지방자치제도가 주민의 삶의 질에 미치는 영향 : 경상남도 거제시를 중심으로 = Impact of Local Autonomy System on the Quality of Life of Residents : focusing on Geoje City, Kyungnam Province

국문 초록 (Abstract)

지방자치는 일정 지역의 주민들이 자치권을 행사하는 지방자치단체를 구성하고, 스스로의 참여와 의사결정을 통해 지역문제를 해결함으로써 주민들의 복리를 실현하고자 하는 활동을 의미한다. 이 정의에는 지방자치의 중요한 요소들이 포함되어 있는데, 그 중 제도적 수단을 살펴보면 ‘자치권을 행사하는 지방자치단체를 구성하고, 주민 스스로의 참여와 의사결정을 통해’라는 표현이 중요하다. 즉, 지방분권과 주민참여가 지방자치의 핵심수단이라는 뜻이다. 지방자치는 이러한 지방분권과 주민참여를 통해 궁극적으로 주민의 삶의 질을 높이는 것을 목적으로 하고 있으며, 지방자치의 활동과 성과가 지역주민의 삶의 질 향상에 어떤 영향을 미치는지를 파악하는 것은 지방자치의 경쟁력을 확인하는 중요한 지표가 될 수 있다.
1991년 지방의회 의원을 선출하여 지방의회가 구성됨으로써 부활된 지방자치제도는, 1995년 지방자치단체장을 주민들이 직접 선출함으로써 제도적 기틀을 갖추게 되었다. 우리나라의 지방자치제도 실시는 헌법을 만들던 1948년에 이미 지방자치의 발판을 마련하였으나, 정부수립 이후 사회적 혼란과 한국전쟁을 겪게 되면서 1952년에 지방자치를 실시했다. 그러나 1961년 군사쿠데타에 의해 지방자치는 중단되고 말았다. 1987년 민주화과정을 통해 헌법이 개정되고, 그동안 유보되어왔던 지방자치가 1991년 다시 시행하게 되었다. 실로 30년 만에 이루어지게 된 지방자치제의 부활이었다. 이러한 과정을 거쳐 지방자치가 시행된 지 26년이 흘렀다. 지방자치법이 제정된 것도 68년이나 되었다. 그러나 지방자치가 제대로 시행되고 있는가에 대한 회의적 시각이 존재하고 있고, 비판의 목소리가 계속 이어지고 있다. 이것은 지방자치가 지역주민의 삶의 질에 긍정적인 영향을 미친다는 확신이 부족하기 때문이다.
이러한 배경에서 시작된 본 연구의 목적은 다음과 같다. 첫째, 지방자치가 지방분권과 주민참여의 측면에서 그 제도적 성과를 이루어내고 있는지 면밀히 평가하고자 하였다. 둘째, 지방자치가 지방분권과 주민참여에 의해 주민들의 삶의 질 향상에 어떻게 기여하고 있는지 실증적으로 규명하고자 하였다.
본 연구목적을 달성하기 위해 우선 지방자치의 제도적 성과가 지방분권과 주민참여의 측면에서 어떻게 파악되는지에 관한 이론적 고찰을 수행하였으며, 다음으로는 선행연구 고찰을 통해 지역주민의 삶의 질을 어떻게 측정하고 조사되는지를 검토하였다. 그리고 이러한 이론적 고찰을 바탕으로 지방자치의 성과가 지역주민의 삶의 질 만족에 미치는 영향의 정도를 검증하였다.
경상남도 거제시에 거주하는 공무원과 일반주민을 대상으로 지방자치 성과에 대해 인식하고 있는 수준을 알아보기 위해 2015년 5월부터 7월까지 설문조사를 실시하였다. 설문조사 결과를 분석해 보면, 거제지역 주민들은 지방분권이 매우 중요(4.07)하다고 응답한 반면, 실행(2.98)은 그다지 잘 되지 않고 있다고 평가하였다. 주민참여도 비슷하여 매우중요(4.03)하다고 응답한 반면, 실행(3.09)은 그다지 잘 되지 않고 있다고 평가하였다. 즉, 일반주민들은 지방자치의 핵심인 지방분권과 주민참여의 중요성을 높게 평가하면서, 현실적으로 실행도는 낮다고 인식하고 있는 것이다.
