참여정부 당정분리 개선방안에 관한 연구

김경록 연세대학교 행정대학원 2005 국내석사

참여정부는 초당적 국정운영과 정치개혁 선도 등을 표방하며 정치적으로는 당정분리를 정책적으로는 당정협의를 준수하고 있다. 그러나 여권 구심기능 약화에 따른 내부결속 이완과 정국부담 가중 등의 부작용이 나타나고 있어 보완이 필요한 상황이다. 문민정부 이후 국민의 정부와 참여정부를 거치면서 대통령과 국회의 관계는 자의반 타의반으로 커다란 변화를 겪고 있다. 과거 권위주의 시절 대통령의 일방적 우위로 특징져졌던 양자간 관계는 민주화 과정을 거치면서 상호 대등관계로 변화하고 있다. 게다가 소위 ‘분점정부’ 현상이 빈번하게 발생하면서 양자간 관계는 때로는 극한 대립과 그에 따른 국정 공백의 현상까지 보여왔다. 김욱, “대통령-의회 관계와 정당의 역할,” ??의정연구?? 제8권 제2호(2002), p. 6.이러한 문제를 보완한다는 취지 하에 노무현 대통령은 여당 출신 의원인 이해찬 총리를 임명하고 복수차관제 도입을 추진하면서까지 분권적 국정운영 실험을 모색하고 있다. 그럼에도 불구하고 여전히 많은 정치 전문가들은 우려를 표하고 있으며 새로운 발전 방향을 모색해야한다는 데 공감대가 형성되어 있다.이 논문에서 ‘당정분리’는 대통령의 여당에 대해 공천 등 정치적인 ‘당무 불관여’와 동시에 정책적인 ‘당정협의’를 동시에 내포한 용어라고 보는 것이 합당하다. 정부나 여당, 대통령이 당과 정부의 관계가 당정협의를 실행하고 있음에도 불구하고 당정분리를 표방하는 것은 과거 권위주의체제하에서 여당이 제왕적 총재인 대통령의 명에 의해 일사불란하게 움직였던 것에 대한 국민들의 거부감 때문이다. 당정협의는 과거 권위주의체제하에서도 이루어져 왔었다. 공화당 창당 주역들에 의해 도입되어 이어져왔다. 문민정부 이후 당정협의는 더욱 공고해졌으며 참여정부에서는 법률안과 주요 정책안이 당정협의 과정을 거치지 않고 대통령의 이름으로 국회에 상정되는 경우는 없다. 이와 같이 한국에서 정당의 민주화가 진행되는 과정에서 당정분리는 대통령의 중립적 국정운영과 대통령제 하에서 대통령을 배출한 여당의 책임정치라는 상반되는 의미를 동시에 담고 있는 것이다. 야당과의 건전한 관계정립까지 포함되어 있다는 점에서 ‘당정분리’는 매우 중의적인 용어임에 틀림없다.이 논문에서는 우선 당정관계의 역사적 추이 및 재정립 필요성을 검토해 볼 것이다. 역대정부는 당정일체체제에 따른 구조적인 병폐를 양산해 왔다. 5共까지는 정당이 정권보좌 역할에 충실했고, 6共이후 당정분리 요소가 일부 도입되었으나 당총재로서 대통령의 영향력이 유지되어 왔다. 대통령이 행정부와 당운영을 총괄함으로써 제왕적 대통령제?정경유착?파벌정치?수동적 정당문화 등 각종 폐해가 심화되었다.그리고, 참여정부 출범이후 당정관계 운영 실태를 살펴보고 문제점들을 제시할 것이다. 참여정부에 관심을 두고 논의하는 이유는 참여정부 출범을 계기로 새로운 당정문화 설립 여건이 성숙되었다고 평가할 수 있기 때문이다. 노무현 대통령은 당총재직을 포기하고 平당원 자격을 유지함으로써 정치권 자정 및 정치개혁을 선도할 수 있는 명분을 확보했다. 또한, 사회전반의 공개?투명화로 탈권위주의 분위기가 확산, 새로운 정당문화 및 당정관계 창출을 위한 국민적 동감대가 형성된 점이나 17대 총선 결과 분점정부 형태가 깨지고 여대야소 의회가 구성되고 의원 출신 장관과 총리를 임명하여 분권적 국정운영을 실험하고 있는 것도 특이할 만하다.참여정부는 당정분리를 통해 정당의 자율?자립성을 확대하고 대통령은 국정에 전념하는 정치적 토대 구축을 시도하려 하고 있다. 청와대는 초기에 여와 야를 대상으로 초당적 협력관계를 모색하였으나 여당 내 소외감과 야당의 정략적 공세 등으로 성과가 저조하게 나타났다. 행정부도 원활한 정책추진을 위해 여야를 대상으로 입법지원 등에 나서고 있으나 친여정서?대야채널 미흡 등으로 여당편중 성향이 드러난 것도 사실이다.이는 새로운 제도 도입에 따른 과도기적 문제점을 표출하고 있다고 분석 할 수 있다. 첫째, ‘여당 = 대통령당’이라는 관념이 고착되어 이러한 인식을 전환하는데 한계가 있었다는 점을 들 수 있다. 둘째, 여당과 대통령간 당정분리원칙 미정립으로 인해 여당인사들의 정권에 대한 소외감이 심화되고 정책?여론수렴 기능의 부실에서 국정추진력이 약화되었다는 점이다. 셋째, 여?야?정간 협조채널 부재, 청와대 ? 행정부의 지원 역할 미흡 등으로 참여정부 정국운영 부담이 가중되었다는 것이다. 넷째, 정치권내 대화?타협문화 부재 및 여당의 자율?자립성 한계 등의 제도?관행적 여건으로 당정분리 문화 정착이 지연되고 있다는 점도 과도기적인 문제점으로 지적할 수 있다.이러한 우리나라의 문제점을 보완하고 대안을 찾기 위해 미?프랑스 등 선진국의 당정 및 시사점을 검토해볼 것이다. 미국(삼권분립)?프랑스(이원집정부제)의 대통령은 평당원 자격으로 여당과 연결고리를 갖되 미국은 당운영에 실질적 권한이 없는 반면 프랑스는 당무에 적극 개입하는 차이점을 지니고 있다. 국정운영과 관련 미국은 삼권분립을 기초로 초당적 운영을, 프랑스는 다수당과의 권력분산을 통한 연정을 추진한다. 정당제도 측면에서 양국가 공히 재정적 자율성을 확보한 가운데 미국은 중앙당이 없는 원내중심 정당체제인 반면 프랑스는 중앙당 당대표(당무)와 원내총무(국회) 분리체제를 가동하고 있다. 이러한 사례에서 대통령?행정부의 정치 중립성 확보와 정당의 자율?자립성확대를 통한 정당문화 개선이 건전한 당정관계 설립의 전제조건임을 발견할 수 있을 것이다.마지막으로 우리나라에 적합한 당정관계 수립을 위한 보완방안을 마련해 보고자 했다. 여당과 야당에 대한 선별적인 관계정립과 당정분리에 대한 명확한 개념 정립 및 ‘대통령의 당무 불관여’ 및 ‘초당적인 국정운영 및 삼권분립’원칙 등 행동규범을 제시하며, 책임정치 구현 차원에서 여권 당적을 보유하되 당 재정?인사에는 관여하지 않고 정책중심의 공조는 강화하는 방안을 모색하고자 한다. 그리고 청와대?여당간 인적 교류 확대 등으로 여권공동체 의식을 제고하며 야당과는 정례?비정례 정책협의 강화 및 현안 발생시 야당지도부 대상 수시 정책설명회 개최 등으로 신뢰를 제고하고, 현재 국회에서 거부되어 이뤄지지 못하고 있으나 청와대 내부나 향후 부처에 야당출신의 비중있는 인물을 영입해 업무협조 내실화를 통해 교류를 강화하며 초당적 국정운영 의지를 과시할 필요가 있음을 알아본다.아울러 청와대 ? 행정부의 역할 재정비 및 정치적 중립성 확보가 필요하다. 이해찬 총리 취임 이후 시험하고 있는 대통령은 큰 틀을 국정방향 제시 및 국민 대상 정치에 주력하고 국무총리가 정치적 중립을 내세워 국정실무 주도하고, 청와대 정무기능을 국무총리실 중심으로 확대 개편하고 청와대 ? 행정부 ? 정치권과의 컨트롤 타워 기능도 강화하는 방안 등이 주요 대안이 될 것이다.또한, 국무총리가 여야대표와의 정례협의 창구를 개설하여 중립적 국정운영을 리드하고 행정 각 부처도 국회 상임위별 전담 조직을 가동하고 행정부 정보공개 확대 및 여야에 대한 정책 지원을 강화하는 등 행정부와 정치권과의 정책교류 활성화가 요구된다. 국회 크로스보팅?전원위원회 도입 및 행정부와 여야간 당정협의 활성화를 위한 법적?제도적 뒷받침을 강구하는 등 제도?관행적 여건도 개선할 필요가 있다.대통령제가 갖는 특수성은 의회와 행정부가 각각 일정한 임기를 갖고 선출되는 이원적 정통성을 지닌다는 점에 있다. 의회와 행정부가 그 기원으로부터 위임받는 정통성의 절차와 방식이 분리되는 이러한 제도적 장치는 결국 두 기제간의 권력분립을 의미하며 이는 양자간의 갈등구조의 개연성을 내포하고 있는 것이다. 따라서 의회와 행정부간의 적절한 견제와 균형은 대통령으로 대표되는 행정부의 독주를 조절할 수 있는 다양한 제도적 장치를 지원하는 중요한 원리로 인식된다. 곽진영, “국회-행정부-정당관계의 재정립: 분점정부 운영의 거버넌스,” ??의정연구?? 제9권 제2호(통권 제16호, 2003), pp. 161-162.특이한 점은 한국의 경우 대통령제를 정부구성의 기본원리로 삼고 있음에도 불구하고 당정협조가 비교적 활발히 이루어졌다는 점이다. 물론 과거에 쌍방향적이기보다는 일방적인 관계였다 할지라도 내각책임제를 채택한 국가들에서 볼 수 있는 당정관계가 이루어진 것은 특이하다.일반적으로 집권당과 행정부와의 관계는 권력구조와 밀접한 관련이 있다. 현재 우리나라에서 보이는 정례화?공식화된 당정협의 제도는 내각제 국가에서는 보편화되어 있으나 대통령제 국가에서는 찾아보기 어렵다. 한국의 경우에는 대통령제 권력구조를 채택하고 있음에도 불구하고, 더구나 다른 어느 국가보다도 대통령이 강한 권력을 행사해 왔음에도 불구하고 일반적으로 대통령제 국가에서는 잘 발견되지 않는 당정협의가 이루어지고 있다는 것은 특이할 만한 사항이다. 권찬호, “한국 당정협조제도에 관한 연구,” 중앙대학교 대학원 정치외교학과 박사학위 논문(1997), p. 4.미국과 달리 여야간 대화의 부재가 정치문화로 자리잡고 있으면서 분점정부의 형태가 자주 등장하는 우리나라에서 당정관계는 갈등과 혼선으로 어려움이 많은 만큼 이에 대한 논의는 향후 개헌론과도 밀접한 관계를 지닐 가능성도 농후하다.이 논문은 필자의 청와대와 국회 근무 경험을 바탕으로 하고 청와대와 정부, 국회 전?현직 인사들과의 인터뷰와 언론보도를 근거로 씌어진 것이다. 대안제시는 여권 입장에서 실천할 사항을 위주로 제안한다.

