections, trade policy in equilibrium depends only on the middle group’s fraction of the specific factor if the middle-share group is dominant in one of the districts.

정책유형에 따른 정책 입법화 과정의 질적비교분석(QCA) : 국회의원 행정부 전문위원의 상호작용을 중심으로

고기동 연세대학교 대학원 2015 국내박사

낙태죄 헌법불합치 결정 이후 개선입법 지연 원인에 관한 연구 : Kingdon의 다중흐름모형을 중심으로

백하영 서울대학교 대학원 2024 국내석사

It has been over four years since the Constitutional Court rendered its decision of nonconformity with the Constitution regarding the Provision on Self-Abortion and Abortion by Doctors of the Criminal Act on April 11, 2019. Despite the fact that almost three years elapsed since the deadline for amendment (December 31, 2020) suggested by the Constitutional Court, legislative improvements have not been implemented yet. The prolonged legislative vacuum has led to social confusion. The existing provisions on abortion in the Criminal Act have practically lost their effect, creating a lack of standards regarding the procedure and permissible scope of abortion. As a result, the rights of women seeking abortion, the fetus, medical professionals intending to perform abortion surgeries, and more broadly, the rights of all citizens living on the basis of the Constitution, are being violated. In this vein, there is a need to explore ways to promote legislative improvements following the Constitutional Court's nonconformity decision and to diagnose the reasons for the delay in legislative reforms. However, previous academic research on abortion has largely been limited to discussing the constitutionality of abortion provisions from a legal perspective, examining reproductive rights of women and the right to life of the fetus from a feminist or religious perspective, or discussing legal improvements from medical perspective. This study applies Kingdon's Multiple Streams Model (1984) to analyze the causes of the ongoing non-decision state regarding abortion policy. It examines the policy process related to abortion from September 2016, when the Ministry of Health and Welfare announced a proposed amendment to strengthen penalties for physicians performing abortion surgery, to present (January 2024). The study comprehensively analyzes various government and civil society documents, newspaper articles, opinion survey results, parliamentary review reports, parliamentary records, academic papers, and books related to the abortion issue. Through the analysis, the Policy Problem Stream, the Policy Alternative Stream, the Political Stream surrounding the abortion issue have been dicussed. Moreover, whether each stream and the Policy Window met the conditions for coupling has been examined. In regards to the Policy Problem Stream, the analysis reveals that the Constitutional Court's decision played a crucial role in focusing social attention on the abortion issue. The attempt by the Ministry of Health and Welfare in August 2018 to strengthen penalties for abortion surgeries intensified the tension between women's right to self-determination and the right to life of the fetus, also leading to concerns about the irrational restriction and punishment of medical practices based on outdated abortion regulations. The subsequent Constitutional Court decision on abortion laws in April 2019 raised new issues, including the timing of when abortion should be permitted, in addition to the previously debated issue of whether abortion should be penalized. Regarding the Policy Alternative Stream, before the Constitutional Court’s decision, there was a call for the abolition of abortion laws, mainly led by women's groups and progressive politicians. After the nonconformity decision, policy alternatives became more diversified. In terms of the Political Stream, there was a national-level atmosphere favoring abortion, and various social groups, including women's groups, medical professionals, and religious groups, took various actions to advocate their positions. However, the pressure for legislative improvements decreased among women's