지방자치의 중요도와 실행도를 공무원과 일반주민 집단으로 구분하여 비교분석해보면 결과는 더욱 흥미롭다. 먼저, 공무원이 생각하는 지방분권의 중요성(4.4)은 일반주민이 생각하는 중요성(3.79)보다 유의하게 더 높았다. 그에 반해 주민참여의 중요성에 대해서는 두 집단 사이에 유의한 차이가 없었다. 그런데 지방분권의 실행도에 대해서는 두 집단 간 유의한 차이가 없지만, 주민참여의 실행도에 대해서는 일반주민(2.69)이 공무원(2.96)보다 더 낮게 평가하고 있었다. 즉, 공무원은 지방분권의 중요성을 더 높게 생각하는 반면, 주민참여의 실행도에 대한 불만은 공무원보다 일반주민이 훨씬 높은 것이다.
공무원과 일반주민이라는 두 집단 간 인식의 차이는 삶의 질에 끼친 영향에서도 나타난다. 삶의 질 수준에 대해 공무원들은 평균 3.23으로 다소 높게 평가한 반면, 일반주민들은 평균 3.03으로 다소 낮게 평가하였다. 이 둘 사이에 t-검증을 한 결과, 통계청이 제시한 주민들의 삶의 질에 영향을 미치는 11개 항목 중에서 8개 항목이 유의한 차이를 보였다. 이 두 집단을 합쳐 회귀분석을 한 결과, 지방자치의 실행도를 높게 평가할수록 주민들의 삶의 질이 향상된다는 점이다. 이에 대해서는 여러 가지 해석이 가능하다. 먼저, 공무원들은 지방행정의 업무를 실제로 담당하기 때문에, 중앙집권과 지방분권이 얼마나 다른지를 실감하고 있다. 그에 반해 일반주민들은 자신의 의견이 행정적 결정에 반영되는 것이 아니기 때문에, 지방자치제의 행정 행위들이 중앙정부에 의한 것인지, 지방자치단체에 의한 것인지를 잘 구분하지 못한 것으로 보인다. 이로 인해 지방분권 실행도는 높게 평가한 반면, 주민참여 실행도는 매우 낮게 평가한 것으로 나타났다.
이러한 조사결과는 지방자치의 제도적 성과에 대해 공무원과 지역주민 사이에 인식의 차이가 있음을 보여주는 것이다. 특히 주민참여는 주민들의 요구(중요도)보다 실행되지 않고 있음을 보여준다.
거제시 지역의 지방분권 및 주민참여 수준은 IPA 매트릭스 상에서 제1사분면(중점개선영역)에 위치하고 있다. 즉, 중요도가 높음에도 불구하고 실행도가 낮은 것으로 평가된 것이다. 이는 지방분권과 주민참여라고 하는 지방자치의 제도적 측면에서 시급한 개선이 필요하며, 이와 관련한 추가적인 자원투입이 필요함을 시사해 주는 결과라 할 수 있다. 지방분권의 세부요소로서 입법권, 행정권, 조직권, 재정권, 계획권 등 5개 부분에 대한 IPA 매트릭스 분석 결과에 따르면, 공무원과 일반주민 모두 중요도와 실행도 차원에서 3.0 이상의 응답치를 보여 제2사분면(현상유지영역)의 왼편에 집중 위치하는 것으로 나타났다. 즉, 지방분권의 제도적 개선에 있어서 그 중요도만큼은 아니지만, 상대적으로 실행도 수준이 높게 나타나고 있음을 보여주는 것이다. 이에 따라 지금과 같은 수준 또는 현재의 방향대로 계속 추진되어야 함을 시사해 주고 있다. 그 중에서도 재정분권은 중요도가 가장 높음에도 불구하고 실행도는 가장 낮은 것으로 파악되어, 중요도와 실행도 사이의 IP 격차지수가 가장 크게 나타나고 있다. 지방자치의 내실화를 위한 전략적 개선의 초점으로써, 지방분권의 제도개선 중에서도 재정분권의 실행도 개선이 가장 시급하게 추진될 필요가 있음을 보여주고 있다.