병원행정에서 효과적 리더쉽에 관한 실증적 연구 : 연세대학교 의료원을 중심으로

김승문 연세대학교 행정대학원 2000 국내석사

현재 병원은 극심한 변화와 경쟁의 환경속에 있다. 세계화, 국제화, 무한경쟁, 기업에서는 제품과 서비스를 과잉공급하듯이 병원은 진료서비스의 경쟁 그리고 환자들의 다양한 욕구와 기대가 한껏 부풀어, 병원의 기자재 및 인력에 힘에 겨울 정도의 투자를 강요당하는 시점에 있다. 따라서 병원 내부 및 외부환경의 급격한 변화와 그 변화요구는 병원의 사활을 위한 특별조치를 해야 될 당위성을 절실히 느끼고 있다. 우리나라는 1980년대 들어와 복지문제에 대한 관심도가 높아지기 시작하였고, 특히 제6공화국의 출범이후 국민들의 복지욕구가 전례없이 표출됨으로써 의료복지시설의 서비스에 대한 관심도도 크게 높아져 병원조직관리의 개선을 통한 효율성 증진이 중요한 과제로 대두되고 있다. 우리나라의 의료기술은 최근 의료엔지니어링의 급격한 발달로 우리 의료계는 괄목할 만한 진전을 보이고 있다. 더욱이 복지국가를 지향하고 있는 오늘날 국민들이나 의료계의 관심있는 사람들은 국민의료의 전반적인 질과 양의 향상을 위해 여러 측면에서 계속적인 관심을 보이고 있다. 그 중 하나가 의료정책과 의료관리적인 측면이며, 한 걸음 더 나아가 양과 질에서 국민이 가장 관심을 가지는 것이 병원의 역할이다. 따라서 병원인은 물론 국민적 차원으로까지 병원행정에 대한 관심과 올바른 이해가 필요하다. 우리는 병원조직이 갖는 특성을 고려하여 병원조직내에서 조직원들이 생각하는 리더의 리더쉽행사에 관해 설문을 통하여 연구를 진행시켰다. 설문결과 우리는 앞으로 병원조직에서 리더가 효과적인 리더쉽을 행사하기 위해서는 다음과 같은 점들에 역점을 두어야 할 것을 제시했다. 첫째, 조직원이 업무를 수행하는데 있어서 가능하면 자율적으로 업무를 수행할 수 있도록 권한을 부여해야 한다는 것이다. 둘째, 조직원이 업무수행시 조직의 목표달성에 몰입할 수 있도록 조직의 비젼을 명확히 제시해주는 것이 매우 필요하다고 하겠다. 셋째, 조직원들에게 창의적인 사고와 혁신적인 업무수행을 유발할 수 있도록 리더는 역할을 다해야 할 것이다. 넷째, 리더는 조직의 부하직원들에 대한 개인적인 고충이나 능력을 가능한 명확히 파악하고 이에따라 업무를 조정·배분해야 한다. 다섯째, 병원조직의 리더는 조직원들의 이직의사를 정확하게 파악하여 이에 대처할 필요가 있다. 여섯째, 병원조직의 리더는 연령이 낮은 조직원들에 대한 배려에 보다 큰 관심을 가져야겠다. 일곱째, 조직의 관리자들을 대상으로 체계적인 리더쉽 교육과 훈련을 강화할 필요가 있다. 끝으로 현재의 리더와 근무한 연수가 많을수록 리더에 대한 반응이 부정적으로 나타남을 고려하여 함께 근무하는 연수가 길어질수록 이들과 공감할 수 있는 공감대형성에 많은 노력을 해야 할 것이다.

議會의 對行政府 監査機能에 대한 比較論的 考察 : 韓國과 外國의 事例를 中心으로

신봉수 연세대학교 행정대학원 2002 국내석사

議會의 본래 역할은 立法作用이라 할 수 있다. 그러나, 오늘날에 와서는 政黨 國家化 내지는 社會 國家化 경향으로 말미암아 정부가 주로 법안을 成案·提出하고 議會는 이의 通過與否를 결정하는 역할을 주로 하게되어 議會가 通法府化되는 경향이 있다. 이로인해 의회의 역할은 고유의 立法機能보다 오히려 國政統制機關으로서의 地位와 役割이 강화되고 있고, 이를 뒷받침하는 가장 실질적인 憲法 上의 權限이 우리나라에서는 國政監査權이라고 할 수 있다./ 우리나라의 國政監査制度는 1948년 制憲 憲法에서 처음 채택된 후 1972년 維新憲法에 의해 폐기되기까지 24년간 시행되어왔고, 1988년 現行憲法에서 채택케 됨으로서 다시 부활되었다. 1988년에 다시 부활된 國政監査는 해를 거듭하면서 政府統制機能으로서 팽배해진 行政府의 권력남용에 대한 牽制機能을 수행하여, 議會民主主義가 뿌리내릴 수 있도록 하는 계기가 되었다는 評價를 할 수 있겠으나, 이러한 상당한 成果에도 불구하고 아직 많은 問題點들이 露出되어 있는 것이 事實이다./ 따라서 본 硏究에서는 그 동안 실시되었던 國政監査의 運營現況을 전반적으로 考察하여 문제점을 지적하고, 앞으로의 發展方向을 摸索하고자 하였으며 그 構成은 다음과 같다./ 제 2장에서는 行政府統制機能으로서의 國政監査의 意味와 우리나라의 國政監査制度에 대한 槪觀을 설명하였으며, 國政監査制度에 대한 이해의 폭을 넓히고자 하였다./ 제 3장에서는 大統領制 下의 美國의 國政調査制度와 議員內閣制下의 영국·독일·일본의 國政監査制度를 이론적으로 설명하고 실제적 사례를 중심으로 고찰하였다./ 제 4장에서는 우리나라의 國政監査制度의 問題

