환경권 (環境權)과 그 구체적 보장론 (1)

곽상진 경상대학교 법학연구소 1988 法學硏究 Vol.1 No.-

美國의 放送規制와 修正 憲法 第1條

곽상진 梨花女子大學校 法學硏究所 2000 法學論集 Vol.5 No.1

[제1주제] 토론

곽상진 한국젠더법학회 2017 한국젠더법학회 학술대회 자료집 Vol.2017 No.4

基本權의 效力擴張 問題로서의 參與權

郭相鎭 한국공법학회 2005 公法硏究 Vol.34 No.2

공영방송의 헌법상 문화적 임무와 조직

곽상진 韓國憲法學會 2013 憲法學硏究 Vol.19 No.4

Der öffentlichrechtliche Rundfunk hat ein umfssendes Mandat zur Versorgung der Bevölkerung mit meinungsbildenden Inhalten. Entsprechend den demokratiestaatlichen Verpflichtungen müß der Staat mittels eines unab hängigen, gebührenfinanzierten Rundfunks eine umfassende Berechtersta ttung sicherstellen. Deibei erschöpft sich Berichterstattung nicht in der rei nen Inormationsvermittlung, sondern Meinungsbildung findet in nicht min derem Maße etwa in Form der Unterhaltung staat. Neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung in Form von Unterhaltung und Infor mation umfasst sein Auftrag ferner auch seine kulturelle Verantwor tung. Auch diese fällt unter den klassischen Auftrages des Rundfunks. Daß der Rundfunk jedenfalls auch ein kulturelles Phänomen ist, hat das BVerfGE bereits im ersten Fernsehurteil ausgesprochen. Der Begriff Kultur wird auf der einen Seite im Zusammenhang mit menschlicher Gemeinschaft verwen det, auf der anderen Seite bestimmte geistige Leist ungen bezeichnet. Anhaltspunkte für den Kulturauftrag des Rundfunks ergeben sich auch nicht aus dem gegenüberstellenden Vergleich von politischer und kultureller Bedeutung des Rundfunks. Politisches und Kulturelles schließen einander keineswegs aus. Auch sonst dürfte es näher liegen, von einem Sich-Über schneiden der unterschiedlichen Bereiche auszugehen. Eine Unterteilung dergestalt, daß die jeweiligen Begrifflich keiten jeweils distinkte und exklusive Kernmaterien bezeichnen, lässt sich somit nicht vornehmen. Der Rundfunk ist auch selbst Bestandteil der Kultur und verfolgt insofern auch eigenständige, kulturelle Aufgaben. Also der Charakter des Kulturauftrags von Rundfunks ist umfassend. Da die als Programmfreiheit gedeutete Rundfunkfreiheit kulturell begründet ist, schließt sie nicht die Freiheit zu akultureller Verwendung ein. Rundfunkfreiheit in der Verfassung gewährleistet ein kulturell angemess enes Gesamtprogramm. Die Angemessenheit bezieht sich sowohl auf die Vermittlung der kulturellen Grundlagen individueller Entfaltung und sozialer Integration als auch auf den Anteil kultureller Sendungen im engeren Sinn. Der