groups after the expiration of the amendment deadline set by the Constitutional Court. Changes in government and legislative composition showed a shift from a women-friendly policy stance under the Moon Jae-in administration, which emphasized the need for policy improvements related to abortion issues, to a less women-friendly approach under the subsequent administration of Yoon Suk Yeol. The analysis of the Policy Problem Stream, Policy Alternative Stream, and Political Stream reveals that the Streams were not ready for coupling. In regards to the Policy Alternative Stream, the tension between the right to life of the fetus and women's right to self-determination lowers the value acceptibility of policy alternatives. Furthermore, there has been a notable absence of a clear policy entrepreneur within the Political Stream. While the Constitutional Court's decision opened the Policy Window for the abortion issue, the lack of prior social consensus resulted in various groups in civil society perceiving the policy problems differently. As a result, all of the policy alternatives proposed at the National Assembly failed to address anyone's concerns effectively. It becomes evident through this study that resolving the current deadlock requires, above all, policy entrepreneurs who can reconcile conflicting opinions and problem perceptions across the society. Based on such reconciliation, social consensus must be reached, thus enhancing the value acceptance of policy alternatives. 2019년 4월 11일 형법 제269조 제1항 자기낙태죄 및 동법 제270조 제1항 중 낙태 수술 의사에 관한 부분에 대한 헌법재판소의 헌법불합치 결정이 내려진 이후 4년 이상의 시간이 흘렀다. 헌법재판소가 제시한 잠정적용 기한(2020년 12월 31일)이 도과된 지 오래이지만, 개선입법은 여전히 이루어지지 못하고 있다. 입법 공백이 장기간 이어지면서, 우리 사회는 혼란을 경험하고 있다. 낙태에 관한 기존 형법 규정이 사실상 효력을 지니지 않게 되면서 낙태 절차와 허용범위 등에 대한 기준이 부재하게 되어 낙태를 희망하는 여성, 태아, 낙태 수술을 시행하고자 하는 의료진, 나아가 헌법의 토대 위에 생활하고 있는 모든 국민의 권리가 침해받고 있다. 이에 따라 헌법재판소의 헌법불합치 결정에 따른 개선입법을 촉진할 수 있는 방안을 모색할 필요성이 제기되며, 그에 앞서 개선입법이 지연되고 있는 이유에 대한 진단이 요구된다. 그러나 낙태 문제를 다룬 그간의 학계 연구는 대부분 법학적 관점에서 낙태죄 규정의 헌법합치성을 논하거나, 여성학적 관점 또는 종교학적 관점에서 여성의 재생산권과 태아의 생명권에 관해 논하는 연구, 혹은 의료적 관점에서 의료법적 개선 사항을 논하는 연구에 국한되어 있다. 이에 본 연구는 Kingdon(1984)의 다중흐름모형을 적용하여 낙태 정책 개선입법이 지연되고 있는 비결정상태의 원인을 분석하였다. 보건복지부가 낙태 수술 의사에 대한 처벌을 강화하는 내용의 의료관계 행정처분규칙 개정안을 입법예고함으로써 낙태 문제에 관한 논쟁이 다시금 점화된 2016년 9월부터 2024년 1월 현재까지의 낙태 문제와 관련된 정책과정을 대상으로, 관련 흐름을 설명할 수 있는 각종 정부 및 시민사회 발표·발간 자료, 신문기사, 여론조사 결과, 국회 검토보고서, 국회회의록, 학술논문, 서적 등의 문헌을 종합적으로 분석하였다. 이를 통해 낙태 문제를 둘러싼 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름을 규명하였으며, 각 흐름과 정책의 창이 흐름 간 결합을 위한 조건을 충족하고 있는지 살펴보았다. 분석 결과 정책문제의 흐름의 경우 헌법재판소의 낙태죄 헌법불합치 결정이 낙태 문제에 대한 사회적 관심을 집중시키는 초점사건으로 기능하였으며, 환류의 차원에서는 2016년 9월에 이은 2018년 8월 보건복지부의 낙태 수술 처벌 강화 시도로 말미암아 여성의 자기결정권과 태아의 생명권 간 긴장관계가 부각되고 현실에 맞지 않는 낙태 관련 규정에 근거하여 의사들의 의료행위를 과도하게 제약하고 처벌하는 것이 불합리한 관행은 아닌지에 대한 문제의식이 촉발되었다. 이후 2019년 4월 헌법불합치 결정이 내려지면서 기존에 낙태 처벌 대 비처벌로 양분되어 있었던 낙태죄 조항에 관한 문제의식에 더하여 낙태 허용 주수를 어느 시점으로 할 것인지가 새로이 문제되었다. 정책대안의 흐름 차원에서는 낙태죄 헌법불합치 결정 이전의 경우 여성계와 진보적 정치인 등을 중심으로 낙태죄 폐지가 주장되었으며, 낙태죄 헌법불합치 결정 이후에는 정책 대안이 한층 세분화되어 여성의 판단에 의한 낙태를 허용할 수 있는 시점에 대한 여러 대안이 제시되었다. 정치의 흐름과 관련하여서는 국가적 차원에서 낙태에 우호적인 분위기가 조성되었으며, 여성계·의료계·종교계 등 다양한 사회 각계의 집단이 각기 자신의 주장을 관철시키기 위하여 다양한 행동을 취하였다. 다만 여성계의 경우 헌법재판소가 제시한 개정시한이 도과된 이후 사실상 낙태죄가 폐지된 효과가 발생하면서 개선입법을 위한 압력을 행사할 유인이 줄어들게 되었다. 한편 정부 및 입법부 구성의 변화 차원에서는 여성 친화적인 정책 기조를 보였던 문재인 정부 하에서 낙태 문제의 정책적 개선 필요성이 제기되었지만, 이후 정권이 교체되고 상대적으로 여성에게 덜 친화적인 윤석열 정부가 2022년 출범하면서 낙태 문제 개선의 동인이 축소되었다. 낙태 문제를 둘러싼 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름을 분석한 결과, 정책대안의 흐름과 정치의 흐름은 흐름 간 결합을 위한 조건을 충족하지 못하고 있었다. 정책대안의 흐름 차원에서는 태아의 생명권과 여성의 자기결정권 간 긴장관계로 말미암아 정책대안의 가치 수용가능성이 낮았으며, 일부 대안의 경우 그 헌법합치성 역시 명확하지 않았다. 정치의 흐름 차원에서는 뚜렷한 정책선도자가 존재하지 않았다. 아울러 헌법재판소의 헌법불합치 결정으로 말미암아 정책문제의 흐름 속에서 정책의 창이 열리게 되었으나, 결정에 앞서 사회적 합의가 선행되지 않으면서 시민사회의 각 집단이 인식하는 정책문제가 여전히 상이하였다. 이에 따라 국회에 발의된 정책대안이 그 누구의 문제의식도 해결하지 못하는 상황이 야기되었다. 본 연구를 통해, 현재의 교착상태를 타개하기 위해서는 무엇보다도 사회 각계의 첨예하게 대립하는 의견과 문제 인식을 조율하는 정책선도자가 필요하며, 이러한 조율을 바탕으로 사회적 합의가 이루어짐으로써 정책대안에 대한 사회일반의 가치수용성이 제고되어야 한다는 시사점을 얻을 수 있다.