통일한국의 행정조직 구축 및 통합 방안 연구 : 중앙행정조직을 중심으로

성찬영 연세대학교 행정대학원 2009 국내석사

남북한의 통일은 그 시기와 방법의 불확실성에도 불구하고 언젠가 반드시 이루어질 것이며, 통일이 되도록 해야하는 것이 우리 민족의 과제일 것이다. 이러한 민족적 과제인 남북통일은 점진적?단계적 과정을 거쳐서 이루어지거나 급진적?일시적 통합을 달성하거나 간에 우리에게 보다 철저한 사전 대비와 사후관리를 요구한다. 분단된 두 나라의 통합을 의미하는 통일은 여러 분야에서 문제가 발생할 수 있으나, 다른 분야의 완전한 통합을 이루기 위해서는 통치의 기본이 되는 행정조직의 통합이 가장 우선시되어야 할 것이며, 중요하다고 생각한다. 본 연구는 점진적?단계적으로 평화적인 방법으로 통일이 이루어진다는 것을 전제로 하여, 남북한 정부의 통일방안을 비교해 보았으며, 통일의 과도기적 단계인 ‘남북연합’에서의 행정조직 구축 방안, 통일한국의 행정조직 구축 및 통합 방안을 제시하였다. 통합의 일반적 개념과 통합을 촉진하는 기구의 창설을 의식적으로 시도하여 제도화 된 통합목표를 추구하며 접근법에 있어서는 법적인 것보다 기능주의적인 방법을 택한 신기능주의 이론의 P. Jacob와 K. Deutsch의 통합이론에서 제시한 통합요소를 파악, 시사점을 도출하여 남북한 행정조직 통합에 적용해보고자 하였다. 또한 남북한 행정조직의 특성을 파악해 보고, 기존 연구 논문에서와 마찬가지로 남북한의 중앙행정조직을 검토?비교하였는데, 이는 2008년 3월 새로운 정부의 출범과 함께 남한의 중앙행정조직 개편으로 인한 새로운 조직을 대상으로 비교해 보았다는 데 의의가 있다고 하겠다. 남한의 민족공동체 통일방안과 북한의 연방제 통일방안의 차이점과 유사점을 비교하였으며, 아울러 분단국에서 통일을 이룬 독일과 베트남, 예멘의 행정통합에 대해 살펴보았다. 통일의 과도기적 단계인 남북연합에서는 남북 정상이 정례적으로 만나 협의하는 최고의사결정기구로「남북정상회의」를 구성하여 소속에 「군사?국방위원회」와 「남북한 정부 외교조정위원회」를 두어 소관업무를 관장하도록 한다. 남북 각료회의에서 행정부 역할을 하고 남북평의회에서 입법부 업무를 담당하고, 남북연합재판소에서 사법부의 기능을 하도록 조직을 구성한다. 이 후 통일한국의 행정조직은 기능적으로 현재 남한과 북한의 행정조직과 ‘남북연합’ 단계에서의 행정조직 역할과는 크게 차이가 없을 것으로 판단, 남한의 행정조직을 토대로 통합 방안을 제시하였다.통치 범위와 대상(국민)의 확대로 인해 제1국무총리, 제2국무총리로 나누어 제1국무총리는 국가유지 및 복지신장 기능을 총괄하고 제2국무총리는 경제발전과 과학기술발전기능을 담당하도록 하였다. 행정조직은 사회가 발전, 변화하면서 생기는 행정수요의 변화에 따라 신설?통합?폐지되는 속성이 있다. 남북 통일을 대비한 정부조직으로의 개편 노력이 필요한 시점이라 생각한다. 통일 후 행정조직의 통합은 정치?경제?사회?문화 등 다른 분야의 통합을 촉진시키는 조정자로서의 역할을 수행하고, 이 들 제 분야의 통합과정에서 나타나는 문제점들을 해결하는 적극적 역할을 수행하기 위한 철저한 의지와 노력이 필요하다.