지방자치 성과로 인한 인식개선이 지역주민의 삶의 질 만족에 미치는 영향에 대해, 지방의회 의원 및 지방자치단체장의 선출이 중요하다는 인식의 개선정도에 관한 지방선거 중요도 인식은 지방자치 자체 혹은 그 성과에 대해 부정적인 인식이 커질수록 높아지는 경향을 보였다. 지방자치 관심도 인식은 구체적인 삶의 질에 대해서는 지방자치의 실천적 성과와 밀접하게 연관되어 있는 사안이기 때문에 인식개선 요인보다는 제도적 성과요인이 더 직접적인 영향관계에 있음을 시사해 주고 있다.
거제지역 주민들의 지방자치제도에 대한 인식은 삶의 질에 미치는 영향요소로서, 향후 지방자치 정책에 많은 시사점을 제시해 주고 있다.
첫째, 지역주민들의 경제적 만족에 영향을 미치는 요인들에 대한 다중회귀분석 결과에 따르면, 지역주민의 직업이나 소득 등 경제적 만족을 긍정적으로 증가시키는 데에 있어서 제도개선 성과요인들이 인식요인에 비해 상대적으로 더 큰 영향을 미치고 있음을 시사한다.
둘째, 생활여건 만족에 대한 거제지역 주민들의 만족도는 지방분권과 주민참여와 같은 제도개선이 실질적으로 실행될수록, 지역주민의 생활여건 만족이 긍정적으로 개선될 것임을 시사해 주고 있다.
셋째, 지역사회 만족에 대한 거제지역 주민들의 만족도는 지역사회에 밀접한 영향을 미치는 지방자치에 대한 관심이 많을수록, 그리고 그러한 지방자치에 대한 주민참여가 중요하다고 인식할수록 지역사회에 대한 만족과 애착이 증가할 것임을 시사해 주고 있다.
넷째, 거제지역 주민들의 전반적인 만족수준은 지방자치 성과요인 중 인식개선 요인에 해당하는 지방자치 관심도가 증가할수록 지역주민의 전반적인 만족이 높아지고, 제도개선 성과가 높아질수록 만족수준도 향상될 것임을 시사하고 있다.
지방자치의 가장 기본적인 제도적 수단이 그 중요성에 비해 제대로 실현되고 있지 않다는 것은, 지방자치의 결과보다 그 과정을 더 중요시해야 함을 증명해 준다. 즉, 표면적으로 나타나는 지방자치단체의 성과-예산 확보 등에 집착할 것이 아니라, 진정한 의미의 지방자치를 이루기 위해서는 지방분권과 주민참여가 이루어질 수 있는 정책들을 수립하고 실행해야 하고, 이것이 지방자치에 대한 지역주민의 인식개선에 영향을 미침으로써, 궁극적으로 지역주민의 삶의 질 향상에 기여할 수 있도록 운영되어야 한다.
지방자치가 헌법이 추구하는 자유민주주의 국가 운영을 위해 중요하다는 점을 고려한다면, 지방자치제도의 개선을 통해 주민들의 삶의 질 향상을 위해 법과 제도를 변화시켜야 한다. 지방자치가 시행된 지 26년이 지난 현 시점에서, 지방자치에 대한 냉정한 평가와 함께 개선방안을 모색해 나가야만 한다.
주제어: 지방분권, 주민참여, 지방자치제도, 삶의 질, 거제시

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Local autonomy means activities of residents in a certain area to make a local authority with self governing power and to solve local problems through self participation and decision-making in order to increase the welfare of the residents. This definition includes some important factors of local autonomy, and the expression, "to make a local authority with self governing power.....through self participation and decision-making" is important in the sense of institutions. That is to say, decentralization of power to local and residential participation are the essential methods of local autonomy. As increasing the quality of life through decentralization and residential participation is the ultimate aim of local autonomy, analyzing how the activities and performance of local autonomy are influencing the quality of life is important to see the competitiveness of local autonomy.