Violence Against Women in Kenya : Analysing the Efficacy of Kenyan Legislation, Policy, And Practice on Domestic Violence

키투쿠, 메르시 카틴디 부산대학교 대학원 2023 국내석사

The goal of this research is to analyse the current legislative framework, policy, and practices on domestic violence in Kenya in order to make recommendations for a more holistic approach toward prevention and response. This research recognises that domestic violence in Kenya should be understood within the unique cultural context. Feminist legal and critical theories and African-central explanations of domestic violence are used to examine domestic violence legislation in Kenya and to find and explain their inadequacies and inefficiencies. This research follows a qualitative, anthropological approach, relying on semi- structured interviews of the opinions of twelve respondents from different professions that deal with domestic violence victims to understand the context within which domestic violence legislation and policies are developed and implemented, how and whether women benefit, and what practices affect the implementation of these legislations and policies in the society. The research found five main factors undermining the effective implementation of domestic violence legislation. These factors are gender inequality in a culture where structural patriarchy is the norm, inefficient police and judiciary institutions that delay access to justice for victims and endemic corruption in these institutions, lack of legal and women’s rights awareness within the society, and inadequate Gender-Based Violence (GBV) services and facilities. The research places these study findings within Kenya’s historical and cultural background of domestic violence and proposes policy recommendations for domestic violence mitigation.