서울시 중학생의 집단따돌림 및 괴롭힘("왕따") 실태분석과 해결 가능성에 관한 연구

이재민 연세대학교 행정대학원 1999 국내석사

최근 학교에서의 '집단따돌림("일명"왕따)'으로 인하여 일부 학생들이 학교 가기를 싫어하고 정신과치료를 받아야할 정도로 신경쇠약에 걸리거나 심지어는 자살까지 하는 사태가 발생하는 둥 학생들의 왕따문제가 심각한 사회문제로 대두되었다. 이에 본 연구에서는, 학생은 물론, 학교 및 학급의 관리자로서 법률적·도덕적 책임을 지고 있는 교사 및 교육행정가, 유관기관 및 청소년단체, 그리고 자녀를 올바르게 키워야하는 학부모가, 어떻게 하면 학생들이 안심하고 학교를 다닐수 있고 좋은 환경속에서 열심히 공부하며 올바르게 성장할 수 있는가에 초점을 두고 학생들의 왕따 해결 가능성을 중심으로 대안을 검토 제공하기 위해 노력하였다. 본 연구의 공간적 범위는 서울시 중학생을 대상으로 하되, 이들과 직접관련이되는 교사, 학부모, 교육행정가, 그리고 유관기관(청소년단체)도 병행조사 하였다. 연구방법에 있어서는 문헌조사와 설문조사를 혼합하여 사용하었다. 지금까지 선행 연구에서 제시된 왕따 대처방안은, 왕따를 낳는 학생들의 심리적 요인과 사회적 요인을 동시에 개선하기 위해, 왕따 피해학생 및 가해학생이 해야할 일, 왕따를 방관한 학생이 해야할 일, 부모가 해야할 일, 학교에서 해야할 일, 사회 및 청소년단체·정부가 해야할 일 등을 막연하게 나열식으로 제시하고 있다. 그리고 1999년 1월 26일 교육부가 수립 발표한 집단따돌림 대책은 선행연구에서 제시된 왕따 대처방안들을 충분한 실효성 검증없이 수용함에 따라 그 효과성을 크게 의심받고 있는 실정이다. 본 연구 결과에서 나타난 왕따의 실태는 서울시 중학생 16.1%가 재학중(초등학교 포함)에 왕따를 당해 본 경험이 있는 것으로 나타났다. 왕따의 심각성에 대한 인식도는 학생(71.1%), 학부모(66.2%), 교육행정가(49.1%), 교사(46.3%), 유관기관 및 청소년 단체(46.3%)순으로 나타났으며, 왕따 피해당사자인 학생의 28.2%와 학부모는 20.0%는 '왕따가 매우 심각하다' 고 응답한 반면 왕따 예방해결을 위해 주도적인 역할을 수행해야 할 집단인 교사는 4.2%, 교육행정가는 3.6%, 유관기관 및 청소년 단체는 9.3%만이 '매우 심각하다' 고 응답하였다. 왕따 원인에 대한 본 연구결과는 학생(100%), 교사(85.5%), 학부모(56.4%), 교육행정가(71.4%), 유관기관 및 청소년단체(75.2%) 모두가, 왕따씩 가장 큰 원인으로 피해학생의 성격문제를 지적하였다. 본 연구에서 왕따의 발생시간과 장소로는 대부분이 학교내라고 응답하였으며, 왕따 가해자의 신분도 85.8%가 같은 학교 학생이었다. 본 연구에서 교사가 왕따 문제해결을 위해 노력해도 학생의 19.3%는 오히려 문제가 심각해진다고 하였으며, 왕따 해결을 위해 가장 주도적인 역할을 수행해야 할 집단으로 ①학생/자신 ②교사/학교를 지적하였다. 또한 본 연구에서 왕따 피해당사자인 학생들은 학교내 전문상담교사확보, 교사의 지도순찰강화, 피해학생에 대한 특별한 관심 등 교사의 적극적인 노력에 의한 왕따 해결방안이 가장 실효성 있는 왕따 해결 접근방법으로 생각한 반면, 왕따 예방해결을 위해 주도적인 역할을 수행해야 할 집단인 교사·학부모·교육행정가는 가정교육 강화, 학교에서의 전인교육 및 인성교육 강화 둥 왕따를 낳는 구조적·제도적·사회적 요인의 개선을 통한 왕따 해결방법을 가장 실효성 있는 왕따 해결 접근방법으로 생각하는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 학교사회사업제도를 확대하고 현행 교도교사제도 문제점을 개선하기 위해 정부가 지난 1998년 8월 새로 도입한 전문상담교사와 담임교사를 중심으로 가정과 사회의 유기적인 협조속에 왕따해결을 위해 총체적으로 노력해 나가는 방안이 가장 현실적이고 실현 가능한 왕따해결 접근방법임을 시사한다. 하지만 교육부가 지난 1999년 1월 수립 발표한 집단따돌림대책은 왕따를 낳는 사회적 요인을 개선하는 노력의 한계, 학생들의 왜곡된 발달심리적 요인을 치유하는 방법제시 미흡, 왕따해결을 위한 가정과 사회(청소년단체)의 협조체제 미구축 등의 문제점이 있다. 또한, 지난 1998인 8월부터 시행한 전문상담교사 수급정책은 전문상담교사 자격취득기준의 폐쇄성, 전문상담교사 확보를 위한 수급정책의 부재 등의 문제점이 있다. 따라서, 본 연구에서는 위와 같은 문제점을 가장 현실적이고 실현 가능한 범위내에서 해소하기 위해, 몇가지 제언을 하였다 즉, ① 4년제 대학 사회복지학과에 교직과목을 설치하고 교직과정의 이수자에게 전문상담교사 자격증을 부여하는 방안, ② 전문상담교사를 별도 정원으로 확보하여 각급 학교에 배치하는 방안, ③ 교사의 상급자격연수(1급정교사, 교감, 교장자격연수)시에 상담관련 과목을 신설·확대하는 방안, ④ 각급 학교가 의무적으로 수업시간에 편성할 수 있도록 상담과목을 교육과정에 포함시키는 방안, ⑤ 건전한 단체 문화·수련·클럽·학생회활동 등을 출석으로 인정하는 방안, ⑥ 학생·학교·가정·사회(청소년단체)의 대화창구를 마련하기 위해 각급학교에「홈페이지」를 개설하는 방안 등 6개 방안을 왕따해결 대안으로 제시 하였다. 따라서 정부는 이러한 제언들을 교육재정이 허용된 범위내에서 단계적으로 반영하여 주기를 기대한다. 본 연구에서는 다루지 못했지만, 제언한 대안들을 성공적으로 추진하기 위해서는 앞으로 내실있는 임상상담치료 프로그램이 심도있게 개발되어야 할 것이다. Recently, many students who have been ostracized by classmates do not like to attend the school, and some of them are nervous enough to be treated by psychiatric doctor, or even a few of them commits suicides. In short, "group ostracization" has become a serious social issue. Under such a circumstance, this study aimed to help students attend the school comfortably and grow in a better school environment by providing for the solutions to "group ostracization" for students themselves, teachers, education authorities, relevant institutions, youth organizations and, most importantly parents. To this end, those middle school students in Seoul were sampled to be subject to a survey together with teachers, parents, education administrators and youth organization officials. The survey was preceded by a literature research. Most of the preceding studies have enumerated the psychological and social solutions to "group ostracization" vaguely for each of the parties concerned: victim students, offender students, looker-on students, parents, schools, social or youth organizations and government. The "Counter-measures against Group Ostracization" designed and published by the Ministry of Education on January 26, 1999 seems to be insufficient to prevent the problems because it had accommodated the solutions suggested by the preceding studies without verifying their validity sufficiently. It was found through this study that 16.1% of the sample students had ever suffered from "group ostracization" during their middle or elementary school days. "Group ostracization" were perceived as problem by students themselves (71.1 %), followed by parents (66.2%), education administrators (49.1%), and relevant and youth organizations(46.3%). On the other hand, 22.2% of the victim students and 20.0% of their parents perceived the problem very seriously, while such subjects obliged to play a leading role in solving the problem as teachers, education administrators and social organizations were less sensitive to the problem; Only 4.2% of teachers, 3.6% of education administrators and 9.5% of social organizations felt that the problem was very serious. All the m e s concerned counted "victim students' personality" as cause of "group ostracization": Students(100%), teachers(85.5%), parents(%./l%), education administrators (71.4%) and social organizations(75.2% ). Most of the "group ostracization" occurred in school, while 85.5% of the offenders were the students attending the same school as victims. 19.3% of the students surveyed felt that the problem of "group ostracization" would be rather worsened by teacher s intervention, and many of them pointed out that teacher's supplementary role should be preceded by students initiatives. Meanwhile, the victim students suggested such counter-measures against "group ostracization" as professional counselor teacher's guidance, teachers' in-school patrol, teacher's special attention to victim students and teacher's other positive efforts. In contrast, such subjects obliged to play a leading role in solving the problem as teachers, parents and education administrators suggested some fundamental approaches to the problem: reinstatement of home education, whole-personality education at school, solutions to the structural, institutional and social problems causing "group ostracization. All in all, it is deemed most effective and realistic in solving the problem of "group ostracization" to expand students social service programs, while combining the professional counselor teacher system - introduced anew in August, 1998 - with "teachers-in-charge system" to design a total approach to the solution of the problem. Nevertheless, "the Counter-measures against Group Ostracization" published by Ministry of Education in January, 1999 seems to be little effective, because of limited efforts to improve the social environment causing the problem, lack of the measures to cure students' distorted psychological development, underestablishment of a cooperative system between homes and society (youth organizations). Moreover, "the Professional Counselor Teacher System'' which began to be implemented since August, 1998 seems to have such problems as closed qualification for professional counselor teachers, lack of a longer-term recruitment system, etc. After all, in order to solve the "group ostracization" problem in a most realistic and effective way, the following reform measures are suggested; (1) It is necessary to establish a teacher's course for department of Social Welfare at universities, and thereby, license the graduates to work as professional counselor teachers. (2) Professional counselor teachers need to be organized into a special T/O to be dispatched to each school. (3) It may well be necessary to establish or expand a counseling course for various teachers' programs (first-class teachers, vice head-masters and head-masters). (4) A counseling subject needs to be organized into the regular school curriculum. (5) It will be necessary to admit such out-of-school programs as sound group activities, cultural or training camp programs, social clubs, student councils, etc., into regular school activities. (6) It may well be necessary to open a homepage for each school to arrange a cyber space for dialogue among students, schools, homes and society (youth organizations). It is a wish that the government would reflect the above reform measures in its educational programs as long as the budget allows. Lastly, it is hoped that this study would be followed up by future studies focused on development of an effective counseling clinic program and thereby, that the reform measures suggested in this study would be successfully implemented.