Kulturauftrag beschränkt sich freilich auf die Angebotsseite. in der Freiheit der Rezipienten wurzelt letzlich die Rundfunkfreiheit, und diese bleibt ihm beim Empfang erhalten. Vom Empfänger aus betrachtet, ersch eint die Rundfunkfreiheit als Wahlfreiheit bei der Nutzung des Rundfunks. Deren Wahl darf ferner nicht mit unverhältnismäßigem Auf wand verbun den sein. Kulturelle Sendungen müssen deswegen unter Beding ungen angeboten werden, die nicht faktisch zum Ausschluß breiter Bevölkerungs kreise führen. Das ist Gewährleistung von Rundfunkvielfalt als Frage der Programmstruktur. Entscheindenste Voraussetzung für die Funktionserfüllung des öffentlich rechtlichen Rundfunks ist die Gewährleistung von Vielfalt. Dies gilt in gegenständlicher, qualitativer, wie tendenzieller Hinsicht. Bezüglich des letz eren Aspektes kann allein ein öffentlichrechtlicher Rundfunk sicher stellen, daß in der Gesamtheit der angebotenen Inhalte alle politischen und kultur ellen Tendenzen zum Ausdruck kommen. Sowohl was die Qualität der Programmbeiträge, als auch die Verlässlichkeit des Mediums in Zeiten der Krise angeht, ist eine aktive Mitgestaltung des Kommunikationsangebots durch einen objektiver und umfassender Berechterstattung verfplichteten, pluralistisch ausgestalteten öffentlichrechtlichen Rundfunk jedem anderen Rundfunkmodell überlegen. Indienstnahmen des Rundfunks drohen nicht nur von seiten des Staates, sondern auch von gesellschaftlichen Mächten. Aus diesem Grund wäre es unzureichend, Rundfunkfreiheit von Verfassungsrecht lediglich als staatsge rechtetes Abwehrrecht zu verstehen. Das Grundrecht verlangt vielmehr eine positive Ordnung, welche sicherstellt, daß er die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft eine Rolle spielen. Zu diesem Zweck sind materielle, organisatorische und prozedurale Regelungen notwendig, die an der Aufgabe des Rundfunks orientiert sind und erreichen können, was Rundfunkfreiheit in Verfassungsrecht in seiner Gesamtheit bewirken will. Wie diese Ordnung im einzelnen ausgestaltet wird, ist Sache der gesetzgeberischen Entscheidung. Da mit der Wende zur sozialstaatlichen Massendemokratie nicht zulezt die Organisationsdichte menschlicher Lebensbereiche zunahm lag es nahe, Organisations- und Verfahrensregelungen als Momente realer Freiheits sicherung einzuführen und den "status activus processualis" der Grundrechte stärker herauszuarbeiten. Grundrechtsdogmatisch