The local autonomy began in 1991 when the local congress was formed by residential election with the revived institution for local autonomy, and the residents firstly elected the local governor in 1995. Though the legal base for local autonomy was made in 1948 when the constitutional law was made, the implementation was delayed until 1952 when the Korean war was still going on. This local autonomy, however, was again stopped by the military coup d'etat in 1961. After the constitutional law was amended thanks to democratic movement in 1987, such delayed local autonomy was resumed in 1991. It was reborn after 30 years. Anyhow, 68 years have passed after the original law on local autonomy was made. But there are still skeptical views on whether the local autonomy is implemented well, and critical voices are continuing. It may be because there is not enough confidence that local autonomy is improving the life quality of the local residents.
With this background, the aims of this study are as follows. The first aim is to closely assess the institutional outcomes of the local autonomy in the view of decentralization and residential participation. The second aim is to see how the local autonomy is contributing to the quality of life through decentralization and residential participation.
For these aims, first of all, theoretical review was conducted on institutional outcomes of local autonomy and its two factors, decentralization and residental participation. Then, the previous studies were reviewed on how to measure the quality of life. Lastly, questionnaire survey was conducted for the residents and public officials in Geoje City, Gyung Nam Province, in order to prove how the institutional outcome of local autonomy is influencing the residential quality of life. Questionnaire survey was conducted from May to July 2015 in order to see the level of recognition on local autonomy outcome by public officials who are providing the local autonomy administration services and residents who are provided the services.
According to the questionnaire survey results, the citizens (poblic officials and general residents together) in Geoje City is regarding the decentralization is very important (4.07), but they think the implementation level of decentralization is not very high (2.98). They also assessed the residential participation is very important (4.03) while the level of implementation is not very high (3.09). That is to say, the citizens are thinking that although the decentralization and residential participation, the two essential components of local autonomy, are very important, these factors are not very well implemented in their region.
The comparison between the group of public officials and general residents on this questionnaire is more interesting. Firstly, the importance of decentralization by public officials (4.4) was significantly higher than by general residents (3.79). But, there was no significant difference on the importance of residential participation between the two groups. And the implementation level of residential participation by residents (2.69) was significantly lower than by public officials (2.96) while there is no significant difference on the importance level of residential participation. That is to say, while the public officials are more concerned on decentralization, the general residents are more dissatisfied on residential participation.
The difference between two groups of public officials and general residents was also found in the influence of local autonomy on the quality of life. The public officials' assessment of their own life quality (3.23) was higher than that of the general residents (3.03). Among the 11 factors of life quality, there were significant difference in the levels of 8 factors between the two groups. Regression analysis showed that level of life quality increases as the assessment on implementation level of local autonomy increases. There can be various interpretation of this result. Firstly, the public officials know well how the centralization and decentralization is different, as they are working on it everyday. But the general residents do not know the difference of the centralization and decentralization well, as their opinions are not applied the real administration process. That's why the implementation level of residential participation is very low while the level of decentralization is comparatively high by the general residents.
These results show that there are big differences between the two groups of public officials and general residents on their recognition of local autonomy. Especially, the level of implementation of residential participation is much lower than the level of its request (importance).
The level of decentralization and residential participation is located in the first quadrat of IPA (Importance Performance Analysis) matrix. That is to say, the level of implementation (performance) is low while the level of importance is high. It means that institutional improvement on local autonomy is urgently needed and resources should be invested for the improvement. The five detailed factors of decentralization - employment, administration, organization, planning, and finance - were all located in the second quadrat of the IPA matrix, as their level of implementation and performance (importance) were all bigger than 3 point. That is to say, their level of implementation is comparatively high, though not higher than their level of importance. So, their level should be improved or at least maintained. Among them, the difference of importance and performance level on the financial decentralization was the biggest, as the performance level is much lower than the importance level. Thus it means that the level of implementation in the area or financial decentralization should be improved urgently.
The recognition on the importance of local election has a tendency of increasing when the negative recognition on local autonomy increases. That is to say, many people think that electing a good local governor is very important to improve the local autonomy. As the life quality is closely related with implementation level of local autonomy, institutional improvement is more needed than improvement of recognition.