한국의 자주국방 정책에 관한 연구 : 박정희 행정부와 노무현 행정부의 사례 비교

김재엽 연세대학교 행정대학원 2005 국내석사

자주국방이란 “다른 나라의 물리적, 제도적인 관여를 받지 않으면서 현존 내지 잠재적인 외부의 위협으로부터 자국의 생존과 안전을 지키는 것을 목적으로 이루어지는 모든 국가행동”을 뜻하는 복합적인 개념이다. 지정학적으로 동맹을 체결하기 어려운 위치에 있거나, 다른 나라와 동맹을 맺고 싶어도 현실적으로 쉽지 않은 경우, 주변 국가들이 대부분 적대세력인 경우, 그리고 특정 강대국이나 세력 진영에 구애받지 않는 독자적인 대외정책 노선을 지향하는 국가일수록 동맹, 공동안보보다 자주국방을 추구하는 사례가 많다. 자주국방을 위해서는 우선 ‘국방’의 유효성을 보장하는 필요조건으로서 정규 및 예비전력, 무기체계를 비롯한 현용 군사력과 방위산업이나 군수지원 능력과 같은 ‘유형 요소’가 요구된다. 여기에 ‘자주’를 가능하게 해주는 ‘무형 요소’로서 군령?군정 부문에 대한 해당 국가의 법적, 제도적 독립성과 공식화된 국가안보전략의 존재 여부, 그리고 해당 국가 내부의 자발적인 국방 의지가 필요하다. 자주국방은 크게 타국의 군사적 침략을 받을 경우 동맹이나 집단안보 체제를 비롯한 어떠한 외부세력의 지원 가능성을 배제하는 ‘단독방어’와 타국의 위협에 맞서기 위한 외부 우방, 동맹세력의 지원 가능성을 포함하는 ‘능력자립’으로 나뉜다.건국 이후 줄곧 미국과의 동맹 전략에 국가생존을 의존해왔던 한국이 자주국방을 처음으로 시도한 것은 1970년대 박정희 행정부 시절이었다. 이는 1970년대 초 닉슨, 카터 행정부 시절 데탕트 기조에 따라 주한미군 철수 단행과 같은 시기에 심화된 북한의 군사적 모험주의를 배경으로 했다. 박정희 행정부는 현용 전력의 증강과 방위산업 육성을 통한 급속한 자체 군사역량의 증대를 꾀했으며, 같은 시기에 진행되었던 중화학공업 육성과의 병행 원칙에 따라 추진되었다. 이와 더불어 자주국방 능력의 확실한 보장을 위해 핵무기와 탄도미사일을 비롯한 전략무기의 개발도 시도했으며, 전국민적 동원 체제를 강화시켰다. 요컨대 소극적 동기에 의한 단독방어가 박정희 행정부 시절 자주국방 정책의 지향점이었다.20여년 후인 2003년 집권한 노무현 행정부에 들어 한국은 다시 자주국방에 도전하고 있다. 미국의 주한미군 재편이나 북한 및 주변 강대국에 의한 외부 위협이라는 요인은 박정희 행정부가 자주국방 정책을 추진했을 당시와 비슷한 배경이다. 하지만 노무현 행정부의 자주국방은 다음의 두 가지 측면에서 박정희 행정부와는 분명한 차이를 보이고 있다. 우선 ‘수평적 한미관계’의 연장선상에서 단순히 미국의 안보공약에 대한 대안을 넘어 미국의 대외정책 노선으로부터 보다 자율적인 외교정책 노선 실현을 보장받기 위한 기반으로서 자주국방을 추진하고 있다는 점이다. 이는 전쟁 억지력과 같은 유형 요소는 물론 전시 작전통제권을 비롯한 군사주권, 즉 무형 요소에 대해서도 보다 적극적인 자세를 보일 가능성을 비추는 것이다. 그리고 두 번째, 그럼에도 노무현 행정부는 한미 동맹과의 단절이 아닌 병행 발전을 원칙으로 하는 ‘협력적 자주국방’을 기조로 내세우고 있다는 점에서 차이를 보인다. 이처럼 노무현 행정부의 자주국방 정책은 적극적 동기에 따른 능력자립으로 평가될 수 있다. ''Self-reliant National Defense'' is a complex concept which can be defined as 'the entire action conducted by a sovereign state in order to defend its own survival and safety from all external present and potential threats, without material andor legal intervention of foreign countries'. There are three kinds of countries to prefer ''Self-reliant National Defense'' rather than Alliance or Common Security; 1) positioned at unfavorable geopolitical location to form a military alliance with neighboring country, 2) surrounded by hostile countries, 3) in pursuit of an independent foreign policy.Tangible parts such as regular and forces, weapons system, defense industry and logistics capability are a necessary condition to guarantee the validity of ''national defense''. On the other hand, intangible parts like legal independence on military authority and military administration, the country''s own official guideline about national security strategy, and voluntary willingness on defense among people are directly connected with ''Self-reliance'' of defense. Finally, ''self-reliant national defense'' can be categorized into two types. One is ''Sole Defence'' that totally excludes the possibility of military support from allied countries or international community. The other is ''Sustenance in Capability'' which includes the possibility of exterior support in long-term military conflict.Since the establishment of the country in 1948 and three years of the Korean War, Korea had been largely depended on alliance with the United States of America on its own national security. In 1970s, however, Park Chung Hee administration challenged to realize ''self-reliant national defense'' for the first time in Korean history. The decision was mainly based on weakened commitment of America in 1970''s during Nixon and Carter administration on Korea''s national security, proved by reduction of U.S Troops from Korea in early 1970s. North Korea''s intensified military hostilities and state-sponsored terrorism since late 1960s also gave a huge shock to Park Chung Hee administration. Under the leadership of Park Chung Hee administration, Korea rapidly promoted build-up in present military power and defense industry, keeping pace with growth of heavy industry. Also Park Chung Hee administration tried to develop asymmetric weapons like nuclear bomb and ballistic missile capable to directly strike North Korea, and established a strict national mobilization system in case of emergency. Therefore ''self-reliant nationl defense'' policy of Park Chung Hee administration can be characterized as ''Sole defence from passive motivation''.20 years later, in 2003, Roh Moo Hyun administration was inaugurated. In the point of security environment, Roh Moo Hyun administration was not so different from that of Park Chung Hee administration in 1970s; America''s realignment of troops in Korea, threat from North Korea''s weapons of mass destruction, and arms race in Northeast Asia. However, Roh Moo Hyun administration shows two quite difference on ''self-reliant national defense'' policy than that of Park Chung Hee administration. Above all, it was on the extension of ''equal Korea-U.S relations''. For this reason, Roh Moo Hyun administration is more active than previous Korean governments on restoring legal independence of defence such as wartime operational control to entire Korean Forces, as well as deterrence capability. Meanwhile Roh Moo Hyun administration officially pursue a ''cooperative self-reliant national defence'' which includes development with Korea-U.S alliance. In short, self-reliant national defense of Roh Moo Hyun administration can be defined as ''Sustenance in capability from active motivation''.