vielleicht noch bedeutsamer war schließlich die Ausgestaltung von Grundrechten durch Organisation und Verfahren. Das deutsche BVerfGE verstärkte die grundrechtsschützende Funktion des Organisations- und Verfahrensrechts zunächst in der öffentlich rechtlichen Rundfunkbereichen als kulturelle Einrichtungen, da der Sozial staat hier zumeist in spezifisch öffentlich-rechtlichen Handlungsformen kulturelle Güter und Leistungen zu erbringen half. Das BVerfGE hat dafür erstmal eine objektiv-rechtliche Grundrechtskomponente resubjektiviert. Dies Gericht hat ein subjektives Recht der einzelnen Grundrechtsräger aus staat liche Maßnahmen organisatorischer Art anerkannt, sofern diese zum Schutz eines grundrechtlich gesicherten Freiheits raums unläßlich sind. 문화는 사회공동체와 관련해 이룩한 인간의 정신적 업적을 의미한다. 국가는 자율적인 문화형성을 지원하고 장려해야 할 적극적인 의무를 진다. 이를 위한 국가권력 밖의 많은 제도들이 필요하다. 그 대표적인 것이 공영방송제도이다. 이는 상업방송이 영리상 제공할 수 없는 공적내용을 제공하는 문화시설로서, 국가가 재정지원을 하는 필수불가결한 국가의 기간시설이다. 국가는 공영방송의 기능과 역할을 위하여 독립성보장과 방송조직의 운영이 객관화되도록 제도화해야 할 의무를 진다. 공영방송은, 다양한 내용을 자유롭게 전달함으로써 대중에게 필요한 기본적인 문화적 수요를 충족시는, 헌법상 문화적 임무를 수행한다. 여기서 '문화적'인 것의 의미와 범위는 어떤 특정한 분야를 의미하는 것이 아니다. 특히 정치적인 분야와 구분하거나 예술적인 분야와 관련짓는 것은 무의미하다. 공영방송의 자유로운 의사전달과정에서 나타나는 민주적질서 형성을 굳이 정치적인 성격으로 해석할 필요는 없다. 왜냐하면 그러한 모든 것이 개인의 의견형성과 공동생활을 하는데 필요한, 한 국가공동체의 포괄적인 문화적 토대를 이루는 것들이기 때문이다. 이러한 것을 문화적 개념과 바꾸어 놓는다고 해도 문제되지 않는다. 공영방송의 문화적 임무는, 보도, 정보, 교양, 오락, 예술, 영화 스포츠 등 모든 프로그램 영역을 통해서 수행된다. 그러므로 그 '문화적' 임무는 여러 영역들의 복합적인 개념으로서, 명확하게 분리할 수 없는 포괄적 성격을 갖는다. 공영방송은 개인의 의견형성과 정치적 여론형성과정을 포함한, 사회의 전반적인 문화적 책임을 지며, 국가 구성원의 일체감을 형성하는 국민적 통합기능도 갖는다. 여기에서 공영방송의 존립 근거와 그 정당성이 도출된다. 공영방송은 한 국가의 모든 국민에게, 일시에 다양한 내용을 최대한 광범위하게 제공하고 전파함으로써 그 문화전달 기능을 수행해야 한다. 이에 공영방송의 문화적 임무는 방송제공자가 부담하는 것이고, 방송의 자유는 방송을 받아들이는 수용자에게 그 근거를 두고 있다. 여기서 방송의 자유를 객관적 기본권으로 이해해야 할 근거를 발견하게 된다. 방송기술이 발달한 오늘날에도, 방송특수성은 많이 사라졌지만, 여전히 방송 제공자는 한정적이고, 그 영향력은 대단히 크다. 이에 수용자의 자유를 보장하기 위한 공영방송의 프로그램 자치권은 일정한 규제를 받는다. 즉 방송의 내용에 다양성과 공정성 객관성 균형성 등의 원칙이 적용된다. 국가는 이를 제도적으로 공영방송의 조직과 절차를 통해서 보장해야 한다. 이런 제도적 보장이 결여되면, 일본의 공영방송인 NHK 사례에서와 같이, 공영방송의 저널리즘실현이 불가능하게 되고, 공영방송의 문화적 임무는 무의미해 진다. 그 경우 공영방송의 저널리즘은, 각종의 헌법적 가치실현 기능과 직결되어 있다는 점에서, 그 해악이 클 수밖에 없다. 그러므로 제도적으로 방송 내부조직과 절차에 모든 사회적 집단을 참여시켜서 그 운영에 다양성을 확보하는 것은 민주국가의 당연한 요청이다. 이는 공영방송의 문화적 급부로서, 국가의 적극적인 입법조치에 의해서만 현실화될 수 있다. 궁극적으로는, 조직법과 절차법을 통한 기본권보호 기능의 강화이고, 사회국가에서의 공법적 행위형식을 통한 문화적 급부의 제공형식이다. 이는 수용자의 입장에서 다양성과 공정성 및 균형성있는 프로그램을 제공받을 수 있게 하는, 객관법적 기본권구성요소를 새롭게 주관화한 것으로 평가되고 있다.