These results have various meanings for policies on local autonomy.
Firstly, the economic satisfaction such as jobs and income is more influenced by institutional factors than recognition factors.
Secondly, the satisfaction level of residents on life condition was increasing when the implementation level of local autonomy was increasing. It means, local autonomy will improve residents satisfaction on life condition.
Thirdly, the satisfaction on local society of the residents will increase when their interest of local autonomy (which influence the local society) increases, and when their recognition on the importance of residential participation increases.
Fourthly, residents' satisfaction on life condition was increasing when the recognition factors (interest in local autonomy) was increasing. So it means that when the performance level increases, the satisfaction level will increase, too.
The fact that the basic factors of local autonomy is not well implemented compared to its importance proves the truth that the process of the local autonomy is much important than its results. We should not focus on the superficial outcomes of autonomy-such as the budget scale-, but focus on the real factors of autonomy- decentralization and residential participation. We have to prepare and implement policies for the decentralization and participation. This will influence the recognition of the residents and will improve the life quality in the end.
With the consideration that local autonomy is an important value for liberal democratic nation, pursued by our constitutional law, we have to improve the law and institution to increase the life quality of the residents through the institutional improvement of local autonomy, is the time to assess the reality of local autonomy and to seek how to improve it.
Keyword : Decentralization, Participation of residents,
Local government system, life quality, Geoje City

목차 (Table of Contents)

• 국문요약
• 제1장 서 론=1
• 제1절 연구의 목적=1
• 제2절 연구의 범위와 방법=3
• 제2장 이론적 논의 및 선행연구 검토=5
• 제1절 지방자치의 의의=5
• 1. 지방자치의 개념=5
• 2. 지방자치와 지방분권=8
• 3. 지방자치와 주민참여=10
• 제2절 지방자치의 성과=14
• 1. 지방자치제도의 특성=14
• 2. 지방분권의 성과와 과제=24
• 3. 주민참여의 성과와 과제=31
• 제3절 지방자치와 지역주민의 삶의 질=35
• 1. 삶의 질 개념과 관점=35
• 2. 지역주민 삶의 질에 대한 측정지표=40
• 제4절 지방자치 성과에 대한 선행연구 검토=47
• 1. 선행연구 검토=48
• 2. 지방선거 중요도와 지방자치 관심도에 대한 인식=52
• 3. 지방분권과 주민참여에 대한 인식=53
• 4. 지방자치의 중요도와 실행도 : IPA 분석=56
• 제3장 연구조사 설계=61
• 제1절 분석의 모형과 가설의 설정=61
• 제2절 분석모형의 변수설정 및 조작화=65
• 1. 지역주민 삶의 질 만족=65
• 2. 지방선거 중요도와 지방자치 관심도=66
• 3. 지방분권과 주민참여=67
• 제3절 분석방법 및 측정의 신뢰도와 타당도=68
• 1. 분석방법=68
• 2. 측정의 신뢰도와 타당도=69
• 제4절 표본특성=74
• 제4장 지방자치제도에 대한 주민의 인식수준=76
• 제1절 경상남도 거제시 지방자치 현황=76
• 제2절 지방자치 실태에 대한 인식조사=80
• 1. 지방자치 운영성과=80
• 2. 지방선거 중요도와 지방자치 관심도 분석 결과=89
• 3. 지방분권과 주민참여 분석 결과=92
• 4. 주민의 삶의 질 만족도 분석 결과=95
• 5. 지방자치제도 성과 인식 IPA 분석 결과=97
• 제5장 인과관계 분석 결과=104
• 제1절 예비분석=104
• 1. 기초통계량 및 상관관계 분석 결과=104
• 2. 집단 간 평균차이 분석 결과=107
• 제2절 다변량 분석=113
• 1. 경제적 만족=114
• 2. 생활여건 만족=116
• 3. 지역사회 만족=118
• 4. 전반적인 만족=121
• 제3절 종합논의=123
• 제6장 결 론=128
• 참고문헌=133
• 1. 국내문헌=133
• 2. 국외문헌=139
• 부 록(설문지)=141
• ABSTRACT=147

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