클린턴行政府의 對北韓政策에 관한 硏究 : 變化와 爭點을 中心으로

권세도 延世大學校 行政大學院 2000 국내석사

본 논문의 목적은 클린턴行政府의 對北政策을 變化와 爭點을 中心으로 硏究·分析하여 이를 바탕으로 향후 美國의 對北政策을 전망하기 위함이다. 따라서 본 논문에서는 클린턴行政府의 對北政策에서 핵심되는 국내외적 요인과 쟁점을 중심으로 논의하였다. 그동안 클린턴行政府는 '自由主義的 國際主義'에 입각하여 한반도 전쟁예방, 핵동결, 미사일위협감축, 그리고 연착륙 등을 對北政策의 목표로 설정하고 北韓과의 접근을 확대하였다. 최근 美·北 베를린회담에서 北韓은 대포동 2호 발사를 보류하겠다는 의사를 밝혔다. 이에따라 美國은 제재조치 중 일부의 해제를 고려하는 등 對北包容政策을 개시하였으며, 對北政策의 핵심이라 할 수 있는 페리보고서도 발표하였다. 페리보고서의 기본적인 내용을 살펴보면, 핵·미사일 위협을 감축하기 위하여 美·北간에 포괄적인 兩者協商을 권고했다. 또한 단기적으로 北韓이 미사일 발사를 자제한다면 美國은 經濟制裁를 해제할 것을 권고했다. 그리고 美國이 앞으로 지향해야 할 對北政策을 3단계로 나누어 제시하였다. 첫째는 단기정책목표의 단계로, 美國은 한반도에 평화적 분위기를 조성하기 위해 北韓의 미사일 실험발사를 자제시키고 對北經濟制裁를 緩和하는 것이다. 둘째는 중기정책목표의 단계로, 北韓의 핵 및 미사일 개발을 완전 중단시키고 美·北관계 정상화를 모색하는 단계이다. 그리고 마지막 장기목표의 단계에서는 美·北 修交를 통한 한반도 냉전구조의 완전한 해체를 설정하고 있다. 즉 향후 美國 對北政策基調는 한반도 안정의 위협적인 존재인 北韓에 대해 핵과 미사일 등 대량살상무기의 개발·수출·생산·배치 등을 포기토록 하여 한반도의 平和를 정착시킴으로써 한반도의 냉전구조를 해체하자는 것이다. 요컨대 페리보고서는 그간 美國과 北韓과의 관계에서 논의되어오던 쟁점들을 총괄하여 정책적 방향을 제시하였다. 클린턴行政府는 이러한 정책을 추진해 나가는 데 있어 의회의 협력을 얻어야 한다. 그러나 공화당 측은 클린턴行政府의 對北包容政策이라는 정책목표가 적절하지 않다고 판단하고 있다. 이러한 판단은 현재 민주당 측이 제시한 정책목표들로는 근본적으로 북한문제를 풀어나가기 어렵다는 데에 따른 것이다. 공화당 측은 北韓이 군사적 수단을 외교적 무기로 삼고 있는 상황에서 지원 위주의 對北政策은 효과를 거두기 어렵고, 美國의 궁극적 정책목표인 한반도 戰爭豫防에 대한 확신이 보장되기 어렵다고 보고있다. 앞으로 클린턴行政府는 국내외적 요인들의 작용 여부를 고려하면서 對北政策을 추진해 나가고, 식량난·경제난 등으로 국가적 생존위기에 처해 있는 北韓 내부체제의 문제와 핵무기와 미사일 개발과 같은 문제등을 순차적으로 해결해 나가야 할 것이다. This study is purported for the analysis of changes and conflicts in the Clinton administration's policy towards North Korea, and ultimately estimating the future of policies toward the communist nation. The present study will deal with issues on factors inside and outside the peninsula. During the past few years, the Clinton administration took steps to better its relationship with North Korea through strategies of preventing another Korean war, halting nuclear weapons developments, reducing intimidating missile tests, and softening the landing of bases on the ideology of liberal internationalism'. Recently at a negotiation meeting held in Berlin, the North had suggested to delay the launching of the artillery no. 2 missile. In response to this the United States had begun to lift several sanctions held against the North and issued the Perry Report which is the key to the North Korean policy of the Clinton administration. Fundamentally the Perry Report had recommended comprehensive bilateral negotiations between the two sides in order to stop the intimidating missile tests. The Clinton administration also recommended the lifting of financial sanctions against the North if the communists agree to restrain their missile tests. The report additionally suggests three separate steps to follow in dealing with North Korea. The first step, a short-term policy strategy, is to reduce and retain the North's missile tests and loosen financial sanctions. The next step, an interim strategy, is bringing a complete end to the North's nuclear and missile developments and looking for ways to improve the relationship between the United States and North Korea. The last step, a long-term policy strategy, is breaking down the walls left over from the cold war through the promotion of friendship between the two nations. In other words, the fundamental policies toward the North must aim at bringing peace to the peninsula by encouraging North Korea to give up development, export, production, and disposition of nuclear weapons and missiles. In short, the report has suggested the directions for the United States foreign policy toward North Korea policies through summarizing all the U.S. North Korean related disputes that had been of issue during the past years. In carrying out such policies mentioned above, the Clinton administration must trust the Parliament. The Republican Party, however, does not approve of the administration's friendly policy towards North Korea. Such disapproval is due to the judgement that the present Democratic policies cannot fundamentally solve the North Korean issue. The Republicans' statement is that there is little chance that the supportive policy towards the communist nation, being a threat to the world with its missiles and nuclear weapons, may be effective and that no complete prevention of war in the peninsula can be promised. In the coming years, the future American administration must first consider the effect of all factors inside and outside the nation and then solve such problems as the communist structure in North Korea is strained under famine and economical pains and is developing nuclear weapons and missiles step by step. This study is purported for the analysis of changes and conflicts in the Clinton administration's policy towards North Korea, and ultimately estimating the future of policies toward the communist nation. The present study will deal with issues on factors inside and outside the peninsula. During the past few years, the Clinton administration took steps to better its relationship with North Korea through strategies of preventing another Korean war, halting nuclear weapons developments, reducing intimidating missile tests, and softening the landing of bases on the ideology of liberal internationalism'. Recently at a negotiation meeting held in Berlin, the North had suggested to delay the launching of the artillery no. 2 missile. In response to this the United States had begun to lift several sanctions held against the North and issued the Perry Report which is the key to the North Korean policy of the Clinton administration. Fundamentally the Perry Report had recommended comprehensive bilateral negotiations between the two sides in order to stop the intimidating missile tests. The Clinton administration also recommended the lifting of financial sanctions against the North if the communists agree to restrain their missile tests. The report additionally suggests three separate steps to follow in dealing with North Korea. The first step, a short-term policy strategy, is to reduce and retain the North's missile tests and loosen financial sanctions. The next step, an interim strategy, is bringing a complete end to the North's nuclear and missile developments and looking for ways to improve the relationship between the United States and North Korea. The last step, a long-term policy strategy, is breaking down the walls left over from the cold war through the promotion of friendship between the two nations. In other words, the fundamental policies toward the North must aim at bringing peace to the peninsula by encouraging North Korea to give up development, export, production, and disposition of nuclear weapons and missiles. In short, the report has suggested the directions for the United States foreign policy toward North Korea policies through summarizing all the U.S. North Korean related disputes that had been of issue during the past years. In carrying out such policies mentioned above, the Clinton administration must trust the Parliament. The Republican Party, however, does not approve of the administration's friendly policy towards North Korea. Such disapproval is due to the judgement that the present Democratic policies cannot fundamentally solve the North Korean issue. The Republicans' statement is that there is little chance that the supportive policy towards the communist nation, being a threat to the world with its missiles and nuclear weapons, may be effective and that no complete prevention of war in the peninsula can be promised. In the coming years, the future American administration must first consider the effect of all factors inside and outside the nation and then solve such problems as the communist structure in North Korea is strained under famine and economical pains and is developing nuclear weapons and missiles step by step.

行政裁量行爲의 司法的 統制에 關한 硏究

이정훈 延世大學校 行政大學院 1998 국내석사

오늘날의 國家는 現代福祉國家로서, 이는 國家의 役割과 機能의 擴大와 함께 行政府 活動領域의 多樣化·專門化를 견인함으로써, 國家의 行政作用이 국민 개개인의 생활영역 깊숙한 곳까지 直接的인 影響을 미치게 되었음을 의미하며, 동시에 이러한 國家役割의 擴大는 公共의 福利增進 및 다양한 行政需要에 대응하기 위하여 行政權行使過程에있어 行政裁量의 領域이 아울러 擴大되어 왔음을 의미한다고 할 것이다. 그러나 現代 行政의 基本理念이 民主行政 및 法治主義인을 고려 할 때, 行政廳의 기능 확대로 인한 權限의 行事는 合理的이며 能率的으로 이루어져야 하는 동시에, 이에 대한 民主的·司法的 統制의 매커니즘 또한 必要 不可缺한 것으로 간주되고 있다. 이에 國民의 憲法的 基本權의 실질적 保障과 行政목적달성의 效率性 提高라는 현대행정의 兩大理念의 合理的인 調和를 위하여 行政裁量의 要件과 法的 性格 및 效果에 대한 새로운 法理論的 패러다임의 定立이 요구되고 있다. 本 硏究는 이러한 行政裁量의 限界와 統制에 대한 역사적 배경과 주요 내용을 살펴보면서, 基本權保障手段의 실질적인 確保와 行政의 合目的性 追求사이에서 발생하는 葛藤關係의 조화로운 해결을 도모하고자 한다. The fact that nowaday's state is called as a state of welfare is due to a fact that the function of state is enlarged and the position of administrative power is strengthened. This means that area of discretion of administrative power has been enlarged, saying again, in order to meet the various administrative demand and welfare promotion of the public. So, in a morden Country, no matter which country may be, the power of public administration is spreading and getting strong in ;accordance with increase of the administrative function. With the development and specialization of industry, the modem society presents great complexity in the various fields of politics, and society, which accordingly imposes a heavy obligation on the nation to solve the problems and to promote the national welfare. This consequently brings the nation's administrative action only to expansion, reinforcement and specialization, which is however inevitably attended with the high possibility to violate the rights and interests of the people. So the modem administrative law has problem how to balance the both goals the strengthening of the administrative power and the protection of the human right. We establish the National Public Service Law as a legal basis which guarantee the function and the status of public services. The law makes the National Assembly abstract criterion and the Government permit comprehensive discretion power, which is inclined to make an abuse of administrative power and has threatened the freedom, rights and welfare of the people. That is to say, the modem administration has a tendency to harm fundamental So, modem welfare state tries to take necessary measures in Therefore, this study mainly rights of people. order to check overuses of administrative power. treats a judicial controls of a administrative discretion. But considering the fact that the basic ideology of modem administration is the democratic administration and the principle of 'Rule of law(Herrschaft des Gesetzes)', the exercise of power according to the enlargement of function of administrative power should be resonable and efficient and at. the same time a democratic control should be accompanied with. this means that though all area of administration are diversified and complicated that the enlargement of administrative discretion is inevitable, but in the exercise of discretion, a legality is needed and the justice of administrative act done according to various administrative demands is surely required for the purpose of guarantee of individual' right. The method of controlling the administration are divided into two parts, one is internal, the other is external. The internal methods of controlling the administration contain the internal-formal control and the internal-informal control. The external methods of controlling the administration contain, in general, the control by the legislature, the judiciary and the mass. But both internal and external control are necessary for the control of administration, the protection of civil rights and relief of administrative grievance. In order to achieve the aim of this study, I describe a discretion explained theoretically. Discretion itself is a historical concept, and it is important because it draws the control of the discretional administrative action. Conclusively a theory on the administrative discretion is how to preserve the equilibrium between the private interest and the administrative effectiveness. The public administration, in general, has administrative discretion which we were acknowledged commonly. Therefore, what I am concerned with in this study are three points; the concept of a discretionary power, the substantive limitation of the judicial and the procedure one. And, also, In the 20th administrative state whose role in increasing more and more, the limitation of judicial review is essential for guaranteeing the fundamental human right of individuals.