디지털 시대의 공영방송 독립성과 수신료 규제

곽상진 한국공법학회 2012 공법연구 Vol.41 No.2

Die Rundfunkfreiheit dient der freien, individuellen und öffentlichen Meinungsbild- ung und ist demnach auch eine Grundvoraussetzung für eine funktionsfähige Demo- kratie. Hier ist die Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit zu verstehen. Die Rundfunk- freiheit gebietet auch die Schaffung einer positiven Ordnung, die die Meinungsvielfalt gewährleistet und sicherstellt, daß der Rundfunk einzelnen gesellschaftlichen Gruppen oder gar einer einzigen gesellschaftlichen Gruppe ebenso wenig wie dem Staat ausgeliefert wird. Auf der einen Seite soll die Rundfunkveranstaltung also durch öffentlich-rechtliche Anstalten autonom, also staatsfern erfolgen. Auf der anderen Seite ist der Staat gehalten, durch die Schaffung einer positiven Ordnung, also durch Rechtsnormen, gerade diese Staatsfreiheit sicherzrstellen. Die dienende Funktion der Rundfunkfreiheit ist darauf ausgerichtet, dem Bürger eine umfassende und ausgewogene Information zu sichern. Damit sichert diese Konzeption die Informationsfreiheit des Bürgers und letztlich auch die Funktionsfähigkeit der Demokratie. Nach dieser Ansicht ist verfassungsrechtliches Ziel der Rundfunkfreiheit die Gewähr- leistung von Zugangschancen der Nutzer zu für die öffentliche und individuelle Meinungsbildung relevanten Informationen. Nämlich Rundfunkfreiheit schützt den Pro- zess öffentlicher Kommunikation vor freiheitswidrigen Restriktionen. Die Wirkungen des Fernsehens, sowohl dessen Suggestivkraft als auch dessen Breitenwirkung, gewinnen durch die neuen Technologien sogar zusätzliches Gewicht vor dem Hintergurnd der Digitalisierung und Konvergenz. Mit den neuen Techniken, wie Online-Dienste, nimmt zudem die Möglichkeiten zu, Einfluß auf die Rezipienten zu nehmen. Der Rund- funkbegriff ist daher dynamisch zu verstehen. Würde die Rundfunkfreiheit nur den klassischen Rundfunk erfassen, bestünde wie oben gesagt die Gefahr, daß bei einer Weiterentwicklung des Medienszstems das Ziel freier öffentlicher und individueller Meinungsbildung verfehlt würde. Auch Online-Dienste öffentlich-rechtlicher Rundfunk- anstalten dienen kommunkkativen Zielen der Rundfunkfreiheit. Damit sind Online- Dienste des öffentlichen Rundfunks als Rundfunk im Sinne der Rundfunkfreiheit anzusehen. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Rundfunkfreiheit erstreckt sich auch auf die finanziellen Bedingungen, von denen es abhängt, ob der öffentlich-rechtliche Rundfunk den Aufgaben nachkommen kann, die ihm von Verfassungswegen obliegen. Rundfunkfreiheit verpflichtet den Gesetzgeber, für eine aus reichende Finanzierung des verfassungsrechtliche geschützten Programmangebots zu sorgen. So müß das Gebühren- festsetzungsverfahren dem Gebot der Programmneutralität entsprechen. Auch darf es insgesamt nicht zu medienpolitischen Zwecken, insbesondere solchen der Programm- lenkung mißbraucht werden. Deshalb unterliegen Medienpolitik und gebührenfestsetzung einem verfassungsrechtlichen Trennungs gebot. Dafür hat das Karlsruher Gebührenurteil vom 11. 