해양환경의 통합적 관리에 관한 연구

이한송 연세대학교 대학원 2023 국내석사

In the past, marine environment was managed as part of land environment, but around the 21st century, many related international agreements were signed, drawing keen attention to independence and necessity of marine environment administration. At the same time, management of environment and resource which centered on space was dualized by the Government Organization Act. The Ministry of Environment has supervised the land environment and manages water quality of land, while the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries that has taken charge of the marine environment manages ocean's water quality. However, since the legislation was addressed by area, it causes an overlap between the jurisdiction of the Ministry of Environment and those of the Ministry of Oceans and Fisheries. And a number of mass-produced laws were inefficient. In addition, problems between central administrative agencies led to problems with local governments. Although policies dealing with the management of the marine environment should be implemented to preserve the characteristics of local governments in consideration of the status of the marine environment by region and the implementation conditions of local governments, they are not integrated into consistent policies. In order to solve these problems, there have been discussions on integrating laws and administrative organizations, but the practical problems that the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries and the Ministry of Environment have been separated for a long time and environmental problems are not clearly distinguished still exist. In this regard, the United States, France, and Japan installed and operated an integrative organization as a control tower to implement unified maritime policies. For managing the marine environment efficiently, including the OECD and the EU, an integrated coordination organization is established, while maintaing the administrative organization to reduce the problem of overlapping jurisdictions. Since the environment, such as land, sea, and atmosphere, is deeply related to each other, it is impossible to accurately divide the jurisdiction, so an united coordination body is needed to make comprehensive policies among related agencies. Therefore, literature surveys and comparative law studies were promoted to achieve the goal of improving the marine environment management system. Prior to the discussion, the concept of marine environmental management in Korea was developed through international agreements such as the International Convention on the Prevention of Pollution from Ships (MARPOL73/78), the United Nations Convention on the Law of the Sea, Chapter 21 17, the London Convention, and the London Protocol. The term "marine environment management" means the management of the natural and living conditions of the ocean, and the principle of prior consideration, responsibility for pollutants, joint responsibility and cooperation are the fundamental. Looking at the Constitution, the Marine Environment Management Act and the Framework Act on Environmental Policy, it is found that marine environmental management has been taken relatively and organically because it is categorized as general environment. In other words, the Ministry of Oceans and Fisheries manages the marine environment through spatial policy, ecosystem policy, threat factoe policy, and infrastructure policy based on the the jurisdiction of the Ministry of Oceans and Fisheries' law of the Framework Act on Marine Environment, the Marine Environment Management Act, and the Marine Ecosystem Conservation and Management