정책참여자의 이익유형과 정책과정분석에 대한 연구 : 행정수도이전사례를 중심으로

이승원 연세대학교 행정대학원 2008 국내석사

동서고금을 막론하고 수도를 정하는 일은 국가적 중대사로서 당대의 정치, 경제, 군사안보, 지리, 사회문화, 풍수 등 국내외 여러 조건과 사항이 종합적으로 고려되고 논의되어 결정된다.우리나라에서 서울 이전 정책은 총 3차례 제기된다.첫 번째는 1971년 김대중 신민당 대통령 후보의 선거공약이었고 두 번째는 1977년 박정희 대통령의 ‘임시행정수도 건설구상이다.세 번째는 2002년 노무현 새천년민주당 대통령 후보가 수도권 과밀 해소와 지역균형발전을 위해 충청권에 행정수도를 이전하겠다는 선거공약이다. 대선기간동안 이 문제는 뜨거운 찬반 논란이 벌어지며 행정수도 이전은 공중의제로 전환된다. 이에 힘입어 노 후보는 대통령에 당선된다.행정수도 이전정책은 의제형성기, 정책형성기, 정책합법화기, 정책집행기마다 다른 정책모형이 나타난다. 의제형성기에는 동원모형, 정책형성기에는 엘리트모형과 정책공동체형, 정책합법화기에는 국회-정부-청와대의 하위정부모형, 정책집행기에는 공식·비공식 정책참여자들이 다양한 협력과 갈등을 겪으며 상호작용하는 이슈네트워크모형이 나타난다.헌법재판소의 위헌판정 이후 대안모색기, 정책합법화기, 정책추진기에도 서로 다른 모형이 나타난다. 대안모색기와 정책합법화기에는 여당이 주도하는 하위정부모형이 나타나지만 정책집행기에 들어서는 다시 엘리트모형으로 바뀐다.이처럼 정책이 진행됨에 따라 서로 다른 모형이 나타나는 것은 가장 일반적인 하위정부모형에서 여당의 위치가 불안정하기 때문이다. 즉, 여당의 권력이 작을 때에는 청와대나 정부 주도의 엘리트모형이나 하위정부모형에서 변형된 형태인 국회-정부-청와대인 구조가 나타나고 여당의 권력이 클 때에는 안정적인 하위정부모형이 나타난다.그 원인은 행정수도 이전정책이 갖는 이슈파워와 정책이익에 기인한다. 즉, 행정수도 이전이 갖는 사회경제적 이익과 정치적 이익을 놓고 정책참여자들은 자신의 이익을 관철시키기 위해 주도권 경쟁을 벌이며 그 과정에서 정치권의 권력 변동이 일어난다.이때 충청권과 청와대, 정부, 여당이 한편이 되고 수도권과 야당, 일부 언론이 다른 한편이 되어 상호작용한다.대선기간은 의제형성기로서 대통령후보 TV합동토론회가 촉매제가 되어 행정수도 이전공약은 공중의제로 전환된다. 하나의 정책이 공표되어 공중의제로 확산되는 전형적인 동원모형의 특성이 나타난다.행정수도 이전공약은 대통령직 인수위원회를 거치며 정책의제로 전환된다. 지방분권 개념과 동북아 경제중심으로 도약이라는 논리가 더해지며 정책형성은 구체화된다. 이 과정에서 여권은 분당이 이루어져 46석에 불과한 소수당으로 전락한다. 이에 따라 당-정-청의 하위정부모형이 아닌 청와대와 정부가 주도하는 엘리트모형이 나타난다.정책합법화 시기에도 소수여당인 관계로 하위정부모형의 변형된 형태인 국회-정부-청와대 구조가 나타나 원내 다수당인 한나라당 입장에 영향을 받는다. 국회 본회의에서 한나라당 수도권 및 영남권 의원들이 주도가 되어 신행정수도 특위 구성이 부결된 사건이 그것으로서 노무현 정부가 추진하는 행정수도 이전정책을 달갑게 여기지 않는 수도권과 영남권 민심을 대변하는 의원들의 집단행동이 나타난 것이다. 또 이 시기에는 행정수도 건설의 필요성을 구체화하고 도시의 기능, 규모 등 개발 기본방향과 건설 추진계획을 제시하는 작업에 관련 전문가들이 적극 참여해 정책공동체형 특성도 나타난다.정책추진이 본격화되자 충청권 부동산은 폭등하고 기대심리는 커진다. 그런데 이때 대통령 탄핵사건이 발생한다. 충청권 주민들은 행정수도 무산은 자신의 재산을 반토막 내는 일이라 여기며 여당인 열린우리당을 적극 지지한다. 이에 힘입어 충청권 24석 중 19석을 석권한 여당은 152석의 원내 제1당으로 발돋움한다. 반면 대통령 탄핵을 주도한 한나라당과 자민련, 민주당은 몰락한다.총선 직후 자신감을 회복한 노무현 정부는 신행정수도건설추진위원회를 발족하고 예정부지도 발표하자 야당과 수도권 반대론자들은 행정수도 이전은 천도(遷都)고, 국가적 중대사이므로 국민투표를 실시해야 하며, 막대한 건설비용이 든다는 등의 문제 제기를 하며 반대운동을 본격화한다. 일부에서는 헌법재판소에 헌법소원을 제출해 법리논쟁으로까지 확대된다.대선과 대통령 탄핵, 총선 등 정치적 사건을 거치며 행정수도 이전문제는 정치적 주도권을 누가 쥐냐에 따라 정책추진 여부가 판가름나기 때문에 각 정책참여자들은 사활을 걸고 찬성과 반대의 목소리를 높인다. 특히 충청권은 부동산 가격 상승으로 사회경제적 이익을 누리고 있는 상황에서 정책 무산을 결코 용납할 수 없고, 수도권은 과다한 이전비용은 자신의 세금에서 지출될 것이라는 경제적 비용부담 수도이전이 가져오는 심리적 박탈이 반영되어 행정수도 이전을 사회경제적 불이익이자 피해로 인식해 반대한다.이 과정은 정책참여자 모두 자신의 정치적 이익, 사회경제적 이익, 정책가치이익에 따라 결정과정에 참여해 협조와 갈등, 주도권 경쟁을 벌이는 전형적인 정책네크워크모형이 나타난다.헌법재판소는 관습헌법에 따라 수도는 서울이고, 관습헌법도 헌법의 일부로서 개헌절차에 의해서만 변경될 수 있으나 신행정수도건설특별법은 개헌절차를 거치지 않고 수도를 이전하는 내용을 담고 있어 개헌안에 대한 국민투표권을 규정한 헌법에 위배된다는 결정을 내린다. 이에 따라 특별법은 효력이 정지되고 신행정수도 건설은 전면 중단된다. 헌법재판소의 판정을 두고 관습헌법의 존재와 법리적 타당성에 대한 논란이 벌어지고 사법부의 판정이 입법부의 위상과 역할을 축소 시키거나 민주주의를 왜곡시킬 수 있다는 비판도 제기된다.위헌 판정 이후 당-정-청은 후속대책안으로 청와대를 제외한 전 중앙부처가 이전하는 ‘행정특별시’안, 청와대, 외교안보부처를 제외한 대부분의 중앙부처를 옮기는 ‘행정중심도시’안, 교육, 과학기술부처만 이전하는 ‘교육과학연구도시’안 등 3가지 대안과 한나라당이 제안한 ‘다기능 복합도시안’을 논의한 결과, ‘행정중심복합도시’안으로 대안을 확정한다.이 대안을 만들기까지 여당 당의장, 원내대표와 국무총리가 참석하는 고위당정협의회가 논의를 주도하고 국회 신행정수도후속대책특위에서 공론화 및 야당과 합의하는 과정을 거친다. 대체로 당-정-청 소수 엘리트중심의 하위정부모형이 나타난다. 반면 야당은 당내 유력 대권주자들의 주도권 다툼이 정책에 대한 의견대립으로 이어져 여당과 합의사안에 대해 소극적 찬성과 적극적 반대가 교차한다.행복도시특별법 제정 이후 정책추진은 특별한 대립이나 논란 없이 계획대로 진행된다. 계획 수립과 집행에 있어 정부와 민간전문가들의 참여가 두드러진 엘리트모형이 나타난다. 이는 정책참여자마다 추구하던 정치적 이익 또는 사회경제적 이익을 충분히 누려 새롭게 협력이나 갈등을 겪는 상호작용이 일어나지 않기 때문이다.한편 행정수도 이전정책은 수도권 과밀 해소와 균형발전이라는 정책가치에 주목하는 가치이익, 정책을 추진함으로써 얻는 정치적 주도권과 정치적 지지, 정권유지, 정권창출에 대한 기대감이 투영된 정치적 이익과 정책 실현에 따른 현실적 이익으로서 부동산 가격 상승 등 사회경제적 이익을 내포하고 있다.정책참여자들은 이 이익들 중에서 하나를 추구하거나 한가지 이익에 기반을 두고 다른 이익을 추구한다. 앞서 말했듯 대선, 대통령 탄핵, 총선을 거치며 정책적 찬반은 정치적 찬반과 주도권 경쟁으로 상승한다.충청권은 사회경제적 이익의 대표적인 사례로서 행정수도 이전에 따른 기대감에 따라 건설예정지인 연기·공주지역뿐만 아니라 대전, 충북, 충남 일대가 전반적으로 부동산 가격이 상승한다.실제 2002년도 충청권 개별공시지가 총액은 대전 30조2,961억원, 충북 35조152억원, 충남 52조2,880억원이었으나 정책추진이 본격화됨에 따라 매년 상승해 2005년도에는 대전 46조537억원, 충북 49조9,936억원, 충남 94조6,833억원으로 집계된다. 이처럼 막대한 이익을 안겨준 행정수도 이전을 대통령 탄핵으로 무산시키려는 정치세력에 당연히 반발할 수밖에 없었으며 이는 대선과 총선에서 여당이 압승하는 동인이 된다.반면 수도권은 행정수도 이전에 따른 막대한 재원이 소요되는 것에 주목한다. 후에 행복도시특별법을 제정하며 8조5천억원 이상 정부지출은 없다고 법으로 규정하지만 그 이전까지 행정수도 이전은 수도권 과밀 해소와 균형발전이라는 정책가치와 공감대에도 불구하고 소요비용에 대한 논란으로 발목을 잡히게 된다.수도권에서 행정수도 이전을 찬성하는 시민들은 정부여당이 주장하는 수도권 과밀해소나 균형발전이라는 가치이익을 추구한다. 즉, 노무현 정부 지지자들은 자신의 사회경제적 불이익보다는 정책가치와 정치적 지지를 일치시키는 셈이다.여당과 야당은 충청권과 수도권이 사회경제적 이익에 반응하는 모습에 주목한다. 여당은 집권여당으로서의 정치적 프리미엄을 포기하지 않는 이상 정치적 이익에 기반해 단 1명의 예외 없이 정책 찬성의 입장을 고수한다. 반면 야당인 한나라당은 행정수도 이전정책에 반대입장을 표명한 것이 충청권 민심의 이반을 불러와 대선과 총선에서 패배로 이어졌음을 인식하고 대책을 모색하나 야당으로서 반대를 통해 노무현 정부와 대립각을 세워야 한다는 주장과 반대는 자칫 충청권과 척을 지게 될 수 있다는 주장이 맞서 정국상황에 따라 찬성과 반대를 오간다.행정수도 이전정책은 사회경제적 이익과 정치적 이익이 서로 교차하며 들의 협력과 대립을 불러온 것이다.