9. 2007 auf die Grundsätze des bestehenden dreistufigen kooperativen Verfahrens zur Festsetzung der Rundfunk gebühren zurückgreifen. Die Gebührenentsch -eidung muß an der Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten anknüpfen. Dies beruht darauf, daß der Finanzausstattung die Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten zugrunde zu legen sind. Auf der zweiten Stufe des Gebührenfestsetzungsverfahrens ist eine Überprüfung der Bedarfsanmeldungen grundsätzlich möglich und geboten. Bei dieser Kontrolle handelt es sich also nicht um eine politische, sondern um eine fachliche Aufgabe. Daher hat die Kontrolle durch ein Fachgremium stattzufinden. Auf der dritten Stufe ist die Gebührenentscheidung nach Maßgabe dieses überprüften Finanzbedarfs zu treffen. Die Festsetzung der Rundfunkgebühr muß frei von medienpolitischen Zweck setzungen erfolgen. 통신기술의 발달로 본격화된 디지털 방송은, 종래의 방송개념에 새로운 매체들의 서비스를 포함하게 되었다. 본 논문에서는 방송의 온라인 서비스가 보편화되고 있는 현시점에서, 온라인 서비스가 방송개념에 포함되는지의 여부와 온라인 서비스가 공영방송의 기능으로 적합한지의 여부를 헌법적인 기준에서 살펴보았다. 또한 그에 따른 수신료재정 문제를 공영방송의 독립성확보와 관련시켜서 합리화하는 절차적 방안을 제시하고자 했다. 종전에도 공영방송에서 온라인 서비스를 제공해 오고는 있었지만, 공영방송의 기본적공급 과제에는 포함되지 않는다고 보는 것이 일반적이었다. 그러나 이제 전통적 매체인 TV와 라디오에 이어, 온라인 서비스도 공영방송 정식매체로 수용하고 있다. 이 새로운 서비스는 전통적 매체에 대한 보충적 기능을 하며, 공영방송의 서비스 연장으로서의 방송의 접근성을 높이는 장점이 있다. 동시에 공영방송의 기능확장에 따른 수신료인상이 불가피해 진다. 기술발전에 따른 공영방송의 기본적공급 과제의 지속적인 수행을 위한 재정적 보장책이 요청되기 때문이다. 이것이 소위 공영방송의 존속보장과 발전보장의 법리이며, 여기에 공영방송의 재정적 지원을 할 국가의 의무가 포함되어 그 실질적 의미를 높인다. 이는 궁극적으로, 민주적 질서형성에 봉사하는 공영방송의 원활한 기능을 위한, 헌법적 요청에서 비롯된 것이다. 공영방송의 기능수행에서 수신료 재정은 절대적인 의미를 갖는다. 수신료 재정은 공영방송의 기능수행을 위한 프로그램 자치권과 독립성 확보를 위한 기본적 전제이기 때문이다. 이러한 수신료의 중요성을 고려하여, 입법자가 수신료결정을 할 때 일반의 방송정책과 구분해서 판단해야 한다. 그렇지 않으면 입법자가, 수신료결정에 일반적인 방송정책을 관련시켜서, 공영방송에 대해서 부당하게 개입할 여지가 있다. 그 경우 공영방송의 기능과 독립성에 심각한 영향을 줄 수 있기 때문이다. 헌법적 근거를 갖는 공영방송의 수신료에 대한 정치권의 불합리한 규제는, 공영방송의 기능을 무력화시키게 된다. 따라서 독일의 판례에 나타난 바와 같이, 우리도 수신료결정절차를 합리화하여 전문화할 필요가 있다. 그것이 공영방송의 기능수행을 위한 최선의 방안이기도 하다. 종래 입법자에게 전권이 주어졌던 수신료결정 절차를, 전문적인 위원회가 참여하는 협동적절차로 단계화하는 것이다. 즉 공영방송이 계획한 프로그램을 기초로 신고한 재정수요를, 전문기관이 심사하고, 그 결과를 입법자가 수신료결정의 판단 자료로 삼도록 하는, 수신료결정과정에서의 협동절차가 필요하다. 이는 기존의 정치적인 수신료결정절차를 전문화된 결정절차로 전환하는 것으로서, 궁극적으로 공영방송의 원활한 기능수행을 위한 독립성 보장에 기여할 수 있게 된다.

〈헌법개정연구 제1분과위원회〉 : 제3조(영토조항)와 제4조(통일조항)

곽상진,도회근 한국헌법학회 2006 憲法學硏究 Vol.12 No.2

방송의 자유의 제한에 관한 소고

곽상진 경상대학교 법학연구소 1999 法學硏究 Vol.8 No.-

공천 (公薦)에 있어서 당내민주주의의 문제

곽상진 경상대학교 법학연구소 1997 法學硏究 Vol.6 No.-

公法人의 基本權主體性에 관한 小考

郭相鎭 한국공법학회 2002 공법연구 Vol.30 No.4