Act. The Ministry of Environment supervises the environment in eight areas: environmental policy general, environmental health, climate atmosphere, water environment management, water and sewage, natural conservation, resource circulation, and water resources. [There are many policies of the Ministry of Environment that are close to the ocean, such as hot water, seawater desalination, and carbon dioxide underground storage technology development projects (i.e. CCS projects) though marine waste is not to be mentioned] Even though there is Wetland Conservation Act for joint responsibility, relationship between the central and local administration is not clear, making it difficult to divide roles. Korea's central administrative agency for marine environment management is the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries, and the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries has incorporated the marine environment administration, which has been in charge of the Ministry of Oceans and Fisheries since its establishment in 1996. Since then, various laws for marine environment have been enacted and revised, but it has undergone unprecedented separation and integration making it difficult to maintain stability, systemicity, and consistency in policy. This issue results in lack of national system and inconsistent local maritime administrative organizations-Gyeonggi-do, Busan Metropolitan City, Yeosu-si, Jeollanam-do, and Gangneung-si, Gangwon-do. In conclusion, it is difficult to systematically control the domestic marine environment due to the lack of integrated organizations, connectivity of related ministries and limitations in the operation of the actual legal system. Unlike Korea, the U.S. established the National Maritime Commission (NOC), which includes the federal government and related organizations in 2010, that succeeded to the Ocean Policy Commission (OPC) in 2018 and has been operating now. Even if the U.S. regime is replaced, the policy and administrative organization will not change much under the coordination of the Oceanic and Environmental Policy Committee (OPC). It is also found in law because the major maritime administrative institutions, EPA and NOAA, are cooperating based on the Ch.55 SOS 2.0. In addition to France that founded a pan-ministerial maritime committee (CIMer) presided over by the Prime Minister in 1995, Japan launched the General Maritime Policy Headquarters, a comprehensive maritime administrative body chaired by the Prime Minister, to efficiently operate scattered maritime policies. Compared to the United States, France, and Japan, it is difficult to manage the marine environment in Korea at the government-wide level due to legal problems such as overlapped or non-integrated laws. Furthermore, there are concerns about administrative organizational issues such as the disconnection between central and local government and maritime administration biased towards central administrative body. In order to solve this problem, discussions such as the integration of the environmental law system and the reorganization of the administrative organization existed. However, after a long time since the Ministry of Oceans and Fisheries was established, it is impossible to discard all laws, policies, and administrative organizations and start anew due to large and small problems in the existing system. It has no choice but to adapt by constantly reflecting the natural science facts that continue to be revealed and the dynamically changing needs of the people. This is why it is necessary to gradually solve the problems that arise in the existing system while maintaining it. Therefore, while maintaining the current central administrative agency, it is proposed to establish an integrated coordination body under the Cabinet Office by revising the Framework Act on Environmental Policy and the Act on Conservation and Utilization of the Marine Environment. This study was conducted from a public law perspective on the composition plan for the integrated management of the marine environment. 