한국 문화행정체제의 발전방안에 관한 연구

윤효석 연세대학교 행정대학원 2000 국내석사

격동의 20세기가 지나고 희망찬 새로운 천년의 시대가 도래하고 있다. 20세기는 모든 분야에서 눈부신 발전을 거듭한 시대로 기억될 것이며, 아울러 혼란의 시대로도 기억될 것이다. 이처럼 번영과 혼란을 모두 경험한 20세기는 21세기를 목하에 두고있는 우리에게 앞으로는 문화의 시대가 될 것임을 암시하고 있다. 문화행정의 기본적인 방향은 민족문화를 창달하고 국민의 정서적 삶을 함양하는데 있다. 이러한 문화행정의 기본방향을 실천해온 한국의 문화행정 조직체는 많은 변화를 겪어 왔다. 1948년 미군정하의 학무국 문화과 시절이래 그 업무영역이 확대되면서 1968년 문화공보부 발족, 1990년 문화부 신설, 1993년 문화체육부로의 개편 그리고 1998년 국민의 정부들어 문화관광부로의 확대개편에 이르기까지 많은 변화의 과정을 거쳤다. 한국의 문화행정은 해방이후 좌우대립과 6·25등으로 인하여 특별한 방향없이 혼란만 거듭해 오다가 1968년 문화공보부의 발족과 더불어 본격화되기 시작하였으나 이는 어느 분야와 마찬가지로 지금까지 강력한 중앙집권적이고 권위주의적인 정책으로 일관해왔다. 이러한 문화행정의 출발은 30여년이 지나오는 동안 다소의 변화가 있기는 하였지만 전체적으로 볼 때 큰 변화없이 진행되어 왔다. 단지 1980년대 이후 급격한 정치적, 사회적 변화에 기인하여 문화영역이 확대되고 활성화됨으로 인해 조직적 변화와 재정적 확충에 대한 논의가 꾸준히 있어 오다가 조직적 측면에서는 1990년에 이르러 독립된 부서인 문화부의 발족으로 새로운 전기를 맞게 된 것이다. 이처럼 한국은 문화행정의 영역과 조직체제가 시대와 사회·경제적 상황의 변화에 따라 다양한 형태로 변하면서 발전해왔다. 이제 문화는 더 이상 국가발전의 종속변수가 아니라 중심축이다. 삶의 장식품이 아니라, 발전의 원동력이요 궁극적인 지향점인 것이다. 21세기는 전세계가 단일시장으로 통합되어가는 무한경쟁의 시대이다. 상품의 질은 세계적으로 균일화되어가는 가운데, 문화적 요소가 상품의 경쟁력을 결정짓는 핵심이 되고 있다. 우리가 IMF 외환위기에 봉착하게 된 것도 고비용과 저효율의 구조 때문이었다. 문화야말로 고부가 가치산업으로의 구조조정에 핵심적인 요소이다. 문화의 산업화와 산업의 문화화를 병행하지 않고서는 또 다시 국제무대의 낙오자가 될 수 밖에 없다. 문화산업은 국가의 부와 강을 결정짓는 기간산업이요, 전략산업인 것이다. 하지만 그 동안 한국의 문화행정체계는 국민 문화수요의 표현 충족이라는 자율적이고 자생적인 과정을 거치는 체계를 띠지 못하고, 정부 스스로 목표를 설정하고 수단을 선택하여 집행해 가는 구성주의적 정책형태를 취해왔다. 즉, 문화정책의 목표들이 국민의 합의과정을 거치지 않고, 문화외적인 정치경제적 요인들에 의해 영향을 받아 일방적으로 부과되는 방식을 취하였다. 이런 특징이 한국 문화행정체계의 기능을 약화시키고, 문화발전에 장애요인으로 작용한 것이다. 이러한 장애요인을 극복하고 문화대국으로 나아가기 위한 발전 방안으로 본 연구에서는 조직면에서 첫째, 장기적인 안목에서 문화행정 중심의 직제개편이 이루어져야 할 것과 둘째, 문화부문 정부조직을 통폐합할 필요가 있음을 제시했다. 그리고 셋째, 문화행정을 담당하고 있는 현행 문화관광부에 대한 전반적이 재검토를 통해 조직을 슬림화할 필요가 있음을 제시했다. 인사면에 있어서는 첫째, 문화행정만을 전담할 전문고급인력을 제도적으로 확보할 것과 둘째, 장관의 안정적인 재임기관이 보장되어야 할 것 그리고 셋째, 민간부분의 전문가를 적극 채용하는 방안을 제시했다. 예산면에서는 문화계인사 및 관련인사들의 숙원인 문화예산비율을 최소한 1%이상 확보하여야 한다는 것과 둘째, 기업과 개인의 기부금 유치를 적극적으로 유도해야 할 것을 제시했다. 그리고 셋째, 문화예산확보의 한 방안으로 수익성있는 문화작품 및 이와 관련된 행정지원을 개발해야 할 것이다. 운영면에서는 문화부문에의 민간위탁방식의 도입과 둘째, 운영상의 자율성이 보장되어야 할것 그리고 셋째, 중앙과 지방의 문화담당조직간의 유기적인 협조가 필요함을 한국문화행정체제가 나아갈 발전 방안으로 제시했다. 다가오는 21세기에 문화대국을 건설하기 위한 문화행정체계는 환경에 적응하는 체계가 되어야 하며, 국민들의 문화수요를 충족하고, 문화가 사회발전과 통합 기능을 자율적이고 효과적으로 수행하도록 규제를 완화해야 할 것이다. 아울러 정치체제나 지배계층의 특정 규범을 강요하지 않도록 하여야 하며, 국가경쟁력을 강화하는데 기여할 수 있도록 문화정책의 기능을 재정립하여야 할 것이다.