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하태수 경인행정학회 2011 한국정책연구 Vol.11 No.1
전두환 정권은 전임 유신 정권과 정반대의 정책노선을 택했다. 성장에서 안정으로, 정부개입에서 민간자율로, 국내시장보호에서 시장개방으로 방향을 전환했다. 정권 획득 방식은 비민주적인 쿠데타와 계엄령 선포였다. 상식적으로 생각해보면 정책노선이 정반대로 바뀌었고, 권력도 고도로 집중되어 있었기 때문에, 엄청난 정부조직의 변화가 예상되었다. 그러나 예상과 달리 변화 폭이 크지 않았다. 그리고 변화 방향도 정부기구 축소가 아닌 소폭 확대였다. 이런 현상들에 대해 여러 가지 설명이 가능하겠지만 이 글은 다음과 같이 이해하였다. 첫째, 일부 기구는 Downs가 말하는 열성가형 관료들의 노력으로 신설되었다. 둘째, 전두환 정권이 신속한 안정을 위해서 정부조직도 필요 최소한으로 개편했기 때문이다. 셋째, 정책노선 전환을 위해서 조직개편보다는 인사적 수단을 많이 사용했다. 넷째, 유신정권이 남긴 권위주의적 기구들은 인적 교체 후에 상당 부분 그대로 계승했기 때문이다. 다섯째, 국회에서 다루어야 하는 부/처/청급 수준보다는 대통령령(직제) 수준에서 하부 단위 조직개편을 많이 이용했다. 여섯째, 신설하거나 확대 개편하면서도 줄일 수 있는 조직은 폐지․축소시켰다. 일곱째, 국가 기구 숫자는 증가시켰지만, 각 기구 내부에서 상위 보조기관 직위들을 대폭 축소시켰다. Chun Doo-Whan regime adopted policy lines that were diametrically opposite to those of the previous Yushin regime. It switched from growth to stabilization, from government intervention to private autonomy, and from domestic market protection to market opening. It got political power by carrying out coup d’état and proclaiming Marshall Law. From a commonsense point of view, huge changes in government organizations were expected because policy lines were changed in a diametrically opposite direction and political power was so concentrated. However, scale of changes was unexpectedly not so large. And the direction of changes was not decrease but narrow increase. Although many explanations can be advanced, this essay understands as follows. First, an apparatus was newly established through efforts made by zealot-type bureaucrats. Second, the Chun regime revamped as little government organizations as possible to rapidly secure social stability. Third, the regime used personnel instruments rather than organizational revamp. Fourth, it inherited most authoritarian apparatuses from the Yushin regime only after changing their personnel. Fifth, it revamped lower-level organizations by revising administrative rules rather than statutory laws that should be dealt with at the National Assembly. Sixth, it repealed and reduced as many organizations as possible, while establishing new organizations. Seventh, although it increased the number of state apparatuses, the regime reduced upper-level positions within each apparatus.
유신 정권 출범기의 정부조직법 개정 분석: 정치경제 배경 중심의 추론과 해석
하태수 경인행정학회 2010 한국정책연구 Vol.10 No.2
이 글은 1972년 10월부터 1973년 3월까지 발생한 정부조직법 개정과 직제 개정을 분석하였 다. 이 개정들은 유신 헌법 개헌의 취지를 구체화시키기 위한 후속작업이었다. 유신 헌법의 취 지는 자주국방, 중화학공업화, 박정희 대통령의 장기집권 세 가지로 요약된다. 당시 정부조직법 개정은 비상국무회의라는 비정상적 제도에 의해 진행되었다. 국회 해산으로 인해 야당 정치인 들은 영향력을 행사할 수 있는 여지가 없었다. 장관들, 기술관료들, 군부 엘리트들, 여당 정치 인들은 대통령에게 복속되어 대통령과 다른 의견을 제시하기가 쉽지 않았다. 그 결과 대통령의 의도와 인식이 큰 제지를 받지 않고 법률 개정에 반영될 수 있었다. 개정 과정과 내용을 개괄 하면 정부 체제 변동의 근본적 원인은 정치 측면 즉 안보불안이었지만, 정부조직 변동 폭은 정 치 영역보다는 경제영역에서 더 컸다. 즉 자주국방과 대통령의 권력 기반 강화 영역에서보다는 중화학공업 영역에서 훨씬 더 많은 변화가 있었다. 이런 차이는 경로의존성의 작동 여부와 관 련이 깊다. 자주국방과 대통령 권력 강화 영역에서는 5.16 쿠데타 이후에 형성된 경로가 큰 변 화 없이 유지되었지만, 경제 영역에서는 3공화국에서 형성된 노동집약적 경제성장 전략이 중화 학공업화 전략으로 전환되었기 때문이다. 유신 개헌과 후속 정부조직 개편은 성공과 실패를 모 두 초래하였다. 자주국방과 중화학공업화 영역에서는 긍정적 결과가 두드러지게 나타났지만, 대통령 권력 강화 영역에서는 비극적 결과가 초래되었다.