과거의 해양환경관리는 육상환경관리의 한 부분으로 다루어졌지만, 21세기를 전후하여 해양환경에 관련된 국제협약이 다수 체결되며 해양환경관리의 독자성과 필요성이 큰 관심을 받게 되었다. 그러면서 환경 및 자원관리는 공간을 중심으로 「정부조직법」에 의하여 이원화되었고, 육지환경은 환경부가 관리하고 해양환경은 해양수산부가 관리하게 되었다. 육지의 수질관리는 「물환경보전법」에 의해 환경부가 관리하고, 해양의 수질관리는 「해양환경관리법」에 의해 해양수산부가 관리하게 된 것이다. 하지만 공간 중심으로 법제를 분리하였기 때문에 환경부 소관의 환경법 규정과 해양수산부 소관의 해양환경법 규정이 상당히 중복되어 나타나고, 다수의 법률이 양산되면서 효율성이 떨어지게 되었다. 또한 중앙행정기관 간의 문제는 지방자치단체와의 문제로 이어졌다. 해양환경의 관리를 다루는 정책은 지역별 해양환경의 상태와 관련 지방자치단체의 이행 여건 등을 고려하여 지방자치단체의 특성을 살리되 중앙행정기관 정책과의 일관성은 지키는 정책이 실행되어야 함에도 불구하고, 중앙행정기관과 지방자치단체의 정책 및 행정조직도가 상이하여 일관된 정책으로 통합되지 못하고 있다. 이러한 문제들을 해결하기 위해서 법률이나 행정조직을 통합하고자 하는 논의가 존재해 왔으나, 해양수산부와 환경부가 분리된 지 오랜 시간이 흘렀고 환경 문제는 일도양단이 어려워 명확히 구분되지 않는다는 현실적인 문제가 존재하였다. 이와 관련하여서 미국, 프랑스, 일본을 살펴보니 통합해양정책을 펼치기 위한 컨트롤 타워로 통합조정기구를 설치·운영하고 있었다. OECD, EU를 비롯하여 해양환경을 통합적으로 관리하기 위하여 통합조정기구를 설치하고, 행정조직의 전문성은 유지하되 소관 중복의 문제를 줄이는 방식을 취하는 추세이다. 육상, 해양, 대기 등 환경은 서로 깊은 연관성이 있어 소관을 정확하게 나눌 수 없으므로 유관 행정기관 간에 종합적 정책을 수립할 수 있는 통합조정기구가 필요한 것이다. 따라서 해양환경관리 체계 개선이라는 목표를 달성하기 위하여 문헌조사, 비교법적 연구를 추진하였다. 논의에 앞서 우리나라 해양환경관리 개념은 선박으로부터의 오염방지를 위한 국제협약(MARPOL73/78), 유엔해양법협약, 리우회의에서 채택한 의제21 제17장, 런던협약 및 런던 의정서 등의 국제협약을 통하여 발전하였다. ‘해양환경관리’란 해양의 자연 및 생활상태를 관리하는 것이며, 사전배려의 원칙, 오염원인자책임의 원칙, 공동부담의 원칙, 협력의 원칙을 기본원칙으로 한다. 또한 헌법과 「해양환경관리법」, 「환경정책기본법」 등을 살펴보면 환경에서 해양환경을 따로 구분하지 않고, 해양환경관리 또한 상대적이고 유기적으로 보고 있음을 알 수 있다. 보다 상세히 살펴보면 우선 해양수산부는 공간 정책, 생태계 정책, 위협요소 정책, 인프라 정책을 통해 해양환경을 관리하고 있고, 정책의 기본이 되는 해양수산부 소관의 법률은 「해양수산발전 기본법」, 「해양환경 보전 및 활용에 관한 법률」, 「해양환경관리법」, 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」이 있다. 환경부는 환경정책일반, 환경보건, 기후대기, 물환경관리, 상하수도, 자연보전, 자원순환, 수자원 등 8개 분야로 환경을 관리하고 있으며, 그중 「환경교육의 활성화 및 지원에 관한 법률」, 「폐기물관리법」, 「자연공원법」이 해양수산부 소관의 법률과 중복된다. 환경부의 정책 중에는 온배수, 해수 담수화, 이산화탄소 해양지중 저장 사업(이른바 CCS 사업)과 같이 해양과 밀접한 것이 상당수 존재하며, 해양폐기물처럼 공백이 예상되는 부분도 있다. 공동소관으로는 「습지보전법」이 있으나, 중앙행정기관과 지방자치단체 간의 관계가 명확하지 않아 역할 분담이 어려워질 가능성이 있다. 우리나라 해양환경관리의 중앙행정기관은 해양수산부이며, 해양수산부는 1996년 창설 이후 기존 환경부가 담당하고 있던 해양환경행정을 해양수산부의 소관 업무로 편입시켰다. 이후 해양환경관리를 위한 다양한 법률이 제·개정되었지만, 유례없는 분리와 통합을 겪으며 정책적으로 안정성, 체계성 그리고 일관성을 유지하게 어렵게 되었다. 이는 지방자치단체로도 이어져 경기도, 부산광역시, 전라남도 여수시, 강원도 강릉시의 해양행정조직이 일관화되어 있지 않아 범국가적인 체계성이 부족해 보인다. 결론적으로 통합적 기구의 부재로 인한 관련 부처의 업무 연계성 부족, 실제 법제도 운영상 한계 등으로 인하여 국내 해양환경이 체계적으로 관리되기 어려운 현실이다. 이런 우리나라와 달리, 미국은 연방정부와 관련 조직이 참여하는 국가해양위원회(NOC)를 2010년에 백악관에 설치하고, 2018년에는 해양정책위원회(OPC)로 계승하였고 현재까지 운영하고 있다. 미국은 정권이 교체되더라도 해양환경정책위원회(OPC)의 조율하에 정책과 행정조직의 기조는 큰 변화가 없다. 이는 법률에서도 마찬가지임을 알 수 있는데, Ch.55 SOS 2.0법을 근거로 주요 해양행정기관인 EPA, NOAA가 협력하고 있기 때문이다. 프랑스는 1995년 총리 주재로 범부처 해양위원회(CIMer)를 설치하였으며, 일본은 2008년 해양기본법 제정과 동시에 총리가 위원장이 되는 종합해양행정기구인 종합해양정책본부를 출범시켜 산재되어 있는 해양 관련 정책을 효율적으로 운영하고 있다. 미국, 프랑스, 일본과 비교하였을 때 우리나라 해양환경관리는 범정부 차원의 단일한 대응이 어렵다. 소관 법률이 중복되거나 통합적 법률이 존재하지 않는 경우 등 법률에 문제가 있는 경우가 존재하기 때문이다. 또한 중앙행정기관과 지방자치단체의 단절, 중앙행정기관 위주의 해양행정 등 행정조직상 문제도 있다. 이러한 문제를 해결하기 위하여 환경법체계의 통합, 행정조직의 개편 등의 논의가 존재하였다. 하지만 해양수산부가 출범한 지 오랜 시간이 흐른 현재, 해양환경 관련 법체계도 세부적으로 마련되어 있어서 기존의 체계에 크고 작은 문제를 이유로 모든 법률과 정책, 행정조직 등을 폐기하고 처음부터 새롭게 시작하는 것은 불가능하다. 계속해서 드러나는 자연과학적 사실과 역동적으로 변화하는 국민의 요구를 끊임없이 반영하면서 적응해 나갈 수밖에 없는 것이다. 이것이 바로 기존의 체계를 유지하면서 그 속에서 발생하는 문제를 점진적으로 해결해야 하는 이유이다. 따라서 현재 중앙행정기관은 그대로 유지하되, 「환경정책기본법」과 「해양환경 보전 및 활용에 관한 법률」의 개정을 통한 통합조정기구를 국무조정실 산하에 설치하여 해양환경관리의 전문성을 높이고, 지방자치단체와의 유기적 체계성을 높이는 방안을 제안한다. 이 연구는 해양환경의 통합적인 관리를 위한 구성방안에 대하여 공법(公法)적인 시각에서 진행되었다.